Maatschappelijke kosten en baten van innovatiebeleid

Transcriptie

1 Maatschappelijke kosten en baten van innovatiebeleid

2

3 Amsterdam, april 2006 In opdracht van Ministerie van Economische Zaken Maatschappelijke kosten en baten van innovatiebeleid Essay Dr. Rob Aalbers Dr. Barbara Baarsma Prof. dr. Carl Koopmans

4 De wetenschap dat het goed is SEO Economisch Onderzoek doet onafhankelijk toegepast onderzoek in opdracht van overheid en bedrijfsleven. Ons onderzoek helpt onze opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen. SEO Economisch Onderzoek is gelieerd aan de Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op de nieuwste wetenschappelijke methoden. We hebben geen winstoogmerk en investeren continu in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via promotietrajecten, het uitbrengen van wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken en congresbezoek. SEO-rapport nr. 881 ISBN ISBN Copyright 2006 SEO Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld.

5 MAATSCHAPPELIJKE KOSTEN EN BATEN VAN INNOVATIEBELEID Inhoudsopgave Conclusies en aanbevelingen...i 1 Inleiding Marktfalen Overheidsfalen Maatschappelijke kosten en baten van innovatiebeleid Wat is een MKBA? Alternatieven en scenario s Beleidsalternatieven Effecten in de tijd: gebruik van een disconteringsvoet Onzekerheden en omgevingsscenario s Effecten Indirecte effecten (economische uitstraling) Externe effecten Verdelingseffecten Heldere presentatie Resumerend Het beleidsproces en de rol van MKBA Strategische fase Programmeringsfase Operationele fase Rol van MKBA in het beleidsproces Het MKBA kader voor innovatiebeleid De kosten van innovatiebeleid Het ontstaan van baten Project- en nulalternatief...18

6 4.4 Effecten in de tijd en onzekerheid De effecten van programmatisch innovatiebeleid Directe effecten van programmatisch innovatiebeleid Indirecte effecten van programmatisch innovatiebeleid Externe effecten van programmatisch innovatiebeleid Verdelingseffecten van programmatisch innovatiebeleid Een MKBA m.b.t. innovatiebeleid Resumerend Kunnen we het kader invullen? Het effect van innovatie: empirie De baten van innovatie: omvang en verdeling De effecten op de output (in de vorm van extra patenten) Het effect van belastingen op R&D en innovatie Het effect van beleidsinstrumenten Geen empirie over synergie-effecten Tot slot...36 Literatuurlijst...37

7 MAATSCHAPPELIJKE KOSTEN EN BATEN VAN INNOVATIEBELEID I Conclusies en aanbevelingen In de publicatie Sterke basis voor topprestaties over de vernieuwde EZ instrumenten voor ondernemers staat een waarheid als een koe: Het spreekt voor zich dat alleen instrumenten worden ingezet die het gesignaleerde probleem ook echt oplossen, waarbij de kosten moeten opwegen tegen de baten. 1 De vraag is echter hoe deze logica in praktijk wordt gebracht. In dit essay stellen we dat een Maatschappelijke Kosten-Batenanalyse (MKBA) een zeer geschikt instrument is om als ex ante instrument te worden gebruikt om een selectie te maken tussen verschillende alternatieven met als doel om tot een vanuit welvaartsperspectief optimaal innovatieprogramma te komen. Dit sluit aan bij het streven van het ministerie van EZ om de verschillende beleidsalternatieven meer structureel en systematisch mee te wegen bij het vormgeven van innovatieprogramma s. Ook in dat geval staat uiteindelijk het effect op de maatschappelijke welvaart centraal. Voor het ministerie van Economische Zaken is het eerste doel een tussendoel van innovatiebeleid dat het gekozen instrumentarium effectief is. In een MKBA wordt vervolgens getoetst of dit ook positieve effecten heeft voor de maatschappij als geheel: is het gekozen instrumentarium niet alleen effectief maar ook efficiënt? Dit essay gaat over de toepasbaarheid van een MKBA in het beleidsproces rond innovatieprogramma s. Het instrument MKBA kan bijdragen aan het optimaliseren van dat proces, niet alleen of primair vanwege de inventarisatie van monetaire en kwantificeerbare effecten, maar vooral vanwege de ordening in kosten- en batenposten en het schetsen van een generiek MKBA kader, waardoor de afweging tussen kosten en baten van de verschillende alternatieven meer wordt gestroomlijnd. Immers, zoals Sen in 2000 al eens schreef: The main benefit of Cost-Benefit Analysis lies in the discipline it imposes. 2 Dit essay is geschreven voor de EZprojectdirectie innovatieprogramm s. Conclusies In algemene zin geldt met betrekking tot het instrument MKBA: - Een MKBA verschaft uiterst nuttige informatie bij beleidsafwegingen. - In een MKBA worden de effecten (kosten/baten) van een beleidsalternatief bepaald als verschillen ten opzichte van een nulalternatief. Daarom verdient niet alleen het beleidsalternatief, maar ook het nulalternatief veel aandacht. - Bijna geen enkel beleid is 100% doeltreffend. Ook bij (een MKBA van) innovatiebeleid moet worden nagegaan of de doelgroep volledig wordt bereikt, en of ook bedrijven buiten de doelgroep profiteren (free riders) - Een goede MKBA houdt rekening met onzekerheden, zowel met betrekking tot de omgeving (via lange termijn scenario s) als met betrekking tot de effecten van het onderzochte beleid. 1 Ministerie van EZ, 2005, p The discipline of cost-benefit analysis, Journal of Legal Studies, vol., 29, pp

8 II - Effecten worden gecategoriseerd in directe, indirecte, externe en verdelingseffecten. - De kern van een MKBA bestaat uit directe effecten: de additionele indirecte effecten over het algemeen niet meer dan een derde van de directe effecten. - In een MKBA moeten ook niet-gemonetariseerde effecten helder worden gepresenteerd en evenveel gewicht krijgen als effecten die wel in geld zijn uitgedrukt. - Waar het niet mogelijk is om (alle) effecten te monetariseren, biedt de MKBA een beoordelingskader waarin alle effecten (kosten/baten) helder worden weergegeven, met relevante informatie per effect. Op basis van een analyse van de mogelijke kosten en batenposten in het geval van programmatisch innovatiebeleid concluderen we: - Een integrale, volledig gemonetariseerde MKBA vereist veel informatie over beleidseffecten (outcomes) en over markten (vraag en aanbod). Daarom is een dergelijke complete MKBA alleen mogelijk voor afzonderlijke, concrete, helder omschreven innovatieprojecten. - De kern van een MKBA bestaat uit directe effecten: de kosten van innovatiebeleid (waaronder: 250 miljoen op jaarbasis, uitvoeringskosten, overheidsfalen (gevoeligheid voor lobbygedrag), opportunity cost van het besteden van overheidsgeld, de kosten van belastingheffing) en de mogelijke baten in termen van de gevolgen voor producten en productiekosten van het innoverende bedrijf. - Effecten voor andere sectoren treden wel op, maar het gaat daarbij vaak om doorgegeven effecten, die niet mogen worden opgeteld bij de oorspronkelijke directe effecten (dubbeltelling). De benadering die gebruikelijk is bij infrastructurele projecten waarbij de additionele indirecte effecten worden ingeschat op tussen de 0 en 30 procent lijkt ook bij een MKBA van innovatie in veel gevallen geschikt. Dit laat onverlet dat de totale indirecte effecten substantieel kunnen zijn, maar daarbij gaat het vaak om directe voordelen die worden doorgegeven naar andere sectoren die niet dubbel meegeteld moeten worden. - Naast deze indirecte effecten via de markt zijn er bij innovatie vaak bedoelde en onbedoelde spill-over effecten, die niet via een markt lopen omdat er niet voor wordt betaald. Deze behoren in de OEI-categorisering tot de (positieve) externe effecten. - Andere externe effecten zijn de milieu-effecten van innovatie. Deze kunnen zowel negatief als positief zijn. Negatieve effecten kunnen bijvoorbeeld optreden door productie-uitbreiding, positieve effecten kunnen voortkomen uit een nieuwer machinepark. - Er is weinig empirisch materiaal over de effecten van innovatie-instrumenten en projecten. Het schaarse onderzoek dat er wel is, richt zich louter op het begin van de keten waarlangs baten ontstaan. Het gebrek aan onderzoek komt ook doordat de prestaties van bedrijven die binnen een project vallen of gebruik maken van een instrument door zeer veel factoren worden bepaald (conjunctuur, arbeidsmarkt, natuurrampen etc.). Het is ingewikkeld om het netto effect van het innovatieproject of -instrument uit deze totale effecten te isoleren. Enkele aanbevelingen - Doe meer aan serieus effectonderzoek. Daarbij wordt per programma/project/instrument een beleidstheorie opgesteld. Een beleidstheorie geeft de onderbouwing van de relatie tussen input-output-outcome, dat wil zeggen de keten waarlangs de (overheidsinspanning) tot welvaartseffecten leidt. Pas als deze keten duidelijk is, kan worden onderzocht of in praktijk

9 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN III inderdaad sprake is van effectief en efficiënt beleid. Uit het eindrapport VBTB-evaluatie blijkt dat er te weinig echte effectevaluaties worden uitgevoerd De onderzochte evaluatieonderzoeken zijn meestal geen onderzoeken naar het effect van beleid. Meestal is sprake van een procesevaluatie of een monitoring. Uit hoofdstuk 5 blijkt dat deze conclusie ook voor het innovatiebeleid geldt. - Beoordeel innovatieprogramma s en -projecten mede in het licht van marktwerking en marktwerkingsbeleid. Immers, de mate van innovatie wordt mede bepaald door de concurrentie in een bedrijfstak, en omgekeerd kan innovatiebeleid kan gevolgen hebben voor de concurrentie binnen een bedrijfstak (bijvoorbeeld door kennis spill-overs of doordat het beleid gevestigde bedrijven bevoordeelt ten opzichte van (potentiële) toetreders). Dit moet worden meegenomen in een MKBA. - Denk bij de keuze van innovatiethema s en -programma s het generieke KBA kader door. Bedenk binnen de programma s voorbeeldprojecten en voer daar een integrale MKBA voor uit. Koppel inzichten uit de MKBA en het kader terug naar de selectiecriteria die worden gehanteerd bij de keuze van thema s, programma s en projecten. - Het beleidsproces dat momenteel wordt gevolgd, houdt in dat er wordt voorgesorteerd naar innovatiethema s, en daarbinnen naar innovatieprogramma s. Pas daarna worden concrete projecten geselecteerd. Deze selectie richt zich op de eigenschappen van gehele thema s en programma s. Naar verwachting zullen zich ook in de niet-geselecteerde thema s en programma s gunstige projecten bevinden. Behoud voldoende flexibiliteit om een achterdeur procedure mogelijk te maken, waarbij projecten uit niet geselecteerde thema s en programma s afzonderlijk kunnen worden ingediend, en vervolgens aan een stevige (MKBA) toets worden onderworpen.

10

11 MAATSCHAPPELIJKE KOSTEN EN BATEN VAN INNOVATIEBELEID 1 1 Inleiding Innovatie, het met dezelfde hoeveelheid arbeid en kapitaal meer toegevoegde waarde creëren, zal de komende tijd steeds belangrijker worden als bron van welvaartsgroei. Door betere producten en diensten te maken of bestaande producten en diensten op een slimmere manier te maken kan de welvaart per gewerkt uur stijgen. Lang niet alle bedrijven innoveren. In Nederland innoveert slechts een op de vijf bedrijven. Nederland is gespecialiseerd in R&D-extensieve bedrijven. 1 Het aandeel innoverende bedrijven ligt in de industrie met 40 procent twee keer zo hoog. In de dienstensector innoveert ongeveer 18 procent. Van de innovatoren geeft driekwart aan bezig te zijn met productinnovatie, terwijl de helft bezig is met procesinnovatie (een deel van de innovatoren doet dus beide). Binnen de industrie zijn grote verschillen tussen deelsectoren. Zo innoveert 80 procent van de bedrijven in de chemische eindproductenindustrie, terwijl maar iets meer dan 20 procent van de bedrijven in de textiel en lederindustrie innoveren. Binnen de industrie wordt iets vaker aan technologische vernieuwing gewerkt, terwijl in de industrie vaker wordt aangegeven dat het niet-technologische aspect van de innovatie belangrijk is. Veel bedrijven innoveren niet. Deels kan dit komen omdat ze knelpunten ervaren, maar een zeer klein deel van de niet-innovatoren geeft aan dat ze knelpunten ervaren. Het lijkt daarom waarschijnlijk dat ze zich niet bezighouden met innovatie. Bedrijven die wel innoveren geven aan dat financiering, de hoogte van de kosten, onzekerheid over het rendement en de markt relatief grote problemen zijn. Andere problemen bij innovatie zijn dat het eigendom lastig is vast te leggen, er te weinig concurrentie of te weinig prikkels zijn om te innoveren en de cultuur te risico avers is. Het innovatiebeleid tracht de knelpunten weg te nemen. 1.1 Marktfalen Overheidsingrijpen ter bevordering van innovatie is economisch gezien legitiem, omdat de markt faalt. In deze paragraaf beschrijven we kort de marktfalens die in de literatuur genoemd worden in het geval van innovatie: - Met betrekking tot te weinig innovatie : - Externe effecten: kennis spill-over effecten en eventuele overige spill-over effecten; - Marktmacht op de kapitaalmarkt. - Met betrekking tot te weinig diffusie van gerealiseerde innovaties : - Imperfecte informatie; - Netwerkexternaliteiten; - Marktmacht innovator (gebrek aan concurrentie); - First-moveradvantage. Ten eerste is sprake van kennis spill-over effecten, waardoor de maatschappelijke baten van innovatie groter zijn dan de private baten. Daarom heeft de overheid intellectueel eigendoms- 1 Cijfers in deze alinea zijn afkomstig uit: Biermans en Poort (2006).

12 2 HOOFDSTUK 1 recht opgesteld. Zonder deze rechten komt nieuwe kennis zonder compensatie voor de innovator, dus gratis, beschikbaar voor andere bedrijven waardoor de prikkel om te innoveren afneemt en de prikkel om zich als freerider te gedragen toeneemt. Deze rechten kunnen dergelijke spillovers echter niet geheel voorkomen. 1 Tot slot is er een raakvlak tussen innovatie en onderwijsen wetenschapsbeleid, omdat voor de absorptie van elders ontwikkelde kennis en innovaties een basisniveau wat betreft kennis nodig is. Cornet en Gelauff (2002) onderscheiden nog twee soorten spill-over effecten, namelijk insurance spill-overs (de risico-averse innovator is niet in staat om risico s op de kapitaalmarkt af te dekken of te poolen) en rent spill-overs (de innovator is niet in staat om van klanten de volledige waarde die zij aan een innovatie ontlenen, te onttrekken). Wij zien niet goed waarom de markt op deze punten faalt of hoe de overheid dit beter zou kunnen doen. We zijn geneigd te veronderstellen dat een innovator, risico-avers of niet, die niet in staat is om risico s op de kapitaalmarkt af te dekken kennelijk geen haalbare business case heeft. Ook in het geval dat een innovator niet voldoende consumenten surplus naar zich toe kan trekken om de investering rendabel te maken, zien we geen rationale voor innovatiebeleid, omdat ook op andere (reguliere) markten consumentensurplussen optreden. Wel kan het zo zijn dat fricties in de vermogensmarkt de toegang tot financiering voor innoverende bedrijven beperken, waardoor initiatieven voor innovatie ondermijnd worden. Deze fricties ontstaan door de te grote marktmacht van banken (die is ontstaan door de sterke concentratie) en door het gebrek aan toetreding van kredietverleners die op kleine bedrijven zijn gericht. Het overheidsbeleid zou dan gericht moeten zijn op het aanpakken van de falende vermogensmarkt en niet op subsidiëring van innovatoren (Boot en Schmeits, 2004). Een andere vorm van marktfalen heeft betrekking op een te beperkte verspreiding van innovaties binnen de economie. Hiervoor worden door Cornet en Gelauff (2002, p. 38) vier redenen genoemd: 1. Imperfecte informatie 2 : de markt is nog onbekend met de alle mogelijkheden van de innovatie en is daardoor niet snel geneigd om innovaties over te nemen of aan te passen en te verbeteren voor eigen gebruik. Wij zijn er echter niet van overtuigd dat hier sprake is van marktfalen. Bedrijven zijn in beginsel in staat om zich beter te informeren over mogelijke innovaties dan zij nu doen. Het feit dat zij dit vaak niet doen kan voortkomen uit een marktconforme afweging van transactiekosten tegen (potentiële) innovatiebaten. Als er sprake is van marktimperfecties, is het overigens de vraag of de overheid deze informatie beter kan 1 Ten aanzien van de free-riders discussie is het van belang om de dichotomie (wel of geen free-rider) rondom deze discussie te beëindigen De correcte opmerking is dat gegeven de hoogte en overige kenmerken van de subsidie een bedrijf een free-rider is of niet. Door de hoogte van de subsidie te verlagen zullen er namelijk steeds minder bedrijven zijn die als free-rider geclassificeerd worden en vice versa. Er is dus voor elk bedrijf een hoogte van de subsidie waarvoor geldt dat het bedrijf indifferent is tussen investeren en niet investeren. Slechts voor het deel dat de daadwerkelijke subsidie deze break-even subsidie overstijgt, kun je zeggen dat de subsidie inefficiënt is. Alleen als de break-even subsidie kleiner dan nul is (de investering is voor dat bedrijf dan altijd winstgevend), is het bedrijf een 'free-rider'. 2 Soms wordt wel gezegd dat informatie-asymmetrie ook een rol spelt bij de moeilijkheden voor innovatoren om toegang tot de kapitaalmarkt te krijgen. Maar ook in dat geval geldt wat we in de hoofdtekst aangeven: als er al sprake is van een marktfalen dan zal het overheidsfalen door het corrigeren waarschijnlijk groter zijn omdat ze zelf een flinke informatieachterstand heeft ten opzichte van de innovatoren.

13 INLEIDING 3 geven of dat ze met subsidies de bedrijven kan aanzetten de informatieverschaffing te verbeteren (bedrijven hebben immers een sterke prikkel om zelf goede informatie over hun producten aan potentiële klanten te verstrekken); 2. Netwerkexternaliteiten: de maatschappelijke waarde van innovatie hangt af van het aantal gebruikers van de innovatie; er is daarom een prikkel om te wachten tot er complementaire innovaties zijn. Dit is inderdaad een marktfalen dat mogelijk met overheidsingrijpen gecorrigeerd kan worden. Zo zou de overheid met subsidies of andere instrumenten de complementaire innovaties kunnen stimuleren; 3. Marktmacht: een succesvolle innovator heeft een concurrentievoordeel ten opzichte van zijn concurrenten (bijv. een nieuw product of lagere kosten). Hij zal aanvankelijk de prijs hoog zetten. Daardoor zal het geïnnoveerde product aanvankelijk weinig worden afgenomen. Pas later als de prijs zakt wordt het product breder afgenomen. Dit zien wij echter niet als reden voor innovatiebeleid (zoals bijv. subsidies om de prijs aanvankelijk lager te zetten). Deze prijszetting hangt samen met marktmacht (gebrek aan concurrentie) en het ligt dan ook meer voor de hand om die marktmacht kritisch te bekijken (zonder marktmacht is er geen te hoge prijszetting mogelijk en is er dus ook geen mitigerende subsidie o.i.d. nodig); 4. First-moveradvantage: door een innovatie kunnen eerdere producten verouderd raken. Snelle verspreiding van een innovatie is erg aantrekkelijk uit het perspectief van de innovator, maar niet noodzakelijk vanuit een maatschappelijk perspectief. De private afwegingen kunnen dan vanuit maatschappelijk oogpunt dus suboptimaal zijn. Ook hier plaatsen wij een kanttekening; de consument is immers niet verplicht om steeds de nieuwste versie aan te schaffen en alleen die consument die waarde hecht aan de nieuwste kwaliteit zal de innovatie aanschaffen. 1.2 Overheidsfalen Legitimiteit van overheidsbeleid (in economische betekenis) wil nog niet zeggen dat dit beleid effectief en efficiënt is. 1 Zo loeren er verschillende vormen van overheidsfalen om de hoek, die zijn terug te voeren op informatieasymmetrie tussen bedrijven en beleidsmakers. Daardoor kan beleid onbedoeld gericht zijn op innovaties waarvoor het verschil tussen maatschappelijke en private baten gering is (beperkte spill-overs), of op bedrijven die ook zonder de instrumenten wel (deels) geïnnoveerd zouden hebben weinig additionaliteit. Bovendien kan er een prikkel zijn voor bedrijven om activiteiten aan te duiden als innovatie terwijl dat in feite niet zo is (fungibiliteit). Een andere mogelijkheid is dat overheidsbeleid marktconforme oplossingen voor marktfalen kan wegdrukken (substitutie). Tot slot geldt dat informatiegebrek beleidsmakers vatbaar maakt voor lobbygedrag van bedrijven die met name hun eigen belang en niet de maatschappelijk gewenste opties voor het voetlicht brengen (compositie-effecten). 1.3 Maatschappelijke kosten en baten van innovatiebeleid Een belangrijk onderdeel van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken zijn financiële instrumenten. De manier waarop EZ het financieel instrumentarium van het innovatiebeleid inzet, verandert op dit moment sterk. Niet alleen het aantal instrumenten wordt 1 De begrippen effectiviteit en efficiëntie komen terug boven paragraaf 2.1.

14 4 HOOFDSTUK 1 sterk verkleind, de instrumenten worden tevens toegankelijker en transparanter voor bedrijven en kennisinstellingen. Als gevolg van de vernieuwing zullen 26 uiteenlopende instrumenten de komende jaren worden samengevoegd tot 7 overzichtelijke instrumenten. Daarnaast wordt een 13-tal bestaande instrumenten gecontinueerd (Ministerie van EZ, 2005, bijlage B). Zo is er enerzijds een basispakket dat bestaat uit een aantal transparante (kapitaal)regelingen met lage verkrijgingskosten en één duidelijk loket voor informatie en advies. Daarnaast en daar gaat het in dit voorliggende essay over is er een programmatisch pakket dat is bedoeld om op een aantal te selecteren gebieden topprestaties te kunnen leveren. Figuur 1.1: het vernieuwde innovatie-instrumentarium van EZ Bij het selecteren van te ondersteunen innovatiethema s wordt aangesloten bij internationale ontwikkelingen en worden onafhankelijke experts ingezet. Daarnaast bestaat behoefte aan een meer algemene toets van de potentie van de programma s. Maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) wordt gezien als een optimale aanpak voor het vergelijken van alternatieven. Bron: Ministerie van EZ, 2005, p. 9 Het is echter de vraag in hoeverre MKBA toepasbaar is op innovatieprogramma s. Kan MKBA als ex ante instrument worden gebruikt om een selectie te maken tussen verschillende alternatieven met als doel om tot een vanuit welvaartsperspectief optimaal innovatieprogramma te komen? In dit essay gaan we in op deze vraagstelling. Dat doen we door eerst in algemene termen te beschrijven hoe een MKBA wordt uitgevoerd (hoofdstuk 2). Dit hoofdstuk dient om de kernbegrippen te introduceren. Vervolgens bekijken we in hoofdstuk 3 welke rol het instrument MKBA in het innovatiebeleidsproces kan spelen. In hoofdstuk 4 stellen we een MKBA kader op, dat wil zeggen dat we een overzicht geven van de verschillende potentiële welvaartseffecten die samen hangen met verschillende innovatieprogramma s, projecten of instrumenten. Dit vierde hoofdstuk borduurt voort op het in hoofdstuk 2 beschreven begrippenapparaat, maar past dit toe op het specifieke onderwerp van dit essay, namelijk innovatiebeleid. Ondanks het feit dat het in dit essay niet de bedoeling is om dit kader in te vullen, bekijken we in hoofdstuk 5 in hoeverre het op dit moment al mogelijk zou zijn om op basis van beschikbare studies en literatuur het MKBA kader in te vullen. De conclusies en aanbevelingen staan aan het begin van dit essay.

15 MAATSCHAPPELIJKE KOSTEN EN BATEN VAN INNOVATIEBELEID 5 2 Wat is een MKBA? Met maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) is de afgelopen jaren veel ervaring opgedaan. Na onverkwikkelijke discussies rond de Betuwelijn, de Hogesnelheidslijn-Zuid en andere projecten, is een standaardaanpak ontwikkeld die bekend staat als OEI (Onderzoek Effecten Infrastructuur, zie: Eijgenraam et al. (2000)). Met deze nieuwe aanpak zijn de maatschappelijke kosten en baten van projecten een belangrijke factor geworden bij de selectie van investeringen in transportinfrastructuur. Ook bij andere soorten overheidsbeleid worden steeds vaker kosten-batenanalyses gemaakt. Enkele voorbeelden zijn de kilometerheffing, stroomstoringen, de OV-chipkaart, de katalysator in auto s, windenergie, zelfregulering (versus wetgeving), onderzoeksssubsidies (WBSO), verstedelijking en reïntegratie van werklozen. Binnen de overheid is OEI inmiddels een gevleugelde term. Een MKBA kan worden gedefinieerd als een volledig overzicht van de welvaartseffecten van beleid, waarbij deze effecten in geld zijn uitgedrukt. Vaak wordt welvaart en daarmee de MKBA ten onrechte gezien als iets dat uitsluitend financiële rijkdom betreft. In de welvaartseconomie betreft het echter alles wat ons welbevinden raakt en dat door economisch handelen (productie, consumptie, transacties) wordt beïnvloed. De MKBA omvat dus bijvoorbeeld ook milieueffecten. Aspecten die niet onze financiële positie, maar wel ons welbevinden raken, worden door nieteconomen vaak aangeduid als welzijn. Economen noemen dit gewoon welvaart. Naar de mate dat het lukt om alle relevante effecten in geld uit te drukken, geeft de MKBA aan of het project per saldo aantrekkelijk is, en hoe groot het relatieve belang van de verschillende effecten is. Als belangrijke effecten niet kunnen worden gekwantificeerd, is er geen sprake van een volledige MKBA, maar kan er vaak wel een systematisch overzicht van de verschillende effecten van beleid worden gegeven, waarbij deze effecten helder zijn gedefinieerd en geen onderlinge overlap vertonen. Het gaat daarbij niet alleen om een inventarisatie van monetaire en kwantificeerbare effecten, maar vooral om de systematische ordening in verschillende, niet-overlappende effecten waaraan kosten en baten zijn verbonden. Met een dergelijk generiek KBA kader wordt duidelijkheid gecreëerd over de gevolgen van beleid en wordt de afweging tussen kosten en baten van de verschillende alternatieven beter gestroomlijnd. Een MKBA dient niet om de legitimiteit van het overheidsbeleid aan te tonen. De legitimiteit volgt uit een analyse van marktfalen en mogelijke herverdelingsmotieven en paternalisme (zie hoofdstuk 1). Een MKBA is daarentegen wel een instrument om te toetsen of het innovatiebeleid: - effectief is (dat wil zeggen tot meer of betere innovatie en dus tot baten leidt) 1, en - efficiënt is (dat wil zeggen de kosten van innovatiebeleid niet hoger zijn dan de baten). Een MKBA geeft door een vergelijking van alternatieven het meest efficiënte alternatief aan (i.c., het alternatief met de meest gunstige kosten/baten-verhouding). 1 Dit komt terug in paragraaf 2.2 onder het kopje doeltreffendheid.

16 6 HOOFDSTUK 2 In dit hoofdstuk beschrijven we in algemene termen de belangrijkste eigenschappen van een MKBA; daarbij ligt de nadruk op aspecten die van belang zijn voor MKBA s van innovatiebeleid. 1 Dit hoofdstuk dient om de kernbegrippen te introduceren, de operationalisatie daarvan met betrekking tot het innovatiebeleid staat in hoofdstuk 4. Paragraaf 2.1 beschrijft de keuze van te onderzoeken alternatieven en scenario s. In paragraaf 2.2 komen verschillende soorten effecten van beleid aan de orde. Paragraaf 2.3 beschrijft hoe de in een MKBA verzamelde informatie helder kan worden gepresenteerd. Paragraaf 2.4, ten slotte, bevat conclusies. 2.1 Alternatieven en scenario s Beleidsalternatieven Een kosten-batenanalyse vergelijkt twee mogelijke toekomstige alternatieven: een projectalternatief of beleidsalternatief waarin een bepaalde vorm van beleid wordt gevoerd en een nulalternatief waarin dat beleid niet wordt gevoerd. Het invullen van deze alternatieven lijkt op het eerste gezicht simpel, maar is in de praktijk vaak niet eenvoudig. Deze paragraaf beschrijft de vragen die daarbij naar voren komen. De initiatiefnemers van nieuw beleid hebben een natuurlijke neiging om met name het projectalternatief uit te werken. De situatie die ontstaat als het beleid niet wordt gevoerd, vinden zij onaantrekkelijk. Daarom wordt aan het nulalternatief vaak veel minder aandacht besteed. De OEIleidraad benadrukt echter dat de keuze en uitwerking van het nulalternatief even belangrijk is als een goede invulling van het projectalternatief. De reden is dat de vormgeving van het nulaternatief direct doorwerkt in de berekende kosten en baten van het projectalternatief Effecten in de tijd: gebruik van een disconteringsvoet De effecten van innovatiebeleid spelen zich af over een periode van meerdere jaren. Innovaties die mede dankzij het beleid tot stand komen, moeten eerst praktisch toepasbaar worden gemaakt, worden daadwerkelijk toegepast in de productie, en leveren pas daarna lagere kosten en/of nieuwe producten op. Dit impliceert dat overheidsuitgaven en bedrijfsinvesteringen (veel) eerder plaatsvinden dan de realisatie van de baten. De cost gaat voor de baet uit, ook hier. In een MKBA worden kosten en baten die op verschillende tijdstippen betrekking hebben, op één noemer gebracht door de netto contante waarde te berekenen, net als bedrijven vaak doen bij hun investeringsbeslissingen. Dit gebeurt met behulp van een disconteringsvoet, die twee elementen weerspiegelt: - Zuivere tijdvoorkeur (los van risico s): de meeste mensen hebben liever nu geld dan dezelfde hoeveelheid geld in de toekomst. Deze tijdvoorkeur is weerspiegeld in bijvoorbeeld de rente op staatsobligaties: de overheid moet (bovenop de verwachte inflatie) 3 à 4% rente bieden om investeerders te verleiden om hun geld nu kwijt te zijn en het pas later terug te krijgen. De 1 Er wordt bijvoorbeeld slechts kort ingegaan op milieueffecten en meer uitvoerig op de economische uitstraling.

17 WAT IS EEN MKBA? 7 OEI-leidraad beveelt aan om een reële disconteringsvoet van 4% te gebruiken (Eijgenraam et al, 2000, p. 83). - Een opslag voor risico s. Naarmate de risico s van een investering groter zijn, zal de investeerder als vergoeding voor de risico s een hoger gemiddeld rendement eisen. Zo zijn de koers/winst verhoudingen van cyclische aandelen (hoge risico s) op de beurs lager dan van niet cyclische aandelen (lage risico s). In een aanvulling op de OEI-leidraad wordt aanbevolen om deze opslag te bepalen op basis van het risicoprofiel van de investering. Indien dit profiel niet bekend is, kan worden gewerkt met een opslag van 3%. De totale disconteringsvoet is dan (4+3=) 7% (Ministerie van Financiën, 2004, p. 28) Onzekerheden en omgevingsscenario s De omgeving waarin nieuw beleid gaat functioneren, kent onvermijdelijk onzekerheden. Bovendien kan de effectiviteit van een project ook (sterk) afhangen van aan het beleid exogene factoren. Factoren die verschillende omgevingsscenario s vormen. Dit impliceert dat een MKBA van innovatiebeleid bij voorkeur moet worden uitgevoerd tegen de achtergrond van verschillende omgevingsscenario s. Uitgaan van slechts één voorspelling zou alleen schijnzekerheid opleveren. Als het beleid in alle scenario s goed scoort, kan het als robuust worden aangemerkt. Als de MKBA slechts in een deel van de scenario s tot gunstige resultaten leidt, geeft dit een beeld van kritische succesfactoren voor het beleid. 2.2 Effecten In deze paragraaf delen we de verschillende soorten effecten die kunnen optreden na invoering van een project in vier hoofdcategorieën. - Directe effecten; - Indirecte effecten; - Externe effecten; - Verdelingseffecten. Het gaat hierbij om de effecten ten opzichte van het nulalternatief. Of een project effectief is, wordt bepaald door het doel dat men met het project voor ogen had en de mate waarin dit doel door het project wordt behaald. In de praktijk beïnvloedt vrijwel geen enkele beleidsmaatregel exact de groep die het beleid beoogt te raken. Deze situatie van beperkte doeltreffendheid wordt weergegeven in figuur 2.1. Er zijn twee soorten fouten 1 : - Een deel van de doelgroep wordt niet bereikt, waardoor de effectiviteit afneemt (bedrijven die niet reageren op het innovatiebeleid); - Bedrijven of personen buiten de doelgroep worden bereikt (free riders). 1 Bij het toetsen van statistische hypothesen worden deze aangeduid als fouten van de eerste en tweede soort.

18 8 HOOFDSTUK 2 Voor kosten-batenanalyses van beleid (waaronder innovatiebeleid) betekent dit dat niet mag worden verondersteld dat de gehele doelgroep wordt beïnvloed, en dat rekening moet worden gehouden met kosten en opbrengsten voor personen of bedrijven buiten de doelgroep. Er moet onderscheid worden gemaakt tussen de doelgroep en de bereikte groep. Figuur 2.1 Maatregelen zijn slechts gedeeltelijk doeltreffend Doelgroep Maatregel Niet beïnvloed Bedoeld bereikt Onbedoeld bereikt Indirecte effecten (economische uitstraling) Indirecte effecten 1 zijn effecten op andere sectoren, die via markten lopen. Indirecte effecten ontstaan doordat kostenveranderingen en effecten op de omvang van de productie worden doorgegeven aan andere sectoren. Uiteindelijk komen de voordelen ook terecht bij consumenten, in de vorm van lagere prijzen voor goederen en diensten. Figuur 2.2 geeft een voorbeeld van dit doorgeven van effecten, voor beleid dat leidt tot een kostenverlagende innovatie. Het kostenvoordeel komt uiteindelijk terecht in de winsten van bedrijven en/of de prijzen die consumenten betalen. Daarbij wordt het effect niet automatisch groter. De OEI-leidraad vergelijkt dit met een steen die in een stille vijver wordt gegooid. Deze veroorzaakt wel steeds grotere ringen, maar de uiteindelijke stijging van het water is gelijk aan het volume van de steen. Evenzo is het uiteindelijke effect van een kostenverlaging in een sector normaal gesproken gelijk aan het aanvankelijke voordeel. De OEI-leidraad wijst erop dat de effecten in verschillende sectoren daarom niet zomaar bij elkaar mogen worden opgeteld, omdat dit leidt tot dubbeltelling. Figuur 2.2 Het doorgeven van effecten (voorbeeld: beleid dat leidt tot kostenverlagende innovatie) Kosten Prijzen Kosten Prijzen Winst Winst Directe effecten Indirecte effecten 1 Deze beschrijving van indirecte effecten is in belangrijke mate gebaseerd op de OEI-leidraad (Eijgenraam et al, 2000.) en op een aanvulling daarop over indirecte effecten (Elhorst et al ( 2004)).

19 WAT IS EEN MKBA? 9 Wel kunnen er volgens de OEI-leidraad extra voordelen of nadelen optreden tijdens het doorgeven van effecten, om twee redenen: 1. Als de markten die worden beïnvloed geen volledige concurrentie kennen, kunnen additionele welvaartseffecten optreden. Dergelijke effecten kunnen positief of negatief zijn, afhankelijk van de vraag of zij bestaande imperfecties verkleinen of vergroten. Helaas bestaat voor de meeste markten geen kwantitatief beeld van de aard, omvang en oorzaken van bestaande imperfecties. 2. Als effecten landsgrenzen overschrijden, kunnen er internationale verschuivingen optreden. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om het doorgeven van voordelen naar andere landen (bijvoorbeeld buitenlandse consumenten die meeprofiteren van Nederlandse innovaties), maar ook om extra productiegroei in Nederland. Vaak wordt gedacht dat overheidsbeleid leidt tot meer banen. De effecten van overheidsinterventies worden op termijn echter vaak weggenomen of sterk verminderd door de werking van de arbeidsmarkt. Een aanvankelijke daling van de werkloosheid leidt tot meer loonstijging, waardoor elders werkgelegenheid verdwijnt. Wel zijn de werkenden dan productiever geworden, maar dit effect is een voorbeeld van een doorgegeven effect, dat niet zomaar mag worden dubbel geteld met de directe effecten. Het totaal van de additionele indirecte effecten van infrastructuurprojecten is meestal kleiner dan 30% van het transportkostenvoordeel. 1 Dit relativeert het belang van een diepgaande analyse van de indirecte effecten. Een dergelijke analyse is bovendien doorgaans tijdrovend. Ten slotte is er sprake van kennislacunes, bijvoorbeeld ten aanzien van de omvang van efficiëntie-effecten. Tegen deze achtergrond wordt bij MKBA s van infrastructuurprojecten vaak gekozen om de indirecte effecten niet afzonderlijk te onderzoeken, maar hiervoor een bandbreedte te gebruiken van 0 à 30% van de directe effecten. De kern van een MKBA bestaat dus uit directe effecten: de gevolgen voor producten en productiekosten van het innoverende bedrijf. Effecten voor andere sectoren treden wel op, maar het gaat daarbij vaak om doorgegeven effecten, die niet mogen worden opgeteld bij de oorspronkelijke directe effecten (dubbeltelling). Additionele indirecte effecten kunnen wel optreden, maar voegen meestal minder dan 30% toe aan de directe effecten. De achtergrond hiervan is dat nieuwe activiteiten vaak leiden tot verdringing van andere, bestaande productie. Er zijn wel werklozen, maar deze zijn vaak niet goed inzetbaar door gebrek aan kwalificaties. Voor nieuwe activiteiten worden daarom vaak werknemers aan andere bedrijven onttrokken. Wel worden deze werknemers door hun overstap vaak productiever. Ook geldt dat de financiële middelen die in het projectalternatief aan beleidsmaatregelen worden besteed, in het nulalternatief een andere aanwending krijgen, hetgeen ook positieve economische effecten oproept. Hierdoor zijn de indirecte effecten in een MKBA gemeten als verschil tussen projectalternatief en nulalternatief per saldo vaak relatief beperkt. 1 Elhorst e.a., op cit., p. 31.

20 10 HOOFDSTUK Externe effecten Externe effecten zijn effecten die niet via markten lopen en dus niet in marktprijzen tot uitdrukking komen. 1 Milieueffecten zijn hiervan het meest bekende voorbeeld. Veelal gaat het dan om negatieve externe effecten (vervuiling, uitputting etc.). Milieueffecten worden vaak gezien als onvergelijkbaar met financiële effecten. In de praktijk blijkt echter dat veel emissies in geld kunnen worden uitgedrukt, op basis van de kosten die zij veroorzaken (bijv. medische kosten) en/of via de kosten van beleid waarmee de emissies (of hun effecten) kunnen worden gereduceerd. Bij MKBA s van infrastructuur wordt hiervoor doorgaans gebruik gemaakt van kengetallen uit een studie van CE; deze is ook voor andere MKBA s goed bruikbaar. 2 Er zijn ook positieve externe effecten, die in een MKBA als bate mee moeten worden genomen als ze het gevolg zijn van beleid in het projectalternatief. Een positief extern effect treedt bijvoorbeeld op als onderneming B kan profiteren van een (door de overheid gefinancierde) infrastructurele voorziening voor onderneming A. In het geval van innovatiebeleid zijn de kennis spillovers positieve externe effecten (zie hoofdstuk 1) Verdelingseffecten De effecten van beleid voor specifieke groepen of aspecten zijn vaak voor politici (en daarmee ook voor beleidsambtenaren) belangrijker dan het saldo van kosten en baten. 3 Daarom is het belangrijk om naast de totale kosten en baten ook de effecten voor verschillende groepen te laten zien. Dit biedt tevens mogelijkheden voor projectoptimalisatie. Als het totale saldo van kosten en baten positief is, maar de effecten voor sommige groepen (daarbinnen) negatief uitvallen, kan wellicht met compenserende maatregelen een meer evenwichtige verdeling worden bereikt. 2.3 Heldere presentatie Een MKBA geeft aan of een project rendabel is, maar heeft ook een black-box karakter: hoe de verschillende kosten en baten zijn berekend, is vaak slechts voor enkele specialisten duidelijk. 4 Ook zijn er vaak zachte, niet-gemonetariseerde effecten, die ontbreken in het kosten-baten saldo. Dit saldo gaat dan een eigen leven leiden, en de zachte effecten worden vergeten. In een aanvulling op de OEI-leidraad zijn verschillende aanbevelingen geformuleerd om de lezer meer inzicht te geven en om het kosten-baten beeld evenwichtig weer te geven : - Schrijf een samenvatting voor niet-deskundigen - Maak een samenvattende tabel op één bladzijde waarin alle effecten worden weergegeven, ongeacht of ze gemonetariseerd zijn of niet. Neem daarin naast financiële grootheden ook de bijbehorende fysieke cijfers op (uren tijdwinst, tonnen emissies etc.). Geef over niet-gemonetariseerde effecten andere informatie (bijv. kwalitatief). 1 Uiteindelijk beïnvloeden ook de externe effecten marktgoederen. Zo is de prijs van woningen met geluidhinder van Schiphol, lager dan van vergelijkbare woningen zonder geluidhinder (Van Praag en Baarsma (2005)). 2 Vermeulen (2004). 3 Ministeries van V&W en EZ (2004). 4 Koopmans (2004).

21 WAT IS EEN MKBA? 11 - Geef het kosten-batensaldo steeds weer inclusief de niet gemonetariseerde effecten. Gebruik hiervoor aanduidingen als +? (onbekend maar positief effect) en -? (onbekend maar negatief effect). Met deze aanbevelingen is een stap vooruit gezet; de praktijk van de komende jaren zal moeten bewijzen in hoeverre nog verdere verbeteringen nodig zijn. Bij een MKBA van innovatiebeleid is het mogelijk dat met name kennis spill-overs slechts ten dele kwantificeerbaar zijn. De in OEI ontwikkelde presentatievorm zorgt dat ook dergelijke niet gemonetariseerde effecten toch tot hun recht komen. 2.4 Resumerend Dit hoofdstuk over MKBA leidt tot de volgende conclusies: - Een MKBA verschaft uiterst nuttige informatie bij beleidsafwegingen. - In een MKBA worden de effecten (kosten/baten) van een beleidsalternatief bepaald als verschillen ten opzichte van een nulalternatief. Daarom verdient niet alleen het beleidsalternatief, maar ook het nulalternatief veel aandacht. - Bijna geen enkel beleid is 100% doeltreffend. Ook bij (een MKBA van) innovatiebeleid moet worden nagegaan of de doelgroep volledig wordt bereikt, en of ook bedrijven buiten de doelgroep profiteren (free riders) - Een goede MKBA houdt rekening met onzekerheden, zowel met betrekking tot de omgeving (via lange termijn scenario s) als met betrekking tot de effecten van het onderzochte beleid. - Effecten worden gecategoriseerd in directe, indirecte, externe en verdelingseffecten. - De kern van een MKBA bestaat uit directe effecten: de gevolgen voor producten en productiekosten van het innoverende bedrijf. Effecten voor andere sectoren treden wel op, maar het gaat daarbij vaak om doorgegeven effecten, die niet mogen worden opgeteld bij de oorspronkelijke directe effecten (dubbeltelling). Additionele indirecte effecten kunnen wel optreden, maar voegen meestal minder dan 30% toe aan de directe effecten. - In een MKBA moeten ook niet-gemonetariseerde effecten helder worden gepresenteerd en evenveel gewicht krijgen als effecten die wel in geld zijn uitgedrukt. - Waar het niet mogelijk is om alle effecten te monetariseren, biedt de MKBA een beoordelingskader waarin alle effecten (kosten/baten) helder worden weergegeven, met relevante informatie per effect.

22

23 MAATSCHAPPELIJKE KOSTEN EN BATEN VAN INNOVATIEBELEID 13 3 Het beleidsproces en de rol van MKBA De waarde die het MKBA-instrument kan hebben in het innovatiebeleidsproces is ook reeds door anderen beschreven. Jacobs en Theeuwes (2004) schrijven dat de overheid ervoor dient te zorgen dat overheidsbeleid effectief is en dat dit nu maar zeer beperkt het geval is. Het zou volgens hen daarom goed zijn als beleid eerst getoetst wordt op effectiviteit voordat het wordt ingevoerd, bij voorkeur met een experiment of een maatschappelijke kosten-baten-analyse (p. 206). Ook Cornet en Minne (2005) stellen dat de ex ante MKBA een goede methode is voor de beoordeling van de economische ratio van een nieuw innovatiebeleidsinstrument, een methode die bovendien redelijk goed toepasbaar lijkt. De welvaartstheoretische basis van de MKBA sluit goed aan bij het perspectief van EZ, zoals blijkt uit publicatie Sterke basis voor topprestaties (p. 9): Het uitgangspunt van zowel het basispakket als het programmatische pakket is het bereiken van meer welvaart. Om te kijken in welke fasen in het beleidsproces het MKBA-instrument de meeste toegevoegde kan hebben, schetsen we in dit hoofdstuk kort het (vernieuwde) innovatiebeleidsproces. We richten onze aandacht conform de onderzoeksopdracht louter op de innovatieprogramma s en niet op het basispakket (zie figuur 1.1). Het MKBA-instrument zou echter tevens bij het samenstellen van het basispakket gebruikt kunnen worden. De programmatische aanpak voor innovatie bestaat uit drie fasen: de strategische fase waarin het innovatiethema wordt bepaald (paragraaf 3.1), een programmeringsfase waarin het innovatieprogramma wordt geformuleerd (paragraaf 3.2) en een operationele fase waarin innovatieprojecten worden uitgevoerd (paragraaf 3.3). 1 Paragraaf 3.4 gaat in op de rol van de MKBA in het beleidsproces. 3.1 Strategische fase De eerste stap in deze fase is het op initiatief van bedrijven en kennisinstellingen vaststellen van een nieuw innovatiethema (focus op thema s). Het gaat dan om zaken als de afbakening, het perspectief en de belanghebbenden. Op basis daarvan worden kansrijke thema s geselecteerd. De minister van EZ benoemt een aantal innovatiethema s, dat wil zeggen samenhangende gebieden, met een grote (potentiële) bijdrage aan duurzame economische groei in Nederland, waarbinnen innovatie een belangrijke rol speelt (of zou moeten spelen), waarbinnen een ambitieus, betrokken en innovatief bedrijfsleven actief is en bereid is te investeren en waarbinnen EZ een stimulerende rol heeft voor een aantal jaren. Bij de keuze voor een innovatiethema adviseert een commissie van (onafhankelijke) externe deskundigen de minister en wordt rekening gehouden met internationale en Europese ontwikkelingen, zoals het 7e Kaderprogramma, Eureka en de European Technology Platforms alsmede met internationale foresights en SWOT s. 1 Onderstaande is gebaseerd op een EZ leaflet Innovatie in dialoog - De programmatische aanpak voor innovatie, de EZ publicatie Sterke basis voor topprestaties en de presentatie van W. Zwalve Strategic Innovation Programmes.

24 14 HOOFDSTUK 3 Indien kansrijke thema s zijn geselecteerd, stellen bedrijven en kennisinstellingen in een tweede stap een visie en strategische agenda op. Een strategische agenda omvat een concrete beschrijving van hoe men de visie wil realiseren en de beoogde positie wil bereiken. Het beschrijft de stappen die daarvoor op de korte en middellange termijn gezet moeten worden. 3.2 Programmeringsfase Bedrijven en kennisinstellingen nemen zelf het initiatief om binnen de geselecteerde innovatiethema s innovatieprogramma s te ontwikkelen. De uitvoeringsorganisaties adviseren en ondersteunen hierbij. Een programma biedt maatwerk en bestaat uit een portfolio van innovatieprojecten met doelen, activiteiten en benodigde middelen. Als het programmavoorstel is afgerond wordt het ter goedkeuring voorgelegd aan EZ. Na goedkeuring door EZ wordt het programma verder uitgewerkt met concrete activiteiten, doelstellingen, randvoorwaarden en benodigd budget. Het uitgewerkte programma wordt opnieuw voorgelegd aan EZ. Dan valt de definitieve beslissing over ondersteuning van het programma. Bij de keuze voor een innovatieprogramma maakt de minister voor advies weer gebruik van de commissie van externe deskundigen. De beoordelingsaspecten waaraan de opstellers van een programma aandacht moet geven zijn: - Impact op duurzame economische groei; - Innovativiteit; - Commitment en betrokkenheid van de stakeholders (bedrijven en kennisinstellingen); - Internationaal onderscheidend; - Duidelijke overheidsrol; - Aansluiting bij visie en strategische agenda van het innovatiethema; - Vertrouwen in de aanpak en organisatie. 3.3 Operationele fase De laatste fase in het innovatiebeleidsproces betreft de uitvoering van het programma en de keuze en uitvoering van bijbehorende innovatieprojecten door de indieners (bedrijven en kennisinstellingen). Een innovatieproject is een activiteit die een bijdrage kan leveren aan de doelstellingen van het innovatieprogramma en daarmee aan duurzame economische groei in Nederland. Deze activiteiten kunnen R&D- en demonstratieprojecten omvatten, maar ook internationale samenwerking, exportmissies, het wegnemen van belemmerende regelgeving, innovatievouchers, stimuleren vraagsturing van universitair onderzoek en aanbesteden van opdrachten bij het MKB (SBIR). Daarnaast kunnen de programma s in aanmerking komen voor financiële ondersteuning. Daarvoor gelden uiteraard financiële en economische randvoorwaarden. Die staan in de innovatieomnibus, officieel Experimentele kaderregeling subsidies innovatie programma s. Op grond van de kaderregeling zelf kan geen subsidie worden toegezegd. De kaderregeling is er voor compacte subsidieregelingen die gebruik maken van de standaardbepalingen door verwijzingen. Een eerste voorbeeld van een dergelijke subsidieregeling binnen de kaderregeling is de uitdagersregeling (een kredietregeling voor MKB-ers). Deze regeling is bedoeld voor projecten die binnen programma s niet aan bod dreigen te komen. De kaderregeling is bedoeld voor innovatiepro-

25 HET BELEIDSPROCES EN DE ROL VAN MKBA 15 gramma s op een bepaald thema, de uitdagersregeling voor specifieke innovatieve projecten van het MKB. Box 3.1 De huidige stand van zaken inzake het programmatische innovatiebeleid De programmatische aanpak is in 2005 gestart met een viertal pilots op de gebieden High Tech Systemen & Materialen, Water, Food & Flowers en Creatieve Industrieën 1. De eerste drie pilots waarvoor ervaring wordt opgedaan met de nieuwe manier van werken binnen het innovatiebeleid zijn mede op basis van analyses van het Innovatieplatform (Sistermans) en van de Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid gekozen. In 2006 en 2007 zal de programmatische aanpak op meer thema s toegepast gaan worden. Zo is op initiatief van bedrijven en kennisinstellingen de dialoog gestart over Chemie, Life Sciences & Gezondheid, Automotive en Maritiem Cluster. Daarnaast wordt door EZ op kleine schaal gestart met de nieuwe gebiedsgerichte programma s. Het is de bedoeling dat in 2008 volledig volgens de nieuwe opzet wordt gewerkt. Vanaf 2008 zal jaarlijks 250 miljoen euro extra aan programma s binnen het vernieuwde innovatiebeleid worden uitgegeven. 3.4 Rol van MKBA in het beleidsproces Een MKBA verschaft uiterst nuttige informatie bij beleidsafwegingen. Dat geldt zeker ook in het geval van innovatiebeleid waar de inschatting van onzekere baten een belangrijke rol speelt. Een integrale, volledig gemonetariseerde MKBA vereist veel informatie over beleidseffecten (outcomes) en over markten (vraag en aanbod). Figuur 3.1 geeft een schematisch weergave van het innovatiebeleidsproces. Het is vanwege de bewerkelijkheid van het uitvoeren van een volledige MKBA niet mogelijk om dat bij elke van de in figuur 3.1 afgebeelde keuzemomenten. Het uitvoeren van een MKBA is raadzaam bij keuze 4. Bij keuzemoment 1, 2 en 3 is het niet mogelijk is om alle effecten te monetariseren. In dat geval biedt de MKBA een beoordelingskader waarin alle effecten (kosten/baten) helder worden weergegeven, met relevante informatie per effect. In het volgende hoofdstuk leiden we een dergelijk kader af voor innovatiebeleid in het algemeen. We hanteren daarbij als nulalternatief de WBSO-regeling. Bij het doordenken van het MKBA kader maakt het overigens wat minder uit welk nulalternatief precies wordt genomen omdat het er meer om gaat de effecten in grote lijnen in kaart te brengen. Het is ook mogelijk om daarbij een verlaging van de VpB te nemen. Figuur 3.1 Het innovatiebeleidsproces bij keuze 4 een MKBA uitvoeren, bij keuze 1, 2 en 3 het doordeken van een MKBA kader Input veld, experts, EZ Keuze 1 Selectie kansrijke thema s MKBA kader doordenken Vaststellen focus en visie / strategische agendavorming Keuze 2 Keuze innovatie thema MKBA kader doordenken Opstellen innovatieprogramma s binnen een bepaald thema MKBA kader doordenken Keuze 4 Selectie projecten MKBA uitvoeren Keuze 3 Selectie programma s Uitvoering programma s/ projecten 1 Het programma voor het sleutelgebied creatieve industrieën is op een iets andere manier opgepakt dan de andere drie omdat het hier een relatief nieuw beleidsterrein en diverse subsectoren betreft zoals de kunsten, media en entertainment en creatieve zakelijk dienstverlening.

26 16 HOOFDSTUK 3 Een MKBA kan zowel bij de keuzemomenten 1, 2, 3 als 4 een belangrijke rol spelen. Ook kan een MKBA bij keuzemoment 2, 3 of 4 een terugkoppelende kracht hebben op een eerder keuzemoment (1, 2 of 3), omdat op basis van de inzichten uit de MKBA de selectiecriteria bij eerder keuzemomenten kunnen worden aangescherpt of uitgebreid. Dit wordt weergegeven door de stippellijnen in bovenstaand schema. Omdat voor een integrale, volledig gemonetariseerde MKBA veel informatie over beleidseffecten en markten nodig is, is een dergelijke complete MKBA alleen mogelijk voor afzonderlijke, concrete, helder omschreven innovatieprojecten (zoals bij de selectie van projecten keuzemoment 4). De huidige programmatische aanpak impliceert een afruil tussen enerzijds een te strikte benadering waarbij op zich welvaartsverhogende programma s buiten de boot vallen, omdat ze niet binnen geselecteerde thema s vallen en anderzijds het reduceren van transactiekosten doordat nu niet duizenden programma s hoeven te worden beoordeeld, maar alleen die programma s die binnen kansrijke thema s vallen. Naar verwachting zullen zich ook in de niet-geselecteerde thema s en programma s gunstige projecten bevinden. Dit kan mogelijk worden opgelost door een achterdeur procedure, waarbij projecten uit niet geselecteerde thema s en programma s afzonderlijk kunnen worden ingediend, en vervolgens aan een stevige (MKBA) toets worden onderworpen. Instrumenten zoals de uitdagersregeling, zijn hierbij ook een optie.

27 MAATSCHAPPELIJKE KOSTEN EN BATEN VAN INNOVATIEBELEID 17 4 Het MKBA kader voor innovatiebeleid In dit hoofdstuk passen we de in hoofdstuk 2 geïntroduceerde begrippen toe op het specifieke onderwerp van dit essay, namelijk innovatiebeleid. We stellen een MKBA beoordelingskader op voor innovatiebeleid. Dit kan gebruikt worden bij het structureren van het keuzeproces rond innovatiethema s en programma s. Dit kader kan ook specifiek worden gemaakt door het voor een bepaald innovatieproject (dat in een bepaald programma en thema valt) in te vullen met te verwachten kosten en baten. In paragraaf 4.1 besteden we enige aandacht aan de kosten van innovatiebeleid. Daarna geven we aan hoe baten van innovatiebeleid ontstaan (paragraaf 4.1). Vervolgens komt de keuze van het project- en nulalternatief aan bod in paragraaf 4.3. De keuze van de discontovoet en de invloed van onzekerheid komt aan de orde in paragraaf 4.4. In de paragraaf 4.5 lopen we achtereenvolgens de directe, indirecte, externe en verdelingseffecten van het projectalternatief ten opzichte van het nulalternatief langs. In paragraaf 4.6 kijken we wat specifiek nodig is voor een MKBA m.b.t. innovatiebeleid. Paragraaf 4.7 resumeert de bevindingen. 4.1 De kosten van innovatiebeleid De baten van innovatiebeleid krijgen over het algemeen meer aandacht dan de kosten. Dat komt omdat de baten met onzekerheid gepaard gaan en moeilijk zijn in te schatten. Bovendien gaat het beleidsmakers met name om die baten en zijn kosten reeds ingecalculeerd. De kosten staan voor een belangrijk deel vast en er is nadat beleid eenmaal is goedgekeurd niet veel discussie over, of in ieder geval minder dan over de baten. Ook in dit essay is meer ruimte besteed aan bespreking van de baten dan aan de kosten. Dat betekent echter geenszins dat deze kosten niet net zo belangrijk zijn als de baten. Bij innovatiebeleid zijn de meeste kosten directe effecten. We behandelen de kosten daarom uitgebreid in paragraaf onder het kopje Invulling directe effecten van innovatiebeleid - Directe kosten. 4.2 Het ontstaan van baten In figuur 4.1 geven we aan langs welke stappen baten tot stand komen. Volgens de figuur bevorderen instrumenten van overheidsbeleid, zoals subsidies, onderwijs en informatie (samengevat in stap 0: input), de productie van R&D (stap 1: throughput). Deze productie leidt tot prestaties, zoals extra kennis en patenten (stap 2: output). De extra kennis vormt een input bij de productie van goederen en diensten (stap 3: productie goederen en diensten). Daarbij leidt de extra kennis tot outcomes (ook wel: effecten of impact) in de vorm van bijv. meer werkgelegenheid of producten met een hogere waarde (stap 4: outcome). Na stap 4 is nog een vertaalslag nodig naar potentiële baten. Deze extra werkgelegenheid en/of hogere waarden vormen de maatschappelijke baten van innovatieprogramma s (stap 5: baten (welvaartseffecten)).

28 18 HOOFDSTUK 4 Figuur 4.1 Hoe ontstaan baten? Stap 0 Stap 1 Stap 2 Stap 3 Stap 4 Stap 5 Subsidies Onderwijs Productie: R&D Output (bijv. patenten) Productie: goederen / diensten Outcome (bv meer werkgelegenheid) Baten (welvaart) Informatie Op basis van de in figuur 4.1 op de volgende bladzijde genoemde stappen kan een effectmeting worden uitgevoerd: in hoeverre is er een relatie tussen stap 0 en stap 5? EZ heeft in bijlage 2 van de notitie Monitoring/evaluatie innovatieprogramma s een aantal prestatie-indicatoren en andere monitorgegevens opgesomd die gebruikt kunnen worden om te kijken hoe succesvol het beleid in de verschillende stappen is. Figuur 4.2 geeft een overzicht van deze EZ-indicatoren. Per indicator geven we tussen haakjes aan in welke stap die bruikbaar is. De indicatoren zijn ook gerangschikt in vier groepen conform de indeling die EZ in de notitie hanteert (input, output, outcome en impact). Uit deze figuur blijkt dat onze indeling van de indicatoren bij de stappen verschilt van de door EZ gehanteerde indeling. Veruit de meeste indicatoren sluiten aan bij stap 0, 1 of 2 waardoor in feite alleen het eerste deel van de keten wordt gemonitord en geen sprake is van een volledige effectmeting. Het is dus van belang om indicatoren op te nemen die gebruikt kunnen worden om het succes in stap 3, 4 en 5 te meten. 4.3 Project- en nulalternatief Bij innovatieprogramma s gaat het allereerst om de vraag welk beleid in het nulalternatief wordt gevoerd. Op het eerste gezicht lijkt dit eenvoudig: in het nulalternatief kan immers worden aangenomen dat het beleid achterwege blijft. In de praktijk zal dan echter moeten worden verondersteld wat er in het nulalternatief gebeurt met de daardoor bespaarde overheidsuitgaven. 1 Worden deze ingezet voor belastingverlaging, voor uitgaven op andere beleidsterreinen (onderwijs), of voor uitgaven rond innovatie? De veronderstelling die op dit punt wordt gemaakt, is direct van invloed op de uitkomsten van de MKBA. Bovendien benadrukt de OEI-leidraad dat ook in het nulalternatief beleid kan worden gevoerd om problemen te verkleinen. Hierbij valt te denken aan kleinere uitgaven, gericht op de grootste problemen. Ook is het mogelijk om in het nulalternatief evenveel uitgaven te veronderstellen als in het beleidsalternatief, maar deze middelen in het nulalternatief minder gericht/meer generiek te besteden (zoals de Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO)). 1 Een nulalternatief waarbij wordt gekozen voor niets doen is bijvoorbeeld geen eerlijk vergelijkingsalternatief, omdat het projectalternatief er dan altijd beter uitkomt (250 miljoen euro op jaarbasis weggooien, is altijd welvaartsverlagend in vergelijking met het besteden van dat geld).

29 HET MKBA KADER VOOR INNOVATIEBELEID 19 Figuur 4.2 Indicatoren die volgens EZ gebruikt kunnen worden om het succes van de stappen van beleid naar effecten te meten INPUT Programmabudget per jaar en capaciteit in fte s. [stap 0] Bijdrage partners (in kind en cash) en verhouding t.o.v. overheidsbijdrage.. [stap 0] Overzicht niet-financiële ondersteuning.. [stap 0] Verhouding uitvoeringskosten/programmabudget.. [stap 0] Administratieve lasten van programma voor partners.. [stap 0] Jaarlijkse uitgaven aan activiteiten voor kennistransfer en -diffusie in verhouding tot totaal [stap 0] onderzoeksbudget per jaar. Het aandeel van de middelen dat wordt gericht op duurzaamheid. [stap 0] OUTPUT Aantal, omvang en aandachtsgebieden van gehonoreerde projecten. [stap 0] Aantal publieke kennisinstellingen binnen programma en aantal nieuwe samenwerkingsverbanden [stap 1] tussen kennisinstellingen en bedrijven. Aandeel MKB binnen programma en aantal nieuwe samenwerkingsverbanden met MKBbedrijven [stap 1] Uitstroom onderzoekers naar kennisinstellingen en bedrijfsleven, gesplitst in binnen- en [stap 1] buitenland. Aantal en aard internationale samenwerkingsverbanden. [stap 1] Aantal aangetrokken buitenlandse kenniswerkers. [stap 1] Knelpunten die zijn weggewerkt ten gevolge van de niet-financiële ondersteuning door EZ. [stap 0] OUTCOME Focus en massa % van het publieke onderzoeksgeld in Nederland dat wordt ingezet voor het onderzoeksveld [stap 0] van het programma. % van het private onderzoeksgeld in Nederland dat wordt ingezet op het onderzoeksveld [stap 1] van het programma. Aantal wetenschappelijke publicaties in internationale wetenschappelijke tijdschriften. [stap 2] Aantal populair-wetenschappelijke artikelen. [stap 2] Mate waarin deelnemende bedrijven vinden dat onderzoeksinspanningen daadwerkelijk [stap 1] worden geconcentreerd op de door het bedrijfsleven gewenste terreinen. Wisselwerking bedrijfsleven en kennisinstellingen Uitstroom onderzoekers naar kennisinstellingen en bedrijfsleven, opgesplitst in binnen- en [stap 1] buitenland. Deelname van bedrijfsleven in uitvoering van onderzoek door kennisinstellingen. [stap 1] Aantal aangetrokken buitenlandse kenniswerkers. [stap 1] Rendement van de programma s Omvang van R&D-uitgaven. [stap 1] Aantal spin-off bedrijven dat uit programma voortkomt. [stap 1 of 3]* Aantal aangevraagde, verleende en in stand gehouden internationale octrooien. [stap 2] Het aantal licenties. [stap 2] Verhouding tussen bedrijven die deelnemen en bedrijven die zouden kunnen deelnemen. [stap 0] Toename van bedrijfsparticipatie bij de gehonoreerde voorstellen van jaar op jaar. [stap 1] Bijdrage aan gerealiseerde innovaties van de deelnemende bedrijven [stap 1 of 2] IMPACT (Voor zover enigszins redelijk aannemelijk te maken) Bijdrage aan de bedrijfsprestaties (omzet, winst, export) van programmapartners en van [stap 4] sector als geheel. Aantal nieuwe arbeidsplaatsen bij programmapartners en bij sector als geheel. [stap 4] Aantal start-up bedrijven, met omzet en werkgelegenheid. [stap 3 of 4] Aantrekken buitenlandse bedrijven, met omzet en werkgelegenheid. [stap 3 of 4] * Indien het aantal spin-off bedrijven betrekking heeft op R&D activiteiten hoort deze indicator bij stap 1. Indien het aantal spin-off bedrijven betrekking heeft op het voortbrengen van goederen en diensten hoort deze indicator bij stap 3.

30 20 HOOFDSTUK 4 Bij het opstellen van het generieke MKBA kader zijn we ervan uitgegaan dat in het projectalternatief circa 250 miljoen euro op jaarbasis aan een aantal thema s, programma s en projecten wordt gespendeerd en dat deze 250 miljoen euro in het nulalternatief wordt besteed aan een verhoging van het budget van de WBSO. Hierdoor is het effect van het nieuwe, programmatische innovatiebeleid minder groot dan in het geval een nulalternatief zou worden gekozen dat minder dicht tegen het projectalternatief zou worden, zoals bijvoorbeeld een verhoging van de onderwijsuitgaven of nog generieker: een vennootschapsbelasting verlaging. 1 In dit laatste geval wordt meer het perspectief van de maatschappij als uitgangspunt gekozen. In het geval een verhoging van de WBSO als nulalternatief wordt gekozen worden de kosten en baten daarentegen meer vanuit het perspectief van de beleidsdirectie afgewogen, omdat de alternatieven dichter bij de beleidsalternatieven van de directie zelf passen. 4.4 Effecten in de tijd en onzekerheid Bij innovatiebeleid zijn met name de baten onzeker. Waarschijnlijk is deze onzekerheid groter dan bij de baten van de meeste infrastructurele projecten. Omdat het advies uit de OEI-leidraad betrekking heeft op infrastructurele projecten kan het in bepaalde gevallen aan te bevelen zijn om een hogere discontovoet te hanteren dan de hierboven genoemde 7%. In die gevallen zijn de verdisconteerde baten in de MKBA uiteraard lager, hetgeen ook uitdrukking geeft aan de grotere onzekerheid. Onzekerheid met betrekking tot innovatiebeleid komt in eerste instantie voort uit de mate waarin gestimuleerde innovaties daadwerkelijk worden gerealiseerd en uit de vraag wat de effecten van deze innovaties in de markt zijn. Bij de keuze van te stimuleren thema s en bij de vormgeving van innovatieprogramma s wordt veel expertise ingezet over technieken en markten. Het is echter onvermijdelijk dat het beleid op onderdelen succesvol is, en op andere onderdelen niet. Ondernemers die kiezen welke investeringen zij wel of niet zullen doen, hebben daarbij soms (groot) succes, en soms rendeert de investering niet. Dit is voor de overheid niet anders; populair gezegd, het is part of the game. Daarnaast hangt het succes van innovatie af van meer algemene factoren. Als de economische groei hoog is, wordt het machinepark van bedrijven sterker uitgebreid en (daardoor) sneller vernieuwd. Bovendien zijn consumenten bij een sterke groei van hun koopkracht meer geneigd om nieuwe producten te kopen. Uiteraard geldt ook andersom dat als er bij bedrijven en gezinnen een grotere hang bestaat naar nieuwe technieken en producten, dit de economische groei kan verhogen. Zoals in paragraaf is beschreven, dienen omgevingsscenario s te worden gebouwd om rekening te houden met deze exogene factoren. In de praktijk ligt het voor de hand om uit te gaan van de lange termijn scenario s van het CPB. 2 Deze geven een beeld van mogelijke ontwikkelingen van de economie als geheel en per sector, waarbij de groei met name afhangt van twee sleutelonzekerheden : internationale beleidscoördinatie en hervorming van de collectieve sector. Innovatie vormt hierbij een intermediaire factor die mede bepalend is voor de economische 1 Voor een inschatting van de effecten van een VpB verlaging zie CPB, 2004a. 2 Huizinga en Smid (2004).

31 HET MKBA KADER VOOR INNOVATIEBELEID 21 groei, en zelf wordt beïnvloed door de sleutelonzekerheden. Internationale beleidscoördinatie komt tot uiting in grotere markten, waarbinnen vernieuwingen zich onder invloed van concurrentie sneller verspreiden. Hervorming van de collectieve sector heeft een minder eenduidig effect. Enerzijds leidt een sterkere hervorming tot lagere overheidsuitgaven en lagere belastingen, waardoor de prikkel om te investeren in kennis (onderwijs) en innovatie wordt vergroot (bijv. in het Transatlantic Markets scenario). Anderzijds leiden hogere (overheids)investeringen in onderwijs en onderzoek tot meer groei (met name in het Stron Europe scenario). 4.5 De effecten van programmatisch innovatiebeleid In deze paragraaf komen de in paragraaf 2.2 beschreven soorten effecten aan bod, en wordt gekeken hoe die effecten er in het geval van programmatisch innovatiebeleid ontstaan. Achtereenvolgens komen in paragraaf tot en met de directe, indirecte, externe en verdelingseffecten aan bod Directe effecten van programmatisch innovatiebeleid Directe effecten zijn volgens de OEI-leidraad welvaartseffecten op de markt waarop het beleid aangrijpt. In de leidraad is dat (vanzelfsprekend) de transportmarkt. Innovatiebeleid grijpt primair aan op het niveau van kennis en de toepassing daarvan in bedrijven. Strikt genomen is het directe effect van innovatiebeleid dat het product kennis goedkoper, overvloediger en/of beter bruikbaar wordt. Het product kennis laat zich echter niet eenvoudig definiëren, laat staan meten. Bovendien heeft kennis vooral waarde als input bij de productie van goederen en diensten 1, en zijn kennisontwikkeling en de toepassing daarvan in productieprocessen sterk verweven. Daarom lijkt het niet zinvol om de directe effecten op een afzonderlijke kennismarkt te willen vaststellen. Een meer praktische aanpak is om de effecten van kennis te meten op de goederen- of dienstenmarkt waarvoor de kennis is ontwikkeld. Dit impliceert dat de directe effecten ook de effecten op de markt voor de betreffende goederen of diensten omvatten. Zoals in paragraaf aangegeven kiezen we bij het schetsen van een pragmatische benadering en bekijken de directe effecten op de markten op de goederen- of dienstenmarkt waarvoor de innovatie is ontwikkeld. De belangrijkste directe effecten van kennis op product- en dienstenmarkten zijn productiekostendalingen, productverbetering en nieuwe producten. In een MKBA zal moeten worden nagegaan welke van deze effecten aan de orde zijn. In het vervolg van deze paragraaf beschrijven we per type effect hoe de directe welvaartseffecten kunnen worden bepaald. Omdat de mate waarin effecten optreden afhankelijk is van de mate van concurrentie op de markt waar het beleid aangrijpt, gaan we ook in op de relatie tussen het innovatiebeleid en concurrentie. Productiekostendaling Stel dat door een project binnen een innovatieprogramma de productiekosten van een producent afnemen (bijvoorbeeld door de (gesubsidieerde) introductie van een nieuwe drukmachine waardoor per minuut meer afdrukken kunnen worden gemaakt of van een techniek waardoor gewas sneller groeit zodat per seizoen tweemaal geoogst kan worden). De gevolgen van een productie- 1 Kennis kan ook een waarde hebben als consumptiegoed (bijvoorbeeld als iemand na zijn pensionering een opleiding gaat volgen). Op dit effect gaan we hier niet nader in.

32 22 HOOFDSTUK 4 kostenverlaging zijn weergegeven in figuur 4.3. In een situatie zonder extra innovatie is er een prijs P 0 en een hoeveelheid Q 0. De totale welvaart is dan gelijk aan de som van het consumentensurplus (donker gearceerde driehoek boven P 0 ) en het producentensurplus (de donker gearceerde driehoek onder P 0 ). 1 Het consumentensurplus geeft het saldo van de betalingsbereidheid van vragers (hoogte van de vraagcurve) en de prijs die zij feitelijk betalen. Het producentensurplus geeft het verschil aan tussen de prijs die producenten ontvangen en de kosten die zij maken (hoogte van de aanbodcurve). Meer kennis leidt tot een daling van de productiekosten, waardoor de aanbodcurve naar beneden verschuift. Er ontstaat een nieuw evenwicht, met een lagere prijs P 1 en een grotere hoeveelheid Q 1. Hierdoor worden het consumentensurplus (de gearceerde driehoek boven P 1 ) en het producentensurplus (de gearceerde driehoek onder P 1 ) groter. Het welvaartsvoordeel is gelijk aan het extra consumenten- en producentensurplus. Dit welvaartseffect is in de figuur gelijk aan de licht gearceerde vierhoek tussen de oude en de nieuwe aanbodcurve. Figuur 4.3 Welvaartseffecten van kostenverlagende innovatie Prijs P 0 Kostenverlaging P 1 Aanbod Vraag Q 0 Q 1 Hoeveelheid Om deze effecten te kunnen berekenen, is informatie nodig over de vraag- en de aanbodcurve. Bij de vraagcurve gaat het met name om de prijselasticiteit; bij de aanbodcurve gaat het om het effect van de extra innovatie op de vaste en variabele kosten. Productverbetering Stel nu dat door een innovatieproject het product verbetert (bijvoorbeeld doordat in een (gesubsidieerd) R&D project is gevonden hoe verse groente beter verpakt kunnen worden of hoe de smaak van appels nog beter kan). Verbetering van een product (of een dienst) impliceert dat de 1 Welvaart bestaat uit het consumentensurplus plus het producentensurplus. Het consumentensurplus is het bedrag dat consumenten bereid zijn voor een product te betalen min het bedrag dat de consumenten er daadwerkelijk voor betalen. Om het consumentensurplus te meten gebruiken we de vraaglijn, omdat de vraaglijn de koopbereidheid van de consumenten weergeeft. Het producentensurplus is het bedrag dat aan de producenten wordt betaald voor een product min de kosten die de producenten hebben gemaakt. Om het producentensurplus te meten gebruiken we de aanbodlijn, omdat de aanbodlijn de verkoopbereidheid van de producenten weergeeft.

33 HET MKBA KADER VOOR INNOVATIEBELEID 23 afnemers van het product bereid zijn om meer voor het product te betalen. Dit leidt tot een verschuiving van de vraagcurve naar boven. Dit effect is weergegeven in figuur 4.4. Ook hier is de aanvankelijke welvaart weergegeven met een donkere arcering, en geeft de licht gearceerde oppervlakte aan in welke mate de welvaart toeneemt. De verkochte hoeveelheid neemt toe, net als bij een kostenverlagende innovatie. Het prijseffect verschilt echter: door productverbetering gaat de prijs niet verrassend omhoog. Figuur 4.4 Welvaartseffecten van productverbetering Vraag Prijs P 1 Aanbod P 0 Betalingsbereidheid Q 0 Q 1 Hoeveelheid Nieuw product Als door innovatiebeleid een nieuw product ontstaat (bijv. een nieuw gewas, een nieuw bouwmateriaal etc.), is er in de uitgangssituatie geen consumenten- of producentensurplus. Zodra het nieuwe product er is, ontstaan deze surplussen. In figuur 2.1 betekent dit dat het effect gelijk is aan de gehele (licht en donker) gearceerde oppervlakte. De effecten van nieuwe producten zijn dus tot op zekere hoogte vergelijkbaar met een productiekostendaling, als de productiekosten aanvankelijk prohibitief hoog zijn en dalen naar betaalbare waarden. Een nieuw product kan echter ook worden opgevat als een extreme productverbetering. In figuur 4.4 zou de aanvankelijke betalingsbereidheid dan nul of laag zijn, waardoor de vraagcurve geheel onder de aanbodcurve ligt. Ook in deze figuur is het effect van de innovatie dan gelijk aan de totale (licht en donker) gearceerde oppervlakte. Relatie tussen innovatiebeleid en concurrentie Innovatiebeleid kan gevolgen hebben voor de concurrentie binnen een bedrijfstak, bijvoorbeeld door kennis spill-overs of doordat het beleid gevestigde bedrijven bevoordeelt ten opzichte van (potentiële) toetreders. Anderzijds kan de mate van (vrije) marktwerking invloed hebben op de welvaartseffecten die optreden. Als er bijvoorbeeld sprake is van marktmacht van een innovator zal deze een efficiëntiewinst als gevolg van een innovatie minder snel doorgeven aan de consument. Meer in het algemeen wordt wel gesteld dat concurrentie nodig is om de producenten in een sector aan te zetten tot innovatie. Is innovatie ook een kwestie van meer concurrentie? Twee

34 24 HOOFDSTUK 4 mechanismen bepalen de relatie tussen concurrentie en investeringen in innovatie. We lichten beide toe. Enerzijds heeft een bedrijf dat weinig of geen concurrentie heeft weinig prikkels om te innoveren en goedkoper te produceren. De afnemers kunnen toch niet naar een concurrent gaan. Een monopolist heeft minder prikkel om te innoveren omdat hij zijn bestaande product van de markt verdringt inclusief de bijbehorende monopoliewinst, en daarmee zichzelf in de vingers snijdt (Arrow-effect). In een markt met concurrentie is dit verlies geringer omdat de innovator geen monopoliewinsten verliest. Meer concurrentie is in dat geval goed voor innovatie, omdat de strijd om marktaandeel het beste in bedrijven naar boven brengt: innovatieve bedrijven kunnen marktaandeel winnen van minder innovatieve bedrijven. Anderzijds kan zeer heftige concurrentie de marges in een sector dusdanig onder druk zetten, dat er geen ruimte is voor onzekere langetermijninvesteringen in innovatie. Kortom, concurrentie staat innovatie in de weg, omdat bedrijven enige marktmacht nodig hebben om hun investeringen terug te verdienen. Bovendien geldt dat bij sterke concurrentie veelal sprake is van veel spelers. Het gevaar dat concurrenten free-riden op de R&D inspanningen van een bedrijf is dan groter bij meer concurrentie, hetgeen de prikkels om zelf te innoveren vermindert. Als er minder concurrentie is, en er minder potentiële free-riders zijn, nemen de winsten van innovaties toe, en dus zijn er meer prikkels om te innoveren. Er kan dus niet zonder meer gesteld worden dat er te weinig of te veel concurrentie is in een sector en dat er daarom teveel of te weinig innovatie is. Boone en Van Damme (2004) geven aan dat dit afhangt van de vraag of een sector wel of niet gelijkmatig is, dat wil zeggen of de sector wel of niet overwegend bestaat uit bedrijven met een vergelijkbare productiviteit. Zij concluderen dat het vergroten van de concurrentie in gelijkmatige sectoren zorgt voor meer innovatie omdat het Arrow-effect dominant is en dat meer concurrentie in een sector die ongelijkmatig is (met grote productiviteitsverschillen tussen koplopers en achterblijvers) leidt tot minder innovatie omdat het Arrow-effect dan te klein is. Potentiële toetreders kunnen niet winstgevend toetreden met nieuwe innovaties. Beide mechanismen blijken empirisch op te treden, met als gevolg een omgekeerd U-vormig verband tussen concurrentie en innovatie (Aghion et al. (2005)). Meer concurrentie zorgt eerst voor meer dan voor minder innovatie. Jacobs en Theeuwes vatten dit mooi samen (2004, p. 196): Beginnend vanuit een situatie met weinig concurrentie, en dus een grote kans dat de sector gelijkmatig is, leidt concurrentie tot meer innovatie, maar innovaties maken de kans dat de sector gelijkmatig blijft kleiner en dus nemen de opbrengsten van meer concurrentie af. Op een gegeven moment zal de kans dat de sector ongelijkmatig is zo groot worden dat meer concurrentie innovatie afremt. Hoe kan het effect op concurrentie op innovatie (en andersom) worden meegenomen in een MKBA? Het antwoord is: op dezelfde manier als ander directe effecten worden meegenomen, namelijk via de prijzen (kosten, kwaliteitsverbetering of het ontstaan van nieuwe producten). Een concurrentieanalyse kan gebruikt worden om te bepalen waar welvaartseffecten terechtkomen: bij gevestigde producenten, nieuwkomers, consumenten of andere partijen.

35 HET MKBA KADER VOOR INNOVATIEBELEID 25 Resumerend directe effecten Het is mogelijk om de directe effecten van innovatiebeleid op de welvaart te schatten. Een voorwaarde is dat informatie beschikbaar is over de effecten van het beleid (doeltreffendheid) en over de door innovatie beïnvloede producten en/of diensten. Concreet gaat het om productiekosten (aanbod), betalingsbereidheid (vraag) en het effect van het beleid op kosten en/of betalingbereidheid. Deze factoren worden beïnvloed door de mate van concurrentie, en omgekeerd kan innovatie de concurrentieverhoudingen beïnvloeden. Invulling directe effecten van innovatiebeleid - Directe kosten Innovatiebeleid kost geld voor zowel de overheid als de innoverende bedrijven. De overheid moet algemene middelen vrijmaken om in het kader van het beleid te kunnen uitgaven, in dit geval 250 miljoen euro op jaarbasis. Deze kosten staan vast en roepen zoals gezegd weinig discussie op. Hetzelfde geldt voor de kosten die bedrijven die (gesubsidieerd) innoveren zelf maken (opleiding, machines, R&D); ook die zijn begroot en staan vast. Daarnaast zijn er kosten verbonden aan falend overheidsbeleid en de kosten van belastingheffing. Het overheidsfalen komt niet als kostenpost in een MKBA, maar vertaald zich in lagere baten. In het hiernavolgende gaan we in op deze kostenposten. Een eerste direct welvaartsverlagend effect zijn de kosten van het overheidsbeleid, bestaande uit 250 miljoen euro op jaarbasis en de uitvoeringskosten. De uitvoeringskosten worden gemeten in (1) salariskosten van de ambtenaren die met de uitvoering bezig zijn, zowel bij EZ als de uitvoeringsinstanties (aantal fte) en (2) de overheadkosten per ambtenaar. Deze kosten worden echter ook in het nulalternatief gemaakt, al kan het zo zijn dat de uitvoeringskosten van de WBSO verschillen van de uitvoeringskosten van de innovatieprogramma s. Hoogstwaarschijnlijk zijn de uitvoeringskosten van de WBSO, hetgeen een generieke regeling, lager dan de uitvoeringskosten die samenhangen met de meer complexe uitvoering van innovatieprogramma s (eerst thema s onderzoeken en kiezen, dan programma s opstellen en kiezen en dan de programma s invullen met concrete projecten en instrumenten). Zowel de overheid als het bedrijfsleven is bij deze programmatische aanpak meer tijd en geld kwijt aan het beïnvloeden, bedenken, beoordelen en concretiseren van het proces. De relatief hogere kosten voor de overheid komen terug in hogere belastingen voor belastingbetalers. Tegenover de uitgaven aan innovatiebeleid staan natuurlijk even grote baten voor de ontvangende bedrijven en voor de (uitvoerende) ambtenaren die hun salaris bijgeschreven krijgen (zie onder het kopje directe baten). Tussen deze uitgaven en even grote ontvangsten zitten drie kostenposten die welvaartsverlagend kunnen zijn: de risico s van overheidsfalen, de opportunity cost van het besteden van overheidsgeld en de kosten van belastingheffing. We lopen deze drie categorieën langs. Met het risico dat het overheidsbeleid faalt bedoelen we het in de inleiding (paragraaf 1.2) beschreven gebrek aan additionaliteit (bedrijven zouden zonder het innovatiebeleid ook wel geïnnoveerd hebben) alsmede het risico van fungibilteit ( nep innovaties ), substitutie (wegdrukken marktconforme oplossingen) en compositie (gevoeligheid voor lobby gedrag). Er is dus een kans dat het overheidsbeleid mis schiet. Op zich maakt het niet uit of overheidsgeld naar bedrijf X of naar bedrijf Y gaat het is immers in beide gevallen een kwestie van overdrachten. Echter,

36 26 HOOFDSTUK 4 er kan wel een welvaartsverlies optreden als overheidsgeld onnodig wordt overgedragen naar een bepaald bedrijf omdat er bijvoorbeeld geen additionaliteit is. In dat geval leidt het extra publieke geld tot inefficiënties, te lage productprijzen en als gevolg daarvan te hoge vraag naar het product. In de voorliggende MKBA gaat het om de vraag of de risico s op overheidsfalen groter zijn bij een programmatische aanpak dan bij de generieke WBSO regeling. Het verschil is dat in het projectalternatief met scherp wordt geschoten in plaats van met hagel, want zo is de gedachte beter richten betekent ook minder morsen. Nadeel van gericht schieten is echter ook dat de kosten van misschieten groter zijn (250 miljoen euro in enkele sectoren/programma s impliceert een groter risico per sector dan 250 miljoen euro voor vele sectoren). De mate waarin overheidsfalen optreedt, is case-specifiek. Desalniettemin is er één punt waarop de WBSO een duidelijk voordeel heeft ten opzichte van de innovatieprogramma s en dat is de gevoeligheid voor lobbies. Daar waar de WBSO een generieke regeling is die voor iedereen openstaat, loont het bij de innovatieprogramma s om als bedrijfstak te lobby-en om de eigen sector bij de kansrijke thema s onder te brengen en vervolgens om te lobby-en om de keuze van het innovatiethema te beïnvloeden. Ook bij de selectie van programma s binnen die thema s en bij de selectie van projecten binnen die programma s is de kans op lobbygedrag groter dan de WBSO. Verder zijn er de opportunity cost van het besteden van overheidsgeld. Als geld en middelen worden besteed aan innovatiestimulering in sector X, kan dat geld niet ook nog eens worden besteed aan onder wijs, monumentenzorg of andere relevante beleidsdoelen. Dit argument speelt in de voorliggende MKBA geen rol, omdat zowel in het nulalternatief als het projectalternatief overheidsgeld wordt besteed aan innovatiebeleid. Tot slot zijn er de kosten van de verstorende werking van belastingheffing. Het gaat hierbij om allerlei soorten belastingheffing, van inkomstenbelasting tot BTW. In box 4.1 op de volgende bladzijde wordt de verstorende werking van belastingen nader toegelicht. Indien wordt vergeleken tussen een verhoging van het WBSO-budget en uitgaven in het kader van innovatieprogramma s speelt dit effect geen rol, omdat in beide gevallen belasting dient te worden geheven om de uitgaven mogelijk te maken. Indien met het alternatief van een VpBverlaging wordt vergeleken, speelt dit effect echter wel een rol in het nadeel van het projectalternatief. Behalve de overheid maakt ook het bedrijfsleven dat deelneemt aan de innovatieprogramma s kosten. Het gaat dan om de private investeringen in R&D (bijvoorbeeld in het geval van PPS constructies) en in de productiemiddelen die nodig zijn om een innovatie te realiseren (productieproces: machines, opleidingen, etc.). De uitgaven aan R&D en productiemiddelen zullen over het algemeen het karakter van overdrachten hebben. Daarnaast maken bedrijven administratieve kosten om deel te kunnen nemen aan een innovatieprogramma (administratieve lasten gemeten in de salariskosten van de personen die voor de bedrijven de procedures regelen (incl. overhead)). Administratieve lasten impliceren doorgaans een welvaartsverlaging, omdat de toegevoegde waarde van een alternatieve aanwending van de ingezette arbeid hoogstwaarschijnlijk groter is.

37 HET MKBA KADER VOOR INNOVATIEBELEID 27 Box 4.1 De kosten van belastingheffing De overheid maakt kosten om een sector te reguleren of te stimuleren, maar verhaalt deze kosten op alle sectoren van de economie. Hierdoor is het product van de gereguleerde of gestimuleerde sector goedkoper dan wat het kost, en zijn de producten van de belaste sectoren te duur (d.w.z. prijs hoger dan de marginale kosten). Hierdoor maken mensen andere keuzes dan wanneer de prijs van alle sectoren gelijk zou zijn aan de kosten. Dit is het verstorende effect van belastingen. Belastingheffing kan drie verstorende gevolgen hebben. Ten eerste kunnen consumenten minder goederen kopen, waardoor het nut daalt. Ten tweede zijn goederen en diensten duurder voor de gebruiker dan voor de producent. Mensen en bedrijven maken hierdoor andere keuzes over hoeveel en welke goederen en diensten worden aangeschaft. Ten derde wordt de keuze tussen werk en vrije tijd beïnvloed. In beginsel wordt werken minder aantrekkelijk, maar als het inkomen van mensen wordt verlaagd, kan dit mensen tegelijk prikkelen om meer te gaan werken. Door deze veranderende keuzes van mensen komt allocatieve efficiëntie niet meer tot stand en is er een welvaartsverlies. Dit welvaartsverlies vormt additionele kosten van belastingheffing. De kosten van een extra eenheid overheidsmiddelen zijn dan groter dan 1. Daarnaast gaat het innen van belasting gepaard met uitvoeringskosten en administratieve lasten. Als een sector middels private R&D uitgaven zelf alle kosten draagt die nodig zijn voor innovaties, dan hoeft de overheid de andere sectoren niet te belasten. De prijs van alle producten reflecteert dan zo goed mogelijk de (marginale) kosten en allocatieve efficiëntie komt nu wel tot stand. Dit dus ongeacht welk percentage van de brancheomzet bestaat uit R&D kosten. Dus als de overheid R&D financieel stimuleert, treedt er wel een verstoring op, terwijl als de sector dit zelf doet er geen verstoring is. Bron: De Nooij en Koopmans, Invulling directe effecten van innovatiebeleid - Directe baten De directe baten voor de ontvangende bedrijven zijn duidelijk: de overdracht van 250 miljoen euro van de overheid naar deze bedrijven. In het projectalternatief is de bate per ontvangend bedrijf groter, maar profiteren minder bedrijven. Het nulalternatief (WBSO) is immers een generiek instrument. Op het moment dat de toegenomen R&D inspanningen daadwerkelijk leiden tot het toepassen van innovaties in het productieproces en dat leidt tot lagere kosten en/of hogere kwaliteit kan sprake zijn van een welvaartsverhogend effect van een project. In dat geval neemt de totaal te verdelen taart immers toe en kunnen producenten (in de vorm van meer winst) en consumenten (lagere prijzen en/of betere producten) extra voordeel behalen. Het is op dit moment bij gebrek aan een concreet ingevuld projectalternatief echter niet te zeggen of dit welvaartsverhogende effect groter is in het projectalternatief dan in het nulalternatief Indirecte effecten van programmatisch innovatiebeleid Indirecte effecten zijn effecten op andere sectoren (dan waarop het beleid direct aangrijpt) en die via markten lopen. Zoals in paragraaf beschreven staat zijn de additionele indirecte effecten over het algemeen niet meer dan een derde van de directe effecten. Deze benadering waarbij de additionele indirecte effecten worden ingeschat op tussen de 0 en 30 procent lijkt ook bij een MKBA van innovatie in veel gevallen geschikt. Dit laat onverlet dat de totale indirecte effecten substantieel kunnen zijn, maar daarbij gaat het vaak om directe voordelen die worden doorgegeven naar andere sectoren, bijvoorbeeld doordat deze andere sectoren lagere prijzen ervaren of nieuwe producten kunnen inkopen. Het optellen van de totale indirecte effecten bij de directe effecten zou dan tot dubbeltelling leiden. Naast deze indirecte effecten via de markt zijn er bij innovatie vaak onbedoelde spill-over effecten, die niet via een markt lopen omdat er niet voor wordt betaald. Deze behoren echter in de OEI-categorisering niet tot de indirecte, maar tot de (positieve) externe effecten.

38 28 HOOFDSTUK 4 Indien de markten waarop de indirecte effecten kunnen optreden, perfect werken zijn de indirecte effecten zelfs marginaal. Stel bij wijze van voorbeeld dat een bedrijf op een andere markt dan waar de innovatie tot stand komt, minder hoeft te betalen voor grondstoffen. Denk bijvoorbeeld aan een verffabrikant die gebruik maakt van een nieuwe grondstof die door een plastic fabrikant is ontwikkeld. Op een perfect werkende markt zullen andere verffabrikanten door hun prijs- en toetredingsgedrag zorgen dat de ene verffabrikant geen winsten kan maken of lagere verkoopprijzen kan rekenen door goedkoper in te kopen. In werkelijkheid werken de andere markten echter niet perfect denk aan de arbeidsmarkt en zullen er wel indirecte effecten zijn. Deze indirecte effecten kunnen daarnaast ontstaan door grensoverschrijdende effecten. Zo kunnen Nederlandse bedrijven extra groeien en winst maken door een toegenomen vraag in het buitenland als gevolg van een innovatie. In de voorliggende MKBA is het niet goed mogelijk om specifieke indirecte effecten te benoemen, doordat de alternatieven zo dicht bij elkaar liggen en doordat het projectalternatief nog niet concreet is ingevuld. Invulling is mogelijk als duidelijk is om welke specifieke markten het gaat, omdat in die gevallen marktimperfecties en internationale relaties in beeld kunnen worden gebracht. Een mogelijk indirect effect heeft betrekking op de arbeidsmarkt. In het algemeen is een indirect effect van innovatiebeleid dat bij de innoverende bedrijven de werkgelegenheid kan stijgen. Er is dan een indirect effect voor de werknemers (meer werkgelegenheid en/of meer salaris). Meer specifiek geldt dat de WBSO een fiscale stimuleringsregeling is die een deel van de loonkosten voor R&D werk compenseert. Effectief dalen daardoor de loonkosten die de werkgever draagt voor R&D personeel. Hierdoor stijgen de lonen van de toch al overvraagde bètaarbeidsmarkt en stijgen de productiekosten en stijgt de vraagprijs van het product en/of daalt de winst van de producent. Afhankelijk van de innovatieprogramma s kan echter ook in het projectalternatief sprake zijn van indirecte kosten het blijft dus in dit stadium niet mogelijk om het saldo van de indirecte effecten vast te stellen Externe effecten van programmatisch innovatiebeleid Externe effecten zijn effecten die niet via markten lopen (zie paragraaf 2.2.2). In een MKBA op het gebied van innovatiebeleid spelen in hoofdzaak drie soorten externe effecten een rol: milieueffecten, kennis spill-overs en netwerkeffecten bij de diffusie. Met betrekking tot milieu-effecten zijn er twee tegengestelde effecten. Enerzijds kan door innovatie de prijs per product dalen, waardoor ceteris paribus de vraag en dus de totale vervuiling en uitputting toeneemt (volume effect). Anderzijds kan door innovatie het productieproces schoner of zuiniger worden, waardoor per eenheid product de vervuiling of het verbruik afneemt (efficiëntie effect). Het saldo van beide effecten zal per case (per project) verschillen en is niet in zijn algemeenheid af te leiden. In het algemene MKBA kader dat we in dit hoofdstuk opstellen is dus niet te zeggen welk teken bij dit effect hoort. Een ander extern effect betreft de kennis die (gratis) elders in de economie ingezet kan worden om producten en diensten te verbeteren of goedkoper te maken (kennis spillovers). Stel bijvoorbeeld dat binnen het innovatieprogramma Food and Flowers een bepaald logistiek concept wordt ontwikkeld en dat dit concept in enigszins aangepaste vorm ook gebruikt kan worden in andere sectoren (Schiphol, postvervoer, etc.). In dat geval is sprake van een extern effect, omdat in die

39 HET MKBA KADER VOOR INNOVATIEBELEID 29 andere sectoren de ontwikkelingskosten van een nieuw logistiek concept lager liggen dan ze zouden hebben gelegen als het concept geheel zelf ontwikkeld zou moeten worden. Kennis spill-overs zijn mede de oorzaak van het bestaan van clusters. Bedrijven die van elkaars kennis profiteren, kunnen dat voordeel vaak vergroten door dicht bij elkaar te zitten. Formele en informele contacten zijn dan eenvoudiger en frequenter, waardoor de mate van kennisuitwisseling toeneemt. Ook treden vaak spill-overs op vanuit universiteiten en kennisinstituten, waardoor het voor bedrijven gunstig kan zijn om daarbij in de buurt te zitten. Daarbij is het de vraag hoe groot de baten van kennisinvesteringen voor derden precies zijn. Op basis van een analyse van de voordelen voor het investerende bedrijf (directe effecten; zie hierboven) zal per geval moeten worden ingeschat welke andere bedrijven gegeven patenten e.d. soortgelijke voordelen zouden kunnen ondervinden, en hoe groot deze voordelen zijn. Als de positieve externe effecten terecht komen bij bedrijven in dezelfde sector als het innoverende bedrijf, is tevens van belang welke invloed de innovatie heeft op de concurrentie. In de praktijk zal een dergelijke analyse vooral een kwalitatief karakter hebben, omdat er nauwelijks empirische informatie bestaat over kennis spill-overs en clustereffecten. Het is vooralsnog niet duidelijk dat dergelijke kennis spill-overs groter zijn in het geval van het projectalternatief dan in het nulalternatief. Het derde externe effect bij innovatiebeleid betreft de diffusie van de innovaties. In paragraaf 1.1 beschreven we hoe deze diffusie vertraagd kan worden doordat potentiële gebruikers wachten totdat anderen het vernieuwde goed of dienst ook aanschaffen, omdat daardoor de gebruikswaarde voor hemzelf toeneemt. Indien het innovatieprogramma in meerdere mate dan een WBSO-regeling leidt tot het versnellen van de verspreiding van de innovaties door bijvoorbeeld specifieke complementaire innovaties te stimuleren, dan zijn positieve externe effecten te verwachten van het projectalternatief. Op dit moment kunnen we die inschatting echter nog niet maken. Een voorbeeld zijn software applicaties voor digitale camera s om beter foto s te kunnen uitwisselen Verdelingseffecten van programmatisch innovatiebeleid Bij innovatiebeleid lijken de volgende verdelingseffecten in elk geval van belang: - MKB versus grootbedrijf. Grote projecten zoals bijvoorbeeld een fabriek van computerchips spreken beleidsmakers mogelijk meer aan dan een nieuwe kassa voor een kruidenier. Dit kan leiden tot veel nadruk op grote, aansprekende innovatieprojecten. Dit is mogelijk niet optimaal, en het kan leiden tot onverkwikkelijke discussies. Met een MKBA-kader kan in beeld worden gebracht hoe groot de baten van innovatiebeleid voor grote en kleine bedrijven zijn, en het biedt daarmee houvast in deze discussie. We komen hier in paragraaf 4.6 op terug. - Nieuwkomers versus gevestigde belangen. De mogelijkheid van toetreding door nieuwe bedrijven is een belangrijke voorwaarde voor een goed werkende markt. Als toetreding niet mogelijk of aantrekkelijk is, kunnen gevestigde bedrijven ongestraft de prijzen verhogen en (monopolie)winsten boeken. Dit kan leiden tot minder innovatie en tot inefficiënties in de productie. Daarom is het van belang om na te gaan of en in hoeverre innovatiebeleid de toetreding tot een markt ontmoedigt. Een analyse van de gevolgen van het beleid voor zittende

40 30 HOOFDSTUK 4 bedrijven versus nieuwkomers is dan ook van belang. Deze discussie komt goed tot uitdrukking in Boone en Van Damme (2004), die pleiten voor backing the challengers en daarmee ageren tegen het rapport backing winners uit juli 2003 van de Adviesraad voor Wetenschaps- en Technologiebeleid (AWT). Door het ondersteunen van potentiële toetreders tot de markt, zullen ook de winnaars geprikkeld worden om te blijven innoveren, zo redeneren Boone en Van Damme. 4.6 Een MKBA m.b.t. innovatiebeleid Uit de voorgaande paragrafen blijkt dat een MKBA veel informatie oplevert, en dat deze informatie uiterst nuttig kan zijn bij beleidsafwegingen. Tegelijk is echter duidelijk geworden dat er voor het uitvoeren van een MKBA van innovatiebeleid veel informatie nodig is, zoals: - Het effect van het (innovatie)beleid op de kosten van bedrijven en/of de betalingsbereidheid van consumenten - De vraag- en aanbodcurves van de producten waarbij de innovatie wordt toegepast - De samenhang tussen innovatie en concurrentie - De mate waarin de gegenereerde kennis ook bij derden tot kostenvoordelen leidt Deze basisgegevens voor een MKBA verschillen per markt en per innovatie. Het betreft gegevens over impacts (de effecten op kosten, productie etc.); informatie over outputs en outcomes van innovatie (de prestaties in termen van patenten, productiewijzen) volstaat niet. Hieruit kan worden geconcludeerd dat een integrale MKBA alleen mogelijk is voor afzonderlijke, concrete, helder omschreven innovatieprojecten. Dit roept de vraag op welke rol een MKBA kan spelen bij innovatiethema s en innovatieprogramma s, of bij projecten waarbij de genoemde informatie niet beschikbaar is. In deze gevallen kunnen de effecten niet in geld worden uitgedrukt. Wel biedt de MKBA in deze gevallen een meer algemeen beoordelingskader. De verschillende kosten en baten kunnen in een tabel worden opgesomd. Per kosten- of batenpost worden indicatoren gegeven die mede bepalend zijn voor de omvang van kosten/baten. Dit is wat we doen in dit hoofdstuk. Ook kunnen bij innovatieprogramma s wellicht de kosten en baten van enkele representatieve projecten worden gekwantificeerd; deze geven dan tevens een indicatie van de kosten en baten van het gehele programma. Een ander aandachtspunt is de mogelijke synergie tussen projecten binnen een thema of programma. Deze kan in beginsel in beeld worden gebracht door niet alleen de effecten van afzonderlijke projecten te onderzoeken, maar ook na te gaan welke effecten optreden als verschillende projecten tegelijk worden gerealiseerd. In de praktijk zal het waarschijnlijk moeilijk zijn om de synergie effecten afzonderlijk in beeld te krijgen, omdat het gaat om verschillen tussen twee grootheden (effect van project A met en zonder project B), die elk hun eigen onzekerheden kennen. Instrumenten van overheidsbeleid hebben verschillende eigenschappen, waardoor de optimale instrumentkeuze sterk afhangt van de beleidssituatie waarin het instrument wordt ingezet 1. Zo is 1 Deels gebaseerd op WRR (1992).

41 HET MKBA KADER VOOR INNOVATIEBELEID 31 een gerichte subsidie geschikt voor situaties waarin de overheid goed bekend is met de innovatiemogelijkheden in diverse sectoren, en met de kosten en opbrengsten daarvan, zowel voor de betrokken bedrijven als voor de gehele samenleving. In dat geval kan de overheid inschatten waar de subsidie het meeste rendement oplevert. In meer diffuse situaties kan generieke stimulering beter uitwerken. In dat geval kunnen ondernemers beter zelf inschatten waar de beste kansen liggen. Voorlichting is met name geschikt als de overheid over een kennisvoorsprong beschikt; dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij het MKB. Makelen en schakelen is zinvol als een niet al te groot aantal organisaties niet vanzelf tot onderlinge kennisuitwisseling komt. Voorschriften (directe regulering), ten slotte, zijn geschikt als de kosten van aanpassing voor bedrijven beperkt zijn en/of er weinig bedrijven worden gereguleerd. Bij hoge kosten en/of een groot aantal locaties leiden voorschriften vaak tot handhavingsproblemen. 4.7 Resumerend Figuur 4.5 vat het hierboven beschreven kader samen. De eerste kolom geeft het soort effect aan en de tweede kolom geeft een korte beschrijving. De batenposten worden aangeduid met een (+), de kostenposten met een (-) en de case-afhankelijke (en dus niet in generieke termen te vangen) effecten met een (+-). Indien er geen effect is te verwachten, noteren we (0). Figuur 4.5 Het generieke KBA kader: mogelijke kosten en baten van het programmatische innovatiebeleid Soort effect Directe effecten Beschrijving Innoverende bedrijven Andere bedrijven Consumenten/ Belastingbetalers Milieu Subsidies e.d Uitvoeringskosten en gevoeligheid voor lobbygedrag extra ten opzichte van WBSO Investeringen - - Totaal Gemiste baten andere besteding overheidsgeld extra ten opzichte van WBSO 0/- 0/- - Lagere kosten/nieuwe producten Indirecte effecten Doorwerking andere sectoren +/- +/- Internationale verschuivingen +/- (+/-) +/- Externe effecten Milieu-effecten +/- +/- Kennis spill-overs + + Netwerkexternaliteiten + + Totaal + +/- +/- +/- +/- Vanwege de vele case-specifieke effecten is het saldo van de kosten en baten op dit moment nog niet te bepalen. Behalve het saldo van de kosten en baten is het zeker politiek gezien erg

42 32 HOOFDSTUK 4 belangrijk bij welke partijen die kosten en baten terecht komen. Het is daarom ook zaak om naar de verdelingseffecten te kijken. In het projectalternatief (de innovatieprogramma s) profiteert een kleiner aantal bedrijven. Deze bedrijven zullen bovendien over het algemeen relatief groot zijn en behoren tot de categorie winners (gevestigde belangen). De verdelingseffecten zijn in het geval van de generieke voor elk bedrijf dat aan de voorwaarden voldoet toegankelijke WBSO regeling waarschijnlijk minder groot. Bovendien is de WBSO waarschijnlijk minder sterk gericht op winners en biedt meer kansen aan toetreders. Een ander mogelijk verdelingseffect betreft de herverdeling tussen regio s indien de innovatieprogramma s meer dan de WBSO regeling leidt tot clustervorming.

43 MAATSCHAPPELIJKE KOSTEN EN BATEN VAN INNOVATIEBELEID 33 5 Kunnen we het kader invullen? Om de maatschappelijke kosten en baten van innovatiebeleid te evalueren, is het van belang om voldoende zicht te krijgen op de welvaartseffecten van innovatie en de mate waarin beleidsinstrumenten daarop van invloed zijn. In dit hoofdstuk gaan we na welke informatie op dit moment publiekelijk beschikbaar is om het in hoofdstuk 4 ontwikkelde kader in te vullen. Daarbij gaat het concreet om twee vragen: - Wat is er bekend over de effecten van beleidsinstrumenten, zoals projecten, programma s en subsidies? Bestaat een indruk van de relatieve effectiviteit van verschillende soorten beleidsinstrumenten? - Op welk niveau zijn deze effecten gemeten? Bijvoorbeeld in termen van het aantal patenten (stap 2 in figuur 4.1 over het ontstaan van baten) of in termen van baten (stap 5 in hetzelfde figuur). Uit onze zoektocht naar informatie blijkt dat op dit moment nauwelijks zicht bestaat op de effecten van innovatie in de economie en de invloed van beleidsinstrumenten daarop. Dit beeld wordt bevestigd MEET-3 waarin men concludeert dat: het evalueren van beleidsinstrumenten is complex. Elke evaluatiemethode kent zijn beperkingen en vooral het vaststellen van economische effecten is lastig. Daarbij geldt grosso modo dat het inzicht in de effecten afneemt naarmate men figuur 4.1 verder doorloopt. Zo is over de effecten van subsidies, onderwijs en informatie op R&D meer bekend, dan over het effect op baten (welvaart). Een aanbeveling is dan ook dat er meer aandacht moet komen voor echte effectmetingen. 5.1 Het effect van innovatie: empirie In deze paragraaf wordt een overzicht gegeven van de literatuur ten aanzien van de effecten van innovatie De baten van innovatie: omvang en verdeling De welvaartseffecten van innovatie kunnen worden onderverdeeld in twee categorieën. De eerste categorie bestaat uit hogere winsten voor producenten, de tweede uit lagere prijzen voor consumenten. Nordhaus (2004) laat zien dat slechts 4 procent van de totale baten van innovatie in de Amerikaanse economie toevalt aan bedrijven in de vorm van winsten. In termen van rendement op het geïnvesteerde kapitaal vertaalt zich dat in een rendement dat 0,27 procentpunt hoger ligt. Het gros van de baten (96%) valt dus toe aan consumenten in de vorm van lagere prijzen. Een implicatie hiervan is dat het stimuleren van innovatie voor grote landen aantrekkelijker is dan voor kleine landen. Grote landen slagen er immers in om een veel groter deel van de uiteindelijke baten naar zich toe te trekken of binnen boord te houden. Een belangrijke beperking van de studie van Nordhaus is dat deze zicht geeft op de omvang en de verdeling van de baten van innovatie, maar niet in de factoren die hierop van invloed zijn. De

44 34 HOOFDSTUK 5 studie geeft dus zicht op stap 5 van figuur 4.1, maar niet op de uitsplitsing hiervan in oorzaken (stap 0) of in het proces van innovatie (de stappen 1, 2, 3 en 4) De effecten op de output (in de vorm van extra patenten) Er zijn verschillende studies die ingaan op de factoren die bepalend zijn voor het aantal patenten dat wordt toegekend of op de inputs die gebruikt zijn om tot die patenten te komen (bijvoorbeeld universitaire kennis). Geen van deze studies geeft echter inzicht in de uiteindelijke baten die het gevolg zijn van deze toegekende patenten en ook niet op de vraag op welke wijze het beleid het aantal patenten dat wordt toegekend kan beïnvloeden. Zo laten Kortum en Lerner (1998) zien dat de aanwezigheid van venture capital van invloed is op het aantal toegekende patenten. Op basis van gegevens uit de Verenigde Staten concluderen zij dat venture capital verantwoordelijk is voor 15% van alle innovaties. Daarbij tekenen zij aan dat venture capital slechts 3% van alle uitgaven aan R&D vertegenwoordigt. De verstrekkers van venture capital zijn dus blijkbaar beter in staat om projecten te selecteren met een hoge innovatiekans. Kim, Lee en Marschke (2005) onderzoeken de diffusie van kennis tussen universiteiten en bedrijven op basis van de patenten die zijn aangevraagd. Zij laten zien dat er in de periode steeds meer gebruik is gemaakt van universitaire kennis, vooral in de farmaceutische en semiconductor industrie. Daarnaast laten zij zien dat het in de semi-conductor industrie vooral de bedrijven met grote R&D afdelingen zijn waar diffusie plaatsvindt. In de farmaceutische industrie vindt diffusie daarnaast ook plaats tussen startende, kapitaalintensieve bedrijven en de universiteit. In welke mate toepassing van universitaire kennis leidt tot een stijging van de productiviteit is echter niet bekend. Popp (2004) laat zien dat het invoeren van milieunormen voor de uitstoot van NO x en SO 2 heeft geleid tot een stijging van het aantal patenten op het gebied van technologieën die de uitstoot hiervan beperken. De resultaten van Popp suggereren echter dat dit effect zich alleen op een nationale schaal voordoet. Het aantal in een land aangevraagde patenten reageert namelijk niet op nieuwe milieunormen in andere landen Het effect van belastingen op R&D en innovatie Bloom, Griffith en Van Reenen (2000) laten zien dat lagere belastingen leiden tot hogere R&D uitgaven. De elasticiteit op de korte termijn is echter beperkt van omvang, namelijk -0,1, maar de lange termijn elasticiteit is ruim -0,8. Daarnaast laten Gentry en Hubbard (2003 en 2004) zien dat hoge(re) inkomstenbelastingen een negatief effect hebben op de ondernemingszin (in termen van het aantal huishoudens dat een eigen zaak begint). Dit effect doet zich zowel voor in innovatieve als in niet-innovatieve industrieën. CPB (2005) laat zien dat voor de WBSO iedere euro afdrachtvermindering leidt tot een stijging van de R&D uitgaven van 50 tot 80 eurocent Het effect van beleidsinstrumenten Voor zover ons bekend bestaat er op dit moment geen onderzoek naar de effecten van beleidsinstrumenten (anders dan belastingen zie hiervoor de paragraaf 5.1.3) op elk van de vijf stappen uit figuur 4.1. Wel is recentelijk onderzoek gedaan naar de effectiviteit en werking van

45 KUNNEN WE HET KADER INVULLEN? 35 verschillende soorten energie-investeringssubsidies. Uit dit onderzoek (Aalbers et al en 2006) zijn een aantal feiten naar voren gekomen die mogelijk ook relevant zijn voor innovatiebeleid. Deze feiten zijn: - Ten aanzien van het besluitvormingsproces blijken bedrijven uiteen te vallen in een groep bedrijven die bij het beoordelen van de investering gebruik maakt van een rentabiliteitscriterium, zoals een kritische terugverdientijd, en een groep bedrijven die geen gebruik maakt van een rentabiliteitscriterium. Het zijn vooral de kleine(re) bedrijven die geen gebruik maken van een rentabiliteitscriterium. - De werking van het beleidsinstrument (in dit geval de belastingaftrek) lijkt de verschillen tussen deze beide groepen. Voor bedrijven die geen rentabiliteitscriterium gebruiken geldt dat de kans dat de belastingaftrek een positief effect heeft gehad op de beslissing om te invetreen in een energiezuinig apparaat stijgt naarmate de belastingaftrek hoger is. Voor bedrijven die wel een rentabiliteitscriterium gebruiken is dit niet het geval. - De effectiviteit van beleidsinstrumenten verschilt al naar gelang de hoogte van het voordeel en de vorm van het instrument. Een hogere subsidie of belastingaftrek leidt tot meer investeringen in energiebesparende apparaten. Verder geldt dat (i) een belastingaftrek in vergelijking met een subsidie effectiever is ook al is het netto voordeel voor het bedrijf gelijk; (ii) voor bedrijven met financieringsproblemen de VAMIL effectiever is dan een belastingaftrek. - De kosteneffectiviteit van regelingen (gemeten als de energiebesparing per subsidiegulden) sterk afhankelijk is van de hoogte van de subsidie of belastingaftrek. Naarmate de subsidie of belastingaftrek stijgt, stijgt de effectiviteit weliswaar, maar in steeds mindere mate. - De instrumenten moeten zo veel als mogelijk aansluiten bij het doel waarvoor ze worden ingezet. Zo waren de investeringssubsidies gerelateerd aan de omvang van de investering (een percentage) en niet aan de omvang van de meerinvestering. Hierdoor ontstond in een aantal gevallen de situatie dat de meerinvestering, bijvoorbeeld het verschil tussen een lichtgewicht oplegger en een standaard oplegger, lager was dan de subsidie. Voor beleidsinstrumenten gericht op innovatie betekent dit dat het bijvoorbeeld effectiever kan zijn om deze te relateren aan het aantal geregistreerde patenten dan aan het R&D budget. Een mogelijk nadeel van zo n maatregel is echter dat bedrijven dan een prikkel hebben om patenten op te splitsen in meer (kleinere) patenten. De cruciale vraag is of je handvatten kunt ontwikkelen die in voldoende mate correleren met het doel dat de overheid uiteindelijk wil bereiken Geen empirie over synergie-effecten Een innovatieprogramma bestaat uit verschillende projecten en een project bestaat uit verschillende instrumenten. Het is mogelijk dat deze projecten en instrumenten elkaars werking beïnvloeden (versterken dan wel verzwakken). Op basis van de economische theorie zijn geen eenduidige uitspraken te doen over de bepaalde optimale of juist slechte combinaties van innovatieinstrumenten dat kan alleen van geval tot geval worden bepaald. Door per project en per instrument de beleidstheorie goed uit te schrijven zal vanzelf blijken welke instrumenten langs dezelfde keten werken. Een beleidstheorie geeft de onderbouwing van de relatie tussen inputoutput-outcome, dat wil zeggen de keten waarlangs de (overheidsinspanning) tot welvaartseffecten leidt. Zoals we in paragraaf 4.6 aangaven, is het in theorie dan ook mogelijk om met een MKBA de keuze tussen project A, project B en project A+B te maken.

46 36 HOOFDSTUK 5 In praktijk zal het echter niet goed mogelijk zijn om data te vinden om deze alternatieven daadwerkelijk te vergelijken, omdat er sprake is van allerlei onzekerheden omtrent de effecten (bij een ex ante MKBA). We hebben geen empirische resultaten gevonden over deze synergie-effecten. 5.2 Tot slot Het onderzoek naar empirische input voor een MKBA levert twee belangrijke inzichten op: - Ten eerste is voor de meeste innovatie-instrumenten en -projecten geen beleidstheorie opgesteld. Pas als de keten uit figuur 4.1 over het ontstaan van baten duidelijk is uitgedacht en -geschreven, kunnen hypotheses worden opgesteld over de werking van het instrument of project. - Als gevolg hiervan en dat is het tweede inzicht is er nagenoeg geen empirisch onderzoek naar de effectiviteit en efficiëntie van innovatiebeleid. Als er al wel onderzoek is dan concentreert zich dat bij de eerste paar stappen van de keten van figuur 4.1, en is er slechts één studie bekend (Nordhaus, 2004) die de gehele keten bestrijkt. Dit sluit aan bij de bevindingen van de VBTB-evaluatie. De onderzochte evaluatieonderzoeken zijn meestal geen onderzoeken naar het effect van beleid, maar hebben meer het karakter van een procesevaluatie of een monitoring.

47 MAATSCHAPPELIJKE KOSTEN EN BATEN VAN INNOVATIEBELEID 37 Literatuurlijst Aalbers, R.F.T., E.C.M. Heijden, A.G.C. van Lomwel, J.H.M. Nelissen, J.J.M. Potters, D.P. van Soest en H.R.J. Vollenbergh (2005), Naar een optimaal design voor investeringssubsidies in milieuvriendelijke technieken, Rotterdam: OCFEB, maart. Aalbers, R.F.T., E.C.M. Heijden, J.H.M. Nelissen, J.J.M. Potters, D.P. van Soest en H.R.J. Vollenbergh (2006), Inzicht in de optimale vormgeving van stimuleringsregelingen op basis van economische experimenten, onderzoek in opdracht van Ministeries Economische Zaken en VROM. Aghion, Philippe, Nick Bloom, Richard Blundell, Rachel Griffith, Peter Howitt (2005) Competition and innovation: an inverted-u relationship, in: Quarterly journal of Economics, mei, pp Arrow, K.J. (1962), Economic welfare and the allocation of resources for in inventions, in: Nelson (red.), The Rate and Direction of Inventive Activity: Economic and Social Factors, National Bureau of Economic Research; ook in: Donald M. Lamberton (red.), The Economics of Communication and Information, Edward Elgar (1997). Biermans, Maarten en Joost Poort (2006), Kennisverwerving in de maakindustrie, SEO Economisch Onderzoek, onderzoek in opdracht van Stichting voor Industriebeleid en Communicatie, rapportnr. 856, Amsterdam. Bloom, N., R. Griffith & J. van Reenen (2000) Do R&D tax credits work? Evidence from a panel of countries Journal of Public Economics, vol 85, pp Boone, Jan en Eric van Damme (2004), Markstructuur en innovatie, in: B. Jacobs en J. J. M. Theeuwes (reds.), Innovatie in Nederland - De markt draalt en de overheid faalt, pp , Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde Preadviezen 2004, Amsterdam. Boot, Arnaud W.A. en Anjolein Schmeits (2004), Imperfecties in de vermogensmarkt en overheidsbeleid, in: B. Jacobs en J. J. M. Theeuwes (reds.), Innovatie in Nederland - De markt draalt en de overheid faalt, pp , Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde Preadviezen 2004, Amsterdam. CPB (2004a), De economische effecten van de VpB via fiscale arbitrage, CPB Notitie nr 2004/49, aan ministerie van Financiën, directie AFEB, Den Haag. Cornet, Maarten and George Gelauff (2002), Innovation policy, CPB Report 2002/2, pp Cornet, Maarten en Bert Minne (2005), Over de beoordeling van de economische ratio van innovatiebeleidsinstrumenten, CPB Memorandum, Den Haag.

48 38 LITERATUURLIJST Cornet, Maarten en Björn Vroomen (2005), Hoe effectief is extra fiscale stimulering van speur- en ontwikkelingswerk? Effectmeting op basis van de natuurlijk-experimentmethode, CPB-document 103, Den Haag: CPB, december. Eijgenraam, C.C.J., C.C. Koopmans, P.J.G. Tang en A.C.P. Verster (2000), Evaluatie van infrastructuurprojecten. Leidraad voor kosten-batenanalyse ( OEI-leidraad ). CPB/NEI, Den Haag/Rotterdam. Elhorst, J.P., A. Heyma, C.C. Koopmans en J. Oosterhaven (2004), Indirecte Effecten Infrastructuurprojecten: Aanvulling Leidraad OEI, Den Haag: Ministeries van V&W en EZ. Huizinga, F. en B. Smid (2004), Vier vergezichten op Nederland. Productie, arbeid en sectorstructuur in vier scenario s tot 2040, Bijzondere publicatie 55, Den Haag: Centraal Planbureau. Gentry, W.M., en R.G. Hubbard (2004), Success Taxes, Entrepreneurial Entry, and Innovation, NBER Working Paper IOFEZ (2004), Eindrapport VBTB-evaluatie - Lessen uit de praktijk, Den Haag: Interdepartementaal Overlegorgaan Financieel Economische Zaken. Jacobs, B. en J. J. M. Theeuwes (reds.) (2004), Innovatie in Nederland - De markt draalt en de overheid faalt, Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde Preadviezen 2004, Amsterdam. Kim, J., S.J. Lee en G. Marschke (2005), The Influence of University Research on Industrial Innovation, NBER Working Paper Koopmans, C. (2004), Heldere Presentatie OEI. Aanvulling op de Leidraad OEI, Den Haag: Ministeries van V&W en EZ ( Kortum, S., en J. Lerner (1998), Does Venture Capital spur Innovation?, NBER Working Paper Ministerie van Economische Zaken (2004), MEET 3 Monitoring en Effectmeting van het EZ Technologie-instrumentarium, Den Haag, september. Ministerie van Economische Zaken (2005), Notitie Sterke basis voor topprestaties Vernieuwde EZinstrumenten voor ondernemers, publicatienummer 05 DC 04, Den Haag. Ministerie van Economische Zaken (2005/6), Notitie Monitoring/evaluatie innovatieprogramma s, Den Haag. Niet gepubliceerd. Ministerie van V&W, Ministerie van Financiën, Centraal Planbureau, RebelGroup (2004), Risicowaardering. Aanvulling op de Leidraad OEI, Den Haag: Ministeries van V&W en EZ ( Ministeries van V&W en EZ (2004), Verdeling van Effecten Infrastructuurprojecten. Aanvulling op de Leidraad OEI, Den Haag (

49 39 Nooij, M. de & C. Koopmans (2004), The welfare cost of taxation: the missing cost in cost benefit analysis? A critical note, SEO discussion paper no. 27, Amsterdam. Nordhaus, W.D. (2004), Schumpeterian Profits in the American Economy: Theory and Measurement, NBER Working Paper Popp, D. (2004), International Innovation and Diffusion of Air Pollution Control Technologies: the Effects of NO x and SO 2 Regulation in the U.S., Japan and Germany, NBER Working Paper Praag, van B.M.S. & B.E. Baarsma (2005), Using happiness surveys to value intangibles the case of airport noise, in: Economic Journal, 115, January, pp Vermeulen, P.L. e.a. (2004), De prijs van een reis. De maatschappelijke kosten van het verkeer, Delft: CE, ( Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (1992), Milieubeleid: strategie, instrumenten en handhaafbaarheid, Rapporten aan de Regering nr. 41, Den Haag.

50