NEN-normen zijn geen algemeen verbindende voorschriften

Transcriptie

1 762 Ars Aequi oktober 2013 annotatie Annotatie NEN-normen zijn geen algemeen verbindende voorschriften Prof.mr. R.J.B. Schutgens HR 22 juni 2012, ECLI: NL: HR: 2012: BW0393 (Knooble BV/Staat) Dit arrest gaat over een interessant probleem uit de wetgevingsleer: veranderen private NEN-normen (uitleg volgt) in algemeen verbindende voorschriften (avv s) als de wet ernaar verwijst? Over deze vraag was al het nodige gezegd en geschreven. De Hoge Raad beantwoordt haar in dit arrest eenduidig met nee. Daarmee sluit hij zich aan bij de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, die eerder dezelfde mening bleek te zijn toegedaan (ABRvS 2 februari 2011, JB 2011/65). NEN-normen NEN-normen geven standaarden voor de technische eigenschappen van uiteenlopende soorten bouwwerken, opstallen en apparaten, alsmede meetmethoden voor de bepaling van de kwaliteit en veiligheid daarvan. Deze NEN-normen komen tot stand op initiatief van het Nederlands Normalisatie Instituut (NNI), een (private) stichting zonder winstoogmerk. Als het NNI constateert dat op een bepaald gebied (bijvoorbeeld: de brandveiligheid van woonhuizen) behoefte is aan totstandkoming van een Nederlandse standaardnorm, vraagt zij technici, commerciële aanbieders, consumentenorganisaties en andere betrokkenen om plaats te nemen in een normcommissie. Deze commissie spreekt dan standaarden af, die na verwerking van eventueel online commentaar uit het publiek worden vastgelegd in een algemene, Nederlandse NENnorm. In de afgelopen decennia zijn honderden van zulke Nederlandse standaardnormen tot stand gebracht; daarnaast zijn er internationale instituten die op een vergelijkbare wijze technische standaarden uitvaardigen (denk aan het mondiaal opererende ISO ). Al deze standaardnormen zijn een vorm van zelfregulering; omdat de norm uitgaat van een privaatrechtelijk instituut is zij in wezen slechts een advies. In de praktijk worden deze adviesnormen echter nauwgezet nagevolgd, niet alleen vanwege hun inhoudelijke gezag, maar ook omdat standaardisatie van systemen, technieken en (meet)methoden onontbeerlijk is voor een vruchtbare samenwerking tussen bedrijven. Verwijzing door de wetgever Ook de wetgever is zich in de loop der jaren op de gezaghebbende NEN-normen gaan oriënteren. In wet- en regelgeving wordt er frequent naar verwezen zo ook in de regelgeving over de bouw, die in dit Knooble-arrest aan de orde is. Artikel 2 van de Woningwet delegeert het vaststellen van technische voorschriften over het bouwen van een bouwwerk en de staat van een bestaand bouwwerk aan de regering. Artikel 3 van de Woningwet maakt daarbij duidelijk dat de regering in haar AMvB kan verwijzen naar normen of delen van normen. Daarmee zijn privaatrechtelijke standaardnormen zoals NEN-normen bedoeld. De regering maakt in het Bouwbesluit op tientallen plaatsen van deze mogelijkheid gebruik. Artikel 2.56 Bouwbesluit 2012 bepaalt bijvoorbeeld dat een nieuw te bouwen bouwwerk zodanig [is] dat het ontstaan van een brandgevaarlijke situatie voldoende wordt beperkt. De daarvoor noodzakelijke veiligheidsvereisten krijgen handen en voeten door vele verwijzingen naar NEN-normen. Zo moeten de bouwmaterialen in de omgeving van een open haard onbrandbaar zijn (art Bouwbesluit); óf een materiaal in voldoende mate onbrandbaar is, wordt getest volgens NEN 6064 (art lid 1 Bouwbesluit). Geschil tussen Knooble en NNI Het NNI behoudt zich het auteursrecht op de NENnormen voor. Wie zich van bijvoorbeeld de NEN-norm over de bepaling van de brandbaarheid van bouwmaterialen op de hoogte wil stellen, kan haar op een computer in het kantoor van NNI in Delft komen inzien maar uitprinten wordt daar niet toegestaan 1 dan wel haar tegen betaling bij het NNI bestellen (de meeste NEN-

2 annotatie Ars Aequi oktober normen kosten enkele tientjes). Het NNI handhaaft dit auteursrecht strikt: derden mogen de NEN-normen niet uitgeven, online zetten of op een andere manier verder aan het publiek bekendmaken. Dit bevalt eiser Knooble niet. Knooble is een webomgeving voor de bouw, waarin de (betalende) gebruikers informatie over bouwprojecten kunnen opvragen en delen (zie Knooble wil de voor de bouw relevante NEN-normen in de webomgeving opnemen, zodat haar gebruikers deze kunnen inzien. Knooble vordert daarom onder andere een verklaring voor recht dat de NEN-normen waarnaar het Bouwbesluit verwijst, algemeen verbindende voorschriften zijn, zodat zij pas verbinden nadat de Staat ze op de door de Bekendmakingswet voorgeschreven wijze heeft bekendgemaakt (zie art. 89 Gw lid 3 en 4). Ook vordert Knooble een verklaring voor recht dat er op deze normen geen auteursrecht rust. Artikel 11 Auteurswet bepaalt namelijk dat wetten, besluiten en verordeningen, door de openbare macht uitgevaardigd vrij zijn van auteursrecht. De strekking van de vordering is duidelijk: Knooble wil de NEN-normen waarnaar de bouwwetgeving verwijst, net als echte algemeen verbindende voorschriften kosteloos aan haar gebruikers ter beschikking kunnen stellen. De kern van haar stelling is eenvoudig samen te vatten: als het Bouwbesluit (of een ander bevoegd vastgesteld avv) naar een NEN-norm verwijst, dan wordt die NEN-norm, dan wel de inhoud daarvan, door die verwijzing zelf ook een algemeen verbindend voorschrift. Kernoverwegingen Hoge Raad 3.7 Onderdeel 1b ( ) klaagt dat het oordeel van het hof dat een verwijzing naar NEN-normen in een algemeen verbindend voorschrift deze NEN-normen weliswaar maakt tot publiekrechtelijk algemeen geldende normen, maar niet tot algemeen verbindende voorschriften in de (beperkte) zin van de Grondwet of de Bekendmakingswet, onjuist is en betoogt dat de NEN-normen waarnaar in het Bouwbesluit of de Regeling Bouwbesluit wordt verwezen, althans de relevante gedeelten daarvan, door die verwijzing een onlosmakelijk onderdeel worden van de desbetreffende algemeen verbindende voorschriften in de zin van de Grondwet en de Bekendmakingswet ( ). 3.8 De klacht is ongegrond. De in art. 89 lid 4 Grondwet en art. 3 en 4 Bekendmakingswet bedoelde algemeen verbindende voorschriften zijn naar buiten werkende, de burgers bindende, regels die uitgaan van een orgaan dat de bevoegdheid tot die regelgeving aan de wet in formele zin ontleent. Art. 2 Woningwet voorziet erin dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur technische voorschriften worden gegeven omtrent, onder meer, het bouwen van een bouwwerk. Art. 3 Woningwet voegt daaraan toe dat bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in art. 2 kan worden verwezen naar, onder meer, normen of delen van normen. Art. 3 beoogt hiermee, zoals bevestigd wordt door de parlementaire geschiedenis als geciteerd in de conclusie van de Advocaat-Generaal onder nrs , niet het instituut dat die normen opstelt, bevoegd te maken tot het vaststellen van algemeen verbindende voorschriften. Waar NNI ook anderszins niet bij of krachtens de wet bevoegd is tot het vaststellen van algemeen verbindende regels, kunnen de NEN-normen niet worden aangemerkt als algemeen verbindende voorschriften als bedoeld in art. 89 lid 4 Grondwet en art. 3 en 4 Bekendmakingswet, ook niet voor zover het Bouwbesluit en de Regeling Bouwbesluit ernaar verwijzen. Het oordeel van het hof dat die verwijzing de desbetreffende NENnormen niet tot algemeen verbindende voorschriften in de (beperkte) zin van de Grondwet of de Bekendmakingswet maakt, die eerst van kracht worden na publicatie als geregeld in de Bekendmakingswet, is dus juist. De omstandigheid dat, zoals Knooble heeft aangevoerd, vooraf tussen de minister en NNI wordt afgestemd of een NEN-norm zal worden gebruikt voor verwijzing in het Bouwbesluit en de Regeling Bouwbesluit, zodat de terminologie en de uitwerking van de norm door NNI wordt afgestemd op die wettelijke regelingen, maakt dit niet anders. ( ) 3.10 De door het onderdeel, alsmede door onderdeel 2, gehuldigde opvatting dat op grond van art. 11 Auteurswet geen auteursrecht rust op de NEN-normen waarnaar in het Bouwbesluit en de Regeling Bouwbesluit wordt verwezen, is onjuist. Zoals hiervoor in 3.8 is overwogen, zijn die normen niet afkomstig van de openbare macht en kunnen die niet worden aangemerkt als algemeen verbindende voorschriften in de zin van de Grondwet of de Bekendmakingswet. Zij kunnen daarom niet gelden als door de openbare macht uitgevaardigd als in art. 11 Auteurswet bedoeld. ( ) 3.12 Onderdeel 1e klaagt dat het hof ten onrechte de vordering (onder 1 subsidiair) dat voor recht zal worden verklaard dat de NEN-normen waarnaar is verwezen, voor de geadresseerden niet algemeen verbindend zijn, heeft afgewezen. Het onderdeel is ongegrond. Het hof heeft, met juistheid, geoordeeld dat er algemeen geldende normen zijn die niet tevens algemeen verbindend voorschrift zijn in de zin van de Bekendmakingswet, en dat het in deze zaak om zodanige normen gaat. In het verlengde daarvan heeft het hof terecht de onder 1 subsidiair ingestelde vordering afgewezen. Noot Over de praktijk van verwijzing door de wetgever naar privaatrechtelijke normen is veel te zeggen. Hieronder bij punt 1 volgt een bespreking van de rechtsregel die het Knooble-arrest geeft en zijn inpassing in het geldende recht. Onder 2 en 3 plaats ik enkele kritische kanttekeningen. 1 De juridische status van NEN-normen na verwijzing Hoe moet een NEN-norm waarnaar het Bouwbesluit verwijst (hierna: een verwezen NEN-norm), staatsrechtelijk worden gekwalificeerd? Volgens Knooble zijn verwezen NEN-normen avv s (zie punt 1.1). Volgens de Hoge Raad zijn zij dat niet (zie punt 1.2), maar wel lijken zij te behoren tot het recht in de zin van artikel 79 van de Wet op de rechterlijke organisatie (zie punt 1.3). 1.1 Wetten in materiële zin en algemeen verbindende voorschriften Tot 1963 verklaarde de Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO) de Hoge Raad bevoegd om uitspraken van lagere rechters te vernietigen wegens schending van de wet. 2 Nu is wet helaas een ambivalente term: soms doelt dat woord op de besluiten van de wetgever in grondwettelijke zin (regering en Staten-Generaal gezamenlijk, art. 81 Gw); soms betekent de term wet simpelweg regelgeving, ongeacht de auteur daarvan. In het eerste geval spreken wij van 1 Volgens de afdeling voorlichting van NNI. 2 Of wegens vormverzuimen, maar dat doet hier niet ter zake.

3 764 Ars Aequi oktober 2013 annotatie wetten in formele, in het tweede geval van wetten in materiële zin. Was de Hoge Raad nu vóór 1963 bevoegd, een lagere uitspraak te vernietigen omdat daarin bijvoorbeeld een ministeriële regeling foutief was geïnterpreteerd? Uit het beroemde Rogge-arrest blijkt van wel (HR 10 juni 1919, W 10429). Volgens de Hoge Raad betekent de bevoegdheid tot cassatie bij schending van de wet, dat hij lagere uitspraken mag toetsen aan alle (1) naar buiten werkende, dus tot een ieder gerichte (2) algemeene regelingen, (3) welke zijn uitgegaan van een openbaar gezag, dat de bevoegdheid daartoe aan de wet, in den zin van eene regeling door de wetgevende macht, ontleent (cijfers toegevoegd). Overheidsbesluiten met deze eigenschappen worden sindsdien wel aangeduid wetten in materiële zin. In de loop van de 20e eeuw is daarnaast de (mijns inziens veel duidelijkere) term algemeen verbindend voorschrift in omloop geraakt. De memorie van toelichting bij de Awb geeft als definitie van een avv een parafrase van de voorwaarden uit het aloude Rogge-arrest (zie ook r.o. 3.8 van dit Knooble-arrest). Volgens de wetgever zijn avv s en wetten in materiële zin dus synoniem. Iets nader uitgelegd is een overheidsbesluit een avv (of wet in materiële zin) als: 1 het zich richt tot derden, dus niet uitsluitend een intern werkend ambtenaren- of ordereglement is; 2 het algemeen geldt, wat wil zeggen dat het rechten schept of verplichtingen vestigt voor een open groep personen (een besluit voor een bij naam genoemde persoon is een beschikking); 3 het afkomstig is van een orgaan dat beschikt over een wettelijke bevoegdheid tot regelstelling. Deze bevoegdheid is ofwel geattribueerd door de Grondwet of de wet (zie bijvoorbeeld art. 81, 89 lid 1 Gw en art. 149 Gemw), ofwel via delegatie verleend door de formele wetgever. De kwalificatie van een besluit als algemeen verbindend voorschrift heeft verschillende rechtsgevolgen. Artikel 79 Wet RO machtigt (en verplicht) de Hoge Raad om de juiste uitleg en toepassing van avv s te bewaken; krachtens de Grondwet en de Bekendmakingswet gelden er specifieke bekendmakingsregels voor een avv (daar was het Knooble om te doen); op een avv rust geen auteursrecht; een avv moet aan verschillende inhoudelijke eisen van Hoofdstuk 3 Awb voldoen en er kan bij de bestuursrechter geen beroep tegen worden ingesteld (art. 8:3 Awb nieuw). 1.2 Zijn verwezen NEN-normen avv s? Knooble betoogt dat NEN-normen door verwijzing algemeen verbindende voorschriften worden. Zo n vreemde gedachte is dat niet, ook al gaat de Hoge Raad er niet in mee. Verscheidene auteurs (en buitenlandse constitutionele hoven) huldigen hetzelfde standpunt. Er zijn twee redeneringen denkbaar die tot dit resultaat leiden. Ten eerste zou de staatsrechtelijke student zich kunnen afvragen of verwijzing naar een NEN-norm wellicht delegatie van wetgevingsbevoegdheid oplevert. Hier moeten zogenoemde dynamische en statische verwijzing goed uit elkaar gehouden worden. Bij dynamische verwijzing verwijst de wetgever naar een met nummer of naam bepaalde, maar niet naar datum gefixeerde externe norm. Als het normalisatie-instituut de norm later aanpast, dan komen die aanpassingen daardoor automatisch onder de verwijzing door de wetgever te vallen. Dit heeft veel weg van delegatie: de wetgever geeft immers de bevoegdheid om de inhoud van de norm voor een bepaald onderwerp te bepalen uit handen aan een derde, die daar naar eigen inzicht en op eigen initiatief en verantwoordelijkheid inhoud aan geeft. 3 De Nederlandse Aanwijzingen voor de regelgeving (het kookboek voor wetgevingsambtenaren) schrijven echter voor, dat er niet dynamisch, maar statisch wordt verwezen naar private normen. 4 Bij statische verwijzing noemt de wetgever een private norm zoals die op het moment van verwijzing luidt, bijvoorbeeld de brandbaarheid van het bouwmateriaal wordt berekend volgens NEN 6087 uit Slechts naar die (reeds bestaande) versie wordt verwezen; eventuele latere wijzigingen door het private norminstituut vallen buiten de verwijzing door de wetgever. Bij statische verwijzing zoals ook in het Bouwbesluit gebeurt 5 zou het gekunsteld zijn om te spreken van delegatie: de wetgever verwijst immers naar een bestaand, extern document dat reeds door een ander is vastgesteld. Uitsluitend die specifieke versie van de externe norm wordt door de verwijzing verbindend; latere wijzigingen vallen daarbuiten. Ten tweede kan men redeneren dat een verwijzing naar een NEN-norm tot gevolg heeft dat de inhoud van die norm een bestanddeel wordt van het verwijzende avv. Dit was de redenering van Knooble. In deze benadering raken de NEN-normen in het verwijzende avv geïncorporeerd; zij worden als het ware het Bouwbesluit ingezogen. Daarbij wordt weliswaar de als afzonderlijk document bestaande NEN-norm zélf nog geen avv, maar de inhoud daarvan wordt dat wel. Omdat, zo redeneerde Knooble, de inhoud van de NEN-norm een avv (in wording) is, moet die inhoud vervolgens ook als een echt avv bekend gemaakt worden voordat hij daadwerkelijk kan verbinden (zie r.o. 3.7). De Hoge Raad verwijst met een vrij summiere redenering beide hierboven genoemde benaderingen naar de prullenbak. Hij leidt uit de parlementaire geschiedenis van artikel 3 Woningwet (dat voor de regering de bevoegdheid tot verwijzing naar private normen schept) af dat de wetgever meende dat de private normen waarnaar de regering zou verwijzen, geen avv s worden (zie r.o. 3.8). Er is ook geen andere formele wets- of Grondwetsbepaling die het Nederlands Normalisatie Instituut in algemene zin de bevoegdheid verleent tot het vaststellen van avv s. Kortom, NEN-normen missen de derde (hierboven ge- 3 Is het NNI een openbare macht in de zin van het Rogge-arrest? In beginsel niet, maar men zou kunnen redeneren dat door de verwijzing regelstellende bevoegdheid wordt gedelegeerd, zodat het NNI openbare macht verkrijgt. In het bestuursrecht komt dit type redenering vaak voor bij de beoordeling of een private organisatie een b-orgaan is in de zin van art. 1:1 lid 1 Awb. 4 Zie aanwijzing nr Art. 1.5 Bouwbesluit juncto art. 1.2 Regeling Bouwbesluit.

4 annotatie Ars Aequi oktober noemde) eigenschap van een avv: zij gaan niet uit van een openbaar gezag dat krachtens de formele wet tot regelstelling bevoegd is. 6 Simpel gezegd redeneert de Hoge Raad: verwezen NEN-normen zijn geen avv s omdat de wetgever nu eenmaal zegt dat dat niet zo is Recht in de zin van artikel 79 Wet RO Verwezen NEN-normen zijn weliswaar geen avv s, maar zij behoren mijns inziens wel tot het recht in de zin van artikel 79 Wet RO. In 1963 paste de wetgever de omschrijving van de cassatiebevoegdheid van de Hoge Raad aan. Sindsdien vernietigt de Hoge Raad lagere uitspraken niet meer wegens schending van de wet, maar wegens schending van het recht (zie art. 79 Wet RO). Deze wijziging stelde buiten twijfel dat de Hoge Raad ook mag toetsen aan regels uit andere rechtsbronnen dan algemeen verbindende voorschriften denk bijvoorbeeld aan gewoonterecht, rechtsbeginselen en jurisprudentierecht. Verwezen NEN-normen lijken ook tot het recht te behoren, zie r.o hierboven. De Hoge Raad noemt NEN-normen waarnaar door de wetgever is verwezen immers algemeen geldende normen ( ) die niet tevens algemeen verbindend voorschrift zijn. Aan zulke algemeen geldende normen (voor zover ik weet is dit een nieuwe uitvinding) 8 zal onze hoogste rechter ongetwijfeld mogen toetsen. Dat past goed bij zijn al in 1990 aanvaarde bevoegdheid om te toetsen aan beleidsregels. Ook deze zijn géén algemeen verbindende voorschriften, maar toch behoren zij volgens de Hoge Raad tot het recht (HR 28 maart 1990, AB 1990, 306, Leidraad administratieve boeten). 2 De kenbaarheid van het recht Volgens de Hoge Raad zijn verwezen NEN-normen dus algemeen geldende rechtsnormen, die niet tevens avv s zijn. Als gevolg daarvan zijn zij onttrokken aan de bekend makingsvereisten voor avv s. NEN-normen hoeven daardoor niet in een openbaar publicatieblad te worden bekendgemaakt en de auteur van deze normen behoudt onverkort zijn auteursrecht, waardoor hij derden kan verbieden deze normen op enigerlei wijze te verspreiden of bekend te maken. Op grond van deze visie van de Hoge Raad lijkt het mogelijk, dat de overheid een burger bindt aan een NENnorm waarvan de inhoud voor die burger alleen tegen betaling valt te achterhalen. Bezien in het licht van de uitgangspunten van de Bekendmakingswet en van het legaliteitsbeginsel is een dergelijke gang van zaken moeilijk te verteren. Beide gaan er immers van uit, dat burgers zonder onnodige barrières moeten kunnen achterhalen aan welke normen de overheid hen bindt. Het recht moet kenbaar zijn. Dat dient een praktisch doel. Wil een algemene regel zijn beoogde effect bereiken, dan moet hij ruime bekendheid genieten bij het publiek. Voorts is het voor veel juristen een principieel beginsel dat de overheid haar burgers kosteloos inzicht moet geven in de regels die hun rechtspositie bepalen. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, die al eerder uitsprak dat verwezen NEN-normen geen avv s zijn, poogt in haar uitspraak de hier geschetste gevolgen nog een beetje te verzachten. Zij overweegt dat hoewel de Bekendmakingswet niet op NEN-normen van toepassing is, de kenbaarheid daarvan niettemin verzekerd dient te zijn. De vereiste kenbaarheid kan volgens de Afdeling op verschillende manieren worden bereikt. De kenbaarheid is voor commerciële partijen voldoende verzekerd nu zij de normen tegen redelijke betaling kunnen aanschaffen. Voor particulieren zal de koopprijs wellicht een te grote hindernis vormen. Ook voor hen is volgens Afdeling de kenbaarheid echter voldoende verzekerd omdat de NEN-normen ter inzage liggen (ABRvS 2 februari 2011, JB 2011/65, r.o en 2.4.6). Enige vorm van bekendmaking is van NEN-normen is volgens de Afdeling wel nodig, maar de vereisten die zij aan die bekendmaking stelt, zijn niet al te hoog. 3 Kabinetsplannen Het kabinet heeft naar aanleiding eerdere rechterlijke uitspraken in deze zaak laten weten, het onwenselijk te vinden dat burgers worden gebonden aan normen die slechts tegen betaling zijn in te zien. 9 Het kabinet gaat zich er daarom blijkens het Knooble-arrest weliswaar onverplicht voor inspannen dat de NEN-normen die de burger bindend worden opgelegd, kosteloos aan het publiek ter beschikking worden gesteld. Het lijkt echter mooier dan het is. Het kabinet huldigt namelijk een nogal formalistische visie op het verschijnsel binding door een avv. Ik zal dat uitleggen. Omdat NEN-normen een vorm van zelfregulering zijn, heeft de overheid het vrijwillige karakter daarvan in het verleden niet te veel willen aantasten. Daarom wordt niet altijd, maar wel vaak de volgende wetgevingstechniek toegepast. Het Bouwbesluit of een ander verwijzend avv stelt eerst een bindende, maar vage kwaliteitsstandaard verplicht. Vervolgens wordt medegedeeld dat de burger geacht wordt de kwaliteitsstandaard te hebben gehaald, als hij voldoet aan deze of gene 6 Afgezien daarvan valt ook uit de parlementaire geschiedenis van de Bekendmakingswet wel af te leiden dat NEN-normen na verwijzing volgens de wetgever geen avv zouden worden; zie de Conclusie van de P-G, nr De Hoge Raad verwijst niet naar deze passage. 7 Waarmee de wetgever de bekendmakingsvereisten van art. 89 Gw eenvoudig lijkt te kunnen wegetiketteren door te bepalen dat een bepaalde lagere regeling geen avv is. Vgl. Sillen, JB 2012/178. Overigens is de redenering van de Hoge Raad wel een weerlegging (althans ontkenning) van de juistheid van de eerste benaderingswijze, maar niet echt van de tweede. De motivering is naar mijn smaak wel erg summier. 8 De Afdeling noemt verwezen NEN-normen naar buiten werkende, de burgers bindende regels die geen avv zijn, zie ABRvS 2 februari 2011, JB 2001/65, r.o De parlementaire geschiedenis van de Woningwet en die van de Bekendmakingswet bevatten overigens aanwijzingen voor het bestaan van deze onderscheiden categorie rechtsnormen: zij zouden door verwijzing een publiekrechtelijk, algemeen geldend karakter krijgen (MvT Woningwet, geciteerd in pt van de A-G) en zij gaan op enigerlei wijze wel deel uitmaken van het recht (MvT Bekendmakingswet, zie pt van de A-G). 9 Brief minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie van 30 juni 2011, Kamerstukken II 2010/11, , nr. 193.

5 766 Ars Aequi oktober 2013 annotatie NEN-norm. Bijvoorbeeld: het Bouwbesluit eist dat een huis voldoende brandveilig is; een huis wordt geacht dat te zijn, als het voldoet aan NEN-norm x en y. Zo blijft de mogelijkheid bestaan dat de bouwer zijn huis brandveilig maakt zonder NEN-normen toe te passen. Het Bouwbesluit kent bovendien een algemene gelijkwaardigheidsbepaling (art. 1.3 Bouwbesluit 2012) op grond waarvan niet aan de voorschriften van het besluit behoeft te worden voldaan, indien het bouwwerk anders dan door toepassing van het desbetreffende voorschrift ten minste dezelfde mate van veiligheid, bescherming van de gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en bescherming van het milieu biedt als de gestelde voorschriften beogen. Welnu, volgens het kabinet is een verwijzing naar een NEN-norm niet bindend als de burger de hier beschreven mogelijkheid behoudt om het voorgeschreven kwaliteitsdoel op een alternatieve wijze te bereiken. De NEN-norm fungeert dan slechts als het bewijsvermoeden dat het kwaliteitsdoel is bereikt; de burger kan dat bewijs echter ook op andere manier leveren dan door te voldoen aan de NEN-norm. Het kabinet gaat nu in de eerste plaats bezien of die wettelijke verwijzingen naar NEN-normen die in de bestaande wetgeving nog wel als strikte verplichtingen zijn geformuleerd, door een bewijsvermoeden kunnen worden vervangen. Slechts die verwijzingen die strikt verplichtend moeten blijven, zullen kosteloos bekend gemaakt worden. Het is maar de vraag hoeveel er dat zullen zijn. Ik vind dit geen sterke redenering. Inderdaad leiden er door deze wetgevingstechniek meerdere wegen naar Rome. Alleen: de natuurlijke neiging van iedereen die een alternatieve bouwwijze overweegt, zal toch zijn eerst de NEN-normen eens in te zien om te kunnen beoordelen welk resultaat hij moet bereiken. Als het bewijsvermoeden zo is geformuleerd dat het te bereiken resultaat vergelijkbaar is met dat van een NEN-norm (zoals de geciteerde gelijkwaardigheidsbepaling doet), dan móet die NEN-norm zelfs worden ingezien om het verlangde eindniveau te kunnen achterhalen. 10 Weliswaar hoeft de burger de NEN-norm niet per se na te volgen, maar om er achter te komen wat hij in plaats daarvan mag of moet, is kennis van die norm dus onontbeerlijk. Daarom zijn ook de verwijzingen die slechts een bewijsvermoeden vestigen volgens mij met bindende normen op één lijn te stellen. Het zou de overheid dan ook niet misstaan om ervoor te zorgen dat alle normen waarnaar in avv s wordt verwezen, kosteloos aan het algemene publiek bekend te maken. 4 Verder lezen Over dit onderwerp is al het nodige geschreven; men zie de leerzame noten van Sillen (JB 2012/178), Kortmann (BR 2012, 170) en Van Ommeren (AB 2012, 228), de conclusie bij het arrest, ECLI: NL: PHR: 2012: BW0393, en de uitspraak van de Afdeling over dezelfde rechtsvraag ABRvS 2 februari 2011, JB 2011/65 (m.nt. Teunissen). Lezenswaardig is ook R.A.J. van Gestel, Hoge Raad is duur. Over het verwijzen naar normalisatienormen in wetgeving, RegelMaat 2012, p Van Gestel ziet enkele Europeesrechtelijke problemen waaraan deze noot voorbij moest gaan; bovendien plaatst hij enkele tot nadenken stemmende kanttekeningen bij de praktijk van verwijzing naar private normen an sich. 10 Zoals Van Gestel 2012, p. 253 terecht opmerkt. Zie ook Teunissen, JB 2011/56.