Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar 2014 2015 33 606 Parlementaire enquête Woningcorporaties Nr. 4 HOOFDRAPPORT INHOUDSOPGAVE VOORWOORD 5 1. HOOFDCONCLUSIES EN AANBEVELINGEN 8 1.1 Wat ging er mis? 9 1.1.1 Falende corporatiebestuurders 9 1.1.2 Falend toezicht 10 1.1.3 Falende politiek 12 1.1.4 Fundamentele problemen in het stelsel 14 1.2 Hoe kon dat gebeuren? 15 1.2.1 Menselijk gedrag: varen op moreel kompas alleen onvoldoende 15 1.2.2 Gebrek aan duidelijke grenzen: overambitie en risicovol gedrag 16 1.2.3 Gebrekkige governance: onvoldoende tegenkrachten 18 1.2.4 Veel geld en weinig risicobesef: moreel gevaar 19 1.3 Wie zijn daarvoor verantwoordelijk? 20 1.3.1 Falende bestuurders en het ontbreken van tegenkracht 20 1.3.2 Tekortschietende zelfregulering door de sector 22 1.3.3 Onvolwaardig publiek toezicht 24 1.3.4 Politiek onvermogen 25 1.4 Hoe kan het beter? 27 1.4.1 Alternatieven voor het huidige stelsel 27 1.4.2 Naar verbeteringen in het hybride stelsel 29 1.4.3 Aanbevelingen: een pakket samenhangende maatregelen 30 2. DE PARLEMENTAIRE ENQUÊTE WONINGCORPORATIES 40 2.1 Aanleiding enquête 40 2.2 Opzet enquête en leeswijzer rapport 41 2.3 Uitvoering enquête 43 2.3.1 Doelstelling en probleemstelling 43 2.3.2 Analyse van het corporatiestelsel 43 kst-33606-4 ISSN 0921-7371 s-gravenhage Tweede Kamer, vergaderjaar 2014 2015, 33 606, nr. 4 1
2.3.3 Aangrijpingspunten voor beoordeling en aanbevelingen 44 3. WAT GING ER MIS? 46 3.1 Vestia 46 3.1.1 Vestia 46 3.1.2 Accountants 49 3.1.3 Toezichthouders 50 3.1.4 Derivatenbanken 53 3.1.5 Intermediairs 54 3.1.6 Ministeriële verantwoordelijkheid 54 3.1.7 De Tweede Kamer 56 3.1.8 De gemeenten 57 3.2 Casussen 57 3.2.1 Wat er mis ging 57 3.2.2 Onverantwoordelijk gedrag van corporatiebestuurders 58 3.2.3 Tekortschietend intern toezicht bij corporaties 59 3.2.4 Te laat, gefragmenteerd en inconsistent ingrijpen bij problemen 60 3.2.5 Corporaties kunnen de rekening te veel op laten lopen 60 3.2.6 De politiek stond erbij en keek ernaar 61 3.2.7 Maatschappelijke gevolgen zijn groot 61 3.3 Politieke besluitvorming 61 3.3.1 De verwachtingen getest; bijsturing en taakuitbreiding (1993 1998) 62 3.3.2 Mislukte poging herstel primaat van de politiek, wel verdere taakuitbreiding en introductie nevenactiviteiten (1998 2002) 62 3.3.3 Zelfregulering als beleidsparadigma, corporaties als onderhandelingspartner en krachtwijkenbeleid als katalysator van nevenactiviteiten (2003 2008) 65 3.3.4 De wal (incidenten) keert het schip (zelfregulering), maar brede taakinvulling blijft overeind (2008 2010) 66 3.3.5 De pendule: zelfregulering en politiek toezicht in de reprise (2010 2012) 69 3.4 Doeltreffendheid, doelmatigheid, controleerbaarheid en legitimiteit sector 70 3.4.1 Doeltreffendheid 72 3.4.2 Doelmatigheid 72 3.4.3 Controleerbaarheid 74 3.4.4 Legitimiteit 80 3.4.5 Conclusies 83 4. HOE KON DAT GEBEUREN? 84 4.1 Gedrag 84 4.2 Grenzen 88 4.2.1 Grenzen aan het taakveld 89 4.2.2 Grenzen aan de doelgroep 91 4.2.3 Grenzen aan het werkgebied 94 4.2.4 Grenzen aan de schaalgrootte 96 4.3 Governance 99 4.3.1 Interne checks-and-balances onvoldoende en uit balans 100 4.3.2 Onvoldragen zelfregulering 104 Tweede Kamer, vergaderjaar 2014 2015, 33 606, nr. 4 2
4.3.3 Tekortschietend publiek toezicht 117 4.4 Geld 133 4.4.1 Vermogensovermaat 134 4.4.2 De zekerheidsstructuur: voordeel met valkuilen 141 4.4.3 Geld en incidenten 151 5. WIE ZIJN DAARVOOR VERANTWOORDELIJK? 155 5.1 Bestuurders en commissarissen 155 5.1.1 Bestuurders 155 5.1.2 Commissarissen 157 5.2 De sector zelf 159 5.3 Financiële waarborgers 161 5.3.1 Het Waarborgfonds Sociale Woningbouw 161 5.3.2 Accountants 162 5.3.3 Financiële instellingen 163 5.4 Toezichthouders 165 5.4.1 De Minister, de volkshuisvestelijk toezichthouder 165 5.4.2 Het CFV, de financieel toezichthouder 167 5.5 De politiek 170 5.5.1 Kabinetten 170 5.5.2 De Tweede Kamer 172 6. HOE KAN HET BETER? 176 6.1 Naar een andere cultuur 176 6.2 Grenzen stellen 177 6.3 Governance versterken 181 6.4 Geld beteugelen 192 6.5 Gedrag verbeteren 196 6.6 Experimenteer met alternatieven voor woningcorporaties 198 7. VERANTWOORDING 200 7.1 Onderzoeksaanpak 200 7.1.1 Inwerkprogramma 200 7.1.2 Dossieronderzoek 201 7.1.3 Besloten voorgesprekken 201 7.1.4 Openbare verhoren 202 7.1.5 Afronding onderzoek 203 7.1.6 Samenstelling staf 203 7.1.7 Extern onderzoek en advies 204 7.1.8 Kwaliteitsborging 204 7.1.9 Archief van de commissie 205 7.2 Informatieverstrekking 206 7.2.1 Algemeen 206 7.2.2 Informatieverstrekking door de Minister voor Wonen en Rijksdienst 206 7.2.3 Informatieverstrekking door het Waarborgfonds Sociale Woningbouw 207 7.2.4 Informatieverstrekking uit de ministerraad 208 7.2.5 Documenten betrokken bij kabinetsformaties 208 7.3 Werkafspraken over vertrouwelijke informatie 208 7.3.1 Algemeen 208 7.3.2 Werkafspraken met de Minister voor Wonen en Rijksdienst 209 7.3.3 Werkafspraken met de Minister van Veiligheid en Justitie 210 7.3.4 Werkafspraken met Vestia 210 Tweede Kamer, vergaderjaar 2014 2015, 33 606, nr. 4 3
7.4 Ervaringen met de Wet op de parlementaire enquête 2008 211 7.4.1 Afschriften van documenten en schriftelijke inlichtingen 211 7.4.2 Adresgegevens van personen 211 7.4.3 Reikwijdte bewijsbeperking 212 7.4.4 Eenduidig gebruik van termen 212 7.4.5 Bijstandsverlening 212 7.4.6 Verschoningsgronden 212 7.4.7 Informatie uit de ministerraad 213 7.4.8 Informatieprotocol 213 7.4.9 Ondertekening van de verslagen 214 7.4.10 Europese dimensie 214 7.4.11 Buitenlandse personen 214 BIJLAGEN 215 1. Lijst van begrippen 215 2. Lijst van afkortingen 225 3. Inwerkprogramma (informatieve gesprekken en werkbezoeken) 227 4. Lijst van besloten voorgesprekken 230 5. Lijst van openbare verhoren 233 6. Lijst van instanties en personen bij wie informatie is gevorderd 235 7. Werkafspraken tussen de commissie en de Minister voor Wonen en Rijksdienst 236 8. Motie tot instelling parlementaire enquête 241 9. Bronnenlijst 242 Tweede Kamer, vergaderjaar 2014 2015, 33 606, nr. 4 4
VOORWOORD Ongeveer één derde van alle Nederlanders woont in een huis van een woningcorporatie. Daarmee heeft Nederland relatief de grootste sociale huursector ter wereld. Woningcorporaties zijn «toegelaten instellingen» die publiekelijk voorgeschreven kerntaken moeten uitvoeren waarbij op hun vermogen een bestemmingsplicht rust. De belangrijkste taak is het huisvesten van mensen die daar zelfstandig niet toe in staat zijn. Sinds de stelselherziening van woningcorporaties, begin jaren negentig van de twintigste eeuw, deden zich vele incidenten voor. We zien een stoomschip van een kwart miljard euro, een Maserati als dienstwagen, kolossale grondposities zonder bouwbestemming, aanleg van een tunnelbak, koffers met contanten, in het kader van de leefbaarheid lenen aan een uitvaartcentrum, adoptie van een aap, een olifantenbeeldenparade, ontwikkeling van koopwoningen in Wallonië, een architect met een honorarium van 14 miljoen euro en een derivatenportefeuille van 23 miljard euro. Woningcorporaties raakten ver van huis. Begin 2012 komt het schandaal Vestia naar buiten. De grootste corporatie van Nederland heeft behalve 90.000 sociale huurwoningen ook voor miljarden aan derivatencontracten met banken afgesloten. Contracten die behalve voor de banken voor niemand te begrijpen waren en renterisico s zouden moeten afdekken tot sint-juttemis. Medio 2012 zijn deze contracten grotendeels afgekocht voor een slordige twee miljard euro. Ondanks het feit dat de totale schade nog hoger uitpakt, staat Vestia daarmee in één klap in de mondiale top van financiële schandalen met illustere namen als Enron, Parmalat, Société Générale en Barings Bank, die allemaal (bijna) omvielen door eigen schuld. Deze keer is het geen bedrijf, maar nota bene een semipublieke instelling, en moeten de Nederlandse sociale huurders opdraaien voor het miljardenverlies. En dan is de maat vol, ook voor de Tweede Kamer: per unaniem aangenomen motie besluit de Kamer tot een parlementaire enquête naar het stelsel van woningcorporaties en de misstanden die daarbinnen konden gebeuren. Het zwaarste onderzoeksmiddel van het parlement. De zes Kamerleden die hier op 16 april 2013 aan beginnen, staan onbevooroordeeld tegenover de sector en zijn in staat om met een frisse blik het grote corporatiestelsel te onderzoeken. Het belang en de reikwijdte van een parlementaire enquête kunnen niet genoeg benadrukt worden. Het betekent nogal wat wanneer je bijna onbegrensde vorderingsmogelijkheden hebt en je daarnaast mensen openbaar onder ede kunt verhoren. Deze vergaande bevoegdheden zijn echter noodzakelijk voor een breed, diep en samenhangend onderzoek naar een stelsel met een dergelijke omvang. Onze commissie is zich daar steeds terdege van bewust geweest. Indien nodig hebben we doorgepakt en ten volle gebruik gemaakt van onze bevoegdheden. Zo hebben wij via de rechter aanlevering van gevorderde stukken afgedwongen en zijn bij het oproepen van getuigen voor de openbare verhoren op geen enkele wijze concessies gedaan om te verschijnen voor de commissie. Tweede Kamer, vergaderjaar 2014 2015, 33 606, nr. 4 5
Ons mandaat van de Tweede Kamer is om te onderzoeken of de vele incidenten voortvloeien uit structurele tekortkomingen in het stelsel. En als dat zo is, hoe kan het dan beter? In het rapport kunt u lezen dat ons antwoord bevestigend is: de incidenten hangen samen met het stelsel. Daarom doet de enquêtecommissie ook aanbevelingen om het stelsel robuuster te maken, waarmee de kans op incidenten aanzienlijk kleiner wordt. Dit alles in het belang van de vele huurders en woningzoekenden. Zij verdienen het om beschermd te worden tegen misstanden, waarop zij zelf meestal geen invloed hebben. Een diepgaand onderzoek naar een dergelijk groot stelsel levert verrassende observaties op. Zo blijkt uit ons rapport dat het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW), ondanks zijn cruciale rol in de financiële stabiliteit van de corporatiesector, nauwelijks onderwerp van discussie is geweest. Het heeft mij verwonderd dat er, binnen een stelsel waarin zo veel publiek geld omgaat, op sleutelposities grote inschattingsfouten zijn gemaakt, die lang buiten het zicht van verantwoordelijke toezichthouders zijn gebleven. Wat mij ook opviel, is dat bij de stelselherziening begin jaren negentig er hoge verwachtingen bestonden over het interne toezicht binnen de corporaties. Hierdoor is te veel en te gemakkelijk vertrouwd op raden van commissarissen, die helaas te vaak niet onafhankelijk of deskundig genoeg bleken te zijn. Voor alle verworven inzichten verwijs ik u graag naar het nu voorliggende rapport. Deze enquête is de negentiende sinds het ontstaan van het enquêterecht in 1848 en de tweede sinds invoering van de Wet op de parlementaire enquête 2008. De proceservaringen die onze commissie heeft opgedaan met de enquêtewet, zullen wij graag delen met de tijdelijke commissie Evaluatie WPE 2008. Namens de hele parlementaire enquêtecommissie spreek ik mijn waardering uit voor de inzet van de ambtelijke ondersteuning, die ons terzijde stond. Onder bezielende leiding van griffier Marc Esmeijer hebben zij keihard gewerkt. Zo is het commissie en staf samen gelukt om dit rapport conform planning en binnen het beschikbare budget aan de Tweede Kamer aan te bieden. Dank daarvoor aan: Marloes Haveman- Schüssel, Rolf Noordsij, Pieter Welp, Anouschka Verbruggen-Groot, Peter van Goch, Michel Gunsing, Sjoerd Keulen, Arno Segeren, Nienke da Silva, Reynt Sluis, Sylvia Vink, Aesha Khan, Kim van Velzen, Lenny Smulders, Peter Zuydgeest, Hester Oomes, Paul van der Kraan, Desirée Schreurs, Samira Kleijn-Elghouch en onze bodes Sara Baronete Gomes en Marja Prins. Onze dank, voor de vele nuttige inzichten, gaat natuurlijk ook uit naar de leden van de klankbordgroep: Peter Boelhouwer, Paul Frissen, Saskia Lavrijssen en Erwin Muller. Tenslotte is het voor mij als voorzitter een grote eer om de collega s in de commissie te bedanken: Ed Groot, Farshad Bashir, Wassila Hachchi, Anne Mulder en Peter Oskam. Politiek overstijgend hebben wij ons mandaat van de Tweede Kamer ook echt vervuld voor de hele Tweede Kamer. Het is Tweede Kamer, vergaderjaar 2014 2015, 33 606, nr. 4 6
nu aan onze collega s in de Kamer om de aanbevelingen van de commissie op te pakken en het debat aan te gaan. Roland van Vliet, Voorzitter parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties Tweede Kamer, vergaderjaar 2014 2015, 33 606, nr. 4 7
1. HOOFDCONCLUSIES EN AANBEVELINGEN Begin 2012 wordt duidelijk dat zich een ongekend financieel debacle afspeelt bij Vestia, de grootste woningcorporatie van Nederland. De onbeheersbare derivatenportefeuille van Vestia ter waarde van ruim 23 miljard euro wordt uiteindelijk afgekocht voor zo n twee miljard euro. De totale financiële schade bij Vestia door onverantwoord financieel management bedraagt op dit moment naar schatting 2,7 miljard euro, een bedrag dat de komende jaren voor een groot deel moet worden opgebracht door forse huurverhogingen en omvangrijke verkoop van woningen door Vestia. Maar door het omslaan van een deel van deze rekening over alle andere woningcorporaties in Nederland, worden ook andere huurders geraakt. Een enorm bedrag aan maatschappelijk bestemd vermogen voor de Nederlandse volkshuisvesting is op deze manier verdampt. Het Vestia-debacle is het dieptepunt in een reeks van geruchtmakende incidenten in de corporatiesector. Het deed het stelsel van woningcorporaties op zijn grondvesten schudden en leidt tot op de dag van vandaag tot grote maatschappelijke verontwaardiging en onrust onder huurders. De schade die is aangericht, is enorm. De Vestia-affaire was voor de Tweede Kamer de directe aanleiding voor het houden van een parlementaire enquête naar het functioneren van het stelsel van woningcorporaties in Nederland. Een parlementaire enquête is het zwaarste instrument van de Tweede Kamer om te onderzoeken wat er precies is gebeurd (waarheidsvinding), wie daarvoor de verantwoordelijkheid dragen (publieke verantwoording) en welke lessen daar uit voortvloeien voor de toekomst. De parlementaire enquêtecommissie Woningcorporaties kreeg van de Tweede Kamer de opdracht om de incidenten in de corporatiesector, waaronder uiteraard de Vestia-casus, te onderzoeken en te bezien of deze incidenten samenhangen met de opzet en werking van het woningcorporatiestelsel. De focus van de enquêtecommissie ligt daarmee op de analyse van de problemen in het corporatiestelsel en het doen van voorstellen ter verbetering van het functioneren daarvan. Dat neemt niet weg dat volgens de commissie buiten kijf staat dat woningcorporaties in de afgelopen twintig jaar essentiële bijdragen hebben geleverd aan de sociale volkshuisvesting in Nederland. Zij hebben er mede aan bij gedragen dat van omvangrijke gettovorming en verpauperde woonwijken in Nederland nagenoeg geen sprake is, in tegenstelling tot sommige met Nederland vergelijkbare landen. In dat perspectief is ook de kwaliteit van de Nederlands sociale woningvoorraad van relatief hoog niveau. Nederland heeft daarbij, relatief gezien, de grootste sociale huursector in Europa. Op basis van haar onderzoek en in het bijzonder de verschillende werkbezoeken stelt de commissie vast dat woningcorporaties in veel gevallen met grote inzet en bevlogenheid dagelijks hun maatschappelijke opdracht uitvoeren. Daarvoor heeft de commissie waardering, zeker nu de afgelopen jaren het beeld van de corporatiesector steeds negatiever is geworden door geruchtmakende incidenten. Zoals gezegd, de opdracht van de commissie is om verklaringen te zoeken voor de vele grote incidenten in de sector en deze incidenten te bezien in het licht van de opzet en de werking van het stelsel van woningcorporaties. In dit eerste hoofdstuk geeft de commissie op hoofdlijnen de belangrijkste conclusies van haar onderzoek weer, gevolgd door de aanbevelingen die zij op basis daarvan doet voor aanpassingen in het woningcorporatiestelsel. De opbouw van dit hoofdstuk is als volgt: Tweede Kamer, vergaderjaar 2014 2015, 33 606, nr. 4 8
In paragraaf 1 beantwoordt de commissie de vraag Wat ging er mis? In paragraaf 2 beantwoordt de commissie de vraag Hoe kon dat gebeuren? In paragraaf 3 beantwoordt de commissie de vraag Wie zijn daarvoor verantwoordelijk? In paragraaf 4 beantwoordt de commissie de vraag Hoe kan het beter? 1.1 Wat ging er mis? De negatieve beeldvorming en beoordeling van de corporatiesector is niet onterecht gebleken. In individuele gevallen is deze meer dan gerechtvaardigd, zo concludeert de commissie op basis van haar onderzoek. De commissie heeft specifiek onderzoek gedaan naar die incidenten waarbij de verantwoordelijke bewindspersoon zich genoodzaakt zag een externe toezichthouder aan te stellen. Sinds het midden van de jaren negentig gebeurde dat tot op heden in totaal vijftien keer. Uit dat casusonderzoek van de commissie komen schokkende feiten naar voren over het functioneren van de betrokken corporaties. Er is sprake van wanbestuur, bestuurscrises of ernstig financieel mismanagement, soms ook in combinatie. In opvallend veel gevallen is er ook sprake van zelfverrijking, of op zijn minst ontbreekt een «moreel kompas» bij topbeloningen. Het feitenrelaas van de onderzochte casussen heeft de commissie verbaasd, geschokt en verontrust. De commissie deelt de publieke verontwaardiging die is ontstaan over het verlies van zo veel maatschappelijk vermogen dat gebruikt had kunnen en moeten worden voor investeringen in de sociale volkshuisvesting in Nederland. In deze eerste paragraaf geeft de commissie kort aan wat er naar haar oordeel mis is gegaan. 1.1.1 Falende corporatiebestuurders Het financieel grootste en meest in het oog springende debacle is zonder twijfel de derivatenramp bij Vestia, waar een dominante directeurbestuurder en een onmachtige raad van commissarissen niet in staat bleken de financiële huishouding op een professionele manier vorm te geven. Mede daardoor kon de kasbeheerder de corporatie de financiële afgrond in duwen. De Vestia-casus illustreert volgens de commissie helaas op treffende wijze de valkuilen van het gangbare bestuursmodel in de corporatiesector: een bestuur (met vaak een machtige positie voor de bestuursvoorzitter of de directeur-bestuurder) en een raad van commissarissen. 1 In de praktijk van de casussen blijkt dat de directeur-bestuurder vaak een te machtige positie inneemt binnen de corporatie en dat de raad van commissarissen niet in staat is om als een volwaardige tegenkracht te functioneren tegen een dominante, ambitieuze bestuurder. Daarbij blijken corporaties dankzij hun bezit makkelijk en goedkoop geld te kunnen lenen of in geval van problemen vrij gemakkelijk woningen te kunnen verkopen om verliezen op te vangen of te verdoezelen. In de onderzochte casussen zijn de gevolgen daarvan: doorgeslagen ambities en zonnekoninggedrag, resulterend in megalomane projecten, speculatieve vastgoed- en grondtransacties, creatief boekhouden, zelfverrijking of zelfs frauduleus handelen. In de onderzochte casussen is in meerdere of mindere mate sprake van een combinatie van deze elementen: 1 In de corporatiesector komen twee identieke termen voor het intern toezicht voor: een «raad van commissarissen» en een «raad van toezicht». Waar hier gesproken wordt over «commissarissen» of «raad van commissarissen» kan dus ook gelezen worden: «(leden van de) raad van toezicht». Tweede Kamer, vergaderjaar 2014 2015, 33 606, nr. 4 9
Een grote corporatie in Amsterdam (Rochdale) waarbij het Openbaar Ministerie nu al vijf jaar bezig is met een onderzoek naar dubieuze vastgoedtransacties van de directeur-bestuurder, die zelfs landelijke bekendheid krijgt als hij een Maserati als dienstauto kiest; Een corporatie in Rotterdam (Woonbron) die investeert in een stoomschip waarbij de voorgenomen investering door de corporatie oploopt van 6 tot 257 miljoen euro. Het schip wordt uiteindelijk verkocht voor 30 miljoen euro aan een horeca-exploitant, waarmee 227 miljoen euro aan volkshuisvestelijk vermogen verloren gaat; Een corporatie in Deventer (Rentree) die haar werkterrein verbreedt tot het voorkomen van schoolverzuim en het verdiepen van een weg, maar in financiële problemen komt door overambitie en een speculatieve grondaankoop; Een corporatie in Maastricht (Servatius) die, naast het bouwen van koopwoningen buiten Nederland, voor 14 miljoen euro een campus laat ontwerpen door één van s werelds meest vooraanstaande architecten. Wanneer andere bij dit project betrokken partijen afhaken gaat net als bij Woonbron de corporatie alleen verder, met als resultaat een afgeblazen project en een verliespost van zo n 67 miljoen euro; Een kleine corporatie in Geertruidenberg (WSG) die de grootste grondbezitter wordt onder de Nederlandse corporaties. De corporatie heeft uiteindelijk meer leningen dan bezit en gaat financieel ten onder. De rekening van (vooralsnog) bijna 118 miljoen euro wordt omgeslagen over de hele sector. De verantwoordelijkheid voor deze debacles ligt naar de overtuiging van de commissie in de eerste plaats bij de bestuurders en commissarissen van de betreffende corporaties. Zij hebben, soms op grove wijze, gefaald en het in hen gestelde maatschappelijke vertrouwen beschaamd. Het steekt de commissie dan ook dat veel van deze verantwoordelijke bestuurders en commissarissen geen of weinig blijk geven van kritische zelfreflectie op hun handelen. Sterker nog, zij lijken in veel gevallen te proberen hun verantwoordelijkheid op anderen af te schuiven. Van bezinning of spijt lijkt niet of nauwelijks sprake. Maar in alle onderzochte casussen komen ook andere actoren in de corporatiesector prominent in beeld, zoals toezichthouders, de branchevereniging, de Minister en de Tweede Kamer: soms in de rol van grote afwezigen bij het voorkomen of vroegtijdig signaleren en oplossen van problemen, soms erger nog ook in de rol van partij die het probleem heeft vergroot of mede heeft veroorzaakt. 2 1.1.2 Falend toezicht Ontoereikend financieel toezicht De publieke financiële toezichthouder op de corporatiesector, het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV), heeft onvoldoende zicht op de risicovolle financiële producten die zich opstapelen bij Vestia. Het CFV gaat daarmee voorbij aan zijn eigenstandige verantwoordelijkheid voor het veiligstellen van de financiële continuïteit van individuele corporaties, met enorme financiële gevolgen voor Vestia en de sector. 2 De commissie heeft de casus Vestia onderzocht en daarover een afzonderlijk deelrapport opgesteld. Daarnaast zijn in het deelrapport Casussen vijftien corporaties onderzocht waarbij de Minister in het verleden heeft ingegrepen. Een aantal van deze casussen is ook in de openbare verhoren aan de orde geweest. Tweede Kamer, vergaderjaar 2014 2015, 33 606, nr. 4 10
Uit het onderzoek van de commissie blijkt dat het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) het gebruik van complexe derivaten, die Vestia uiteindelijk fataal worden, faciliteert en deze financiële producten van goedkeuring voorziet. Het WSW onderschat daarbij te lang de liquiditeitsrisico s van deze producten, terwijl het management van deze risico s juist de kerntaak van het WSW als «hoeder van de borgstelling» betreft. Het WSW is formeel geen toezichthouder, maar heeft wel belangrijke toezichthoudende functies, uit hoofde van zijn taak om de risico s van borging voor de aangesloten woningcorporaties en voor de overheden te beheersen. Naast de financiële toezichthouder en de borgsteller blijken ook de controlerend accountants niet altijd de rol te spelen die van hen wordt verwacht. In de Vestia-casus onderkennen de accountants bijvoorbeeld de financiële risico s van derivatenportefeuilles onvoldoende. Zij geven mede daardoor te weinig signalen aan de interne en externe toezichthouders en andere belanghebbenden. In de andere casussen speelt de accountant in waarschuwende sfeer geen of nauwelijks een rol van betekenis. De commissie constateert dat een groot aantal binnenlandse en buitenlandse banken het gebruik van complexe derivaten bij corporaties actief en soms agressief promootten. Daarbij waren commerciële overwegingen (winst voor de bank) in veel gevallen een belangrijkere drijfveer dan het klantbelang (corporaties indekken tegen renterisico s). Het adagium «de klant centraal» staat ook op dit vlak in de praktijk vaak ver van het handelen van banken af. De commissie beoordeelt deze opstelling en het gedrag van financiële instellingen tegenover woningcorporaties als kwalijk en afkeuringswaardig. Ook hier acht zij kritische zelfreflectie van de banken op zijn plaats. Volkshuisvestelijk toezicht onder de maat De uitvoering van het zogenoemde volkshuisvestelijk toezicht komt vrij snel na de verzelfstandig van de corporaties in de jaren negentig onder de directe verantwoordelijkheid van de Minister, als onderdeel van de departementale organisatie. Dit is het toezicht op het rechtmatig handelen van corporaties, op de governance (goed bestuur), op de integriteit van de bestuurders en op de volkshuisvestelijke prestaties. De commissie constateert in lijn met een recent onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar dit thema 3 dat de invulling van het volkshuisvestelijk toezicht in zijn verschillende aspecten de afgelopen jaren onder de maat is geweest. Het beoogde preventieve toezicht op (commerciële) nevenactiviteiten, een belangrijk onderdeel van het rechtmatigheidstoezicht, is in de praktijk onvolledig omdat corporaties hun meldingsplicht voor nevenactiviteiten onvoldoende naleven. Ook het papieren (reactieve) toezicht op basis van de jaarstukken levert geen volledig beeld op van de rechtmatigheid van de (neven)activiteiten van corporaties. Van een volwaardig rechtmatigheidstoezicht is geen sprake. Uit het onderzoek van de commissie blijkt verder dat de criteria voor het goedkeuren van wel gemelde of gesignaleerde nevenactiviteiten in de loop van de jaren worden opgerekt. Aan corporaties wordt beleidsmatig in toenemende mate de rol van het bevorderen van leefbaarheid toebedacht. Daardoor wordt in het toezicht de definitie van «maatschap- 3 Kamerstuk II 2013/14, 29 453, nr. 349 (bijlage). Tweede Kamer, vergaderjaar 2014 2015, 33 606, nr. 4 11
pelijk vastgoed» verbreed en de eis van koppeling met het eigen woningbezit stilzwijgend losgelaten. Hierdoor ontstaat een vorm van «levend toezicht», waarbij onder druk van politieke wenselijkheid de omvang en de scope van de nevenactiviteiten een grote vlucht kunnen nemen. Geen zicht op volkshuisvestelijke prestaties De commissie constateert dat ook het toezicht op de volkshuisvestelijke prestaties door de jaren heen niet op een actieve en volwaardige manier is ingevuld. Van actieve monitoring van de prestaties van de woningcorporaties is geen sprake, waardoor het vormen van een oordeel over die prestaties en eventueel daarop interveniëren ook niet mogelijk is. Dat is overigens een bewuste keuze van de achtereenvolgende bewindspersonen: het toezicht zou reactief plaats moeten vinden op basis van signalen, bijvoorbeeld van gemeenten, dat die prestaties achterblijven. De commissie constateert dat dit «piepsysteem» in de praktijk niet werkt: er is nooit gepiept en er is in alle jaren nooit een toezichtsinterventie geweest op basis van het achterblijven van volkshuisvestelijke prestaties. De commissie stelt in dit verband ook vast dat de bewindspersonen in de jaarlijkse oordeelsbrieven over de werkzaamheden van individuele corporaties niet of nauwelijks ingaan op de individuele volkshuisvestelijke prestaties. Integriteitstoezicht afwachtend en reactief Ten slotte stelt de commissie vast dat ook het overheidstoezicht op de governance en de integriteit afwachtend en reactief is. Dit ondanks belangrijke signalen in de vorm van onderzoeks- en adviesrapporten die wijzen op de risico s en structurele problemen op dit vlak, bijvoorbeeld op de tekortschietende kwaliteit van het interne toezicht, risicovolle projectontwikkeling en grondaankopen. Incidenten in de sector worden gebagatelliseerd. Pas na de meer geruchtmakende incidenten, zoals Rochdale en Woonbron, wordt het integriteitstoezicht in 2009 onder Minister Van der Laan pro-actiever opgezet en geïntensiveerd, om vervolgens onder Minister Donner in het wetsvoorstel Herzieningswet van 2012 toch weer een reactief karakter te krijgen. Gegeven de bevinding van de commissie dat de financiële problemen van corporaties voor een belangrijk deel te wijten zijn aan (commerciële) avonturen met nevenactiviteiten, vaak in combinatie met tekortschietende interne governance en/of integriteitsproblemen, vindt de commissie het tekortschieten van het volkshuisvestelijk toezicht op juist deze aspecten bijzonder ernstig. 1.1.3 Falende politiek Als parlementaire commissie heeft de enquêtecommissie niet in de laatste plaats de taak om de rol van de landelijke politiek de Tweede Kamer en het kabinet met betrekking tot het functioneren van het corporatiestelsel te onderzoeken. Niet alleen vanwege de maatschappelijke verontwaardiging en onrust die de onderzochte casussen hebben veroorzaakt, maar des te meer door het bijzondere karakter van het woningcorporatiestelsel. Corporaties zijn immers geen winstgerichte, private ondernemingen die onder de tucht van de markt staan. Het zijn door de rijksoverheid zelf toegelaten non-profitorganisaties, met de wettelijk vastgelegde taak om te voorzien in passende huisvesting van hen die daarin zelf moeilijk kunnen voorzien. Corporaties dienen daarmee een belangrijke bijdrage te leveren aan de grondwettelijke volkshuisvestelijke taak van die overheid: het Tweede Kamer, vergaderjaar 2014 2015, 33 606, nr. 4 12
bevorderen van voldoende woongelegenheid. 4 Het functioneren van het stelsel van woningcorporaties zou dan ook nadrukkelijk en voortdurend «voorwerp van zorg der overheid» moeten zijn. In veel casussen vloeien financiële problemen voort uit mismanagement van ambitieuze (vaak commerciële) projectontwikkeling. Opvallend is daarbij dat deze projecten, zeker bij de start, op veel maatschappelijk én politiek draagvlak kunnen rekenen. Bestuurders en politici op lokaal, regionaal en nationaal niveau sporen corporaties aan om serieus werk te maken van hun «bredere» maatschappelijke opdracht op het terrein van leefbaarheid. Onder de noemer van maatschappelijk ondernemen wordt van corporaties verwacht dat zij met hun maatschappelijk kapitaal als vastgoed- en projectontwikkelaars gaan opereren en daarmee substantieel gaan bijdragen aan de bredere leefbaarheidsdoelstellingen op lokaal niveau. Dit valt vaak buiten de kernexpertise van corporaties (bouwen en beheren van sociale huurwoningen) en leidt vaak tot branche-vreemde activiteiten. Dat hiermee de risk appetite en het risicoprofiel van sommige corporaties fors toenemen, wordt niet gezien of voor lief genomen. Het leidt in veel gevallen tot te veel ambitie en het nemen van te grote risico s met zeer pijnlijke gevolgen voor de huurders. De politieke en maatschappelijke aanmoedigingen aan corporaties om ambitie en lef te tonen en de steun voor concrete ambitieuze projecten zijn, in het licht van de ontstane problemen bij de onderzochte corporaties, op zijn zachtst gezegd nu behoorlijk gênant. De commissie constateert dat de wetgever (Tweede Kamer en regering), nadat zij eind jaren negentig de woningcorporaties organisatorisch en financieel verzelfstandigd heeft, lange tijd en de facto tot op de dag van vandaag geen betekenisvolle correcties aanbrengt in de ordening van de corporatiesector. De fundamentele uitgangspunten van de verzelfstandigingsoperatie uit de jaren negentig staan jarenlang nauwelijks ter discussie, net zo min als de vraag of de verwachtingen over de werking van het stelsel wel uitkomen. Serieuze pogingen tot aanpassingen in het stelsel, met name een concept-woonwet in 2001, halen de eindstreep niet. Dit ondanks ernstige incidenten in de sector die zich al snel na de verzelfstandiging manifesteren, zoals miljoenenspeculaties met derivaten, riskante commerciële avonturen, dominante bestuurders met hoge beloningen, tekortschietende accountants en problemen met intern en extern toezicht. En ondanks de vele onderzoeksrapporten en adviezen die door de jaren heen wijzen op problemen in de opzet en werking van het corporatiestelsel. Daaronder valt ook een parlementair onderzoek naar het stelsel in 2005, in opdracht van de Tweede Kamer zelf nota bene. De centrale conclusie van dit onderzoek is vandaag de dag nog immer actueel: het governance-arrangement is onvoldoende in staat om te waarborgen dat woningcorporaties effectief en efficiënt presteren. 5 De commissie wijt het gebrek aan effectieve bijsturing en herbezinning enerzijds aan het tot op zekere hoogte naïeve, bij vlagen zelfs dogmatische vertrouwen van verschillende politieke meerderheden in zelfregulering als centraal sturingsprincipe voor de corporatiesector. Met name in de jaren 2002 2007 is hiervan sprake. De commissie constateert ook dat het steeds urgenter wordende vraagstuk van bijsturing en (her)ordening van de sector in deze periode ondergeschikt wordt gemaakt aan andere 4 «Bevordering van voldoende woongelegenheid is voorwerp van zorg der overheid» Artikel 22. lid 2 Grondwet. 5 Kamerstuk II 2004/05, 29 846, nr. 2. (bijlage) Conijn (2005). Tweede Kamer, vergaderjaar 2014 2015, 33 606, nr. 4 13