De mens beschermd en de handel bestreden een advies over een evenwichtig beschermingsregime voor slachtoffers van mensenhandel A D V I E S
De ACVZ De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken is een bij de Vreemdelingenwet 2000 ingesteld onafhankelijk adviesorgaan. Zij heeft tot taak regering en parlement gevraagd en ongevraagd te adviseren over het vreemdelingenrecht en het beleid terzake. De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken is een adviescollege in de zin van de Kaderwet adviescolleges en is als zodanig ingericht. Zij geeft in haar hoedanigheid van beleidsadviescollege zowel beleidsreactieve als beleidsproactieve adviezen. Enerzijds worden adviezen uitgebracht met een analyse van gevoerd beleid en bestaande wetgeving of van een bestaande praktijk met als doel te leren of het beleid dan wel die wetgeving goed functioneert. Zo nodig worden aanbevelingen tot verbetering gedaan. Anderzijds wordt geadviseerd over toekomstige ontwikkelingen en mogelijk te verwachten problemen en worden (alternatieve) richtingen voor beleid en de bijbehorende wetgeving aangegeven. Ten slotte worden verkenningen uitgevoerd waarbij een beleidsveld of een feitelijke gang van zaken dan wel ontwikkelingen in beeld worden gebracht met beschrijving van de daarin eventueel aangetroffen vraagstukken. De advisering dient praktisch en oplossingsgericht te zijn. De leden van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken zijn op persoonlijke titel benoemd. Colofon Advies De mens beschermd en de handel bestreden, uitgebracht aan de staatssecretaris van Justitie. Uitgave van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken, Den Haag, 2009 Advieskenmerk: 28 2009, februari 2009 isbn-13 978-90-8521-045-0 Bestellingen van publicaties: Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken Postbus 93127 2509 ac Den Haag email: acvz@acvz.com (070) 370 4300 of via de website: www.acvz.com Vormgeving: Studio Daniëls BV, Den Haag Drukwerk: Station Drukwerk, Den Haag
De mens beschermd en de handel bestreden een advies over een evenwichtig beschermingsregime voor slachtoffers van mensenhandel Protect victims and fight human trafficking Summary at page 67 den haag, februari 2009
Inhoudsopgave A d v i e s i n k o r t b e s t e k 8 h o o f d s t u k 1 Inleiding 13 1.1 Aanleiding 13 1.2 Focus van het advies 13 1.3 Onderzoeksmethode 14 1.4 Leeswijzer 14 h o o f d s t u k 2 Het juridisch kader 15 2.1 Wat is mensenhandel? 15 2.2 De B9-regeling 17 2.3 Slachtoffers van mensenhandel in Nederland 20 2.4 Constateringen 25 h o o f d s t u k 3 Overwegingen bij de huidige B9-regeling 26 3.1 De relatie tussen vreemdelingen- en strafrecht 26 3.2 Aanpassing van de B9-regeling noodzakelijk 27 3.3 Conclusies 31 h o o f d s t u k 4 Voorstel voor een evenwichtige B9-regeling 32 4.1 Fase 1: Is er een geringste aanwijzing van mensenhandel? 32 4.2 Fase 2: Is betrokkene slachtoffer van mensenhandel? 35 4.3 Fase 3: Heeft betrokkene recht op voortgezet verblijf? 38 4.4 Conclusies 43 h o o f d s t u k 5 Vreemdelingenbewaring 45 5.1 Wet- en regelgeving 45 5.2 Jurisprudentie 46 5.3 Naar een ander toezichtregime voor slachtoffers van mensenhandel 47 5.4 Conclusies 50 h o o f d s t u k 6 Alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv s) 52 6.1 De opmaat tot meer preventie in het amv-beleid 52 6.2 Snelle Actie Teams (SATs) 53 6.3 Beschermde opvang 54 6.4 Terugkeer 57 6.5 Conclusies 58 b i j l ag e n 1 2 Literatuurlijst 60 Lijst geraadpleegde organisaties 64 Overzicht van uitgebrachte adviezen 65 s u m m a r y Protect victims and fight human trafficking 67 7
Advies in kort bestek Mensenhandel is een misdrijf en een schending van de mensenrechten. Er is sprake van mensenhandel als iemand door middel van dwang, misleiding of misbruik in een uitbuitingssituatie wordt gebracht of gehouden. Mensenhandel is zowel een strafrechtelijk als vreemdelingrechtelijk thema. Dat laatste omdat veel slachtoffers geen Nederlander zijn. In dit advies worden beide rechtsgebieden in onderlinge samenhang bezien. De primaire focus van de ACVZ is, gelet op haar expertise, gericht op de vreemdelingrechtelijke aspecten van mensenhandel. De huidige regeling voor slachtoffers van mensenhandel Op grond van de huidige B9-regeling genoemd naar het hoofdstuk in de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000) krijgen vreemdelingen bij de geringste aanwijzing dat zij slachtoffer van mensenhandel zijn, een bedenktijd van maximaal drie maanden om in rust te overwegen of zij willen meewerken aan de strafrechtelijke opsporing en vervolging van de verdachte(n). Medewerking met politie en Openbaar Ministerie (OM) is een voorwaarde om een B9- vergunning te krijgen. Die vergunning geeft recht op verblijf gedurende het strafrechtelijk onderzoek naar de verdachte(n). Voortgezet verblijf wordt toegestaan als de medewerking van het slachtoffer tot een veroordeling van de verdachte(n) heeft geleid, het slachtoffer op het moment van de rechterlijke uitspraak drie jaar rechtmatig in Nederland verblijft op grond van een B9-vergunning, of de strafzaak na drie jaar nog loopt. Aanpassing van de B9-regeling noodzakelijk De ACVZ heeft ter voorbereiding van dit advies gesproken met verschillende instanties die met mensenhandel te maken hebben. Deze consultatie van het veld levert een divers beeld op. Sommigen vinden aanpassing van het beleid nodig, anderen niet. Voor de ACVZ zijn er, op grond van alle bevindingen, bezien in hun onderling verband, voldoende aanknopingspunten om in dit advies een aanzet te doen voor een aanpassing van de thans geldende regelgeving. Daarbij is van belang dat de huidige B9-regeling vooral is gericht op facilitering van de handhaving van het strafrecht. Uit cijfers van onder meer het Coördinatiecentrum Mensenhandel (Comensha) en de Nationaal Rapporteur Mensenhandel (NRM) blijkt dat de meeste vermoede slachtoffers niet meewerken aan de strafrechtelijke opsporing en vervolging van de verdachte(n). Na de bedenktijd hebben zij dus geen recht op opvang en hulpverlening van de overheid en vallen zij buiten het beschermingsregime van de B9- regeling. Hiermee wordt geen recht gedaan aan de uitzonderlijke situatie waarin deze vreemdelingen verkeren. De ACVZ is ook van mening dat het beleid op dit punt niet in overeenstemming is met het Mensenhandelverdrag van de Raad van Europa (RvE), dat bepaalt dat hulpverlening aan slachtoffers niet afhankelijk mag worden gesteld van hun bereidheid mee te werken aan een strafrechtelijk onderzoek. De ACVZ vindt met aanhangers van de zogenaamde mensenrechtenbenadering dat niet het medewerkingsvereiste, maar de beschermingsplicht leidend moet zijn bij verblijfstoekenning aan slachtoffers van mensenhandel. De ACVZ pleit daarom voor aanpassing van de B9-regeling. 8
Voorstel voor een evenwichtige B9-regeling De door de ACVZ beoogde aanpassing is gebaseerd op de volgende uitgangspunten: Slachtoffers van mensenhandel hebben recht op hulpverlening en tijdelijk verblijf, ongeacht de vraag of ze meewerken aan de strafrechtelijke opsporing en vervolging van de verdachte(n); De beoordeling van het slachtofferschap is gebaseerd op informatie van diverse bronnen; Medewerking met politie en OM is een vereiste voor het toestaan van een recht op voortgezet verblijf. Op grond van deze uitgangspunten beveelt de ACVZ - kort weergegeven - de volgende werkwijze aan: Fase 1: Is er een geringste aanwijzing van mensenhandel? Bij een geringste aanwijzing van mensenhandel, of aangifte daarvan, heeft de vreemdeling recht op een tijdelijke verblijfsvergunning geringste aanwijzing mensenhandel voor de duur van zes maanden; De politie wijst betrokkene er tijdens het intakegesprek op dat medewerking aan de strafrechtelijke opsporing en vervolging van de verdachte(n) van belang is voor toekenning van voortgezet verblijf; De eerste drie maanden van de verblijfsvergunning geringste aanwijzing mensenhandel gelden als rustperiode en bedenktijd; Als na afloop van de bedenktijd een aanvraag voor een verblijfsvergunning op grond van slachtofferschap is ingediend, gelden de laatste drie maanden van de verblijfsvergunning geringste aanwijzing mensenhandel als beslistermijn voor de staatssecretaris van Justitie, die beoordeelt of aannemelijk is dat betrokkene slachtoffer is; Als na afloop van de bedenktijd geen aanvraag voor een verblijfsvergunning op grond van slachtofferschap is ingediend, wordt de verblijfsvergunning geringste aanwijzing mensenhandel ingetrokken. Fase 2: Is betrokkene slachtoffer van mensenhandel? De staatssecretaris van Justitie beoordeelt de persoonlijke situatie van de vreemdeling en maakt hierbij gebruik van informatie van politie, OM én hulpverleningsinstanties; In deze fase bestaat de mogelijkheid om, als dat noodzakelijk wordt geacht door één van de betrokken instanties of betrokkene zelf, een medisch/psychologisch onderzoek te laten verrichten door een gespecialiseerd (forensisch) geneeskundige, psychiater of psycholoog. Dit onderzoek kan inzicht geven in de samenhang tussen de medische klachten en het gestelde slachtofferschap. Daarnaast kan dit onderzoek uitwijzen of betrokkene psychisch sterk genoeg is om een verklaring af te leggen. De staatssecretaris betrekt de uitkomsten van dit onderzoek bij de besluitvorming; Als de staatssecretaris op grond van alle aanwezige informatie oordeelt dat aannemelijk is dat de vreemdeling slachtoffer van mensenhandel is, wordt betrokkene een tijdelijke verblijfsvergunning slachtoffer mensenhandel verleend voor de duur van één jaar. 9
Fase 3: Heeft betrokkene recht op voortgezet verblijf? Slachtoffers die hebben meegewerkt aan de strafrechtelijke opsporing en vervolging van de verdachte(n) komen één jaar na toekenning van de tijdelijke verblijfsvergunning slachtoffer mensenhandel in aanmerking voor een verblijfsvergunning voor voortgezet verblijf, ongeacht het resultaat van het strafrechtelijk onderzoek; Slachtoffers die niet hebben meegewerkt met politie en het OM moeten na afloop van de verblijfsvergunning slachtoffer mensenhandel terugkeren naar hun land van herkomst, tenzij uit een door de Dienst Terugkeer & Vertrek (DT&V) uit te voeren terugkeertoets blijkt dat hun persoonlijke situatie of de situatie in het land van herkomst hieraan in de weg staat. De ACVZ is van mening dat op deze wijze een regeling ontstaat met een solide beschermingsregime, die ook het opsporingsbelang dient en is gewapend tegen misbruik. Immers, een tijdelijk verblijfsrecht wordt toegekend op basis van slachtofferschap, terwijl medewerking met politie en OM bepalend is voor het toestaan van een voortgezet verblijfsrecht. Het brede onderzoek naar de persoonlijke situatie van de vreemdeling dat de staatssecretaris op grond van gegevens uit diverse informatiekanalen verricht, waarborgt dat alleen echte slachtoffers in het bezit worden gesteld van een verblijfsvergunning die mogelijk uitzicht biedt op voortgezet verblijf. Vreemdelingenbewaring In Nederland worden jaarlijks enkele duizenden vreemdelingen in bewaring gesteld. Hieronder bevinden zich (vermoede) slachtoffers van mensenhandel. Inbewaringstelling van deze groep moet volgens de ACVZ een uiterste maatregel zijn, gelet op de omstandigheid dat veel slachtoffers eerder van hun vrijheid zijn beroofd. De ACVZ pleit ervoor alternatieven voor vrijheidsontneming van deze groep te onderzoeken. Uitgangspunt van het beleid is dat aanwijzingen van mensenhandel worden gesignaleerd en beoordeeld vóórdat de vreemdeling in bewaring wordt gesteld. Hoewel het belang van vroegtijdige signalering breed lijkt te worden onderkend, blijkt dat signalen van mensenhandel in de praktijk nog niet altijd op tijd worden opgepikt. Volgens de ACVZ is één van de oorzaken hiervan het ontbreken van een helder beleidskader. De Vc 2000, noch de huidige jurisprudentie verschaffen duidelijkheid over de vraag of inbewaringstelling bij een geringste aanwijzing van mensenhandel op zichzelf geoorloofd is. Evenmin is uit de Vc 2000 eenduidig af te leiden op welk moment de B9-regeling moet worden aangeboden. De ACVZ beveelt dan ook aan expliciet in de Vc 2000 op te nemen dat beoordeling van een geringste aanwijzing van mensenhandel plaatsvindt vóór inbewaringstelling. Wordt geoordeeld dat sprake is van een geringste aanwijzing, dan moet worden afgezien van inbewaringstelling, of moet deze direct worden opgeheven en moet betrokkene direct op de B9-regeling worden gewezen en bedenktijd worden geboden. Alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv s) Amv s zijn kwetsbaar. Dit geldt zeker voor amv s die slachtoffer van mensenhandel zijn of kunnen worden, de zogenaamde risico-amv s. Preventie en bestrijding van mensenhandel behoren dan ook tot de prioriteiten van het huidige amv-beleid. Dit blijkt onder meer uit de screening van passagiers door Nederlandse Snelle Actie Teams (SATs) die in januari en februari 2008 op een Nigeriaanse luchthaven heeft plaatsgevonden en de tweejarige pilot beschermde opvang voor risico-amv s die op 1 januari 2008 in Nederland van start is gegaan. Volgens de ACVZ kunnen SATs alleen preventief werken als ze in Europees ver- 10
band vorm krijgen en wordt gezorgd voor adequate bescherming en opvang van (mogelijke) slachtoffers van mensenhandel die door de SATs bij hun vertrek zijn tegengehouden. De ACVZ is van mening dat enkele zaken specifiek aandacht vragen bij de evaluatie van de pilot beschermde opvang, eind 2009. Het gaat dan met name om het ontbreken van transparantie bij een besluit tot opname in de beschermde opvang, maar ook om de omstandigheid dat bij plaatsing niet altijd een strafrechtelijk onderzoek wordt gestart. De ACVZ beveelt aan NGO s als SAMAH, een landelijke belangenorganisatie voor jonge asielzoekers, en Bonded Labour in Nederland (BLinN), een organisatie die slachtoffers van mensenhandel ondersteunt, toegang te verschaffen tot de beschermde opvang en bij de evaluatie van de pilot te kijken naar best practices van alternatieve, niet-gouvernementele opvangvormen. Terugkeer van risico-amv s kan naar de mening van de ACVZ alleen aan de orde zijn als niet alleen adequate bescherming wordt geboden tegen revictimisatie, maar ook intensieve ondersteuning bij het zoeken naar alternatieve toekomstmogelijkheden wordt gegeven. Een aantal NGO s heeft hier goede ervaringen in opgedaan. De ACVZ adviseert mogelijkheden tot samenwerking met deze organisaties dan wel uitwisseling van best practices te onderzoeken. De aanbevelingen op een rij: Ten aanzien van de B9-regeling 1. Verleen bij een geringste aanwijzing van mensenhandel een tijdelijke verblijfsvergunning voor de duur van zes maanden. 2. Stel een onderzoek in naar het slachtofferschap van de vreemdeling. De staatssecretaris van Justitie beoordeelt hiertoe de persoonlijke situatie van de betrokkene, waarbij de onderzoeksplicht actief wordt ingevuld. Dit betekent dat bij die beoordeling, naast gegevens van de politie en het OM, informatie wordt betrokken van hulpverleningsinstanties en, waar noodzakelijk, kennis wordt genomen van medische informatie. 3. Verleen een (tweede) tijdelijke verblijfsvergunning aan de vreemdeling van wie aannemelijk is dat hij slachtoffer van mensenhandel is. 4. Verleen erkende slachtoffers van mensenhandel die hebben meegewerkt aan de strafrechtelijke opsporing en vervolging van de verdachte(n) een verblijfsvergunning voor voortgezet verblijf. 5. Verleen erkende slachtoffers van mensenhandel die niet hebben meegewerkt aan de strafrechtelijke opsporing en vervolging van de verdachte(n) geen verblijfsvergunning voor voortgezet verblijf na één jaar, maar verricht voor hen op dat moment een individuele terugkeertoets/risicoanalyse, waarbij zowel de persoonlijke situatie van de vreemdeling als de situatie in het land van herkomst wordt beoordeeld. Als uit deze analyse geen terugkeerbelemmeringen naar voren komen, kan de terugkeerprocedure in gang worden gezet. Mocht de persoonlijke situatie van de vreemdeling of de situatie in het land van herkomst aan terugkeer in de weg staan, dan wordt de tijdelijke verblijfsvergunning verlengd. Volgens de ACVZ dient vreemdelingen uit deze groep, waarvoor gedurende drie jaar dergelijke terugkeerbelemmeringen bestaan, voortgezet verblijf te worden toegestaan. 11
Ten aanzien van vreemdelingenbewaring 6. Neem in de Vc 2000 expliciet op dat bij staandehouding van illegale vreemdelingen vóór inbewaringstelling wordt beoordeeld of sprake is van een geringste aanwijzing van mensenhandel. 7. Neem in de Vc 2000 expliciet op dat bij een geringste aanwijzing van mensenhandel wordt afgezien van inbewaringstelling (tenzij er concrete, op de persoon van de vreemdeling betrekking hebbende, feiten en omstandigheden aanwezig zijn die inbewaringstelling vorderen in het belang van de openbare orde en/of de nationale veiligheid) en dat de vreemdeling in dat geval direct wordt gewezen op de B9-regeling. 8. Neem in de Vc 2000 expliciet op dat bij constatering van een geringste aanwijzing van mensenhandel bij een persoon die - ondanks het onder aanbeveling 7 vermelde uitgangspunt - in vreemdelingenbewaring is gesteld, de bewaring direct wordt opgeheven (tenzij er concrete, op de persoon van de vreemdeling betrekking hebbende, feiten en omstandigheden aanwezig zijn die inbewaringstelling vorderen in het belang van de openbare orde en/of de nationale veiligheid) en betrokkene direct wordt gewezen op de B9-regeling. 9. Neem in de algemene bepalingen over vrijheidsbeperkende en ontnemende maatregelen in de Vc 2000 bij de omschrijving van de plicht tot belangenafweging expliciet op dat, in die zaken waar het gaat om inbewaringstelling van slachtoffers van mensenhandel met een vertrekplicht, zwaarwegende betekenis wordt toegekend aan het individuele belang van betrokkene. Voor inbewaringstelling van deze groep vreemdelingen geldt dus nee, tenzij. 10. Onderzoek of alternatieven voor vrijheidsontneming van vermoedelijke en erkende slachtoffers van mensenhandel kunnen worden toegepast. Ten aanzien van risico-amv s 11. Laat NGO s als SAMAH en BLinN toe tot de beschermde opvang om de risico-amv s te begeleiden bij het zoeken naar alternatieve toekomstperspectieven. 12. Betrek bij de evaluatie van de pilot beschermde opvang ook de resultaten van de pilot van het Amsterdams Coördinatiepunt Mensenhandel en Nidos waarin minderjarige slachtoffers van mensenhandel intensief worden begeleid zonder te worden geplaatst in een besloten setting. 13. Betrek naast IOM niet-gouvernementele organisaties bij de voorbereiding op terugkeer van minderjarige slachtoffers van mensenhandel en onderzoek of de terugkeerprogramma s voor amv s van deze organisaties ook toe te passen zijn op minderjarige slachtoffers van mensenhandel. 12
hoof d s t u k 1 Inleiding 1.1 Aanleiding Internationaal netwerk van vrouwenhandelaren aangepakt, Marechaussee onderschept mensensmokkel naar Engeland, steeds meer slachtoffers mensenhandel, verborgen dwangarbeid, uitbuiting illegalen aangepakt, het zijn een paar recente krantenkoppen die aangeven dat mensenhandel een actueel thema is. Mensenhandel is een ernstige schending van de mensenrechten, de menselijke waardigheid en, niet zelden, de lichamelijke integriteit. Sinds enkele jaren vormt de bestrijding van mensenhandel een speerpunt in de aanpak van de georganiseerde misdaad, zowel in internationale samenwerkingsverbanden als de Verenigde Naties (VN) en de Europese Unie (EU) als op nationaal niveau. In Nederland heeft het College van procureursgeneraal de bestrijding van mensenhandel als één van de prioriteiten van het Openbaar Ministerie (OM) aangewezen. 1 De lopende strafzaken Koolvis en Sneep hebben aan die prioritering een gezicht gegeven. 2 Voor een succesvolle bestrijding van mensenhandel is een goede monitoring onontbeerlijk. Sinds 2000 heeft Nederland een Nationaal Rapporteur Mensenhandel (NRM). De NRM informeert de regering over de aard en omvang van mensenhandel in Nederland en adviseert over het beleid terzake in brede zin. De NRM beschrijft en analyseert in haar jaarlijkse rapportages een breed scala aan onderwerpen, verband houdend met relevante wet- en regelgeving, maatregelen betreffende de preventie van mensenhandel, de opsporing en vervolging van mensenhandelaren en hulpverlening aan slachtoffers. Om dubbel werk te voorkomen is bij de voorbereiding van dit advies regelmatig overleg gevoerd met de NRM. De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) verwijst in dit advies geregeld naar rapportages van de NRM, die specialist is op het onderwerp. Het advies, dat onderdeel vormt van het werkprogramma van de ACVZ, geeft alleen het standpunt van de ACVZ weer. Ook de conclusies en aanbevelingen komen uitsluitend voor rekening van de ACVZ. 1.2 Focus van het advies Mensenhandel is primair een strafrechtelijk onderwerp, maar raakt ook aan het vreemdelingenrecht omdat veel slachtoffers geen Nederlanders zijn. Beide rechtsgebieden worden in dit advies in samenhang beschouwd, waarbij de vreemdelingrechtelijke aspecten van mensenhandel centraal staan. Knelpunten en aanbevelingen op het gebied van het strafrecht komen uitsluitend aan de orde voorzover deze vreemdelingrechtelijke implicaties hebben. Hoewel mensenhandel en -smokkel in de praktijk nauw met elkaar verbonden kunnen zijn, beperkt de ACVZ zich in dit advies tot het beleid ten aanzien van de preventie en 1 College van procureurs-generaal, Aanwijzing Mensenhandel, Stcrt. 2008, nr. 2718. 2 Aanleiding voor het onderzoek in de zaak Koolvis was de verdwijning van minderjarige Nigeriaanse asielzoekers uit opvangcentra. In de zaak Sneep werden verdachten aangehouden op verdenking van internationale mensenhandel voor grootschalige, gedwongen prostitutie. 13
bestrijding van mensenhandel en de bescherming van niet-nederlandse slachtoffers van mensenhandel. 1.3 Onderzoeksmethode De ACVZ heeft voor het opstellen van dit advies literatuur en andere schriftelijke bronnen geraadpleegd. Daarnaast zijn gesprekken gevoerd met betrokken ambtelijke diensten, uitvoeringsorganisaties en overige professionals in het werkveld. Een overzicht van gesprekspartners is opgenomen in bijlage 2. De cijfers die zijn opgenomen, zijn afkomstig van het Bureau Nationaal Rapporteur Mensenhandel (BNRM), het Coördinatiecentrum Mensenhandel (Comensha), de Immigratieen Naturalisatiedienst (IND), de Directie Migratiebeleid (DMB) van het ministerie van Justitie en de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM). Om zicht te krijgen op de wijze waarop de bestrijding van mensenhandel en bescherming van slachtoffers in andere EU-lidstaten is vormgegeven, heeft de ACVZ onder andere bij die lidstaten via het Europees Migratie Netwerk (EMN) een vragenlijst uitgezet en is gebruik gemaakt van secundaire bronnen. 4 Dit advies is voorbereid door een subcommissie van de ACVZ bestaande uit mw. mr. A.C.J. van Dooijeweert, mw. drs. H.J. Bakker en mw. dr. L.H.M. van Willigen. 1.4 Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt allereerst gekeken naar de betekenis van het begrip mensenhandel. Daarnaast wordt in dit hoofdstuk het huidige vreemdelingrechtelijke beleid voor slachtoffers en getuigen van mensenhandel - de zogenaamde B9-regeling - geschetst en worden enkele cijfers gepresenteerd. In de hoofdstukken 3 en 4 wordt de B9-regeling geanalyseerd en doet de ACVZ een voorstel tot aanpassing van deze regeling. In de hoofdstukken 5 en 6 staan vreemdelingenbewaring en minderjarige vreemdelingen die potentieel slachtoffer van mensenhandel zijn centraal. Conclusies en aanbevelingen zijn in voornoemde hoofdstukken opgenomen. Hoewel de meeste (nu bekende) slachtoffers van mensenhandel vrouw zijn, worden in dit advies omwille van de leesbaarheid uitsluitend mannelijke (als verwijzing naar de vreemdeling of het slachtoffer ) persoonlijke voornaamwoorden gebruikt. Ook Nederlanders kunnen slachtoffer van mensenhandel zijn. Nederlandse meisjes die afhankelijk gemaakt worden van en uitgebuit worden door zogenaamde lover- of pooierboys zijn eveneens te beschouwen als slachtoffer van mensenhandel. 4 De vragenlijst heeft slechts beperkte informatie opgeleverd. Daarom ontbreekt in dit advies een overzicht van best practices. 14
hoof d s t u k 2 Het juridisch kader In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de internationaal-rechtelijke betekenis van het begrip mensenhandel. Daarna volgt een weergave van het huidige vreemdelingrechtelijke beleid voor slachtoffers en getuigen van mensenhandel in Nederland, de B9-regeling. Tot slot volgt een cijfermatig overzicht waaruit de omvang van mensenhandel in Nederland kan worden afgeleid. Voor een uitgebreide beschrijving van en toelichting op het begrip mensenhandel, evenals ontwikkelingen en wijzigingen in de B9-regeling en meer uitvoerige kwantitatieve gegevens, verwijst de ACVZ naar de rapportages van de NRM. 5 2.1 Wat is mensenhandel? Het begrip mensenhandel is gedefinieerd in de (inter)nationale regelgeving die is opgesteld ter bestrijding ervan. Al sinds halverwege de 19e eeuw zijn er door de internationale gemeenschap pogingen ondernomen om slavernij, mensenhandel en prostitutie te voorkomen en te verbieden. Ook in de loop van de twintigste eeuw ontplooide een groot aantal internationale organisaties en instellingen - waaronder de Volkenbond en diens opvolger, de VN, de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE), de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO), de Raad van Europa (RvE) en de EU - een breed scala aan initiatieven en activiteiten ter voorkoming en bestrijding van mensenhandel en aanverwante verschijnselen. 6 Die initiatieven leidden tot een aantal bindende afspraken in VN- en EU-verband over de preventie, strafbaarstelling en bestrijding van mensenhandel, en over de bescherming van de slachtoffers. De voornaamste hiervan is het VN-verdrag tegen transnationale georganiseerde misdaad, met de bijbehorende protocollen tegen mensenhandel 7 en mensensmokkel 8 (2000), ook wel de Palermo-protocollen genoemd. Daarnaast zijn van belang het EU-kaderbesluit inzake bestrijding van mensenhandel 9 (2002), de EU-richtlijn tijdelijke verblijfsvergunning mensenhandel 10 (2004/81) en het Verdrag van de Raad van Europa inzake bestrijding van mensenhandel 11 (2005), dat op 1 januari 2008 van kracht is geworden. 5 <www.bnrm.nl/rapportages>. 6 Voor een historisch overzicht van de betreffende regelgeving zie Mensenhandel. Eerste rapportage van de Nationaal Rapporteur, Den Haag: Bureau NRM, 2002, p. 13-48. 7 Protocol inzake de preventie, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel, tot aanvulling van het Verdrag tegen transnationale georganiseerde misdaad, totstandgekomen op 15 november 2000 te New York (Trb. 2001, 69). 8 Protocol tegen de smokkel van migranten over land, over de zee en in de lucht, tot aanvulling van het Verdrag tegen transnationale georganiseerde misdaad, totstandgekomen op 15 november 2000 te New York (Trb. 2001, 70). 9 Kaderbesluit van de Raad inzake bestrijding van mensenhandel, totstandgekomen op 19 juli 2002 te Brussel (PbEG 2002, L 203). 10 Richtlijn 2004/81/EG van de Raad betreffende de verblijfstitel die in ruil voor samenwerking met de bevoegde autoriteiten wordt afgegeven aan onderdanen van derde landen die het slachtoffer zijn van mensenhandel of hulp hebben gekregen bij illegale immigratie, PbEU 2004, L 261. 11 Verdrag van de Raad van Europa inzake bestrijding van mensenhandel, totstandgekomen op 16 mei 2005 te Warschau (Trb. 2006, 99). 15
De in de Palermo-protocollen gehanteerde definities van mensenhandel en mensensmokkel zijn algemeen aanvaard. Deze protocollen vormen de basis voor latere Europese wet- en regelgeving. Voorbeelden hiervan zijn het bovengenoemde EU-Kaderbesluit dat zich richt op harmonisatie van de strafwetgeving inzake mensenhandel, de EU-Richtlijn inzake de tijdelijke verblijfsvergunning mensenhandel, en het Verdrag van de Raad van Europa. Mensenhandel is in het Palermo-protocol gedefinieerd als: het werven, vervoeren, overbrengen van en het bieden van onderdak aan of het opnemen van personen, door dreiging met of gebruik van geweld of andere vormen van dwang, ontvoering, bedrog, misleiding, machtsmisbruik of misbruik van een kwetsbare positie of het verstrekken of in ontvangst nemen van betalingen of voordelen teneinde de instemming van een persoon te verkrijgen die zeggenschap heeft over een andere persoon, ten behoeve van uitbuiting. De kernbegrippen uit deze definitie zijn dwang en uitbuiting. Er is sprake van mensenhandel als wordt beoogd iemand met behulp van dwang, misleiding of misbruik van overwicht in een uitbuitingssituatie te brengen. In de Nederlandse strafwetgeving is niet alleen het in een uitbuitingssituatie brengen strafbaar maar ook het in die situatie houden van iemand en/of het beletten van iemand zich aan die situatie te onttrekken. De definitie spreekt over personen, waarmee wordt onderkend dat niet alleen vrouwen, maar ook mannen en kinderen slachtoffer van mensenhandel kunnen zijn. 12 De definitie beperkt zich niet tot uitbuiting in de seksindustrie, maar noemt ook andere sectoren zoals de (land- en tuin)bouw, de horeca en de huishouding. 13 Onder uitbuiting wordt in het VN-protocol ten minste verstaan: de uitbuiting van prostitutie van anderen of andere vormen van seksuele uitbuiting, gedwongen arbeid of dienstverlening, slavernij of aanverwante praktijken, onderworpenheid of de verwijdering van organen. Mensenhandel is niet hetzelfde als mensensmokkel. Mensensmokkel wordt in het Palermo-protocol gedefinieerd als: het bewerkstelligen van de illegale binnenkomst van een persoon in een staat waarvan de persoon geen onderdaan of ingezetene is. Bij mensensmokkel gaat het om meestal betaalde - hulp bij illegale toegang, doorreis en verblijf. Mensensmokkel is, anders dan mensenhandel, niet (primair) gericht op uitbuiting en is per definitie grensoverschrijdend. De bestrijding van mensensmokkel richt zich vooral op de bescherming van staten en hun grenzen. Mensenhandel kan ook binnen landsgrenzen plaatsvinden en is altijd een slachtofferdelict. De bestrijding van mensenhandel gaat primair over de bescherming van (verhandelde) personen. In de praktijk raken mensensmokkel en mensenhandel vaak vervloch- 12 Ten aanzien van minderjarigen geldt het dwangvereiste niet. 13 Voor de volledigheid geeft de ACVZ aan dat illegale adoptie in dit advies niet onder mensenhandel wordt gerekend. 16
ten, bijvoorbeeld wanneer een gesmokkelde persoon wordt uitgebuit omdat hij zijn schuld aan de smokkelaar moet terugbetalen. Vervlechting van straf- en vreemdelingenrecht In Nederland is mensenhandel strafbaar gesteld in artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht (Sr). De definitiebepaling in dit artikel is, net als de hiervoor genoemde Europese regelgeving, gebaseerd op de definitie in het aangehaalde Palermo-protocol. Mensenhandel wordt in artikel 273f Sr gekwalificeerd als een misdrijf tegen de persoonlijke vrijheid dat met - verzwarende omstandigheden daargelaten - een gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren of een geldboete van de vijfde categorie is bedreigd. 14 Het strafrecht stelt regels voor vervolging van degenen die zich schuldig maken aan mensenhandel. In het vreemdelingenrecht zijn regels neergelegd voor de bescherming van hun (buitenlandse) slachtoffers. Maar ook in de vreemdelingenrechtelijke regels is de facilitering van de strafrechtelijke wetshandhaving door verlaging van de aangiftedrempel voor slachtoffers en het behoud van getuigen - dominant. Daarmee is de vervlechting van beide rechtsgebieden een feit. 2.2 De B9-regeling In artikel 3.48 van het Vreemdelingenbesluit (Vb 2000) en de hoofdstukken B9 en B16/7 van de Vreemdelingencirculaire (Vc 2000) is het verblijf van slachtoffers en getuigen van mensenhandel geregeld en zijn richtlijnen neergelegd voor bescherming en opvang. Het geheel van die regels wordt ook wel de B9-regeling genoemd. Uitgangspunt bij de invoering van de B9-regeling was tweeledig: enerzijds het belang van opsporing en vervolging (verlaging aangiftedrempel en behoud van getuigen), anderzijds het humanitaire belang van het slachtoffer (het bieden van opvang en bescherming). De verwijdering van slachtoffers en getuige-aangevers 15 van mensenhandel uit Nederland kan voor een periode van maximaal 3 maanden worden opgeschort en zij kunnen in het bezit worden gesteld van een tijdelijke verblijfsvergunning voor de duur van de strafrechtelijke procedure als zij aangifte doen of een verklaring afleggen. Bedenktijd Bij de geringste aanwijzing dat er sprake is van mensenhandel moet de politie 16 de vreemdeling wijzen op zijn rechten, waaronder de mogelijkheid van een bedenktijd en de mogelijkheid om aangifte te doen of anderszins mee te werken aan het strafrechtelijk onderzoek. De vreemdeling hoeft niet direct aangifte te doen. Aan vermoede slachtoffers van mensenhandel wordt (eenmalig) een bedenktijd gegund van maximaal drie maanden om in rust te overwegen of zij willen meewerken aan een strafrechtelijk onderzoek. Het doen van aangifte kan immers vergaande gevolgen hebben. Hierbij kan worden gedacht aan 14 De minister van Justitie heeft op 12 november 2008 in een algemeen overleg over mensenhandel in de Tweede Kamer een verhoging van de strafmaat van zes naar acht jaar aangekondigd. 15 B9/5 Vc 2000: Getuige-aangevers kunnen vreemdelingen zijn die zelf werkzaam zijn in dezelfde sector als het slachtoffer. Tevens kunnen het personen zijn die werkzaam zijn buiten deze sector en die kennis dragen van mensenhandel. 16 Naast de politie is ook de Koninklijke Marechaussee bevoegd de B9-regeling aan te bieden. 17
represailles van de handelaar tegen het slachtoffer of zijn familie. Gedurende de bedenktijd verblijft de vreemdeling rechtmatig in Nederland en heeft hij recht op opvang, rechtsbijstand, medische en psychologische behandeling, een uitkering op grond van de Regeling verstrekkingen bepaalde categorieën vreemdelingen (Rvb) en een ziektekostenverzekering. Werken tijdens de bedenktijd is niet toegestaan. De korpschef die bedenktijd verleent, registreert dit en blijft gedurende de verdere procedure administratief verantwoordelijk. De korpschef meldt het slachtoffer aan bij Comensha, het landelijk coördinatiecentrum voor aanmelding, registratie en opvang van slachtoffers van mensenhandel. De bedenktijd eindigt op het moment dat de vreemdeling aangifte doet of anderszins meewerkt, aangeeft daarvan af te zien, of met onbekende bestemming vertrekt dan wel een verblijfsvergunning aanvraagt. Als de bedenktijd eindigt zonder dat de vreemdeling medewerking verleent aan het strafrechtelijk onderzoek, wordt de opschorting van het vertrek opgeheven en moet de vreemdeling Nederland verlaten, tenzij hem om andere redenen verblijf wordt toegestaan. De B9-vergunning Als de vreemdeling te kennen geeft aangifte te willen doen of anderszins mee wil werken aan een strafrechtelijk onderzoek tegen de verdachte(n), wordt dit ambtshalve aangemerkt als een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd. De korpschef faxt de aangifte naar één van de contactpersonen mensenhandel van de IND, die in beginsel binnen 24 uur moet beslissen. Voor aanvragen van getuige-aangevers wordt in de Vc 2000 geen beslistermijn genoemd. 17 Net als bij het toestaan van bedenktijd meldt de korpschef de aangifte of andere medewerking van de vreemdeling ten behoeve van de centrale registratie aan bij Comensha. De (reguliere) verblijfsvergunning in het kader van mensenhandel wordt verleend als aan de volgende, cumulatieve, voorwaarden is voldaan: 1. De vreemdeling is slachtoffer van mensenhandel; 2. Het slachtoffer heeft terzake aangifte gedaan of op andere wijze meegewerkt aan een strafrechtelijk onderzoek; 18 3. Er is sprake van een strafrechtelijk opsporings- of vervolgingsonderzoek naar of berechting in feitelijke aanleg van de verdachte van het strafbare feit, waarvan aangifte is gedaan, of waaraan op andere wijze medewerking is verleend. Of: 1. De vreemdeling is getuige van mensenhandel; 2. De getuige heeft terzake aangifte gedaan; 3. Er is sprake van een strafrechtelijk opsporings- of vervolgingsonderzoek naar of berechting in feitelijke aanleg van de verdachte van het strafbare feit, waarvan aangifte is gedaan; 17 B9/6.1, B9/7.1 Vc 2000. In tegenstelling tot de aanvraag van een slachtoffer-getuige is de beslissing op een aanvraag van een getuige-aangever afhankelijk van de vraag of het OM de aanwezigheid van de vreemdeling in Nederland noodzakelijk acht voor het strafrechtelijk onderzoek. 18 De nieuwe mogelijkheid voor het slachtoffer om ook anders dan door het doen van aangifte medewerking te verlenen aan de opsporing en vervolging, en op deze grond verblijfsrecht toegekend te krijgen is geïntroduceerd bij Wijzigingsbesluit Vreemdelingencirculaire (WBV) 2008/09 (Stcrt. 2008, nr. 37, p. 12). 18
4. Het verblijf in Nederland van de getuige-aangever is naar het oordeel van het OM noodzakelijk in het belang van het opsporings- of vervolgingsonderzoek. Slachtoffers en getuige-aangevers die aan bovenstaande voorwaarden voldoen, zijn vrijgesteld van het mvv- en inburgeringvereiste en de legesplicht. Criminele antecedenten worden niet tegengeworpen voorzover deze rechtstreeks verband houden met het feit waarvan aangifte is gedaan. De aanvraag wordt evenmin afgewezen wegens het ontbreken van een geldig paspoort. 19 De verblijfsvergunning voor slachtoffers en getuigen van mensenhandel wordt in beginsel voor één jaar verleend. De verblijfsvergunning van een slachtoffer is geldig en kan worden verlengd zolang sprake is van een lopend strafrechtelijk onderzoek (tot en met de berechting in feitelijke aanleg). De verblijfsvergunning van een getuige-aangever is geldig en kan worden verlengd zolang het OM zijn aanwezigheid in Nederland in het belang acht van het strafrechtelijk onderzoek. Zodra het OM de strafzaak seponeert of tegen de uitspraak van de rechtbank geen beroep is ingesteld, dan wel het gerechtshof uitspraak heeft gedaan, komt de grond aan de verblijfsvergunning te ontvallen. Het OM meldt dit aan de contactpersoon bij de IND en aan het slachtoffer. De verblijfsvergunning wordt dan ingetrokken en betrokkene wordt aangezegd Nederland te verlaten. Als het OM besluit de verdachte niet (langer) te vervolgen, dan kunnen zowel slachtoffers als getuige-aangevers zich daarover schriftelijk beklagen bij het gerechtshof. De beslissing op het beklag mag in Nederland worden afgewacht. De B9-vergunning geeft min of meer dezelfde rechten en voorzieningen als de bedenktijd, met dien verstande dat arbeid mag worden verricht zonder tewerkstellingsvergunning en recht ontstaat op een uitkering op grond van de Wet werk en bijstand (Wwb). Voortgezet verblijf Wanneer de B9-vergunning wordt ingetrokken of niet wordt verlengd, kan de vreemdeling een beroep doen op artikel 3.52 Vb 2000. In dit artikel is de bevoegdheid van de staatssecretaris neergelegd om een verblijfsvergunning voor voortgezet verblijf te verlenen aan de vreemdeling die eerder rechtmatig verblijf heeft gehad en van wie op grond van bijzondere, individuele omstandigheden niet kan worden verlangd dat hij Nederland verlaat. De regels voor voortgezet verblijf zijn voor slachtoffers en getuige-aangevers niet hetzelfde. Voor slachtoffers geldt dat voortgezet verblijf wordt toegestaan als zich geen algemene weigeringsgronden voordoen als genoemd in artikel 16 Vw 2000 en: 1. de aangifte of andere medewerking van de vreemdeling aan het strafrechtelijk onderzoek heeft geleid tot een veroordeling van de verdachte, 20 of 2. de aangifte of andere medewerking van de vreemdeling aan het strafrechtelijk onder- 19 Uit informatie van INDIAC blijkt dat voor een verblijfsvergunning voortgezet verblijf het paspoortvereiste wel een veel voorkomende afwijzingsgrond is. Immigratie- en Naturalisatiedienst, Evaluatie gendergerelateerd vreemdelingenbeleid in Nederland, Rijswijk: INDIAC, 2008, p. 51. 20 Deze verblijfsgrond voor voortgezet verblijf is ingevoerd bij WBV 2006/36B (Stcrt. 2006, nr. 226, p. 13). 19
zoek niet tot een veroordeling van de verdachte heeft geleid, terwijl de vreemdeling op het moment van de rechterlijke uitspraak minimaal drie jaar rechtmatig in Nederland heeft verbleven op grond van een B9-vergunning, 21 of 3. het slachtoffer ten minste drie jaar rechtmatig in Nederland verblijft op grond van een B9-vergunning en de strafzaak nog loopt. 22 In het eerste geval wordt aangenomen dat terugkeer van het slachtoffer naar het land van herkomst risico s met zich brengt. In het tweede en derde geval vormen de lange verblijfsduur en de medewerking aan het strafrechtelijk onderzoek gedurende die periode de grondslag voor het toestaan van voortgezet verblijf. In alle overige gevallen - bijvoorbeeld als de strafzaak is geseponeerd, er geen beklag is ingesteld of dit niet is gehonoreerd, of de strafzaak binnen drie jaar is afgerond en niet tot een veroordeling van de verdachte(n) heeft geleid - kan aan het slachtoffer voortgezet verblijf worden toegestaan, mits terugkeer van het slachtoffer naar het land van herkomst naar het oordeel van de staatssecretaris van een onevenredige hardheid getuigt. In dat geval wordt een afweging gemaakt tussen het belang van het slachtoffer en het belang van de Nederlandse staat. De volgende, niet-limitatieve, omstandigheden kunnen hierbij een rol spelen: - het risico van represailles tegen betrokkene en/of familieleden en de bescherming die de autoriteiten van het land van herkomst hiertegen bieden; - het risico op vervolging in het land van herkomst, bijvoorbeeld op grond van prostitutie; - de mogelijkheid tot reïntegratie in het land van herkomst, mede gelet op de maatschappelijke opvattingen over prostitutie en het overheidsbeleid terzake. Anders dan voor slachtoffers zijn voor getuige-aangevers geen imperatieve bepalingen geformuleerd voor het toestaan van voortgezet verblijf. Voor deze categorie geldt dat altijd een belangenafweging wordt gemaakt. 2.3 Slachtoffers van mensenhandel in Nederland Mensenhandel speelt zich vaak af in moeilijk toegankelijke (criminele) milieus en grijze, gesloten economische sectoren. Slachtoffers zijn, om uiteenlopende redenen, dikwijls niet in staat en/of bereid om hun situatie te melden en hulp te aanvaarden. Mede hierdoor kan de omvang van mensenhandel slechts worden geschat. Het Amerikaanse ministerie van Buitenlandse Zaken schat dat er wereldwijd jaarlijks ongeveer 800.000 slachtoffers worden verhandeld. Binnen landsgrenzen zouden nog eens miljoenen mensen slachtoffer van mensenhandel zijn. 23 De NRM schatte in 2003 het aantal slachtoffers van mensenhandel in de prostitutiesector in Nederland op ten minste 3.500. 24 Tot op heden is onbekend op welke precieze schaal uitbuiting buiten de seksindustrie in Nederland 21 WBV 2006/36B (zie noot 20). 22 WBV 2008/09 (zie noot 18). 23 U.S. Department of State, Trafficking in Persons Report, juni 2008 <www.state.gov/g/tip>. 24 Bureau NRM, Mensenhandel. Tweede rapportage van de Nationaal Rapporteur, Den Haag: Bureau NRM, 2003, p. 82. 20
voorkomt. 25 Meldingen en aangiften Comensha registreert het aantal meldingen en aangiften van vermoedelijke slachtoffers van mensenhandel voor de rapportages van de NRM. De IND verstrekt informatie aan de NRM over het aantal slachtoffers dat daadwerkelijk een verblijfsvergunning aanvraagt op grond van de B9-regeling. Uit informatie van de NRM, Comensha en de IND blijkt dat het aantal meldingen van (vermoedelijke) slachtoffers van mensenhandel de laatste jaren aanzienlijk is toegenomen. 26 In 2001 kwamen er 284 meldingen binnen bij Comensha 27, in 2007 waren dat er 716. Zowel het aantal als het percentage meldingen van minderjarige slachtoffers is in genoemde periode toegenomen. In 2001 betrof 10% van het aantal meldingen minderjarigen (27 zaken), in 2007 was dit 28% (198 zaken). Minder dan de helft (30 tot 40%) van het aantal meldingen resulteert in een aangifte. Aanvragen voor verblijfsvergunningen op grond van de B9-regeling Het aantal slachtoffers dat na de aangifte een aanvraag indient voor een verblijfsvergunning op grond van de B9-regeling varieert. In 2005 diende 50% van het aantal aangevers een dergelijke aanvraag in, in 2006 was dit 87%. In 2007 was het aantal aangiften en aanvragen nagenoeg gelijk. In de eerste zes maanden van 2008 oversteeg het aantal aanvragen het aantal aangiften aanzienlijk. Een verklaring hiervoor zou kunnen zijn dat meer slachtoffers gebruik maken van de in 2007 ingevoerde mogelijkheid op andere wijze bijvoorbeeld door het afleggen van een verklaring hun medewerking aan het strafrechtelijk onderzoek te verlenen. Het inwilligingspercentage ligt bij aanvragen op grond van de B9-regeling al jaren rond de 80. In de eerste zes maanden van 2008 werd 96% van het aantal aanvragen ingewilligd. Voortgezet verblijf Het aantal aanvragen van slachtoffers en getuigen voor een verblijfsvergunning voor voortgezet verblijf is de laatste jaren gestegen. Werden er in 2005 12 aanvragen ingediend, in de eerste zes maanden van 2008 waren dat er 55. In 2005 en 2006 werd 33% van deze aanvragen ingewilligd, in 2007 en de eerste zes maanden van 2008 de helft. 25 Bureau NRM, Mensenhandel. Vijfde rapportage van de Nationaal Rapporteur, Den Haag: Bureau NRM, 2007, p. 207. In de 1e trendrapportage Mensenhandel 2006 kwamen de onderzoekers over 2006 op basis van een extrapolatie van de gegevens van vier politieregio s op een schatting van ca. 1000 gesignaleerde (vermoedelijke) slachtoffers van mensenhandel in de prostitutie. Adviesbureau Van Montfoort, Verwey-Jonker Instituut, Positie van slachtoffers van mensenhandel. Eerste trendrapportage 2006, Utrecht: Adviesbureau Van Montfoort, Verwey-Jonker Instituut, 2007, p. 27. 26 Comensha ontvangt meldingen van de (vreemdelingen)politie, Koninklijke Marechaussee, IND, advocatuur, maatschappelijke instellingen en particulieren. 27 Toen nog Stichting tegen Vrouwenhandel geheten. 21
tabel 2.1: Meldingen, aangiften en B9-aanvragen van slachtoffers van mensenhandel (2001-2008) 2001 2002 2003 2004 Aantal meldingen 284 343 257 405 Waarvan minderjarig 27 10% 41 12% 20 8% 26 6% Aantal aangiften X X 84 33% 185 46% Geen aangifte X X 63 24% 129 32% Bedenktijd open X X Nvt - Nvt - Aangifte onbekend X X 110 43% 91 22% Aanvragen vvr B9 147 160 X X Inwilligingen 122 83% 127 79% X X Voortgezet verblijf 9 8 X X Inwilligingen 3 33% 4 50% X X 2005 2006 2007 2008 (jan-juli) Aantal meldingen 424 579 716 233 Waarvan minderjarig 24 6% 103 18% 198 28% 43 18% Aantal aangiften 155 37% 206 36% 211 29% 95 41% Geen aangifte 108 25% 102 18% 176 25% 43 18% Bedenktijd open* Nvt - 15 2% 27 4% 30 13% Aangifte onbekend 161 38% 256 44% 302 42% 65 28% Aanvragen vvr B9 77 180 208 159 Inwilligingen 61 79% 150 83% 145 70% 152 96% Voortgezet verblijf 12 27 38 55 Inwilligingen 4 33% 9 33% 20 53% 26 47% X Geen (betrouwbare) informatie voorhanden. Comensha heeft vóór 2003 geen gegevens bijgehouden in een registratieprogramma. De IND kan geen betrouwbare informatie leveren over de jaren 2003 en 2004 wegens overname van de taken van de vreemdelingenpolitie in die jaren. Over deze jaren zijn ook geen kwantitatieve gegevens gerapporteerd door de NRM. Verblijfsvergunning regulier. * In zaken van 2006 en 2007 waarin de bedenktijd nog open staat, is het dossier in de administratie niet afgesloten. Volgens Comensha is aannemelijk dat in die zaken geen aangifte is gedaan. Landen van herkomst Comensha registreert de nationaliteit van ieder slachtoffer dat wordt aangemeld. In de rapportages van de NRM zijn overzichten opgenomen van de nationaliteiten van alle aangemelde slachtoffers. Absoluut gezien zijn de meeste slachtoffers van mensenhandel in Nederland vreemdeling. Landen als Bulgarije, Hongarije, Roemenië en Polen staan jaarlijks in de top tien, net als China, Nigeria en Sierra Leone. De laatste jaren is de grootste groep slachtoffers echter van Nederlandse nationaliteit. Hieronder bevinden zich bijvoorbeeld slachtoffers van loverboys. Met de uitbreiding van de EU in 2004 en 2007 is zowel het absolute aantal als het relatieve aandeel Europese slachtoffers van mensenhandel toegenomen. Was in 2003 5% van 22
de aangemelde slachtoffers EU-onderdaan, in de jaren daarna liep dit op van 22% (2004), via 41 en 38% (2005 en 2006), naar 54% (2007). In de eerste zes maanden van 2008 was 43% van het aantal aangemelde slachtoffers EU-onderdaan. 28 Tabel 2.2: Top tien landen van herkomst van slachtoffers van mensenhandel (2001-2008) 2001 2002 2003 2004 1 Bulgarije 40 14% Bulgarije 59 17% Bulgarije 48 19% Nederland 59 15% 2 Oekraïne 18 6% Nigeria 45 13% Roemenië 31 12% Bulgarije 55 14% 3 Nigeria 15 5% Roemenië 22 6% Nigeria 21 8% Roemenië 45 11% 4 Nederland 11 4% Nederland 18 5% Oekraïne 14 5% Nigeria 39 10% 5 China 10 4% Rusland 16 5% Brazilië 12 5% Rusland 14 3% 6 Litouwen 10 4% Moldavië 14 4% Nederland 11 4% Wit-Rusland 12 3% 7 Moldavië 9 3% Litouwen 13 4% Rusland 11 4% Kameroen 11 3% 8 Hongarije 4 1% Sierra Leone 12 3% Sierra Leone 11 4% Marokko 11 3% 9 Polen 4 1% Kameroen 10 3% Litouwen 9 4% China 9 2% 10 Joegoslavië 3 1% Polen 9 3% China 8 3% Albanië, Oekraïne, Polen 8 2% 2005 2006 2007 2008 (jan-juni) 1 Nederland 98 23% Nederland 157 27% Nederland 260 36% Nederland 54 23% 2 Bulgarije 52 12% Nigeria 91 16% Nigeria 102 14% China 33 14% 3 Nigeria 28 7% Bulgarije 42 7% Bulgarije 50 7% Nigeria 26 11% 4 Roemenië 23 5% Roemenië 35 6% China 37 5% Hongarije 23 10% 5 Tsjechië 18 4% China 30 5% Siërra Leone 29 4% Sierra Leone 14 6% 6 Sierra Leone 14 3% Polen 28 5% Roemenië 28 4% Bulgarije 10 4% 7 Rusland 13 3% Sierra Leone 22 4% Guinee 15 2% Guinee 8 3% 8 Polen 13 3% Brazilië 16 3% Polen 14 2% Roemenië 6 3% 9 Marokko 11 3% Hongarije 13 2% Hongarije 12 2% India 5 2% 10 Slowakije 10 2% Rusland 11 1% Marokko 12 2% Kameroen 5 2% Het nationaliteitsoverzicht van Comensha geeft ook informatie over verschillen tussen de aangiftebereidheid van Nederlandse slachtoffers, niet-nederlandse slachtoffers die burger van de EU zijn en slachtoffers die geen gemeenschapsonderdaan zijn, de zogeheten derdelanders. De aangiftegegevens van deze drie categorieën zijn weergegeven in tabel 2.3. 28 Als de Nederlandse slachtoffers buiten beschouwing worden gelaten, dan gaat het om de volgende percentages: minder dan 1% (2003), 6% (2004), 16% (2005), 11% (2006), 17% (2007) en 20% (januari-juli 2008). 23