Positionering van toezichthouders/handhavers (BOA*) binnen de veiligheidsketen

Transcriptie

1 Positionering van toezichthouders/handhavers (BOA*) binnen de veiligheidsketen *Voor de leesbaarheid van de notitie wordt in plaats van de benaming toezichthouders/handhavers de naam boa gebruikt, waarbij volledigheidshalve wordt opgemerkt dat BOA geen functie is maar een bevoegdheid voor handhavers die nodig is voor de uitvoering van uiteenlopende functies. Uitgangspunten: De notitie ziet op domein 1; daarin zijn boa s actief zowel op het terrein van het bestuursrecht als op het strafrecht. Burgers, bedrijven en organisaties kunnen en doen heel veel zelf waar het leefbaarheid betreft, omdat het hun (eigen) belang direct raakt. Leefbaarheid en veiligheid liggen in elkaars verlengde en vloeien in elkaar over. De overheid is primair (maar niet alleen) verantwoordelijk voor de veiligheid in de openbare ruimte; zij draagt zorg voor het publieke goed (gelijkheid, transparantie, rechtvaardigheid). Vanuit dat perspectief dienen private beveiligingsorganisaties een beperkte rol te hebben. De legitimiteit van de overheid steunt primair op de zichtbare handhaving van regels waarvan de effecten burgers direct raken. De taak van de overheid ten aanzien van elke vorm van regelgeving (dwingend recht) behelst dat deze regelgeving op enig niveau gehandhaafd moet (kunnen) worden. De taak van de politie is in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels daadwerkelijk, en desnoods met geweld, handhaven van de rechtsorde en het verlenen van (nood-)hulp aan degenen die dat nodig hebben De rol en de taak van de buitengewone opsporingsambtenaar is in ondergeschiktheid aan het bevoegd gezag en in overeenstemming met de geldende rechtsregels daadwerkelijk handhaven van de rechtsorde middels- en beperkt tot de aan hem/haar bij akte van opsporingsbevoegdheid toegekende strafbare feiten en het verlenen van hulp aan degenen die dat nodig hebben. Een en ander in samenhang met de specifieke eisen per boa domein. De regie op lokale veiligheid wordt gevoerd door de gemeenten, afgestemd in de driehoek, onder bevoegd gezag van de burgemeester. De systeemverantwoordelijkheid voor de buitengewone en algemene opsporingsbevoegdheid is landelijk belegd bij de minister van Justitie. Handhaving is het samenhangende stelsel van toezicht en opsporing, met als doel leefbaarheid en veiligheid te bevorderen (toezicht is controle op de naleving van wet- en regelgeving, andere vormen van toezicht zijn veelal sociaal toezicht). De burger als vertrekpunt In de situatie, waar leefbaarheid en veiligheid elkaar raken, heeft de burger het meest behoefte aan steun van een zichtbare, aanwezige en handhavende overheid. De burger voelt zich het meest kwetsbaar op het moment dat de problematiek de eigen verantwoordelijkheid te boven gaat. Het betreft dan nog lang niet altijd de onveiligheid die tot de criminaliteit behoort. Het gaat dan om overlast gevende situaties, die de leefbaarheid sterk in negatieve zin beïnvloeden. Veiligheid is een voorwaarde voor 1

2 mensen om actief, (samen) redzaam te zijn en te participeren in de (24 uurs-) samenleving. De burgers kunnen en willen veel, maar er zijn daarbij een aantal belangrijke randvoorwaarden: het moet passen bij hun behoeften en kwaliteiten / het moet voelen als eigen belang / er moeten onder de groep burgers trekkers en verbinders zijn / ze moeten serieus worden genomen (en dus informatie gedeeld krijgen) en ze moeten ruimte geboden krijgen (keuzes kunnen maken). De overheid zal altijd op enig niveau handhaving moeten laten zien. Dat geldt voor de individuele overheidsambtenaar. Eenduidig en consequent optreden is een belangrijke voorwaarde. Waar dat niet gebeurt wordt het rechtsgevoel van de burger aangetast en schaadt dit in directe zin de legitimiteit van de overheid. Een voorbeeld: oversteken bij een rood licht waar een handhaver niet optreedt, of een illegale vuilstort in de natuur waar een handhavings-voertuig aan voorbij rijdt, wordt niet begrepen door de burger en valt ook niet uit te leggen. Daarom mag ook van de boa worden verwacht, dat hij in het belang van de geloofwaardigheid van de (gemeentelijke) handhaving optreedt tegen overtredingen in de openbare ruimte. Twee natuurlijke samenwerkingspartners Sinds de vorming van Nationale Politie is nog zichtbaarder geworden dat de plaatselijke politiecapaciteit afneemt. Vele burgemeesters maken dit ook kenbaar. Het gat in veiligheid en leefbaarheid is gevuld door de burger zelf en de boa. Daarbij is behoefte aan steun van de overheid, maar tegelijkertijd staat ook de geloofwaardigheid van de overheid onder druk. Immers zonder nadere randvoorwaarden, respect voor elkaar en afspraken over optreden en samenwerking met de politie, verandert de hiervoor genoemde ervaren werkelijkheid niet. Sterker nog: indien de politie en het OM de burger en de boa steunen, krijgt hun inbreng betekenisvolle kracht. Het versterkt tegelijkertijd ook hun zelfstandige positie, geloofwaardigheid en beroepsidentiteit. Vervanging van het politiestraatwerk door boa s mag dan gesignaleerd worden, de politie dient het handhaven op overlast als haar taak te blijven zien. De openbare ruimte is dé plek waar zij haar gezag verdient en behoudt. Kennen en gekend worden door burgers en ketenpartners is cruciaal voor haar positie en geloofwaardigheid (hetzelfde geldt voor de boa s). Samenwerking met ketenpartners in het veiligheidsdomein is de weg waarlangs de veiligheid van de burgers het beste kan worden gerealiseerd. Geen gemeentepolitie via boa s dus, maar eendrachtige samenwerking met heldere afspraken over rol, taak en verantwoordelijkheid. De discussie over wel of geen boa toestaan, wel of geen opname van de boa in NP, over kerntaken is thans een achterhoedegevecht en tamelijk zinloos. Zoals een wetenschapper al eerder opmerkte van veel toezicht- en handhavingswerk in het openbare domein kan moeilijk gezegd worden wie dat principieel op zich zou moeten nemen. Het lijkt reëler te erkennen dat beide beroepsgroepen zich richten op handhaving in de openbare ruimte, waarbij afhankelijk van de specifieke problemen die spelen, afspraken over te verrichten werkzaamheden worden gemaakt (Van Stokkom, 2014). Door het respecteren van de buitengewone opsporingsambtenaren en hun taak, evenals het bieden van ondersteuning bij hun taakuitvoering, draagt de politie overigens ook bij aan haar eigen legitimiteit. Dit is mogelijk door in gelijkwaardigheid en goede onderlinge afstemming, gebaseerd op gezamenlijk gedefinieerde problematiek, door politie en boa s 2

3 wordt samengewerkt. De legitimiteit van de politie is daarmee recht evenredig verbonden met die van de boa. De wettelijk vastgelegde verplichte samenwerking van de boa met de politie dient wederkerig te zijn: ook de politie dient wettelijk verplicht te worden om samen te werken met de boa. Rol van de politiek De wat-vraag in het veiligheidsdomein dient in ons maatschappelijk bestel helder beantwoord te worden door de politiek, daarna bepaalt het gezag de prioriteiten en de hoe-vraag. Op gemeentelijk niveau worden daarom ook integrale veiligheidsplannen opgesteld. De gemeenten zijn daarbij uiteraard leidend. Strategische afstemming over samenwerking tussen gemeente, politie en justitie vindt plaats in de lokale driehoek. Voor afstemming tussen buitengewoon opsporingsambtenaren en politie is lokaal het integraal veiligheidsplan leidend. De rijksoverheid draagt zorg voor heldere (minimale) randvoorwaarden en strategische kaderstelling, bijvoorbeeld ten aanzien van opleidingseisen, uniformering, bewapening, wetgeving (o.a. privacy en politieregisters). Dat voorkomt vrijblijvendheid c.q. nauwelijks onderbouwde verschillen en schept duidelijkheid naar burgers en de beroepsgroep. Operationele regie door de politie afschaffen Samenwerken en tegelijkertijd toezichthouden is geen werkbare en geloofwaardige combinatie. In de dagelijkse praktijk zien we dat het begrip operationele regie voor veel onduidelijkheid en eigen invulling leidt: van overleg op hoofdlijnen tot strak leidinggeven. Directe en dagelijkse sturing door de politie is ook niet wat de beroepsgroep nodig heeft, namelijk professionele autonomie (waardoor de beroepsgroep door zelfbewuste en volwaardige handhaving gezag opbouwt bij de burgers). Structurele samenwerking op basis van gelijkwaardigheid en niet op basis van hiërarchie. Een goede eigen identiteit in plaats van het zijn van de enige junior politie (Van Steden, 2012), onvolgroeid neefje van de Politie (Bervoets, 2013) of tweederangspositie (Van Stokkom, 2014), draagt ook bij aan een verbeterd imago. De overheid dient snel te zorgen voor een voortdurende en duidelijke communicatie over taken, inzetbaarheid en bijdrage van de boa aan leefbaar en veilig samenleven. In dat verband pleiten we voor het Belgische model: omdat er een duidelijk onderscheid moet zijn tussen de functies van de verschillende beroepsgroepen is toezicht op het alledaagse werk door de politie uitgesloten*. De operationele leiding en coördinatie van opdrachten ligt bij de gemeente (bij ons dan op basis van het integraal veiligheidsplan vastgesteld door de driehoek). Een deugdelijke structurele samenwerking op basis van complementariteit en gelijkwaardigheid. Het formele toezicht berust net als nu- bij het OM. We merken op dat het voor een goede samenwerking contraproductief is dat wordt gestreefd naar een uniform en voor iedereen geldend bedrijfsmodel. De energie zal zich moeten richten op een co-creatieve zoektocht naar goed werkende samenwerkingsvormen en het gewoon proberen van nieuwe ideeën. Meer effectiviteit in plaats van meer efficiency. Dat het kan laten de huidige praktijkervaringen zien: van convenanten en handhavingsarrangementen naar gezamenlijke projecten tot veel informele contacten (die vaak de samenwerking het beste dienen; je waardeert en erkent de ander wanneer je elkaar beter kent het welbekende bakkie-koffie-doen ). *Van Stokkom, 2014, pag 207) 3

4 Samenwerking en informatiedeling Intensief samenwerken betekent dat het delen van relevante informatie noodzakelijk is. Het is van levensbelang voor het laten slagen van de samenwerking. Boa s hebben veelal een sterke informatiepositie als het gaat om informatie die betrekking heeft op leefbaarheid en overlast. Hun netwerk is breed en anders georiënteerd dan dat van de politie. Beide informatie posities, zoals ook de taken, vullen elkaar aan en versterken elkaar. Het verzamelen, delen en veredelen van informatie binnen het samenwerkingsverband is een voorwaarde om te kunnen spreken van toegevoegde waarde. C2000 functioneert als informatiekanaal, maar ook als lifeline. Het systeem wordt al gebruikt door politie, ambulance, brandweer en door delen van het Ministerie van Defensie. Ook de boa s hebben zo n lifeline nodig. Dat kan via een eigen meldkamer maar ook via aansluiting op C2000. En die laatste is het meest wenselijk vanuit praktisch en financieel oogpunt. Beide varianten zien we in boa-land, maar de laatste tijd is zichtbaar dat in toenemende mate boa s van het systeem C2000 worden afgesloten, terwijl het Ministerie van Veiligheid en Justitie en de Politie het belang van C2000 erkennen voor de samenwerking tussen de politie en gemeenten. Door aansluiting op het C2000 communicatienetwerk kunnen de boa s rechtstreeks met hun collega s van de politie en andere hulpdiensten communiceren. Dat helpt bij het toezicht houden in de openbare ruimte*. *Indien de boa niet op het regionale politiekanaal wordt aangesloten, is het nodig dat er dan wel vanuit de politie een aansluiting op de (regionale) politiemeldkamer wordt gerealiseerd. Eventueel door een extra meldkamerpost bij de politie waar de boa 24 uur per dag portofonisch terecht kan met zijn meldingen en informatieverzoeken. Versplintering door eigen meldkamers of het aansluiten van C2000 op een lokaal klein bureau van de politie, met beperkte openingstijden, zorgt voor een niet-optimale samenwerking, onveilige situaties op straat en verminderd de slagvaardigheid van zowel de boa-organisatie als de politie. De kennis over de bevoegdheden (maar ook rollen en taken) van de samenwerkingspartners in het veiligheidsdomein moet worden vergroot. Dit moet al worden meegenomen in het onderwijsprogramma op de Politieacademie en het boa-onderwijs. Ook hier geldt het belang van kennen en gekend worden. Het bevordert het begrip voor elkaars positie en optreden, versterkt het onderlinge vertrouwen en schept duidelijkheid naar de burger. Tenslotte is het, in het kader van informatieverwerving en informatiedeling tussen boa s en de politie onderling, van groot belang dat er een landelijk uniform registratiesysteem komt (BRS). Bij de politie bestaat zo n systeem, het BVH. Er dienen werkbare afspraken te komen om (geautoriseerd) toegang te krijgen tot elkaars systemen. De effectiviteit en efficiency van de werkzaamheden van beide partners wordt erdoor vergroot. Bij dit item geldt, net als bij de volgende, dat er een adequate screening plaatsvindt van de boa. Geweldsmiddelen en uniform Boa s in domein 1 dienen in principe te kunnen beschikken over handboeien, wapenstok en pepperspray. Welke geweldsmiddelen daadwerkelijk worden toegekend moet situationeel worden bepaald. Het is afhankelijk van de feitelijke geweldsdreiging en gevaarbeheersing. Wordt de boa in een potentieel gevaarlijke (werk)situatie geplaatst, dan moet hij terug kunnen vallen op zwaardere geweldsmiddelen. Deze insteek is te meer van belang nu vaak blijkt dat de zogenoemde opvolging door de politie te laat of 4

5 niet komt Uiteraard dient de boa goed getraind en gekwalificeerd te zijn om de geweldsmiddelen te kunnen hanteren. Zo langzamerhand verschijnt het landelijk uniform in het straatbeeld. Wij vinden dat een goede ontwikkeling en stellen voor de invoering hiervan verplicht te stellen voor gemeenten. Het vergroot de uitstraling, versterkt het imago en schept duidelijkheid naar de burger. Professionalisering vakgebied De boa is niet langer weg te denken uit de veiligheidsketen. Hij is verschoven van de politiële zijlijn naar de frontlijn. Alles met het doel als één toezichthoudende en handhavende overheid op te treden ten aanzien van de leefbaarheid, veiligheid en veiligheidsbeleving. Maar adeldom verplicht.een verdere investering in het vakmanschap (kennis, beroepsvaardigheden zoals omgaan met burgers en geweldsbeheersing en reflectie op eigen beroepsidentiteit) is noodzakelijk om als beroepsgroep voldoende kwaliteit te leveren én erkenning te krijgen van de burger, de politiek en de ketenpartners. Het formuleren van beroepsstandaard is hierbij een kans. Het investeren in onderwijs (basis en maatwerk) en vorming kan het beste via een landelijk georganiseerd onderwijssysteem. Daarbij kunnen we leren van de ervaringen van en mogelijkheden bij de Politieacademie (die in de toekomst kan functioneren als veiligheidsacademie)! Omdat aan professionalisering een prijs- en kwaliteitskaartje hangt, zien we graag dat kleinere gemeenten die daardoor geen of maar een paar boa s in dienst kunnen nemen een convenant sluiten met gemeenten die dat wel kunnen. Ook zo versterken wel elkaar in het belang van veiligheidszorg aan de burger, bedrijven en organisaties. Voor wat betreft het takenpakket van de boa in domein 1 (openbare ruimte) stellen we vast dat het soms te beperkt is om zijn taak als professional goed te kunnen uitvoeren. Daarom streven we naar een samenhangend pakket van bevoegdheden om de rol van gezagsdrager op straat waar te maken. Om concreet te zijn: niet alleen een handhavingstaak op foutparkeren en het fietsverbod op de stoep maar ook door rood licht rijden en inrijverboden, want een burger begrijpt niet dat een boa hem bekeurt voor fietsen op de stoep terwijl achter de rug van de boa iemand door rood licht rijdt waar diezelfde boa niet voor kan optreden.. samenvatting Burgers en private organisaties doen en kunnen veel meer zelf, vanuit welbegrepen eigenbelang, om de leefbaarheid en veiligheid in hun wijk, buurt, dorp of omgeving te onderhouden of te verbeteren. Neem het perspectief van de burger als uitgangspunt: die wil een veilige straat, buurt en wijk. Vanuit dat perspectief zijn politie en boa s natuurlijke samenwerkingspartners. Immers: veel toezicht- en handhavingswerk en politiewerk in de openbare ruimte vloeien in elkaar over. Samenwerking, informatiedeling, gelijkwaardige verhoudingen (de boa is noch een vervanger, noch een concurrent van de politie) en betrokkenheid over en weer, en bij de samenleving als geheel, zijn de kernwaarden en thema s. Een goede samenwerking leidt tot een passende werkverdeling. Kennen en gekend worden. Elkaars expertise, rollen, taken en bevoegdheden erkennen, waarderen en benutten is uitdagender dan elkaar bestrijden. Afschaffing van de operationele regie door de politie is nodig. De inzet van de boa via het integraal veiligheidsbeleid van de Gemeente moet lopen. 5

6 Samenwerking op basis van gelijkwaardigheid dus en niet op basis van ondergeschiktheid van de boa t.o.v. de politie. Een integraal en samenhangend takenpakket voor de boa is een must; dat verhoogt zijn legitimiteit en zijn gezag bij de burgers. Daarom is een uitbreiding van bevoegdheden binnen domein 1 nuttig en nodig. Uniformiteit qua uitstraling, uitrusting, bewapening, onderwijs en adequate geweldsmiddelen dragen bij aan versterking van de beroepsgroep en meer gezag op straat. Het ontwikkelen van het boa-vakmanschap, een goede screening en het professionaliseren van de beroepsgroep is nodig om gezag bij de burger en samenwerkingspartners te krijgen en te behouden. En de beroepsidentiteit en beroepstrots te vergroten. 8 december