Brussel, 15 april 2009 041509_Advies_wijzigingsbesluit_REG_ODV Advies Wijzigingsbesluit REG-ODV voorontwerp van besluit van de Vlaamse Regering tot wijziging van het besluit van 2 maart 2007 inzake de openbaredienstverplichtingen ter bevordering van het rationeel energiegebruik en van het besluit van 9 mei 2008 tot toekenning van premies voor het uitvoeren van energiebesparende investeringen in woongebouwen
Inhoud 1. Inleiding en krachtlijnen... 3 2. Energiebesparing door netbeheerders... 4 2.1. Situering... 4 2.2. Bemerkingen... 5 3. Premie niet belastingbetalers... 7 3.1. Betalingsmodaliteiten... 7 3.2. Definitie bestaande woning... 7 3.3. Appartementen... 7 4. Energiescans... 8 4.1. Spreiding van de extra energiescans... 8 4.2. Doelgroep... 9 2
1. Inleiding en krachtlijnen De SERV werd op 26 maart 2009 door de Vlaamse minister bevoegd voor het energiebeleid om advies gevraagd over een voorontwerp van besluit van de Vlaamse Regering tot wijziging van het besluit van 2 maart 2007 inzake de openbaredienstverplichtingen ter bevordering van het rationeel energiegebruik en van het besluit van 9 mei 2008 tot toekenning van premies voor het uitvoeren van energiebesparende investeringen in woongebouwen. De wijzigingen betreffen de verhoging van de hoeveelheid energiebesparing die de netbeheerders bij hun klanten moeten realiseren en enkele aanpassingen van de modaliteiten voor de premie voor niet-belastingbetaler en de energiescans. De krachtlijnen van het advies kunnen als volgt worden samengevat. Om tegemoet te komen aan het probleem van de grote besparingsoverdrachten en het risico op tijdelijke stopzetting of vermindering door de netbeheerders van de REG-acties, stelt de Vlaamse regering voor om de hoeveelheid energiebesparing die netbeheerders bij hun klanten moeten realiseren te verhogen tot 3,5%. Volgens de SERV voldoet die voorgestelde oplossing niet voor het geschetste probleem. Ze bemoeilijkt ook de interpretatie en communicatie van de resultaten. De raad vraagt daarom dat betere alternatieven of aanvullende maatregelen worden bekeken, zoals een meer realiteitsgetrouwe berekening van de energiebesparing die in rekening mag worden gebracht of de vervanging van de bestaande resultaatsverplichtingen door actieverplichtingen. De SERV kan wel akkoord gaan met de voorgestelde aanpassing van de betalingsmodaliteiten voor de premie voor niet-belastingbetalers. Hij wijst evenwel op de onopgeloste problematiek van appartementsgebouwen in mede-eigendom en vraagt om van zodra mogelijk op de hoogte te worden gesteld van de resultaten van het onderzoek dat terzake loopt. De SERV gaat tevens akkoord met de voorgestelde wijzigingen voor de energiescans, maar vraagt om de beperking in het huidige besluit dat de doelgroep niet mag samenvallen met de geselecteerde doelgroepen in het kader van de actie klimaatwijken te schrappen. In aanvulling op deze bemerkingen wenst de SERV op te merken dat er nood is aan een meer fundamentele evaluatie en aanpassing van de REG-openbaredienstverplichtingen die tegemoet komt aan vastgestelde problemen en onopgeloste vragen zoals de wirwar aan premiestelsels, hun werkelijke effectiviteit en efficiëntie in de praktijk, de rol van de netbeheerders (t.o.v. de rol van ESCO s of energie service companies) en de doorrekening van kosten in de tarieven. 3
2. Energiebesparing door netbeheerders 2.1. Situering Sinds 2003 worden aan de elektriciteitsdistributienetbeheerders REGopenbaredienstverplichtingen opgelegd. De belangrijkste verplichting is de realisatie van een hoeveelheid energiebesparing bij hun klanten (door een aantal energiebesparende maatregelen financieel te ondersteunen). Vanaf de REG-actieplannen 2008 moeten de netbeheerders jaarlijks 2% energiebesparing realiseren bij hun huishoudelijke eindafnemers en 1,5% bij de niet-huishoudelijke eindafnemers (Initieel bedroeg de besparingsdoelstelling 1%). Deze doelstelling wordt berekend op basis van het aantal kwh dat twee jaar terug werd geleverd. Als de gerealiseerde primaire energiebesparing in een bepaald jaar groter is dan de opgelegde doelstelling, mag het overschot overgedragen worden naar het volgende actiejaar. Indien de opgelegde besparingsdoelstelling niet wordt gehaald, kan een boete worden opgelegd ten belope van 10 eurocent per kwh te weinig bespaarde primaire energie. Naast de resultaatsverplichtingen waaraan netbeheerders moeten voldoen, worden ook een aantal actieverplichtingen opgelegd. De resultaten van een aantal van deze actieverplichtingen mogen meegerekend worden voor het halen van de resultaatsverplichting. Dat is voor huishoudelijke eindafnemers het geval voor de de energiescans, de dakisolatiepremies en de kortingbonactie beschermde afnemers. Uit de beschikbare informatie blijkt dat alle netbeheerders intussen een aanzienlijke besparingsoverdracht hebben opgebouwd. In totaal en uitgedrukt ten opzichte van de jaardoelstelling vastgelegd voor 2009 bedraagt de bestaande overdracht voor huishoudelijke afnemers ongeveer 2 keer de jaardoelstelling, voor voor niet-huishoudelijke eindafnemers bijna 3 keer de jaardoelstelling, met weliswaar zeer grote verschillen tussen de netbeheerders onderling. De Vlaamse regering vreest dat er hierdoor een risico bestaat dat de netbeheerders hun ondersteuning van energiebesparende investeringen (tijdelijk) zouden stopzetten. Dit risico bestond reeds in het verleden maar is nooit de aanleiding geweest voor een netbeheerder om de inspanningen terug te schroeven en een beroep te doen op overschotten van de voorgaande jaren. De kans bestaat echter dat de CREG de kosten verbonden aan de teveel bespaarde kwh niet langer aanvaardt en ze bijgevolg niet langer mogen worden doorberekend in de distributienettarieven, waardoor het vermelde risico reëler wordt. Daarom wordt voorgesteld om om vanaf 2010 de doelstelling voor de netbeheerders te verhogen tot 3,5% van de totale afnamegegevens uit het jaar n-2 voor de gewone 4
netbeheerders en op 2,5% van de totale afnamegegevens uit het jaar n-2 voor de netbeheerders met minder dan 2500 eindafnemers. Ten tweede wordt voorgesteld om de resultaatsverplichting te berekenen op de totale afnames van de netbeheerders, zonder onderscheid in doelstelling voor de huishoudelijke en de niethuishoudelijke afnemers, evenwel met de verplichting om naar beide doelgroepen acties te voeren. Deze wijziging heeft tot doel de netbeheerder meer flexibiliteit te geven het invullen van de verplichtingen. 2.2. Bemerkingen Volgens de SERV voldoet de voorgestelde oplossing niet voor het geschetste probleem. Zelfs met een optrekking van de energiebesparingsdoelstelling tot 3,5% heeft een heel aantal netbeheerders een energiebesparingsoverschot. Het probleem van de continuïteit van de REG-acties blijft dus bestaan. Omgekeerd lijkt de voorgestelde verhoging voor sommige netbeheerders moeilijker haalbaar gelet op hun specifieke situatie en op de voorgestelde beperking van toekomstige overdrachten, op het feit dat in de praktijk het aantal mogelijke acties veeleer afneemt door de standaardisatie van de subsidiesystemen die wordt opgelegd door door het VEA en op het gegeven dat in de praktijk niet alle netbeheerders gebruik zullen kunnen maken van de mogelijkheid om tekorten tussen huishoudelijke en niet-huishoudelijke klanten te compenseren. Bovendien heeft de voorgestelde oplossing het nadeel dat de reeds bestaande problematiek op het vlak van interpretatie en communicatie van resultaten de maatregelen groter wordt. De resultaatsverplichting en de gerealiseerde overschotten suggereren immers dat het volledig gaat om werkelijk gerealiseerde besparingen, terwijl dat niet noodzakelijk of niet helemaal het geval is. Ook naar de toekomst toe suggereert de optrekking van de energiebesparingsdoelstelling tot 3,5% een ambitieuzer beleid, terwijl het in de praktijk gezien de overschotten op zich weinig of niet zal leiden tot extra besparingen. Dat heeft te maken met de de berekeningsmethode die voor het merendeel van de acties gebruikt wordt om het resultaat op het vlak van energiebesparing te bepalen. De jaarlijkse energiebesparing wordt niet gemeten maar berekend op basis van de forfaitaire besparingen die aan de ondernomen acties worden toegekend. Zo werd in 2008 in afspraak met VEA door de netbeheerders een besparing toegekend van bijvoorbeeld 81 kwh primair per jaar voor elke spaarlamp, 7.800 kwh primair per jaar voor elke premie voor een condenserende stookolieketel voor vervanging in een bestaande woning of appartement van een oude (niet lagetemperatuur) ketel, 158 kwh per m2 voor elke premie voor het plaatsen van dakisolatie in bestaande woningen, 105 kwh/m2 voor elke premie voor het plaatsen van buitenzonnewering 5
(screens, uitvalscherm, stapelbare lamellen) enz 1. Dit los van het feit of het gaat over werkelijke besparingen (een spaarlamp kan ook een extra lamp zijn, of men kan de nieuwe spaarlamp langer laten branden dan de vervangen oude lamp, cf. reboundffect) die te wijten zijn aan de premie (veel acties worden ook op andere manieren ondersteund, bv. door federale fiscale stimuli, of kunnen sowieso gepland zijn, cf. additionaliteit en meeneemeffect). De huidige berekeningswijze is bovendien niet transparant (het afsprakenkader tussen VEA en de netbeheerders is niet publiek). De SERV stelt tevens vast dat alternatieven of aanvullende maatregelen die mogelijks effectiever zijn niet werden onderzocht in de RIA (die zich beperkt tot kleine aanpassingen binnen het bestaande systeem). De SERV denkt dan bijvoorbeeld aan: Een meer realistische berekening van de energiebesparing die in rekening mag worden gebracht, en die rekening houdt met de geschatte evolutie van het primaire energieverbruik zonder REG-maatregelen door de netbeheerder (vraag naar additionaliteit en inschatting van meeneemeffecten en reboundeffecten); en/of Een tijdelijke verhoging van de energiebesparingsdoelstellingen voor netbeheerders waarvoor een permanente verhoging niet haalbaar is; en/of De vervanging van de bestaande resultaatsverplichtingen door actieverplichtingen. Op die manier is de continuïteit van de REG-acties gegarandeerd en worden overal in Vlaanderen dezelfde premies toegepast. Overigens zijn er in de praktijk steeds meer actieverplichtingen, die ofwel formeel worden vastgelegd in een uitvoeringsbesluit ofwel informeel tot stand komen via afsprakenkaders die de voorwaarden voor premieregelingen bevatten. Bijgevolg vraagt de SERV aan de Vlaamse regering om ook andere opties grondig te bekijken. In aanvulling op deze bemerkingen wenst de SERV op te merken dat er nood is aan een meer fundamentele evaluatie en aanpassing van de REG-openbaredienstverplichtingen die tegemoet komt aan vastgestelde problemen en onopgeloste vragen, zoals de wirwar aan premiestelsels, hun werkelijke effectiviteit en efficiëntie in de praktijk, de rol van de netbeheerders (t.o.v. de rol van ESCO s of energie service companies) en de doorrekening van kosten in de tarieven. 1 Algemeen kader voor de beoordeling van de "REG-actieplannen 2008" ingediend door de netbeheerders in uitvoering van het besluit van de Vlaamse Regering van 2 maart 2007 inzake de openbaredienstverplichtingen ter bevordering van het rationeel energiegebruik. 6
3. Premie niet belastingbetalers 3.1. Betalingsmodaliteiten Het besluit van 9 mei 2008 tot toekenning van premies voor het uitvoeren van energiebesparende investeringen in woongebouwen voorziet een premie voor energiebesparende investeringen door natuurlijke personen die eigenaar of huurder zijn van een wooneenheid of woongebouw gelegen in het Vlaamse Gewest en die onderworpen zijn aan de Belgische personenbelasting maar die niet of slechts gedeeltelijk kunnen gebruikmaken van de federale belastingvermindering voor energiebesparende investeringen. Uit de factuur en het betalingsbewijs moet ondubbelzinnig blijken dat de aanvrager alle uitgaven voor de werkzaamheden waarvoor een premie wordt aangevraagd, heeft betaald in het betalingsjaar. Het betalingsjaar wordt gedefinieerd als het kalenderjaar waarin de werkzaamheden volledig zijn betaald. Omdat in de praktijk vaak gespreide betalingen voorkomen, wordt voorgesteld om de voorwaarde dat alle betalingen in hetzelfde jaar moeten gebeuren te versoepelen. Concreet wordt voorgesteld om artikel 1, 10 van het besluit van de Vlaamse Regering te vervangen door: 10 betalingsjaar: het kalenderjaar waarin de saldofactuur of alle facturen voor de werkzaamheden, vermeld in artikel 4 tot en met 7, ( volledig wordt geschrapt) is of zijn betaald. De SERV gaat akkoord met deze wijziging. 3.2. Definitie bestaande woning De premieregeling is bedoeld voor bestaande woningen. Dat bleek echter niet uit het besluit zelf. Daarom wordt nu voorgesteld om in artikel 2, 1 de notie woongebouw of wooneenheid uit te breiden tot bestaande woongebouw of bestaande wooneenheid en een definitie 4 bis in artikel 1 in te voegen voor bestaande woongebouw of bestaande wooneenheid. De SERV gaat akkoord met deze rechtzetting maar vraagt dat met het oog op de uniformiteit van de regelgeving wordt nagekeken of de voorgestelde definitie voldoend is afgestemd op andere, reeds bestaande definities van bestaande woongebouw of bestaande wooneenheid. 3.3. Appartementen Het besluit van 9 mei 2008 bepaalt in artikel 3 dat de aanvrager een aan hem gerichte factuur en het betalingsbewijs op zijn naam, moet kunnen voorleggen om in aanmerking te komen 7
voor de premie. De aanvrager moet bovendien een natuurlijk persoon zijn, zelf eigenaar of huurder zijn van de betreffende wooneenheid en onderworpen zijn aan de Belgische personenbelasting. In een appartementsgebouw in mede-eigendom, wordt de factuur echter meestal gericht aan de syndicus of aan de vereniging van mede-eigenaars en niet aan één eigenaar. In een aantal aanvraagdossiers stelde dit een probleem en diende de subsidieaanvraag te worden afgewezen. De nota aan de Vlaamse regering erkent dit probleem en vermeldt dat VEA een opdracht heeft uitbesteed voor een actieplan inzake energierenovatie van appartementen in mede-eigendom. Hieruit moet blijken of een afzonderlijk programma voor deze doelgroep niet nuttiger zou zijn dan een algemene regeling die voor iedereen geldt. Ondertussen wordt voorgesteld om de premieregeling voor niet-belastingbetalers op dit ogenblik niet te wijzigen. De SERV gaat akkoord met dit voorstel en vraagt om van zodra mogelijk op de hoogte te worden gesteld van de resultaten van de bovenvermelde opdracht. 4. Energiescans 4.1. Spreiding van de extra energiescans Het uitvoeren van een minium aantal energiescans bij specifieke doelgroepen van huishoudelijke eindafnemers vormt een REG-actieverplichting voor de netbeheerders. Door het besluit van de Vlaamse Regering van 19 december 2008 werden extra energiescans opgelegd. In zijn advies van 3 december 2008 terzake, wees de SERV onder andere op de te verwachten problemen op het vlak de uitvoerbaarheid ervan. Die problemen worden nu bevestigd. Om de extra scans te kunnen opstarten moeten immers een heel aantal voorbereidingen gebeuren (extra personeel vrijmaken, vastleggen minimale criteria voor de opvolgscans, communicatie naar de gemeenten en afsluiten van nieuwe convenanten, opstarten van aankoopdossiers enerzijds voor de aanstelling van de uitvoerders van de energiescans en anderzijds voor het materiaal dat door de scanner moet worden geplaatst, extra opleidingen voorzien voor de uitvoerders, software aanpassingen doorvoeren, ). Daarom wordt nu voorgesteld om het extra quotum voorzien voor 2009 te spreiden over de periode 2009-2011. De SERV gaat bijgevolgd akkoord met de voorgestelde wijziging. 8
4.2. Doelgroep Om tegemoet te komen aan het probleem van de aanlevering van adressen wordt in het wijzigingsbesluit voorgesteld dat de gemeenten in de door hen geselecteerde doelgroep in elk geval de afnemers moeten opnemen die door de netbeheerder als sociale leverancier worden beleverd en de beschermde afnemers. De netbeheerders van hun kant zullen de convenant met de gemeenten wijzigen zodat zij ook ten allen tijde het recht hebben om zelf adressen aan te leveren, binnen de door de gemeente geselecteerde doelgroep. De raad herhaalt dat de uitbreiding van het aantal energiescans bij de specifieke doelgroepen gepaard moet gaan met extra inspanningen om de doelgroep te sensibiliseren over de baten van energiebesparing, en met ondersteunende maatregelen om de haalbaarheid van energiebesparende investeringen te verzekeren voor deze specifieke doelgroepen. Verder bepaalt het huidige besluit reeds dat de doelgroep niet mag samenvallen met de geselecteerde doelgroepen in het kader van de actie klimaatwijken. Dit wordt niet gewijzigd door het voorontwerp van besluit. De raad vraagt dat wordt overwogen om deze bepaling te schrappen. De klimaatwijken leveren immers geen bijdrage meer tot de resultaatsverplichting (vroeger wel), zodat het probleem van dubbeltellingen niet langer bestaat. Het schrappen is tevens een administratieve vereenvoudiging en kan de synergie tussen de klimaatwijken en de energiescans versterken. 9