Essentie uitspraak Bij de toetsing van een milieubeheervergunning (van een oliehandel) moet ook gekeken worden naar de bebouwingsmogelijkheden in de omgeving op basis van de bestemmingsplancapaciteit. Casus en uitspraak Er is beroep aangetekend tegen de verlening van een milieubeheervergunning voor een oliehandel waar brandbare stoffen worden opgeslagen. Naast de oliehandel ligt een onbebouwd terrein dat onderdeel is van een kantoorgebouw. De gemeente heeft de vergunning verleend omdat nog niet aannemelijk was dat de door het bestemmingsplan toelaatbare geachte bedrijfsbebouwing doorgang zou vinden. De Afdeling oordeelt dat de bedrijfsbebouwing een beperkt kwetsbaar object is, maar nog niet aanwezig. Omdat de bebouwing op grond van het bestemmingsplan toelaatbaar is, is het een geprojecteerd beperkt kwetsbaar object. Dit leidt er toe dat op grond van artikel 8.10, tweede lid, van de Wet milieubeheer de gemeente de onderhavige vergunning diende te weigeren, omdat de afstand van de loods tot de toelaatbare bedrijfsbebouwing minder dan 20 meter bedroeg. Tevens wijst de afdeling erop dat de aanvraag voor de bouwvergunning, conform het gestelde in artikel 44 van de Woningwet, niet mag worden geweigerd op grond van het Bevi. Noot van de Commissie Verantwoordingsplicht Groepsrisico De Raad van State wijst op een belangrijk knelpunt. Als een bestemmingsplan het bouwen van (beperkt) kwetsbare objecten toestaat, dan moet hiermee op dezelfde manier rekening worden gehouden als bij fysiek aanwezige objecten. Een bouwvergunning die in later stadium wordt aangevraagd mag immers niet geweigerd worden, zodat direct na de realisering van de bouw een saneringssituatie ontstaat. De uitspraak bevat ook nog een opmerkelijk punt: De weigering komt voort uit de mogelijke vestiging van beperkt kwetsbare objecten. Volgens het normeringsstelsel van het Bevi zou dit onder een goede motivatie mogelijk moeten zijn. Voor beperkt kwetsbare objecten zijn immers richtwaarden van toepassing. De informatie in dit tekstkader geeft de interpretatie van de CVG weer. Voor het totaaloverzicht van de juridische overwegingen wordt verwezen naar de bijgevoegde uitspraak van de rechter / Raad van State. Uitspraak Zaaknummer: 200601450/1 Publicatie datum: woensdag 28 februari 2007 Tegen: het college van burgemeester en wethouders van Heumen Proceduresoort: Eerste aanleg - meervoudig Rechtsgebied: Kamer 2 - Milieu - Overige 200601450/1. Datum uitspraak: 28 februari 2007
AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "Axitraxi B.V." en [appellant sub 1], gevestigd respectievelijk wonend te Malden, gemeente Heumen, appellanten, en het college van burgemeester en wethouders van Heumen, verweerder. 1. Procesverloop Bij besluit van 20 december 2005 heeft verweerder aan de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "GVG Oliehandel B.V." (hierna: vergunninghoudster) een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 van de Wet milieubeheer verleend voor het oprichten en in werking hebben van een oliehandel waar brandbare stoffen worden opgeslagen. Dit besluit is op 11 januari 2006 ter inzage gelegd. Tegen dit besluit hebben appellanten bij brief van 21 februari 2006, bij de Raad van State ingekomen op dezelfde datum, beroep ingesteld. De gronden zijn aangevuld bij brief van 21 maart 2006. Bij brief van 20 april 2006 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 7 juli 2006. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren. Voor afloop van het vooronderzoek zijn nadere stukken ontvangen van appellanten. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden. De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 4 december 2006, waar appellanten, van wie [appellant sub 1] in persoon en vertegenwoordigd door mr. P.J.G. Poels, advocaat te Nijmegen, en verweerder, vertegenwoordigd door ing. V. van Erp en drs. E.J.L. Rademacher, ambtenaren van de gemeente, zijn verschenen. Voorts is als partij gehoord de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid "GVG Oliehandel B.V.", vertegenwoordigd door mr. Th.A.G. Vermeulen, advocaat te Rosmalen, en [gemachtigde]. 2. Overwegingen 2.1. Ter zitting hebben appellanten hun beroep, voor zover dat betrekking heeft op de volledigheid van de aanvraag, de Richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's, en vergunningvoorschrift 5.3.8, ingetrokken.
2.2. Op 1 juli 2005 zijn de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb en de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat de bij deze wetten doorgevoerde wetswijzigingen niet van toepassing zijn op het geding. 2.3. Artikel 5.1, eerste lid, van de Wet milieubeheer bepaalt dat in het belang van de bescherming van het milieu bij algemene maatregel van bestuur eisen kunnen worden gesteld ten aanzien van de kwaliteit van onderdelen van het milieu. Artikel 5.2, eerste lid, bepaalt dat bij een dergelijke algemene maatregel van bestuur de bevoegdheden worden aangewezen bij de uitoefening waarvan de grenswaarden, die bij de algemene maatregel zijn gesteld, in acht genomen moeten worden. Artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder c, bepaalt dat het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval betrekt de met betrekking tot de inrichting en het gebied waar de inrichting zal zijn of is gelegen, redelijkerwijs te verwachten ontwikkelingen die van belang zijn met het oog op de bescherming van het milieu. Artikel 8.8, derde lid, aanhef en onder a, bepaalt dat het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag om een vergunning als bedoeld in artikel 8.1 in ieder geval de geldende grenswaarden in acht neemt voor zover de verplichting daartoe krachtens artikel 5.2 is vastgelegd. Artikel 8.10, tweede lid, bepaalt dat de vergunning in ieder geval wordt geweigerd indien de verlening niet in overeenstemming zou zijn met hetgeen overeenkomstig artikel 8.8, derde lid, door het bevoegd gezag in acht moet worden genomen. 2.3.1. Het Besluit externe veiligheid inrichtingen (hierna: BEVI) berust op de artikelen 5.1, eerste lid, en 5.2, eerste lid, van de Wet milieubeheer. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, van het BEVI wordt, voor zover hier van belang, onder beperkt kwetsbaar object verstaan: b. kantoorgebouwen h. objecten die met de onder a tot en met e en g genoemde gelijkgesteld kunnen worden uit hoofde van de gemiddelde tijd per dag gedurende welke personen daar verblijven, het aantal personen dat daarin doorgaans aanwezig is en de mogelijkheden voor zelfredzaamheid bij een ongeval, voor zover die objecten geen kwetsbare objecten zijn. Ingevolge artikel 1, eerste lid, aanhef en onder f, wordt onder geprojecteerd beperkt kwetsbaar object verstaan: een nog niet aanwezig beperkt kwetsbaar object dat op grond van het voor het desbetreffende gebied geldende bestemmingsplan toelaatbaar is. Ingevolge de artikelen 4 en 6 dient het bevoegd gezag bij de beslissing op een aanvraag om een vergunning op grond van artikel 8.1 van de Wet milieubeheer voor het oprichten van een inrichting, een grenswaarde van 10-6 per jaar in acht te nemen voor, al dan niet geprojecteerde, kwetsbare of beperkt kwetsbare objecten. 2.4. Appellanten stellen primair dat hun thans nog onbebouwde terrein, dat zich aan de westzijde van hun bedrijfspand bevindt en aan de onderhavige inrichting grenst, een beperkt kwetsbaar object in de zin van het BEVI is. Daartoe voeren zij aan dat
dit onbebouwde terrein bij het kantoorgebouw behoort en dat op dit terrein arbeid wordt verricht en/of dat dit terrein voor arbeid bestemd is. Nu dit beperkt kwetsbare object binnen de 10-6-contour van de inrichting ligt, had verweerder de gevraagde vergunning naar hun mening moeten weigeren. 2.4.1. Verweerder stelt dat het onbebouwde terrein wordt gebruikt voor parkeren, opslag en hieraan verwante activiteiten. Volgens hem bevinden zich hier geen grote aantallen mensen gedurende een relatief korte tijd, zodat er naar zijn mening geen sprake is van een beperkt kwetsbaar object. 2.4.2. Niet in geschil is dat de inrichting valt onder het BEVI en dat het onbebouwde terrein van appellanten als parkeer- en opslagterrein is ingericht. De Afdeling deelt het standpunt van appellanten dat dit terrein één geheel met het kantoorgebouw vormt en op die grond een beperkt kwetsbaar object in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, sub b, van het BEVI is, niet. Evenmin is aannemelijk geworden dat het aantal en de gemiddelde verblijfsduur van de op het parkeer- en opslagterrein aanwezige mensen zodanig is dat het terrein een beperkt kwetsbaar object in de zin van artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, sub h, is. Deze beroepsgrond slaagt derhalve niet. 2.5. Appellanten stellen subsidiair dat het onbebouwde terrein een geprojecteerd beperkt kwetsbaar object is, binnen de 10-6-contour voor het plaatsgebonden risico, nu het kan worden bebouwd dan wel gebruikt voor een ander binnen de bestemming passend doel. Daarom had verweerder volgens hen de onderhavige oprichtingsvergunning moeten weigeren, temeer nu zij voornemens zijn op dit onbebouwde terrein een bouwwerk op te richten en hiertoe inmiddels een aanvraag hebben ingediend die gelet op artikel 44 van de Woningwet niet kan worden afgewezen. 2.5.1. Verweerder wijst er op dat volgens de nota van toelichting bij het BEVI het enkele feit dat in het bestemmingsplan gebruiks- of bebouwingsmogelijkheden zijn toegekend aan gronden die binnen de relevante risicocontour van de inrichting liggen waarop de vergunningaanvraag betrekking heeft, onvoldoende grond oplevert de milieuvergunning te weigeren. Volgens de nota van toelichting is gelet op artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet milieubeheer van belang of er voor het gebied binnen die risicocontour bouwplannen zijn waarvan de doorgang voldoende aannemelijk is, bijvoorbeeld blijkens de aanwezigheid van een gemeentelijke structuurvisie of goedgekeurd woningbouwprogramma. Dit ligt volgens verweerder ook in de rede, omdat aldus kan worden voorkomen dat uitbreidingsmogelijkheden die ingevolge het bestemmingsplan zijn toegestaan, worden gedwarsboomd door een derde die met betrekking tot het gebruik van zijn eigen door het bestemmingsplan toegelaten bebouwingsmogelijkheden nog geen of onvoldoende concrete plannen heeft. Verweerder betoogt dat ten tijde van het nemen van het bestreden besluit nog niet bekend was dat het door appellante bedoelde voornemen tot bebouwing doorgang zou vinden. 2.5.2. Gelet op de artikelen 4 en 6 van het BEVI en artikel 2 van de Regeling externe veiligheid inrichtingen (hierna: REVI) in samenhang met de bij de REVI behorende bijlage 1, tabel 3, dient met het oog op de bereikbaarheid van de opslagplaats bij brand en het voorkomen van brandoverslag bij de onderhavige inrichting, tot al dan niet geprojecteerde kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten een afstand van minimaal 20 meter te worden aangehouden om te kunnen voldoen aan de grenswaarde van 10-6 per jaar.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, aanhef en onder b, van de REVI geldt deze afstand vanaf de uitwendige scheidingsconstructie, bedoeld in artikel 1.1 van het Bouwbesluit 2003, van het gebouw of het onderdeel daarvan of van de buitenzijde van de opslagplaats in de buitenlucht, waar gevaarlijke stoffen, gevaarlijke afvalstoffen of bestrijdingsmiddelen in emballage worden opgeslagen. Ingevolge artikel 5, derde lid, van de REVI gelden met betrekking tot geprojecteerde kwetsbare en beperkt kwetsbare objecten de afstanden, bedoeld in het eerste lid, tot de plaats waar de gevel van het desbetreffende object gebouwd mag worden. 2.5.3. In het vigerende bestemmingsplan "Sluisweg 1994" is aan het onbebouwde terrein van appellanten de bestemming "Bedrijfsbebouwing" toegekend. Bij het bestreden besluit is de opslag van brandstof in de tot de inrichting behorende loods J vergund. Tussen partijen staat vast dat de afstand van loods J tot de bedrijfsbebouwing die het bestemmingsplan toelaat, minder dan 20 meter bedraagt. Deze bedrijfsbebouwing is een beperkt kwetsbaar maar nog niet aanwezig object. Nu deze bebouwing op grond van het geldende bestemmingsplan toelaatbaar is, is zij naar het oordeel van de Afdeling een geprojecteerd beperkt kwetsbaar object als bedoeld in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder f, van het BEVI. Dit leidt er op grond van artikel 8.10, tweede lid, van de Wet milieubeheer toe dat verweerder gehouden was de onderhavige vergunning te weigeren, omdat de afstand van loods J tot bedoelde door het bestemmingsplan toelaatbaar geachte bedrijfsbebouwing minder dan 20 meter bedraagt. Gegeven die gehoudenheid kon, anders dan in de nota van toelichting en door verweerder wordt verondersteld, aan artikel 8.8, eerste lid, aanhef en onder c, niet de bevoegdheid worden ontleend om, op de grond dat nog niet voldoende aannemelijk was dat de door het bestemmingsplan toelaatbaar geachte bedrijfsbebouwing doorgang zou vinden, de aanvraag in te willigen. Hierbij merkt de Afdeling nog op dat een aanvraag om bouwvergunning voor het onderhavige geprojecteerde beperkt kwetsbare object niet kan worden afgewezen op de enkele grond dat dit object op een geringere afstand dan 20 meter van loods J zal zijn gelegen. In het kader van de beslissing op een aanvraag om bouwvergunning kan immers niet aan de uit het BEVI en de REVI voortvloeiende veiligheidsafstanden worden getoetst. Dat is slechts anders indien in verband met de beslissing op die aanvraag tevens een besluit als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van het BEVI dient te worden genomen. Gelet hierop heeft verweerder, door de onderhavige vergunning te verlenen, in strijd met artikel 8.10, tweede lid, van de Wet milieubeheer gehandeld. 2.6. Het beroep is gegrond. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. 2.7. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld. 3. Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart het beroep gegrond; II. vernietigt het besluit van het college van burgemeester en wethouders van Heumen van 20 december 2005, kenmerk 06.000337; III. veroordeelt het college van burgemeester en wethouders van Heumen tot vergoeding van bij appellanten in verband met de behandeling van het beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van 679,47 (zegge: zeshonderdnegenenzeventig euro en zevenenveertig cent), waarvan een gedeelte groot 644,00 is toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand; het dient door de gemeente Heumen aan appellanten onder vermelding van het zaaknummer te worden betaald; IV. gelast dat de gemeente Heumen aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht ten bedrage van 276,00 (zegge: tweehonderdzesenzeventig euro) vergoedt. Aldus vastgesteld door mr. J.H. van Kreveld, Voorzitter, en mr. J.R. Schaafsma en mr. W. Sorgdrager, Leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Heijerman, ambtenaar van Staat. w.g. Van Kreveld w.g. Heijerman Voorzitter ambtenaar van Staat Uitgesproken in het openbaar op 28 februari 2007 255