Vastgoedpubliciteit wateroverlast: Ombudsman vraagt duidelijkheid
Onderzoeksrapport Dit is een publiek rapport, met als bijzondere bestemmelingen: - de verzoekers bij de ombudsman; - de Leefmilieu-minister en de VMM; - de Parlementsvoorzitter (parlementaire commissie Leefmilieu). 2
Managementsamenvatting - Surf eens naar www.geopunt.be en ga na of uw woning gelegen is in het mogelijk overstromingsgevoelig gebied. 1 Het zou kunnen dat dit het eerste is wat u daarover hoort. De Vlaamse overheid voerde dit concept immers recent in, na de overstromingen van 2010. Sedertdien liggen 211.000 woningen in dat gebied, zonder dat er daarover ooit een grootschalige of gerichte informatiecampagne was. En zo komt het ook dat een verbouwereerde huiseigenaar onlangs bij de ombudsman aanklopte. Rond zijn woning was er de afgelopen 27 jaar nooit enige vorm van wateroverlast, maar hij moet voortaan potentiële kopers wel informeren over een overstromingsrisico. Want inderdaad, sedert eind 2013 geldt er voor deze 211.000 woningen een specifieke informatieplicht bij onder meer een verkoop of langdurige huur. Zo moet het overstromingssymbool - dat een huis afbeeldt met de voeten in het water - bijvoorbeeld worden opgenomen in vastgoedpubliciteit. De ombudsman kan goed begrijpen dat zoiets de koop-appetijt doet afnemen. En dat kan een overheid maar doen, als de verplicht te voeren publiciteit in verhouding staat met het overstromingsrisico, dat hier echter kleiner lijkt dan de term doet vermoeden. Mogelijk overstromingsgevoelig gebied is immers niet hetzelfde als effectief overstromingsgevoelig gebied, en zeker iets anders dan overstromingsgebied tout court. Waar de overheid in laatstgenoemde gebieden weet heeft van recente wateroverlast, is dit in het mogelijk overstromingsgevoelig gebied niet het geval. De afgelopen weken ging de ombudsman in overleg met de Vlaamse overheid, wat alvast leidde tot de belofte dat deze informatieplicht versneld zal worden geëvalueerd. De ombudsman kan daar uiteraard mee instemmen, maar benadrukt dat er op erg korte termijn meer duidelijkheid moet zijn. 1 zie www.geopunt.be > kaarten en plaatsen > bouwen en wonen > overstromingsrisico > watertoets overstromingsgevoelige gebieden 2014 3
I. Situering 1. Verzoeker bouwt in 1988 een gezinswoning - op 80m van een kleine, onbevaarbare waterloop - na zich geïnformeerd te hebben bij buren en gemeente, die hem ervan verzekerden dat het perceel nooit overstroomde. In de daaropvolgende 27 jaar, periode waarin verzoeker de woning zelf bewoont, overstroomt de woning evenmin, noch is er enige andere vorm van wateroverlast. De verzoeker preciseert dat er in normale omstandigheden slechts 20 cm water in de waterloop staat. De oevers zijn 2m hoog en zijn woning ligt 1,5m hoger dan de bovenkant van de oevers. De woning zelf ligt een 40-tal cm hoger dan het straatniveau, wat betekent dat de waterloop zowat 4m moet stijgen over een afstand van 160m (langs beide kanten 80m) om aan de voet van de woning te komen. 2. Wanneer verzoeker zich - in functie van een eventuele woningverkoop informeert bij zijn gemeente, verneemt hij dat zijn woning sedert 2011 in mogelijk overstromingsgevoelig gebied ligt en dat hij dit dient te melden aan potentiële contractanten. 3. Verzoeker adieert hierover op 18 mei 2015 de Vlaamse Ombudsdienst, die de klacht op haar beurt voorlegt aan de klachtenbehandelaar van de VMM, gezien de klacht nog niet in eerste lijn behandeld werd. Op 4 juni 2015 bezorgt de VMM een antwoord, waarna verzoeker op 8 juni 2015 aan de ombudsman vraagt om twee argumenten te onderzoeken in tweede lijn. Met name, a. (eerste argument) betwist verzoeker dat er een daadwerkelijk overstromingsrisico bestaat voor zijn woning; verzoeker voegt eraan toe dat de overheid hem daarenboven verplicht om dat in de verkoopspubliciteit voor de woning op te nemen, wat de aankoopbeslissing van potentiële kopers volgens hem negatief zal beïnvloeden en/of waardoor zij bij hem een lagere prijs zullen trachten te bedingen. b. (tweede argument) Daarnaast betreurt verzoeker dat de overheid hem niet spontaan en actief zelf verwittigde van de opname van zijn perceel in de lijst van mogelijk overstromingsgevoelig gebied. Verzoeker vindt ook dat de overheid zou moeten ingaan op zijn vraag om een officieel document af te leveren dat vaststelt dat zijn woning formeel dan wel gelegen is in mogelijk overstromingsgevoelig gebied, maar dat er recent geen overstromingen zijn vastgesteld op zijn eigendom. 4
4. Dit rapport is het verslag van het onderzoek door de ombudsman, waarbij de ombudsman de constructieve medewerking van zowel de VMM als de bevoegde minister heeft weten te appreciëren. Op 28 augustus bezorgde de Vlaamse ombudsman in overleg met de verzoeker onderhavig rapport in een eerste, besloten versie aan de VMM en de bevoegde minister, om hen de kans te geven inhoudelijk te reageren vooraleer het rapport gepubliceerd zou worden. De reacties van de VMM en de minister gaven aanleiding tot beperkte wijzigingen in voorliggend publiek rapport. De minister gaf ook aan dat de reeds voorziene evaluatie van de informatieplicht binnen de schoot van de Coördinatiecommissie Integraal Waterbeleid (CIW) naar aanleiding van dit rapport naar voor geschoven zal worden, waarbij o.m. de meerwaarde van een aangepaste terminologie onderzocht zal worden. In afwachting daarvan zullen de mogelijkheden onderzocht worden om binnen het huidig werkingskader in te zetten op een verduidelijking van de gebruikte begrippen. 5. Wat de concrete zaak van de verzoeker betreft, verantwoordt de VMM het mogelijk overstromingsgevoelig karakter van diens perceel op basis van het verhoogde risico op colluviale overstromingen door de sterke hellingen in de omgeving. Gezien deze zaak in de huidige stand van de regelgeving nietverzoenbaar is (zie infra), heeft de ombudsman dit verder niet feitelijk onderzocht. 5
II Beoordeling en aanbeveling 6. Naar aanleiding van de overstromingen van november 2010 en de vaststelling dat burgers vaak niet op de hoogte waren van het feit dat hun woning of perceel gelegen is in overstromingsgevoelig gebied, verzocht het Vlaams Parlement de regering, bij resolutie van 7 juli 2011, om een informatieplicht in te voeren over de ligging van een onroerend goed ten opzichte van mogelijk en effectief overstromingsgevoelig gebied, afgebakende overstromingsgebieden en oeverzones. Daartoe werd vervolgens een artikel aan het Decreet Integraal Waterbeleid toegevoegd (artikel 17bis, dat eind 2013 in werking trad). Op die manier vermeldt de publiciteit voor een verkoop, een langdurige huur of een andere belangrijke vastgoedtransactie vandaag of het goed (of een gedeelte ervan) gelegen is in één van de voormelde gebieden. Deze informatie dient ook in de vorm van een waterparagraaf opgenomen te worden in de onderhandse en authentieke vastgoedaktes. Deze voorschriften beogen (potentiële) contractanten tijdig te informeren over het verhoogd risico op wateroverlast. 7. De decreetgever heeft zich echter beperkt tot de introductie van de rechtsfiguur van o.m. het mogelijk overstromingsgevoelig gebied en tot het omschrijven van de informatieplicht. De overstromingsgevoelige gebieden zelf, werden gedefinieerd in het Besluit van de Vlaamse Regering dd 14 oktober 2011, kortweg het Wijzigingsbesluit Watertoets (en hierna het Wijzigingsbesluit ). Overstromingsgevoelig gebied niet te verwarren met overstromingsgebied - wordt omschreven als een op kaart aangeduid gebied waar overstromingen kunnen worden verwacht of - voor de gebieden die niet op kaart zijn aangeduid - een gebied dat in het verleden meermaals is overstroomd en waar redelijkerwijs nieuwe overstromingen kunnen worden verwacht. De meest recente versie van de watertoetskaart met overstromingsgevoelige gebieden is opgenomen in het Ministerieel Besluit dd. 1 juli 2014. Aan de hand van deze kaart wordt ook nagegaan of het advies van de waterloopbeheerder gevraagd moet worden in het kader van de stedenbouwkundige vergunningsaanvraag. Om de risico s in beeld te brengen is ervoor gekozen om met twee klassen te werken, namelijk het effectief en het mogelijk overstromingsgevoelig gebied (zie www.geopunt.be > kaarten en plaatsen > bouwen en wonen > overstromingsrisico > watertoets overstromingsgevoelige gebieden 2014). - Een eerste klasse is dus deze van het effectief overstromingsgevoelig gebied, waarbij er kennis is over recente wateroverlast of waar modelleringen aangeven dat er met een bepaalde retourperiode zich overstromingen kunnen voordoen. 6
- Echter, er zijn niet voor alle gebieden modellen beschikbaar, waardoor er voor heel wat gebieden vertrokken wordt van andere basisdata inzake de risico s voor overstromingen. Voor het opstellen van de kaart met mogelijk overstromingsgevoelig gebied werd daarom gebruik gemaakt van de bodemkaart en werden de zones aangeduid waar in het verleden een impact door water is geweest op de bodemvorming. De mogelijk overstromingsgevoelige gebieden op de kaartversie van 2006 bevatten volgens de richtlijnen van toen, enkel de van nature overstroombare alluviale bodems (bodems van de historische valleigebieden, gebieden die nu nog een heel klein risico vertonen bij extreme omstandigheden en bij het uitvallen van alle kunstmatige infrastructuren zoals dijken, stuwen, sluizen, pompstations, grondophogingen ). Hieruit werden alle zones geknipt die volgens het gewestplan in woon- of woonuitbreidingsgebied lagen. In de geactualiseerde versie van 2011 werden de woongebieden niet meer uit de van nature overstroombare valleigebieden geknipt, behalve de historische kernen van dorpen en steden (op basis van de antropogene bodems van de bodemkaart, gebieden die voor 1940 al dichtbebouwd waren, en de woonzones in het gewestplan). Bedoeling was deze woongebieden met bv. nog onaangesneden woonuitbreidingsgebieden toch aan een adviesvereiste vanwege de waterloopbeheerder te onderwerpen. Bovendien werden in 2011 ook de colluviale gebieden (gebieden met een problematiek van afstromend hemelwater of modderstromen) toegevoegd tot de mogelijk overstromingsgevoelige gebieden. Vandaag liggen er op die manier ongeveer 211.000 woningen in mogelijk overstromingsgevoelig gebied en voor elk van hen geldt dus (o.m.) bij vastgoedtransacties, het verplicht gebruik van het overstromingssymbool (dat dus geen onderscheid maakt tussen overstromingsgebied / effectief overstromingsgevoelig gebied / mogelijk overstromingsgevoelig gebied) en de verplichte opname van de waterparagraaf in de vastgoedaktes. Overstromingsgebied / Overstromingsgevoelig gebied 7
Eigenlijke beoordeling en aanbeveling 8. Ingevolge zijn onderzoek formuleert de ombudsman verderop een aanbeveling. Zoals hierna zal blijken, dient deze aanbeveling uitdrukkelijk zo begrepen te worden, dat de ombudsman vraagt om de nadelen van de huidige werkwijze weg te werken (en desgevallend ook de vlag te wijzigen), zonder noodzakelijkerwijze de behartenswaardige voordelen ervan, en dus de lading, overboord te gooien. Het eerste argument van de verzoeker, dat betrekking heeft op het overstromingsrisico en de financiële gevolgen 9. Voor de ombudsman ligt de kern van de discussie bij de invulling en uitwerking van de decretale rechtsfiguur van het mogelijk overstromingsgevoelig gebied. Daarbij stelt de ombudsman vast dat - i.t.t. wat het geval is voor het effectief overstromingsgevoelig gebied - de uitwerking van de decretale term mogelijk overstromingsgevoelig gebied in het Wijzigingsbesluit, niet gelinkt is aan een actuele toestand, maar aan de historische situatie. Over het mogelijk overstromingsgevoelig gebied zijn er namelijk geen gegevens dat deze recent overstroomd zijn; evenmin zijn er modellen beschikbaar om eventuele terugkeerperiodes te bepalen. Het zijn colluviale gebieden of gebieden waar in het verleden een impact van water op de bodemvorming heeft plaatsgevonden en waarvan niet kan uitgesloten worden dat er zich bij volgende periodes van hoogwater toch wateroverlast zou kunnen voordoen. Als dusdanig ressorteert de concrete uitwerking en invulling van het mogelijk overstromingsgevoelig gebied - althans volgens de gegevens waarover de Vlaamse Ombudsdienst beschikt - in wezen niet onder de in het Wijzigingsbesluit opgenomen definitie van overstromingsgebied, dat veronderstelt dat overstromingen kunnen worden verwacht. Een verwachting impliceert dat het waarschijnlijk wordt geacht dat iets gebeurt (cfr. Van Dale), wat in casu niet het geval is. Door iets wat niet uitgesloten kan worden te vertalen naar iets wat waarschijnlijk wordt geacht mist de overheid een belangrijke nuance, waarvan de gevolgen worden gedragen door de actuele eigenaars die een en ander verplicht op dienen te nemen in alle vastgoedpubliciteit in de betrokken gebieden. Puur taalkundig suggereert dit decretale begrip immers dat het afgebakende gebied mogelijk in de toekomst zal overstromen. Zonder verder onderzoek zullen potentiële kopers/huurders dit wellicht als dusdanig interpreteren, en het vermeende risico meenemen in de overweging van de aankoop/huur van het vastgoed. Prijstheoretisch mag dan verwacht worden dat potentiële contractanten een reductie op de prijs zullen bedingen. Eventuele financiële repercussies zijn uiteraard enkel gerechtvaardigd in de mate dat de prijsreductie in verhouding staat tot het effectieve risico. Gezien de relatief recente invoering van de informatieplicht werd dit aspect in Vlaanderen vooralsnog niet onderzocht. 8
Daarnaast valt op dat alle historische dorpskernen, zonder voorafgaande inschatting van het restrisico op wateroverlast, uit de kaarten met overstromingsgevoelig gebied geschrapt werden, wat maakt dat het overstromingsrisico in de kernen mogelijk onder- ipv overschat wordt. Het tweede argument van de verzoeker, dat betrekking heeft op de actieve informatieplicht van de overheid en de onmogelijkheid om te attesteren dat er recent geen overstromingen waren 10. Op verzoekers klacht dat hij niet behoorlijk verwittigd werd van de aanwijzing van zijn eigendom als mogelijk overstromingsgevoelig, wijst de VMM op het adagium dat eenieder de wet behoort te kennen. De ombudsman stelt vast dat er specifieke communicatiecampagnes zijn geweest, in samenwerking met de betrokken lokale besturen, met betrekking tot het effectief overstromingsgevoelig gebied. De brochure overstromingsveilig bouwen en verbouwen focust daarbij inderdaad op de effectief overstromingsgevoelige gebieden, wat begrijpelijk is, aangezien op die manier zo maximaal mogelijk de burgers met het grootste risico werden bereikt. Maar daarnaast heeft de overheid dus weldegelijk ook de informatieplicht ingevoerd ter waarschuwing van potentiële kopers en huurders van vastgoed in mogelijk overstromingsgevoelig gebied. Tegelijk voorziet diezelfde overheid niet in een individuele communicatie naar de actuele eigenaars (en huurders) van vastgoed in datzelfde mogelijk overstromingsgevoelig gebied. Als er dan toch sprake zou zijn van een verhoogd risico dat een informatieplicht zou verantwoorden, dan geldt een en ander evenwel in gelijke mate voor potentiële als actuele eigenaars, en verdient het - alleen reeds in het licht van de ombudsnorm actieve dienstverlening - eveneens de aanbeveling om de actuele eigenaars op de hoogte te brengen van de mogelijkheden om hun woning/perceel beter tegen wateroverlast te beschermen. De tegenwerping dat dit overbodig zou zijn gezien huidige bewoners hun perceel/de regio kennen en zodoende de overstromingskansen kunnen inschatten, kan niet worden aanvaard, gezien mogelijk overstromingsgevoelige gebieden zich net typeren door afwezigheid van recente wateroverlast. 11. Voorts wordt de noodzaak om de watertoetskaart op een onderbouwde wijze periodiek aan te passen in functie van o.a. specifieke gemotiveerde vragen van burgers of gekoppelde aan de doorvertaling van de effecten van waterbeheersingswerken, reeds enige tijd erkend door de VMM. Voor de opstelling en de wijziging van de watertoetskaart werd dan ook binnen de CIW (Coördinatiecommissie Integraal Waterbeleid) een duidelijk draaiboek opgesteld om een uniforme behandeling van alle gevallen in heel Vlaanderen te garanderen. 9
Deze mogelijkheid bestaat evenwel enkel voor de kaart met effectief overstromingsgevoelige gebieden. Indien men kan aantonen dat de gekende acute risico s voor het betrokken perceel verdwenen zijn door ophogingswerken, dijkwerken, waterwerkzaamheden door de waterloopbeheerder, e.d. komen dergelijke percelen in de kaart met mogelijk overstromingsgevoelige gebieden te liggen. Voor percelen op de kaart van mogelijk overstromingsgevoelig gebied bestaat er vooralsnog geen mogelijkheid om gemotiveerd geschrapt te worden. 10
Aanbeveling 12. De ombudsman is er zich terdege van bewust dat dit rapport vooralsnog slechts slaat op 2 situaties: naast de beschreven klacht, ontving de ombudsman in de loop van zijn onderzoek een tweede zeer gelijkaardige klacht, die geregistreerd werd onder het volgnummer 2015-01937. Ook het klachtenboek 2014 van de VMM zelf, op www.vlaamseombudsdienst.be, p. 329, maakt slechts gewag van 1 andere opgeloste klacht. Toch blijkt uit de analyse van de invulling van het mogelijk overstromingsgevoelig gebied dat toekomstige overstromingen er niet uitgesloten, maar evenmin verwacht kunnen worden. Bijgevolg ressorteert de concrete uitwerking en invulling van het mogelijk overstromingsgevoelig gebied niet onder de in het Wijzigingsbesluit opgenomen definitie van overstromingsgebied, dat noodzaakt dat overstromingen kunnen worden verwacht. Op die manier dekt de vlag van het mogelijk overstromingsgevoelige gebied noch juridisch, noch taalkundig, haar lading, zeker niet wanneer men bedenkt hoe snel de begripsverwarring kan ontstaan tussen het mogelijk overstromingsgevoelig gebied aan de ene kant; en het effectief overstromingsgevoelig gebied en het (eigenlijke) overstromingsgebied aan de andere kant. Om die reden, beveelt de ombudsman aan om - de nodige regelgevende initiatieven te nemen om de term mogelijk overstromingsgevoelig gebied te vervangen door een term die de gevoeligheid voor wateroverlast van de geviseerde gebieden adequaat vat; - zowel potentiële als actuele eigenaars op de hoogte te (laten) brengen van de overstromingsgevoeligheid van hun percelen, indien dit gerechtvaardigd is vanwege het actuele restrisico op wateroverlast; - de mogelijkheid te voorzien om individuele percelen op gemotiveerde vraag van burgers uit de kaarten te laten schrappen, indien dit gerechtvaardigd is vanwege het verminderde/verdwenen risico op wateroverlast; - te (her)evalueren of een informatieplicht voor overstromingsgevoeligheid in historische dorpskernen ingevoerd dient te worden. Bart Weekers Vlaams Ombudsman 11
www.vlaamseombudsdienst.be info@vlaamseombudsdienst.be +32 (0)2 552 48 48