Asielzoekers NicolasPerrin 1 Inleiding AsielmigratieiseencentraalfacetgewordenvandeimmigratieinEuropasindsde migratiestopvan19731974.defiguurvandeasielzoekermagdanwel«populair» gewordenzijn,maarwatergewetenisoverhetfenomeenendeevolutieervanis vaak nogal beperkt, als het al niet verkeerd is. Om de asieldynamiek beter te begrijpendoenweergoedaaneenaantalgegevensensimpelefeiteninherinnering tebrengen.wemoetenooghebbenvoordebrederemigratiedynamiek,waarvan asielvaakonderdeelvormt.watis«asiel»?hoeisdatfenomeendelaatstedecennia geëvolueerd?hoeveelasielaanvragenzijnervandaag?wiezijndemensenerachter? Waar komen ze vandaan? Hoeveel van hen worden als vluchtelingen erkend? Hoeveelzijneruitgeprocedeerd?Watwordtervandevluchtelingenenvande uitgeprocedeerdeneenshunaanvraagafgeslotenis?hoebelangrijkishetfenomeen inzijnglobalecontext? 1. Enkeledefinities Deasielprocedureendeerkenningvanvluchtelingenwordengereglementeerddoor deconventievangenèvevan1951,dieindenasleepvandetweedewereldoorlog werd aangenomen. Deze had tot doel een minimale bescherming te bieden aan mensendieomdiverseredenenhunlandmoestenontvluchten.dieredenenworden duidelijkomschrevendoordeconventie.integenstellingtotdegangbaremening dievertaaldwordtdooreenonjuisteuitdrukking,namelijk politiekvluchtelingen, gaathetnietalleenompersonendievervolgdwordenomwillevanhunpolitieke activiteiten.depersooninkwestieisiemanddiemetgegrondereden vreestte wordenvervolgdomwillevanras,godsdienst,nationaliteit,hetbehorentoteen socialegroepofzijnpolitiekeovertuiging.eenvluchtelingiseenpersoonvanwie door een staat erkend wordt dat hij beantwoordt aan de criteria die door de Conventiewerdenvastgelegd,bepaaldomtekunnengenietenvanbescherming doordiestaat.zolanghijdezeerkenningnietheeftgekregenwordtdepersooneen «asielaanvrager»genoemd.opdatdiepersoonalsvluchtelingerkendwordt,moeten de individuele vervolgingen die door de asielaanvrager worden aangevoerd gevestigdzijnopéénvandevijfcriteria,dielimitatiefzijn,maaropenstaanvoor interpretatie. 1 Groupe d étude de Démographie Appliquée Université catholique de Louvain (GéDAP-UCL) Place Montesquieu, N 1, boîte 4 B-1348 Louvain-la-Neuve, Belgique. Email : perrin@sped.ucl.ac.be. 1
Sindsdinsdag10oktober2006zijnkrachtenseenEuropeserichtlijndieinBelgisch rechtwerdomgezet,deasielinstantiesookbevoegdomhetstatuutvansubsidiaire beschermingtoetekennen.dezebeschermingisbestemdvoorpersonendienietals vluchtelingenbeschouwdkunnenwordenindezinvandeconventievangenève, maardieeendaadwerkelijkrisicolopenomblootgesteldtewordenaandedoodstraf, eenexecutie,wrede,onmenselijkeofvernederendebehandelingen,ofaanernstige bedreigingvanhunlevenofhunpersoonalsgevolgvanwillekeuriggeweldinhet gevalvaneeninternationaalofbinnenlandsgewapendconflict(diebescherming geldtenkelvoorburgers,nietvoormilitairen). 2. Evolutievandeasielaanvragen Devoorbije20jaarishetaantalasielaanvragensterkgestegen,enwenoterentwee nogalduidelijkecrisisperiodeswaarindetoevloedheelsterktoenam,19891993en 19982000(Afb.1).NetalsinveleEuropeselandenissinds1989degeleidelijkeval vandecommunistischeregimesincentraalenoosteuropaenhetuiteenvallenvan exjoegoslaviëhetstartpuntgeweestvaneenaanzienlijkestijgingvanhetaantal asielaanvrageninbelgië.detoevloedvanasielaanvragerspiektevoorheteerstin 1993metmeerdan25.000aanvragen,voornamelijkuitCongo(R.D.C.),uitRoemenië enexjoegoslavië(indieeerstefasevooraluithetbosnischegrondgebied).tijdensde jaren1994tot1997daaldehetaantalaanvragenaanzienlijk,zonderechterterugte vallenophetpeilvanvoor1989.opdiekalmtevolgdeechtereenperiodewaariner nogmeerasielaanvragenkwamendanindevorige.naeenhistorischepiekvanom enbijde40.000aanvragenin2000,daaldehetaantalaanvragennogmaalsomzich dantestabiliserenopeenpeildatlichtjeshogerlagdanderustigeperiodetussen 1994en1997. Ondanks de constante sterke mediabelangstelling voor het asielthema,bevindt Belgiëzichnuineenperiodewaarinhetaantalaanvrageneerdergeringisenéén vandelaagsteniveausheeftbereiktsinds1990.tijdensdevoorbijemaandenisde dalingvanhetaantalaanvragennogopvallender,watvoorditjaarmoetresulteren ineenaanzienlijkedalingvandeasielaanvragen(afb.2). 2
3 Afbeelding1.EvolutievanhetaantalasielaanvragersinBelgië,19792005 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 40000 45000 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Bron:UNHCRtot1987,jaarverslagenvanhetCGKRvan1988tot1995 DienstVreemdelingenzaken(Wachtregister)vanaf1996 Afbeelding2.EvolutievanhetaantaleersteasielaanvrageninBelgiëpermaand, januari2005 augustus2006 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 janv-05 févr-05 mars-05 avr-05 mai-05 juin-05 juil-05 août-05 sept-05 oct-05 nov-05 déc-05 janv-06 févr-06 mars-06 avr-06 mai-06 juin-06 juil-06 Bron:DienstVreemdelingenzaken(Wachtregister)
Hoekunnenwedievroegereevolutiesbegrijpen?Deanalyseszijnernogalverdeeld over Totin1973engedeeltelijkooknogtot1989werdendeasielaanvragenvoornamelijk enzelfsuitsluitendgezienalseengevolgvandepolitiekeonstabiliteitinbepaalde gebiedenindewereld,watleiddetoteenmigratiedieaangeduidmetdenuin onbruikgeraakteterm«politiekemigratie». Vanaf1973envervolgensvanaf1989envanafdeaanzienlijkestijgingvanhetaantal aanvragendieleiddetotdeeerste«asielcrisis»inhetbeginvandejaren 90werdde toestroom van asielaanvragers nog voor een deel in verband gebracht met de onstabielesituatieinbepaaldedelenvandewereld.voorheteerstechterreesook het idee dat een gedeelte van de personen die om internationale bescherming vroegen een asielaanvraag indienden om de restrictieve immigratierechten te omzeilendiena1973ineuropawerdeningevoerd(zonderdathunpersoonlijke situatieovereenstemdemetdeasielcriteriazoalsbepaalddoordeconventievan Genèvevan1951enhetprotocolvanNewYorkvan1967). Met de officiële sluiting van de grenzen voor arbeidsimmigratie in 1974 en de toenamevanhetaantalasielaanvragenvanaf1989,veranderendeanalyseelementen radicaal.hetwoord asielzoekers wordtpaslatergebruikt,indeloopvandejaren 19701980. In een eerste fase, grosso modo van 1945 tot 1973, hielden de onthaallandenzichnietbezigmethetonderscheidtussenechtevluchtelingenen mensendieditstatuutprobeerdentemisbruiken.zezorgdenvoordeopvangvan vluchtelingen uit de chaotische periode na de tweede wereldoorlog en het communistischeblok.depolitiekeimmigratiestroomwerdnietalsbedreigend beschouwd.hetgingbovendienveelalomeuropesemigratie.opdatogenblikwas ookarbeidsimmigratiemogelijken politiekeimmigranten vormdeneeninteressante bonus.indiecontextishetzelfswaarschijnlijkdatnietalle«politiekemigranten» zichberiepenophetvluchtelingenstatuut,omdatzeookbuitendeasielprocedureom eenverblijfsvergunningkondenbekomen.indejaren 90vervangtdeasielzoeker depolitiekevluchtelinguitdenaoorlogsebloeiperiode.devluchtelingwaseen positievefiguurmetduidelijkpolitiekgeïnspireerdeimmigratiemotieven,terwijl deasielzoekeralseen«dubieuzefiguur»wordtgezien,wiensmotievennietaltijd evenbetrouwbaarzijn. Ingevolgedieommekeerindeperceptievandeasielaanvragerontstondtwijfelover deinterpretatiediemoestgegevenwordenaandeasielstatistieken. Indeeersteplaatszoudeasielaanvraagnatuurlijkmoetenwordengezienalseen uitingvandeonstabiliteitindewerelddichtbijofveraf.netalsmigratieomwillevan arbeid,studieofhuwelijkisdeasielmigratiegeglobaliseerd,zelfsalsdeeuropeanen debelangrijksterolspelenindeopeenvolgendeasielcrisissen. 4
Zo kunnen de asielpieken in verband worden gebracht met de belangrijkste recenteconflicten,voornamelijkinhetvroegerejoegoslavië.deeerstepiekvaltook samenmetdevalvandecommunistischeregimesenhetwegvallenvanhet ijzeren gordijn. Hierop volgden de opeenvolgende onafhankelijkheidsverklaringen van Slovenië,Kroatië,MacedoniëenBosniëdieleiddentothetuitbrekenvanbloedige gewapendeconflicten,metnameinbosnië,gedurendeheteerstedeelvandejaren 90.TegelijkertijdbleefookhetaantalasielaanvragersuithetZaïrevanMobutuaan dehogekant.detweedepiekvaltdanweersamenmetdeernstigsteperiodevan conflicteninkosovo,meteenheroplaaiendestrijdincongo(r.d.c.)enmethet beginvandetweedeoorlogintsjetsjeniëvanaf1999. Alswede groteasielcrisisseninbelgië kunnenanalyserenalseenafspiegelingvan onstabielesituatiesindewereld,danzieteentweedeensteedsvakervoorkomende analyseindiepunctuelecrisissenvoornamelijkeenopeenvolgingvantoenemende golvenvanongegrondeaanvragendiedezwakkeplekkenindeprocedureuitbuiten. Het gevolg van die dieptepunten bestaat dan uit de reactie van de Belgische overheidsinstanties die de zaken weer in handen nemen, de asielprocedure hervormenenerinslagenongegrondeaanvragenteontmoedigen.ookhierkomtde timingvandehervormingengoedovereenmetdeperiodeswaarindeaanvragen snelgingenafnemen.dedalingvan1994kanduswordengeïnterpreteerdalshet resultaatvandereorganisatievanhetonderzoekvandeaanvragen,omdeprocedure te versnellen (met name de wet van 6 mei 1993), én van de toename van het personeelbijdeverschillendeinstantiesendeefficiëntergewordenverwijderingen 2. Ookdedalingvanhetaantalaanvragenvanaf2001kanwordengezienalshetgevolg van wijzigingen in de toekenningsvoorwaarden van maatschappelijke bijstand (verlenenvanmateriëleopvanginopencentra,uitsluitendgedurendehetonderzoek van de ontvankelijkheid en nieuwe behandelingsmethodes van de dossiers, met namehetinvoerenvanhetzogehetenlifoprincipe,d.w.z.lastin,firstout). Zoalsvaakhetgevalisalsmeneenglobalevisiewenst,moetenmenderealiteiten de evolutie van het aantal aanvragen verklaard worden doorveelvoudigeen complexefactorenennietdooreensimplistischeuitleg.dieevolutieisdushet productvandeinternationaletoestandenhetgevolgvanhetmisbruikvande asielprocedure. Dit gebeurt in de context van een migratiebeleid dat de immigratiemogelijkhedenbeperkteninhetkadervaneenasielprocedurediedoor sommigenkanwordenuitgebuitomeenverblijfstiteltekrijgen,terwijlhunsituatie misschiennietbeantwoordtaandevoorwaardenvanbepaalddoordeconventie(of subsidiairebescherming)vangenève.hetgevaarschuilterindatdeverklaringdie gegevenwordtvoorhetaantalasielaanvragenvaakpartijdigisenonvoldoendede complexewerkelijkheidaanhetlichtbrengt.datlevertdanteweinigelementenop omeenpolitiekbeleidvoldoendegeloofwaardigtemaken. 2 Als voorbeeld verwijzen we naar het 7de activiteitenverslag van het CGVS dat voor het werkjaar 1994 alle genomen maatregelen in detail beschrijft. 5
3. Herkomstennationaliteit Gedurende de jaren 90 en tot de eeuwwisseling in 2000 kwamen de meeste asielaanvragersuiteuropa(voornamelijkuitcentraalenoosteuropaenmeerin hetbijzonderuithetvroegerejoegoslavië).devoorbijejarenwordengetypeerd door een opvallende internationalisering van de herkomstlanden van de asielaanvragers, een geringere aanwezigheid van Europeanen, maar een aanhoudendhoogaantalaanvragenvanwegeafrikanen.hetaantalaanvragenvan EuropeanenenAziatenisuiteindelijkgedaaldomwillevanverschillenderedenen. EerstenvooralzijndeconflictenindeBalkanlandeneninAfghanistanminder intensgeworden.daarnaastiserhetsuccesvanhetbeleiddateenvermindering beoogdevanhetaantalaanvragenvaneuropeseonderdanendiemaarzeldenonder dedefinitievanvluchtelingvielen,zoalsbepaalddoordeconventievangenève (metnamedeledenvanminderheidsgroepen)watgedeeltelijkdeverminderingvan aanvrageningedienddooreuropeanenverklaart.tegelijkbleefhetaantalaanvragen vanafrikanenstabiel.alseengevolghiervanvertegenwoordigendeafrikanen39% vandeasielaanvragenvan2005tegenover28%voordeeuropeanenendeaziaten. Ook de precieze nationaliteiten van de mensen die asiel aanvragen zijn een interessant gegeven, want ze druisen in tegen de gangbare bewering dat de asielaanvragerindeeersteplaatseeneconomischemigrantis.alsdeasielaanvragers danalvaaknietvoldoenaandecriteriavandeconventievangenève,dandienter tochvastgestelddatdeasielaanvragersindeeersteplaatsafkomstigzijnuitlanden dielangdurigesituatiesvangeweldofonstabiliteitkennenofgekendhebben.zo stemmendeviersterkstvertegenwoordigdenationaliteitenovereenmetvierzones diegetroffenwordendoorernstigeconflicten:congo,rusland(personendielijden onderhettsjetsjeenseconflictvallenonderdiecategorie),irakenservië(kosovo). Indien we teruggaan in de lijst van de belangrijkste herkomstlanden van de asielaanvragerswordtditalgemeneschemabevestigd,zelfsindiendecrisistoestand ineenaantalafrikaanselandenonduidelijkeris.erdientbovendienteworden genoteerd dat de 3 lidstaten of toekomstige lidstaten van de Europese Unie (Slowakije,BulgarijeenRoemenië)nogsteedsopvallendoortalrijkeasielaanvragen, in het bijzonder door aanvragen die worden ingediend door leden van minderheidsgroepen zoals de Roma. Er is misschien geen oorlogsgeweld, maar discriminatievansommigevandiegemeenschappenmaaktdiemigratiestoteen bewegingdienietenkeleconomischis. Opbasisvandeeenvoudigegegevenspernationaliteitkanzekernietgesteldworden dat asielaanvragen over het algemeen gerechtvaardigd zijn. We moeten wel vaststellen dat de aanvragers niet massaal uit alle landen komen, zonder onderscheid.deaanvragenkomenvaakuitonstabieleofzeerprecairelandenen uit landen waar de levensvoorwaarden voor bepaalde bevolkingsgroepen of minderhedenzorgwekkendzijn. 6
Deasielaanvragershebbennietaltijdrechtopinternationalebescherming,maarhet isverkeerdtedenkendatzeuitsluitendeconomischemigrantenzijn. Afbeelding3.Herkomstvandenieuweasielaanvragers A. percontinentin1996,2000en2005 40000 35000 30000 25000 20000 15000 Staatlozen en onbepaalde nationaliteit Oceanië Azië Ameri ka Afrika Europa 10000 5000 0 1996 2000 2005 B.percontinentin2005 Staatlozen en onbepaal de nationaliteiten 1,7% Oceanië 0,0% Azië 29,9% Europa 29,7% Ameri ka 0,5% Afrika 38,2% 7
C.pernationaliteitencontinentin2005 Armenië 4,7% Nepal 4,0% Oceanië 0,0% China 2,3% Staatlozen en onbepaalde nationaliteit 1,7% Rest van Europa 4,9% Russische federatie 8,0% Irak 6,6% Servië en Montenegro 5,7% Turkije 2,9% Rest van Azië 12,2% Amerika 0,5% Ivoorkust 2,0% Togo 3,0% Kameroen 3,8% Rwanda 4,0% Guinee 4,7% Congo (R.D.C.) 9,1% Slovakije 2,9% Bulgarije 2,7% Roemenië 2,6% Rest van Afrika 11,6% D.pernationaliteitin2005 Staatlozen en onbepaalde nationaliteit 1,7% Amerika 0,5% Oceanië 0,0% Rest van Europa 4,9% Congo (R.D.C.) 9,1% Rest van Afrika 11,6% Russische Federatie 8,0% Irak 6,6% Rest van Azië 12,2% Servië en Montenegro 5,7% Ivoorkust 2,0% China 2,3% Roemenië 2,6% Bulgarije 2,7% Slovakije 2,9% Turkije 2,9% Togo 3,0% Kameroen 3,8% Rwanda 4,0% Nepal 4,0% Armenië 4,7% Guinee 4,7% Bron:DienstVreemdelingenzaken(Wachtregister) 8
4. Erkenningenweigeringtoterkenning Tussenhetindienenvandeaanvraagendedefinitievebeslissingtoterkenningof nieterkenningvanhetvluchtelingenstatuutverloopteeningewikkeldeprocedure rond het dossieronderzoek. Dit gebeurt in meerdere fasen, desgevallend met inbegrip van mogelijkheden tot beroep op verschillende tijdstippen. Het is te ingewikkeldomhierhetverloopvandeprocedureopeenniettechnischemanier voortestellen.omvoordemeestelezersbegrijpelijkteblijven,kunnenweechter focussenopdeuiteindelijkebeslissingnamediealdannietleidttottoekenningvan hetvluchtelingenstatuut. Hetaantalweigeringentoterkenningligtveelhogerdanhetaantalerkenningen (Afb.4). Tussen1996en2003bleefhetaantalerkenningenglobaalgezienstabiel(tussen1000 en 2000), ondanks de toename van het aantal aanvragen tussen 1998 en 2000. Gedurendediezelfdeperiodeeningevolgedeoverduidelijkestijgingvanhetaantal aanvragensteegvooralhetaantalnegatievebeslissingen,voordathetgeleidelijkaan gingverminderentotin2004. Hoedientdeevolutienutewordengeanalyseerd? Deberekeningvanheterkenningspercentageisnietafdoendealsdieenkelgebeurt op basis van de beslissingsgegevens per jaar, gezien de ongelijke duur van de procedures, die vaak langer is dan één jaar. Elk jaar weer hebben de genomen beslissingen betrekking op aanvragen die tijdens de verschillende jaren werden ingediend. Als we gewoon een percentage berekenen van het aantal positieve beslissingenophettotaalvandegenomenbeslissingen(ofophetaantalaanvragen perjaar)lopenwehetrisicoopeensystematischefoutindemeting.wanneerhet aantalaanvragenstijgtzalhet percentagedeneiginghebbenommechanischte verminderen,omdatdenieuweaanvragendietalrijkerzijnnognietresulteerdenin positievebeslissingen,maarwelkunnenleidentotnegatievebeslissingeninhet stadium van de ontvankelijkheid. Wanneer daarentegen het aantal beslissingen vermindert,heefthetpercentagedeneigingomtoetenemen,omwillevanhetfeit daternogveelaanvragenoverblijvendiedevoorgaandejarenwerdeningedienden dieeenpositievebeslissingkunnenkrijgen Hetmechanismeiscomplex,maar wetenschappelijkvastgelegd(robvandererf,liesbethheeringenernstspaan, 2006a, 2006b, 2006c). Ook al verstaat men dit wiskundig principe niet, een eenvoudige vergelijking van het aantal erkenningen die gewoonlijk berekend worden(aandeelvandepositievebeslissingeninhettotaalvandebeslissingenvan één jaar) kan duidelijk een link aantonen tussen het aantal aanvragen en de percentagevandeerkenningen.ditzoueenvermoedencreërendatergebruikwordt gemaaktvaneenkunstgreep(afb.4). 9
Deenigeaanvaardbareoplossingbestaaterinasielaanvragerstevolgendieineen welbepaaldjaareenaanvraaghebbeningediendenaantegevenhoeveelernaéén jaar,twee,driejaarerkendworden,totergeenenkeleaanvragermeeroverblijft waarovermennoginhetongewisseverkeert. Vervolgenskunnendepercentageswordenvergelekendieberekendwerdenvolgens hetjaarvandeindieningvandeaanvraag.hetresultaatiseenpercentagebereking perhetjaarwaarindeaanvraagwerdingediend(rekeninghoudendmetdevolledige duur van de procedure). Het probleem is dat er voor de berekening van dit percentagetheoretischmoetgewachtwordenopdeafhandelingvanalleaanvragen dietijdenseenbepaaldjaarwerdeningediend.tochkanmeneenbepaaldetendens aantonen.depercentageskunnentweezakenaantonen.heteindpercentagevande erkenningen halveerde tijdens de periode 19982000 (dus minder dan wat het intuïtieve percentage liet uitschijnen). Tijdens die periode werden er net meer aanvrageningediend.alsheterkenningpercentageweerstijgtsinds2001,ishetzo dathetaantalerkenningenhetniveauvanvoor1998nietoverstijgt.menevenaart momenteelongeveerhetniveauvan1997.indiendetoekomstigeevolutiedehuidige curveblijftvolgenzalhetpercentagerond15%gesitueerdzijn.ditiswatmenookin 1997 vastgesteld heeft en is dus minder dan de voorgestelde percentages die gebaseerdzijnopeengroveberekeningvandeerkenningaantallen. Afbeelding4:vergelijkingvandeevolutiesvandeintuïtieveaantallenvanerkenningen(positieve beslissingen/totaalaantaljaarlijksebeslissingen)enhetaantalaanvragen Bron:DienstVreemdelingenzaken(Wachtregister) 10
Afbeelding5.Erkenningspercentagevolgenshetjaarvanintroductievandeaanvragenende behandelingsduur(injaartallen)vandeprocedure Bron:Dienstvreemdelingenzaken(Wachtregister) Om alle details van de evoluties te begrijpen zou het raadzaam zijn om alle beslissingengenomentijdensdeverschillendefasenvandeprocedureoptevolgen. Ditoverstijgtechterhetopzetendemogelijkhedenvanditwerkstuk. Zonderterugtegrijpennaardezecomplexemethodeblijktduidelijkdatdetoename vanhetaantalaanvragenrondhetjaar2000geleidheefttoteenduidelijketoename vanhetaantalnegatievebeslissingenzonderverhogingvanhetaantalpositieve beslissingenendustoteendalingvanheterkenningspercentage,zelfsindiende inschattingvanditpercentageproblematischblijft. Overderedenvandeverminderingvanheterkenningspercentagebestaanertwee tegengesteldeanalyses.volgensdeenenwordtdieverklaarddooreentoenamevan het aantal ongegronde aanvragen, die toename is dan weer te wijten is aan de gunstigeonthaalvoorwaardeninbelgië,waarsommigenvanprofiteren.volgens anderenwordtdieverminderingverklaarddooreengroteregestrengheidinde toepassingvandeerkenningscriteriaofdooreenveralgemeendeontmoedigingvan deaanvragen(aldannietgegrond). Hoe dan ook dient hier aan toegevoegd dat de Kosovaren die de hoofdbrok uitmaakten van deze golf asielaanvragen vaak een tijdelijk beschermingsstatuut kregen,wathenfeitelijkuitslootvanpositievebeslissingenenwatdemetingvan positieve beslissingen beïnvloedt (ze dienden een asielaanvraag in, maar het onderzoekvanhunasielaanvraagwerdniettotheteindeafgewerkt). 11
Wathetalgemeneschemaendetoenamevanhetaantalongegrondeaanvragen betreft,kangesteldwordendatdietoenamemoeilijktemetenis,gezienergeen precieze statistieken bestaan over de redenen voor de negatieve beslissingen. Bepaaldeelementenkunnenonsechteraanwijzingengeven. Enerzijds is het waar dat de toename in het aantal ingediende asielaanvragen effectiefbetrekkingheeftopeenaantalnationaliteitenwaarvoordetoestandinhet herkomstlandnietradicaalgeëvolueerdistegen2000aan.onderdebelangrijkste herkomstlandenwaarvandetoenamevanhetaantalaanvragen gezienkanworden als een poging om de asielprocedure te omzeilen, zou men met de nodige omzichtigheid kunnen spreken over een snelle stijging van aanvragen vanwege Slovaken,Roemenen,Bulgaren,Kazachen Hetisdaarentegenzekerdatdetoenamevanhetaantalaanvragenopheteindevan dejaren 90grotendeelstewijtenisaanhetontstaanofdeoplevingvanernstige politiekecrisissen.detoenemendeaanvragenuitdeperiode19982000hebbeninde eerste plaats betrekking op Kosovo (de aanvragen van mensen met de «Joegoslavische»nationaliteitzijnvertienvoudigdtussen1997en1998enverdubbeld tussen1998en1999)enkomenovereenmeteenperiodewaaringesprokenwordt overeengenocidediegepleegdwerddoordeoverheidinbelgrado.tegelijkertijd kendenookdeaanvragenvanwegederussen(enmetnamedetsjetsjenen)eenware explosie(zezijnverzesvoudigdtussen1998en1999enverdubbeldtussen1999en 2000)toendetweedeTsjetsjeenseoorlogbegon.Indiezelfdeperiodestijgtookhet aantalasielaanvragenvancongolezen(r.d.c.)envanrwandezen.eenstemeer stemtdatovereenmeteenpolitiekeommekeergezienderegeringinkinshasageen houvastmeerbiedtinhetoostenvanhetlandtenoverstaanvanderebellendie gesteundwordendoorderegeringinkigali,dieontevredenisoverhetonthaaldat dehutumilitiesincongokregen... Eenstemeerisdeevolutievanhetaantalasielaanvragenniettewijtenaanéén enkelefactor(deevolutievanernstigepolitiekeconflicteninbepaaldedelenvande wereldofdebovenmatigetoenamevanongegrondeaanvragen).destabiliteitvan het aantal erkenningen is niet enkel te wijten aan de stabiliteit van het aantal gegrondeaanvragen,geziendeinternationaletoestandresulteertineentoevloeddie alseenvluchtvoorernstigecrisissenmoetwordenbeschouwd.destabiliteitinde erkenningenmoetdushetgevolgzijnvaneenevolutienaarmeergestrengheidinde onderzoeksprocedure,ofvanhetontmoedigenvaneenaantalasielaanvragers(dieal dan niet gegronde redenen hebben om asiel aan te vragen). Indien bepaalde asielaanvragersmisbruikmakenvandealgemenecrisisinhetasielsysteem,dangaan dietochsamenmetpersonendieopdevluchtzijnvooreencrisisdieallesbehalve economischis. Recent (20042006) is het aantal aanvragen aan de lage kant terwijl het aantal erkenningenduidelijkgestegenisenhetaantalnegatievebeslissingenstabielblijft. 12
En nogmaals zij de verklaringen ingewikkeld. Volgens sommigen zouden de ongegronde aanvragen minder talrijk zijn omdat de mensen minder dat soort aanvragengaanindienen,ontmoedigdalszezijndoordegroteredoeltreffendheid vanhetonderzoekvandeaanvragenendehervormingvandesocialehulp.volgens anderen is het aantal aanvragen gedaald doordat de internationale toestand gewijzigdis(minderintenseconflicten,stabiliseringofherstelvanordeenrustin Kosovo,inbepaalderegio sincongo ).Bovendienhebbendepositievebeslissingen gedeeltelijk betrekking op de asielaanvragen die tijdens de jaren 199819992000 werdeningediend.dezekondennietafdoendewordenbehandeldomwillevande hogewerklastvandeasielinstanties.desnellestijgingvanhetaantalasielaanvragen moet ook in verband worden gebracht met het belang van de Tsjetsjeense asielaanvragers die vandaag de dag vaak erkend worden. Een van de meest opmerkelijkeevolutiesvandevoorbijejareniszekerdebelangrijkeplaatsdiewordt ingenomen door de vluchtelingen uit Rusland (Afb. 5). De Russen vertegenwoordigenvandaagveruitdebelangrijkstenationaliteitonderdeerkende vluchtelingen(45%in2005).hetaantalerkenningenvanrwandezen,congolezen, Serviërs, Iraniërs en Burundezen blijft aan de hoge kant, maar de aantallen aanvragen en erkenningen van Tsjetsjenen stelt de andere herkomstregio s van vluchtelingenzekerindeschaduw. Afbeelding6.Definitievenegatieveenpositieve beslissingen 3 30000 25000 20000 15000 Positieve beslissingen Negatieve beslissingen 10000 5000 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Bron:DienstVreemdelingenzaken(Wachtregister) 3 De positieve beslissingen komen overeen met de beslissingen tot erkenning van het CGVS en van de VBV. De negatieve beslissingen komen overeen met 1/ de negatieve beslissingen qua ontvankelijkheid van de DVZ, wanneer de aanvrager niet in beroep gaat 2/ de negatieve beslissingen over het dringend beroep van het CGVS 3/ de negatieve beslissingen na het onderzoek ten gronde van het CGVS, wanneer de aanvrager niet in beroep gaat 4/ de negatieve beslissingen van de VBV. 13
Afbeelding7.Belangrijkstenationaliteitenvandeerkendevluchtelingenin2005 China 2% Burundi 3% Iran 3% Togo 2% Irak 2% Witrusland 1% Ex-USSR 1% andere Guinee 12% 1% Russische Federatie 45% Joegoslavië 4% Congo (R.D.C.) 6% IOnbekend 6% Rwanda 12% Bron:DienstVreemdelingenzaken(Wachtregister) 5. Devluchtelingen Hoewel het aantal asielaanvragers hoog is en het aantal erkenningen niet verwaarloosbaar, blijft het aantal vluchtelingen dat in ons land verblijft, eerder beperkt(11.820personenop1januari2005).daarzijnvoornamelijktweeredenen voor:sommigevluchtelingenbeslissenomnaarhunherkomstlandterugtekerenvan zodradetoestandhettoelaat;indienzenietnaarhunherkomstlandkunnenofwillen teruggaan,danwordendevluchtelingensnelbelg,dankzijdemogelijkhedentot vereenvoudigdenaturalisatie(na2jaarverblijfinplaatsvandegebruikelijke3jaar 4 ). HetaantalvluchtelingendatBelgischebescherminggenietissterkgedaaldtussen 1997 en 2003 (Afb. 6). Deze vermindering kan worden verklaard door een verminderingvanhetaantalerkenningentussen1998en2001eneenlichtestijging vanhetaantalretoursin1997en1998.deessentiëleredenvoordedalingwordt verklaarddoordetoenamevanhetaantalnaturalisatiesvanvluchtelingenin1997en 1998envanafhetjaar2000.Detoenamevan1997en1998kanongetwijfeldworden gezienalseenvoortvloeiselvandestijgingindeasielaanvragenvanbegindejaren 1990.Detweededalingna2000isindeeersteplaatshetgevolgvandewetswijziging van 1999, waardoor de voorwaarden voor het verwerven van de Belgische nationaliteit vereenvoudigd werden, voor de vluchtelingen onder meer het terugbrengenvan3op2jaarvandeverblijfsduur.vluchtelingenwordenregelmatig Belg. 4 Voor 1999 na 3 jaar in plaats van de gebruikelijke 5 jaar. 14
Ditfenomeenwordtnietaltijdopgemerktomdatdevluchtelingenmaareenklein deeltjezijnvandevreemdebevolking. Sinds2003groeithetaantalvluchtelingenopnieuw,voornamelijkomwillevande sterke stijging van het aantal erkenningen, met name van Russische vluchtelingen». Afbeelding8.EvolutievanhetaantalvluchtelingendieinBelgiëverblijven,1991 2005 25.000 20.000 15.000 10.000 5.000 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Bron:Rijksregister/ FODEconomie AlgemeneDirectieStatistiekenEconomischeInformatie 15
Afbeelding9,EvolutievanhetaantalvluchtelingendiedeBelgischenationaliteit verwerven19912005 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Bron:Rijksregister/ FODEconomie AlgemeneDirectieStatistiekenEconomischeInformatie 6. Deuitgeprocedeerden Wat er met uitgeprocedeerde asielaanvragers gebeurt is natuurlijk een grote onbekende.intheoriezouhetgrootstedeelvanhenmoeteningaanophetbevelom hetgrondgebiedteverlaten,orderdatzijkrijgeneensallemogelijkhedentotberoep zijnuitgeput.indepraktijkkanhetvertrekechtermoeilijkwordengecontroleerd, behalve ingeval van gedwongen uizettingen of vrijwillig vertrek, dat omkaderd wordtdoororganisatieszoalsdeinternationaleorganisatievoormigraties.alwordt ditnietvaakindemediavermeld,krijgeneenaantalvandeaanvragersinde praktijk en ondanks een negatieve beslissing over hun asielaanvraag toch een verblijfstitel, omdat ze onmogelijk kunnen teruggaan of omdat ze een nieuw asielaanvraagindienendiegebaseerdisopnieuweelementen.bovendienslaagteen andergedeeltevandeaanvragerstochinomoptermijneenofandereregularisatiete krijgenopeenanderebasisdanhetasiel. Hetisnietzo,datwijabsoluutgeeninformatiehebbenoverdeuitgeprocedeerden, maarzeistochzeerschaarsengaatslechtovereenkleindeelvandebevolkingin kwestie.uiteindelijkwetenwijheelweinigoverwatermethengebeurt,bijgebrek aaneenglobalemonitoring.bepaaldeaspectenzoalsdegedwongenverwijdering, 16
zijnbetergekend,wantdiewordenperdefinitieomkaderddoordeadministratie.zo beschikkenweovergegevensdieaantonendatdegedwongenverwijderingenvan vroegereasielaanvragerssindshetjaar2002aanzienlijkverminderen,omdatzemet eentijdsverschildeevolutievolgenvanhetaantalasielaanvragenenvanhetaantal negatieve beslissingen 5 De gegevens over de gedwongen verwijdering hebben betrekkingopmaar1000à2000personenperjaar,zodatweonsgeenszinseen globaalideekunnenvormenvanhetlotvandeuitgeprocedeerdendieeerder15.000 à20.000perjaartellen(afb.10). Afbeelding10.Evolutievanhetaantalgedwongenverwijderingenvan uitgeprocedeerdeasielaanvragers(repatriëringenvoordeoudenoginhetland aanwezigeasielaanvragersenuitwijzingen) 1800 1600 1400 1200 1000 800 Gedwongen verwijderingen uitwijzingen 600 400 200 0 2001 2002 2003 2004 2005 Bron:DienstVreemdelingenzaken 7. Internationalevergelijking IndienhetaantalasielaanvragenofaanvragersvanuitBelgischstandpunteerder consequentis,danwordthetbestvergelekenmetdeaantallenasielaanvragersof vluchtelingendieelderswordengeregistreerd. Internationaalgezienisineenaantalgevallenhetaantalvluchtelingenbovendien veelrelevanter,gezienheterdaarvaaknietomgaatomtebeslissenwiehetstatuut vanvluchtelingwaardigisofniet,maaromtezorgenvoordevluchtelingendiezich aandienen.endansteltmentweezakenvast.eerstenvooralverwelkomtbelgiëin geengevalmeervluchtelingendanzijnbuurlanden,zelfsindien netalsinde meestekleinewesteuropeselandenhetaantalaanvragenhoogligtinverhouding 5 Het tiijdsverschil resulteert in één geval uit de duur van het onderzoek en in het andere uit de termijn tussen het afgeven van een bevel om het grondgebied te verlaten en de verwijdering zelf. 17
totdeomvangvandebevolking.ententweedezijnhetnatuurlijkdelandeninhet Zuidendiedemeestevluchtelingenonthalen(Afb.11).ZoverwelkomdePakistan miljoenenvluchtelingenin2005,iniranwarenheternogaltijdmeerdan600.000op heteindevan2005(begin2005overschreedderaminghetmiljoen).kleinerelanden zoalstsjaad,oegandaofkeniateldeneenvluchtelingenbevolkingvanmeerdan 200.000mensen. Alsweonsookinteresserenvooreengrotergeheelmetinbegripvanvluchtelingen, asielaanvragers, staatlozen, recent teruggekeerde vluchtelingen en intern verplaatsten (nl. de bevolking waar de UNHCR op toeziet), is de vaststelling dezelfde:hetzijnvooraldelandenuithetzuidendiemigrantenverwelkomen,die opdevluchtzijnvoorcrisissituaties,veelmeerdandelandenuithetnoorden(afb. 12). IneenbeperkterEuropeeskaderwashetaandeelvanBelgiërond2000onevenredig metdegroottevanbelgië.tienprocentvandeaanvragenindeeuropeseunie(toen met15)zijntoeninbelgiëingediend.hetaandeelvanbelgiëisechter,opeenpaar jaartijdgedaald(gedeelddoormeerdan2),wanthetaantalaanvragenissterk verminderd, terwijl er het aantal aanvragen nog steeds toeneemt in landen als Frankrijk,ZwedenenhetVerenigdKoninkrijk. Afbeelding11.Belangrijksteonthaallandenvoorvluchtelingenin2005(inmiljoenen) 6 Bron:UNHCR 6 PAK=Pakistan, IRN=Iran, GFR= Duitsland, TAN=Tanzanië, USA=Verenigde Staten van Amerika, CHI=China, GBR=Groot-Brittannië, CHD=Tsjaad, UGA=Oeganda, KEN=Kenia. 18
Afbeelding12. Afbeelding13.EvolutievanhetBelgischaandeelinhetaantalasielaanvragen ingediendindeeuropeseuniemet15lidstaten 12 10 8 % 6 4 2 0 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Bron:GéDAPetBIVS(teverschijnen) 19
Besluit De evolutie van het aantal asielaanvragers is nooit zo bewogen geweest als de voorbijetwintigjaar.hetaantalaanvragersisvandaagstabiel,weliswaaropeen hoger peil dan in de jaren 1980, maar eerder laag in verhouding tot de twee historischepiekendiebelgiëkendein1993en2000. Verre van het clichébeeld dat soms blijkt uit partijdige beweringen zijn de asielaanvragersgeenmigrantenalsdeanderen,diealleeninbelgiëzijnomwillevan deeconomischesituatieinhunlandvanherkomst.zebeantwoordenmisschienniet altijdaandewettelijkebepalingenvaneen vluchteling»,maarwemoetentoch vaststellendatzeveelalafkomstigzijnuitregio sdiedelaatstetijdtotdemeest onstabiele en gewelddadige ter wereld behoren (Congo, Rusland (met name Tsjetsjenië),Irak,ServiëenKosovo,Nepal )endathetverkeerdisomhenenkelals economische migranten te bestempelen. Er zijn wellicht misbruiken onder de aanvragen,maardatisgeenredenomalleasielaanvragersvanfraudeteverdenken. Door het toenemend aantal aanvragen op het eind van de jaren 90 is de onderzoeksprocedurevanasielaanvragensnelopgestoptgeraakt.dehervorming vanhetbeheersysteemvandedossiersendeverminderingvanhetaantalaanvragen na 2000 hebben echter toegelaten de achterstand en de hangende aanvragen waarvoornoggeenbeslissingwerdgenomenintehalen.deversnellingvande procedureendegelijktijdiglopendeduurverminderingvandebehandelingvande dossiersvormeneenbelangrijkevooruitgangvandelaatstejaren. Na een absoluut hoogtepunt op het ogenbik van de massale instroom van asielaanvragers op het einde van de jaren 1990, is het aantal weigeringen van erkenningaanzienlijkgedaald.hetaantalerkenningenbleefgedurendeeenaantal jarenglobaalgezienstabiel,maardelaatstejarenishetaanzienlijktoegenomen, voornamelijkomwillevandesterkeaanwezigheidvanrussischeasielaanvragersdie de oorlog in Tsjetsjenië ontvluchten. De Russische vluchtelingen vertegenwoordigenzelfs45%vandiegenendiein2005werdenerkend. BovendienishetaantalvluchtelingendatinBelgiëverblijft ookalsisdatde voorbije paar jaar lichtjes toegenomen nog altijd gering (minder dan 12.000 personen op 1 januari 2005) en België verwelkomt zeker geen grote getallen vluchtelingen. Het is zo, dat het aantal weigeringen tot erkenning van het vluchtelingenstatuutnogsteedsaanzienlijkhogerisdanhetaantalerkenningen. Bovendienvergetenwesomsdatookvluchtelingenopnieuwvertrekken.Verder verwervendevluchtelingeningrotegetallendebelgischenationaliteit,omwillevan devereenvoudigdeprocedurediehenaangebodenwordt,maarookomdatzeeen beschermend statuut willen (terug)vinden dat hen de waarborg biedt dat ze 20
wettelijk in België kunnen blijven en/of het risico niet lopen om naar hun herkomstlandteruggestuurdteworden. Hetlotvandeuitgeprocedeerden diehetovergrotedeelvandeasielaanvragers vormen ismoeilijkertevolgen.hunsituatiemaakthetmoeilijkomhentevolgen, maarzelfsalsergegevensvoorhandenzijnisergeenenkelevormvanmonitoring georganiseerd.eenkleindeelvandeuitgeprocedeerdenwordtuitgewezen.nogeen deel verkrijgt uiteindelijk op een andere manier een verblijfstitel dan via de asielaanvraag.nogeendeelblijftillegaalinbelgië.sommigenkerenwellichtop eigenkrachtennaarhuisterug.overalsdieaspectenhebbenweechterzeerweinig objectieve gegevens, waardoor we niet veel verder kunnen gaan dan de pure veronderstelling. De asielproblematiek is vandaag van essentieel belang om de evolutie van de migratiesnaarbelgiëtebegrijpen,maarhetfenomeendienttochcorrectgemetente worden.demeestevluchtelingenwonennamelijkindelandenvanhetzuiden, daarwaarvandaagdedagdegewelddadigsteconflictsituatiesheersen. We moeten natuurlijk nog veel te weten komen over de asielaanvragers, de vluchtelingenendeprocedure.maarmisschienmoetenweookwelbepaalde,vaak ongegronde vooroordelen wegwerken. De ontwikkeling en het gebruik van betrouwbare statistieken zouden een reflex moeten worden, zodanig dat er duidelijkeafbakeningenontstaanendateindeloosherhaalde,nietgefundeerdeen somspartijdigevooroordelenvermedenworden.cijferszijnechtergeenvrijstelling van het denkproces. De diepere betekenis en de mogelijke afleidingen hiervan moetenonderzocht wordenenmoetenopgevolgd wordendooreendiepgaande sociologischeenpolitiekeanalyse.omeenanalysevandewerkelijkheidtebekomen enomdevalstrikkenvanvooroordelendiewaarachtiglijkentevermijdeniseen basiskennisvanstatistischegegevensnoodzakelijk. 21
Bibliografie Caestecker,Frank,2005,Belgischimmigratiebeheer:veranderendedoelstellingen,resultaten en statistiche presentaties (18612000), mededeling aan de Chaire Quetelet 2005 «HistoiredelapopulationdelaBelgiqueetdesesterritoires»,LouvainlaNeuve,25 28 oktober 2005, www.demo.ucl.ac.be/cq05/textes/caestecker.pdf (nog te verschijnen). Centrum voor gelijkheid van kansen en voor racismebestrijding, 2006, Flux migratoiresenprovenancedesnouveauxetatsmembresdel UnionEuropéenneversla Belgique.Tendancesetperspectives,www.diversite.be,99p. CommissariaatGeneraalvoordeVluchtelingenendeStaatlozen,2004,Jaarverslag. Zestiendejaarverslag.Jaar2003,http://www.belgium.be/cgra,81p. CommissariaatGeneraalvoordeVluchtelingenendeStaatlozen,2005,Jaarverslag. Zestiende(??)jaarverslag.Jaar2004,http://www.belgium.be/cgra,46p. CommissariaatGeneraalvoordeVluchtelingenendeStaatlozen,2006,Jaarverslag. Zestiende(???)jaarverslag.Jaar2005,http://www.belgium.be/cgra,58p. Algemene Directie Statistiek en Economische Informatie, 2004a,Bewegingvande bevolkingenmigratiesin2003,brussel,algemenedirectiestatistiekeneconomische Informatie,reeksBevolkingengezinnen,www.statbel.fgov.be,298p. Erf,Robvander,2006,THESIM Legoux,Luc,1995,Lacrisedel asilepolitiqueenfrance,paris:centrefrançaissurla PopulationetleDéveloppement,LesEtudesduCEPEDN 8,344p.. Perrin,Nicolas,2005,Nouvellessourcesstatistiquessurlesmigrations,presentatieophet seminarieoverdeverbeteringvandemigratiestatistiekenvanhetbelgische contactpuntvanheteuropesenetwerkvanmigraties. Perrin,Nicolas,2006,AnnualStatisticalReportonmigrationandasyluminBelgium (Referenceyear2003),bijdragevanhetBelgischecontactpuntaanhetverslagvan EuropeseNetwerkvanMigraties. MigrationandAsyluminEuropein2003, www.dofi.fgov.be,34p. Perrin,NicolasetMichelPoulain,2006,Countryreport:Belgium,inPoulainMichel, Nicolas Perrin and Ann Singleton, Towards Harmonised European Statistics on International Migration, LouvainlaNeuve, Presses universitaires de Louvain, www.uclouvain.be/gedap,pp.381390. 22
PoulainMichel,NicolasPerrinenAnnSingleton,2006,TowardsHarmonisedEuropean StatisticsonInternationalMigration, LouvainlaNeuve, Presses universitaires de Louvain,www.uclouvain.be/gedap,744p. van der Erf, Rob, 1998,DraftManualonStatisticsofAsylumseekersandRefugees, Luxemburg,Eurostat(WorkingPaper3/1998/E/n 18). vandererf,rob,liesbethheeringenetnstspaan,2006a,acohortapproachto Measuring the Asylum Procedure, in Poulain Michel, Nicolas Perrin and Ann Singleton,TowardsHarmonisedEuropeanStatisticsonInternationalMigration,Louvain laneuve,pressesuniversitairesdelouvain,www.uclouvain.be/gedap,pp.289320. van der Erf, Rob, Liesbeth Heering et Ernst Spaan, 2006b, Statistics on Asylum Applications, in Poulain Michel, Nicolas Perrin and Ann Singleton, Towards HarmonisedEuropeanStatisticsonInternationalMigration,LouvainlaNeuve,Presses universitairesdelouvain,www.uclouvain.be/gedap,pp.249260. vandererf,rob,liesbethheeringeternstspaan,2006c,registrationofasylum Seekers,inPoulainMichel,NicolasPerrinandAnnSingleton,TowardsHarmonised EuropeanStatisticsonInternationalMigration,LouvainlaNeuve,Pressesuniversitaires delouvain,www.uclouvain.be/gedap,pp.151166. 23