Gebiedsconcessies in de praktijk

Transcriptie

1 Gebiedsconcessies in de praktijk Gebiedsconcessies zijn momenteel hot, ze staan sinds een jaar in ruime belangstelling van zowel professionals als wetenschappers. Diverse auteurs schrijven dit samenwerkingsmodel bij gebiedsontwikkeling kansrijke voordelen toe. Het instrument zou in theorie (kunnen) leiden tot een effectievere, efficiëntere en kwalitatief hoogwaardige gebiedsontwikkeling, die ook nog eens beter past bij de Brusselse aanbestedingsregels. Maar hoe zit het eigenlijk met de ervaringen van publieke en private partijen in de praktijk? Het is tijd om de veronderstelde positieve geluiden over het concessiemodel eens langs de peilstok te leggen met hulp van enkele praktijkcases. The proof of the pudding Sinds 2008 is er in de literatuur, maar ook in praktijkdebatten, een ruime aandacht voor het fenomeen gebiedsconcessies. Een jaar geleden verscheen in dit magazine het artikel Gebiedsconcessies: een omstreden nieuwkomer van ons (Ruimtelijk Ontwikkeling Magazine, oktober 2008). Daarin zijn door Friso De Zeeuw een aantal voordelen genoemd van een gebiedsaanpak gebaseerd op het concessiemodel. Er zou sprake zijn van een optimale taak- en risicoverdeling tussen markt en overheid, een goede prijs/kwaliteitverhouding, een effectief gebruik van grondposities van marktpartijen, en een betere aansluiting op de Europese aanbestedingsregels. Er moet echter wel aan een aantal voorwaarden worden voldaan. Veelvuldig genoemd worden de rolvastheid van partijen, heldere financiële en stedenbouwkundige afspraken vooraf, lange termijn betrokkenheid van partijen, en overzichtelijke ruimtelijke opgaven. De crux voor deze vorm van samenwerking zit hem voornamelijk in een striktere scheiding van het publieke en private domein. Iets waar we in onze Hollandse praktijk maar al te veel moeite mee hebben, zo blijkt uit een reeks onderzochte cases door de TU Delft. Alvorens we ingaan op de resultaten van twee case studies dienen we duidelijk te maken hoe we gebiedsconcessies definiëren. Gijzen (2009) heeft naar ons inzicht de meest adequate definitie gegeven van een gebiedsconcessie. Een concessie bij gebiedsontwikkeling definiëren we als een contractvorm met heldere financiële afspraken vooraf tussen een publieke en private partij(en) waarbij sprake is van een bewuste keuze van de publieke partij tot een overdracht (transfer) naar de private partij(en) van de risico s, revenuen en verantwoordelijkheid van de planontwikkeling, voorbereiding, realisatie en eventueel beheer en exploitatie van het gehele plangebied, binnen door de publieke partij vooraf gestelde kaders, waarbij het doel is te komen tot een effectieve en efficiënte rol- en taakverdeling en een heldere scheiding tussen publieke en private verantwoordelijkheden. De sturing aan publieke zijde beperkt zich daarbij tot het periodiek toetsen van de geleverde diensten of prestatieafspraken. Op basis van deze definitie is er door de TU Delft een shortlist samengesteld waarop 22 praktijkcases van gebiedsconcessies worden vermeld. Op basis hiervan zijn enkele projecten geselecteerd als case studies voor het promotieonderzoek van Erwin Heurkens naar veranderende publieke en private rollen in gebiedsontwikkeling. Naar ons inzicht is dit slechts een tussentijdse stand van zaken, her en der duiken in de praktijk nieuwe voorbeelden van concessieachtige gebiedsontwikkelingen op. We kunnen wel stellen dat het hier niet meer gaat om een modeverschijnsel. De huidige economische crisis zou vanwege de risicomijdendheid van marktpartijen (toekomstige) roet in het eten kunnen gooien. Bodewes (in De Graaf, 2009) ziet voor concessies een groeiende kans vanwege de zich op kernactiviteiten terugtrekkende overheid die de markt als partner voor de 1

2 ontwikkeling van plannen hard nodig heeft. Dit proces is in gang gezet in de jaren 80 van de vorige eeuw en is niet meer terug te draaien, overheidsfinanciën zijn niet onuitputtelijk, al doet de aanpak van de crisis soms anders vermoeden. Van de Klundert (in De Graaf, 2009) vat het kernachtig samen: Inmiddels zijn we op een situatie gekomen dat de rollen veel strakker gescheiden moeten worden. Maar is dat wel haalbaar in Nederland overlegland, een vraag die wij in ons case studieonderzoek ook hebben gesteld. De volgende cases leren ons dat het lastig is publieke en private rollen gescheiden te houden. Praktijkervaringen met concessies Ypenburg, deelplan 20, Den Haag Deelplan 20 in Den Haag Ypenburg is een ontwikkeling van een VINEX-gebied met circa 500 woningen vergeven aan ING Real Estate. In de uitgezette prijsvraag werd door de gemeente, naast een bouwenvelop met daarin stedenbouwkundige eisen, ook nadrukkelijk de doelstelling meegegeven het concessiemodel toe te passen. De gemeente Den Haag had als doel om dit overzichtelijke uitleggebied middels het concessiemodel te ontwikkelen, als instrument voor de versnelling van de woningbouwproductie. Deelplan 20 Ypenburg Den Haag, Impressie 1 In de intentieovereenkomst (2006) heeft volgens Jan Bruil (projectmanager van ING Real Estate) vooral één afspraak gezorgd voor onnodige vertraging in het planvormingsproces: Het staat de gemeente vrij om het door de Ontwikkelaar ingediende voorstel voor het Stedenbouwkundig Plan om haar moverende redenen af te keuren. Tot op heden is het project dan ook nog niet tot uitvoering gekomen. Bruil: Partijen blijken elkaar altijd nodig te hebben, de wij-zij tegenstelling die ik ervaar bij deze concessie draagt in mijn ogen niet bij 1 Presentatie Jan Bruil (ING Real Estate), 11 december

3 aan een mogelijke versnelling, ik ben veel meer voor de dialoog benadering van de joint venture. De gemeente Den Haag bevestigt verder dat de beoogde versnelling niet heeft plaatsgevonden, effectief is deze samenwerking dus niet. Drie Concessieprojecten in Tilburg Een tweede serie onderzochte projecten ligt in Tilburg, waar de gemeente en ontwikkelaar Bouwfonds elkaar gevonden hebben in drie in complexiteit toenemende gebiedsontwikkelingsprojecten, de uitleglocatie Koolhoven, de herstructureringslocatie Stappegoor en de binnenstedelijke herontwikkeling Wagnerplein. Koolhoven Tilburg, stedenbouwkundig plan 2 Het feit dat er binnen één gemeentegrens drie concessieprojecten te vinden zijn is hoogst opmerkelijk, en kan deels verklaard worden uit de in het verleden heersende tijdsgeest. Wethouder Jan Hamming beargumenteert: Mijn overtuiging is dat de rol van de gemeente bij joint ventures niet onze rol is, wij zijn juist sterk in het scheppen van de kaders en niet in het risicovol participeren tijdens de uitvoering, dat mag de markt verder invullen. Hamming is dan ook overwegend positief over de bereikte resultaten in de Tilburgse concessies. Paul Hoen (directeur Bouwfonds Ontwikkeling Zuid) is voorzichtiger en plaats kanttekeningen bij het type gebiedsontwikkeling dat geschikt is voor concessies: Het blijkt keer op keer lastig om van te voren heldere afspraken te maken, in de loop van het proces blijken die namelijk niet altijd even duidelijk te zijn. Als er meerdere functies met politieke dimensies aanwezig zijn, ontstaat er van binnen uit en van buitenaf bemoeienis met het project. De gemeenteraad kan zich dan niet veroorloven om niet in te grijpen. En dus verval je al snel weer in nieuwe onderhandelingen, terwijl we nu juist hadden afgesproken dat we dat niet zouden doen. Verder stappen burgers toch weer naar de gemeente die zij om verantwoording vragen. Ondanks dat in het contract staat dat de marktpartij verantwoordelijk 2 Presentatie Jan Hamming (gemeente Tilburg) & Jan Bruil (Bouwfonds), 11 december

4 is, is de werkelijkheid vaak heel anders. Phira Otten (directeur gebiedsontwikkeling Tilburg) verklaart de trage procesgang door een gebrek aan flexibiliteit in de contractafspraken: Die staan haaks op de kerngedachte van gebiedsontwikkeling, waarin gewijzigde omstandigheden meestal leiden tot een aanpassing van de inhoud, in concessies is dat problematisch. Opvallend verder is dat er successen worden toegeschreven aan het gezamenlijk vaststellen van de stedenbouwkundige opzet, programmering en uitvoering van de plannen. In feite is dit dan ook geen zuivere hardcore concessie. Andere cases bevestigen dit beeld, van een heldere scheiding van taken in vooral de planvorming is geen sprake. Plannen worden wel vervaardigd in opdracht van de ontwikkelende partij, maar het blijft niet bij gemeentelijke goedkeuring alleen. Vaak vinden er intensieve overlegmomenten plaats over de invulling van het stedenbouwkundig plan. Gemeenten stellen dan wel eisen op hoofdlijnen maar schuiven veelvuldig aan bij de tekentafel met marktpartijen naarmate deze vertaald worden in concrete plannen. Conclusie: We zijn er nog niet Op basis van de onderzochte cases in Tilburg en Den Haag (en andere cases die hier verder onbesproken blijven) kunnen we de voorlopige balans opmaken over praktijkervaringen met de gebiedsconcessie. Concessies kennen niet altijd een scheiding van taken tussen het publieke en private domein die bij het karakter van het model hoort. Vooral in de initiatieffase blijven partijen gezamenlijk plannen maken om tegengestelde doelen te verenigen. Een Publiek Programma van Eisen (PPvE), door Friso de Zeeuw onlangs nog aangehaald als kaderstellend instrument voor gebiedsontwikkelingen is nauwelijks afkomstig van gemeenten alleen. Zij zoeken marktpartijen op om hier vorm aan te geven. Overigens zijn er ook voorbeelden waaruit blijkt dat partijen daar wel toe in staat zijn. In het geval van De Woerd in Utrecht stuurde de gemeente op hoofdlijnen in het gehele proces, ontwikkelaar Bouwfonds kreeg zodoende de noodzakelijke ruimte om een strakke planvorming en uitvoering te realiseren. Dit project kan misschien op dit moment beschouwd worden als de meest succesvolle toepassing van een concessie, zeker ook omdat de gerealiseerde ruimtelijke kwaliteit van hoog niveau is. Andere cases laten ook zien dat het met de kwaliteit wel goed zit maar dat de totstandkoming daarvan vaak met de nodige hobbels gepaard gaat, effectief mogen de processen in Tilburg en Den Haag dan ook niet genoemd worden. De Woerd Utrecht, Vogelvlucht 3 3 Bouwfonds, 4

5 Maar hoe moet het dan wel, welke oplossingen moeten er gezocht worden om de toekomst van concessies wat rooskleuriger te maken? Een aantal voorwaarden genoemd door de geïnterviewde projectverantwoordelijken zijn: scheiding van politiek en project, overzichtelijke afgebakende opgaven, nieuwe realiteitszin over rollen van publieke en private partijen, het helder formuleren van procesafspraken voor de omgang met onvoorziene omstandigheden, transparantie en openheid in werkwijzen, creëren van samenwerking gebaseerd op gedeelde belangen in plaats van tegenstellingen, personele commitment en continuïteit, gezamenlijk werken aan stedenbouwkundige planvaststelling, en flexibiliteit in programmering en fasering. Het voldoen aan deze voorwaarden is geen gemakkelijke opgave, we zien deze problemen ook in andere samenwerkingsvormen terugkomen. Wij concluderen dat er iets veranderd moet worden aan de rollen van publieke en private partijen. Waarschijnlijk kunnen we in Nederland leren van de ervaringen met privaat gestuurde ontwikkelingsprocessen in buitenlandse gebiedsontwikkelingen. Nader (promotie)onderzoek van Erwin Heurkens moet hierover duidelijkheid brengen. In de tussentijd is het zaak om de toepassing van concessies nauwlettend te blijven volgen! Auteurs Erwin Heurkens, Fred Hobma en Friso de Zeeuw Allen verbonden aan de TU Delft, Faculteit Bouwkunde, Afdeling Real Estate & Housing. Friso de Zeeuw is bovendien verbonden aan Bouwfonds Ontwikkeling Referenties Gijzen, Rick, Gebiedsconcessies, Scriptie in het kader van de Master City Developer opleiding, juli De Graaf, Kees, Kansen voor gebiedsconcessies verkent, Komt het einde van de PPS in zicht?, Building Business, mei 2009, Aantal woorden 1694 (inclusief figuren/tabellen titels, auteurs en referenties. 5