Op weg. naar goed management. Basisboek bij het project Eerst kiezen, dan delen. Routekaart. naar goed financieel management. 2.

Transcriptie

1 Hoe gaat men binnen de organisatie het gesprek aan over deze evaluatie? Naar wie verantwoordt de organisatie zich over de geleverde kwaliteit en opbrengsten? Welke consequenties heeft dit voor afspraken over taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden, budget verdelingen en latere beleidsplannen? Wat kan geleerd worden uit de vorige vragen? Hoe verhouden die resultaten zich tot de ingezette middelen en waarom zijn de budgetten over- of onderschreden? Welke doelen zijn niet behaald en waarom zijn juist deze doelen niet behaald? Welke doelen zijn wel behaald en waarom zijn juist deze wel doelen behaald? Welke geledingen worden hierbij op welke manier betrokken? Hoe wordt de evaluatie en de verantwoording binnen onze organisatie georganiseerd? Welke bronnen worden gebruikt om de juiste gegevens en data te verzamelen? Wie legt in deze uitvoeringsfase op welke wijze informatie vast die nodig is voor een latere evaluatie en verantwoording? Op welke wijze worden de tussenrapportages benut om na signalering van afwijkingen de tegenmaatregelen melden? Plannen Dilemma Dilemma Zijn de activiteiten over de afgelopen periode (jaar of meerjaren) geëvalueerd? Welke afspraken zijn gemaakt over hoe en wanneer budgethouders aan hun leidinggevende aangeven wat hun verklaring is voor afwijkingen en wat hun maatregelen zullen zijn? Zijn de doelen bereikt en de beoogde resultaten behaald over de afgelopen periode? Welke afspraken zijn gemaakt over wie wanneer tussentijdse, ongewenste afwijkingen signaleert? Hoe verhoudt de doelverwezenlijking zich tot de hoogte van de investering (kosten baten analyse)? Welke consequenties met betrekking tot beleidskeuzes, budgetverdelingen, taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden heeft deze evaluatie? Hoe wordt in de In hoeverre is tussenrapportages iedereen binnen gerapporteerd over de eigen taken en de voortschrijdende verantwoordelijkheden doelverwezenlijking, voldoende op de zodat een beeld hoogte van wat ontstaat van de er gemonitord verhouding tussen moet worden en middeleninzet en welke informatie bereikte opbrengsten? hiervoor nodig is? Op welke wijze vormt deze evaluatie een deel van de input voor de nieuwe meerjarenstrategie? Op welke wijze zijn de toezichthouders, de directeuren, de staf en de (G)MR betrokken bij de vaststelling en de toelichting op de gemaakte keuzes? Wat zijn onze gezamenlijke ambities voor de komende periode (vier jaar)? Routekaart bij het project Eerst kiezen, dan delen Dilemma Op basis van welke fundamenten stellen we onze doelen vast (intuïtie, data-driven, wetenschap etc.)? Op welke wijze worden de budgetten aan budgethouders (scholen, projectleiders, e.d.) toegekend? Hoe en wanneer betrekken we onze stakeholders in de ontwikkeling van het strategisch beleidsplan (SBP)? Kan de defi nitieve begroting opgesteld worden en kunnen op basis van deze begroting budgetten vastgesteld worden? Bevat ons meerjarenbeleidsplan ook een meerjaren begroting, een investeringsplan en een meerjaren-onderhoudsplan? Welke speerpunten worden opgenomen in de beleidskalender met daarin de relevante data voor de toezichthouders en de (G)MR? Wie monitort wie gedurende het schooljaar? Wanneer zijn de gesprekken met de schooldirecteuren over de afspraken en de resultaten uit het SBP en het schoolplan? Op welke wijze is de planning uit SBP gekoppeld aan de beleidskalender, de schoolplannen en beleidsagenda? Hoe zien de verwachten baten en de doorlopende lasten (lasten van ongewijzigd beleid) eruit? Welke nieuwe lasten en lastenverschuivingen zijn er op basis van de nieuwe doelstellingen (afkomstig uit fase 1 en 2)? Op welke wijze kunnen de uitkomsten van baten- en lastenramingen op hun bedrijfseconomische aanvaardbaarheid beoordeeld worden? Welk vooraf opgesteld fi nancieel toetsingskader wordt gebruikt (dat uitspraken doet over de wenselijke rentabiliteit en vermogensverhoudingen)? Welke onderbouwde afweging ligt ten grondslag aan deze wenselijke rentabiliteit en vermogensverhoudingen? En welke plaats neemt de risicoanalyse hierbij in? Dilemma Op weg naar goed financieel management 1. Routekaart naar goed financieel management Dilemma 2. Programmeren Basisboek bij het project Eerst kiezen, dan delen 5. Evalueren 3. Budgetteren 4. Uitvoeren Dilemma De Routekaart naar goed fi nancieel management is ontwikkeld door Van Beekveld & Terpstra ( in opdracht van de PO-Raad (

2

3 Op weg naar goed financieel management

4 Colofon In opdracht van de PO-Raad ontwikkeld door Martine Fuite, Henk Hendriks, Femke Rood en Suzanne Witteveen van Van Beekveld & Terpstra Organisatieadviesbureau Met tekstbijdragen van: Marcel Verbart Tekstredactie: Claudia Smit Vormgeving en druk: Thoben Offset Nijmegen Illustraties: Marjorie Specht, Ontwerpkantoor ISBN: PO-Raad en Van Beekveld & Terpstra Organisatieadviesbureau 2

5 Op weg naar goed financieel management Basisboek bij het project Eerst kiezen, dan delen

6 Inhoud Voorwoord 7 Leeswijzer 8 1. Het belang van een koppeling van doelen en middelen Focus op beheer, ondanks lumpsumfinanciering Bestuurders verantwoordelijk voor onderwijskwaliteit Verantwoordingscultuur Meer met minder Vermogen onder een vergrootglas 15 Samenvatting Sturen op onderwijsopbrengsten Kenmerken van opbrengstgericht werken Richting geven aan opbrengstgericht werken Duidelijkheid over opbrengsten Duidelijkheid over opbrengstgericht werken De ketenbenadering De rol van verwachtingen Het maken van onderwijsinhoudelijke keuzes 27 Samenvatting Goed financieel management Duidelijke definities Financieel management Financieel beleid en financieel beheer Financieel management in ontwikkeling De interpretatie van de niveaus De pijlers van goed financieel management 43 Samenvatting De planning- & controlcyclus Invloed governancemodel Voorwaarden voor kwaliteit Planning & control in de praktijk Plannen en programmeren Budgetteren Uitvoeren Evalueren en verantwoorden 63 Samenvatting Goed financieel management in uw organisatie Waarom deskundigheidsprofielen? De deskundigheidsprofielen Toezichthouder Bestuurder Directeur Controller Financiële staf Medewerker 78 4 OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT

7 5.2.7 (G)MR-lid De deskundigheidseisen aan uw organisatie Daadwerkelijk verandering realiseren Stappen voor een betere onderwijskwaliteit 81 Samenvatting Toezicht en medezeggenschap Toezicht Leiden, besturen en toezicht houden De focus van toezicht De uitdaging voor bestuurders De uitdaging voor toezichthouders Medezeggenschap Rollen bij beleid Aandachtspunten 95 Samenvatting 98 Noten 119 Bijlagen Wet- en regelgeving 122 a. Wet op het primair onderwijs 122 b. Wet medezeggenschap op scholen 124 c. Code goed bestuur in het primair onderwijs Deskundigheidsprofielen Begrippenlijst 133 Literatuur 140 Woord van dank Scenario s, risico en vermogen Scenario s met meerjarig perspectief Randvoorwaarden Volgorde Risico s en risicomanagement In control Omgaan met instrumenten Omgaan met risico s Gecombineerde aanpak Vermogen Omvang en samenstelling Vermogen en risico 113 Samenvatting 116 INHOUD 5

8 6 OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT

9 Voorwoord De maatschappelijke opdracht aan ons allen is ten eerste om zo goed mogelijk onderwijs te geven, ten tweede om de middelen die we daarvoor krijgen, doelmatig in te zetten. Dat staat centraal in het project van de PO-Raad: Eerst kiezen, dan delen. Voor u ligt het basisboek dat de activiteiten van dit project ondersteunt. De PO-Raad wil met dit project de schoolbesturen in het primair onderwijs ondersteunen om hun financiële deskundigheid te versterken. Daarbij gaat het niet zozeer om het bevorderen van financial control, maar om een versterking van de koppeling tussen de (onderwijs-) opbrengsten en de inzet van middelen. Ook de manier waarop de realisatie van die opbrengsten en de inzet van middelen worden gevolgd, krijgt binnen dit project volop aandacht. Sinds de invoering van de lumpsum in 2006 hebben onderwijsbestuurders, directeuren en toezichthouders al veel aandacht besteed aan zorgvuldig financieel beheer. De volgende stap is het verder uitwerken van een goed financieel beleid: welke bijdrage kan een goed financieel beleid leveren aan goed onderwijs? Het project nodigt alle betrokkenen in het primair onderwijs, bestuurders, toezichthouders, directeuren, controllers en (G)MR-leden, uit stil te staan bij wat ze met de inzet van financiële middelen willen bereiken en hoe ze de doelenverwezenlijking en de inzet van budgetten op een samenhangende wijze kunnen bewaken. Het project Eerst kiezen, dan delen bestaat uit verschillende activiteiten, alle gericht op verbetering van de koppeling tussen doelenverwezenlijking en middeleninzet. Een belangrijk onderdeel is een praktijkgericht trainingsaanbod, dat in de eerste plaats bestemd is voor eindverantwoordelijken van onderwijsorganisaties (bestuurders en directeuren meerpitters en eenpitters), maar tevens (beperkt) toegankelijk voor toezichthouders en ondersteuners. In de trainingen staat de praktijk van alledag centraal. De focus is gericht op manieren waarop deelnemers binnen hun eigen organisatie de koppeling tussen doelenverwezenlijking en middeleninzet kunnen versterken. Er is veel ruimte voor het uitwisselen van ervaringen en het samen beoordelen van good practices. Met behulp van een digitaal toegankelijk assessment onderwerpen de deelnemers het financieel management van hun eigen organisatie aan een kritische beschouwing. Ze staan ook stil bij wat goed financieel management van mensen vraagt. Juist daarom is er een expliciete koppeling met de Deskundigheidsprofielen voor financieel management die in het kader van dit project zijn uitgewerkt. Dit basisboek speelt een belangrijke rol in dit trainingsaanbod. Het beoogt zowel een naslagwerk te zijn, als een catalogus van succesvolle voorbeelden, eenvoudig te vermijden fouten, kritische reflecties en handige verwijzingen. Het bevat alle basisinformatie die u nodig hebt om het financieel management binnen uw organisatie verder te verbeteren. Ik wens u veel succes met het werken aan een beleidsrijk financieel beleid en hoop dat de trainingen en dit basisboek hieraan bijdragen. Mocht u in het trainingsaanbod of in dit basisboek nog belangrijke onderwerpen en aandachtspunten missen, laat het ons weten. Uw tips zijn welkom. Simone Walvisch Bestuurslid PO-Raad VOORWOORD 7

10 Leeswijzer Wat vindt u in dit boek? Onderstaand vindt u een korte inhoudsbeschrijving van alle hoofdstukken, zodat u eenvoudig uw weg kunt vinden. Hoofdstuk 1 beschrijft kort de argumenten om juist nu weer tijd te maken voor een betere koppeling tussen de verwezenlijking van (onderwijs)doelen en de inzet van financiële middelen. Hoofdstuk 2 besteedt aandacht aan wat opbrengstgericht werken inhoudt, reikt definities aan en gaat in op de discussies rondom zin en onzin van opbrengstgericht werken. Het hoofdstuk bevat richtinggevende uitgangspunten en biedt stappenplannen en tips die houvast geven bij het sturen op opbrengsten binnen uw eigen organisatie. Hoofdstuk 3 gaat uitgebreid in op financieel management binnen het primair onderwijs en hoe de koppeling tussen opbrengstgericht werken en financieel beleid er in de praktijk uit zou moeten zien. Het hoofdstuk bevat een uiteenzetting van het normatief kader goed financieel management. Hoofdstuk 4 behandelt de (her)inrichting van de planning- & controlcyclus. U vindt er de randvoorwaarden voor een nog betere koppeling tussen opbrengsten en financieel beleid. Het hoofdstuk bevat tevens tips voor het aanscherpen van beleidsplannen en voorbeelden van de gevolgen voor begrotingen, tussenrapportages en bestuursverslagen. Hoofdstuk 5 gaat in op wat de koppeling van doelen en financieel management vraagt van u en de mensen in uw organisatie. Het hoofdstuk behandelt het nut van de Deskundigheidsprofielen financieel management en laat zien hoe die profielen kunnen bijdragen aan bijvoorbeeld de professionele ontwikkeling van uw medewerkers en de afspraken die u met hen wenst te maken over prestaties en middeleninzet. Hoofdstuk 6 beschrijft de specifieke rol die medezeggenschapsorganen en toezichthouders spelen bij goed financieel management. Het hoofdstuk gaat onder meer in op de toenemende gewoonte om bestuur en management te bevragen op wat zij met de middeleninzet beogen en de motieven die daarbij een rol spelen. Hoofdstuk 7 reikt kennis aan over scenariodenken, risicomanagement en vermogensbeleid. Het hoofdstuk benadert deze thema s vanuit het perspectief van financieel management en beperkt zich dus niet tot een financieel-beheersmatige insteek. Het hoofdstuk is een uitnodiging om financieel beleid mede te baseren op een meerjarig perspectief, dat rust biedt en daardoor ruimte schept voor bijvoorbeeld de inzet van een deel van het aanwezige vermogen voor de verwezenlijking van onderwijsdoelen. 8 OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT

11 Noten De hoofdstukken bevatten overwegend voorbeelden die betrekking hebben op de situatie in meerschoolse organisaties. Desalniettemin wordt zo veel mogelijk geprobeerd om waar nodig ook aandacht te besteden aan de specifieke situatie van eenpitters. In het boek wordt op verschillende manieren aandacht besteed aan praktijkvoorbeelden. De voorbeelden zijn afkomstig uit de adviespraktijk van de auteurs en de interviews in het kader van dit boek. Gebruikte citaten zijn, vanwege hun soms gevoelige karakter, geanonimiseerd. Naast citaten zijn ook andere bijdragen in het boek opgenomen. De verschillende bijdragen zijn te herkennen aan de bijbehorende iconen. citaten praktische adviezen theorie en achtergronden Waar in dit boek gesproken wordt over directeur, wordt de eindverantwoordelijke voor één of meer BRIN-nummers bedoeld. Directeur kan derhalve vaak ook gelezen worden als schooldirecteur, schoolleider of schoolmanager. Waar in dit boek hij staat, kan in algemene gevallen ook zij gelezen worden. LEESWIJZER 9

12 1 Het belang van een koppeling 10 OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT

13 U hecht er ongetwijfeld waarde aan dat het financiële management geen doel op zich is en dat beheersmatige overwegingen niet een te centrale plek hebben. Iedere bestuurder en directeur streeft naar een middeleninzet die hout snijdt en dienstbaar is aan goed onderwijs. Een groeiend aantal onderwijsinstellingen raakt echter financieel in de problemen. En ook voor anderen is het vaak moeilijk aan de waan van de dag te ontsnappen. Bestuurders en directeuren zien bijvoorbeeld bij het plannen en uitvoeren van noodzakelijke bezuinigingen dan ook niet altijd kans om tot een zorgvuldige afweging te komen over verschuivingen in de inzet van de beschikbare middelen. van doelen en middelen 11

14 Maar al te vaak leidt dat tot bezuinigingen volgens de kaasschaafmethode en dat is vanuit onderwijsperspectief meestal niet de juiste weg. Daarom is het raadzaam koste wat kost tijd in te ruimen voor reflectie en regelmatig de vraag te stellen of het geld wordt besteed aan activiteiten en middelen die echt toegevoegde waarde hebben. Of zorgen gewoontes en interne weerstanden er misschien voor dat een groot deel van de middelen min of meer zonder evaluatie langdurig wordt ingezet? Gelukkig voelt een groot deel van de bestuurders en directeuren zelf ook de behoefte om tot die reflectie te komen. Dat neemt niet weg dat zij daarbij wel een steun in de rug kunnen gebruiken. Een herbezinning op de koppeling tussen doelen en middelen is dus van belang. Sterker nog, die herbezinning wordt in toenemende mate van u verlangd of zelfs geëist. Een aantal ontwikkelingen maakt dat u steeds vaker wordt verzocht tekst en uitleg te geven over uw middeleninzet. Daarover gaan de komende paragrafen. De ontwikkelingen die in dit hoofdstuk aan de orde komen, onderstrepen het belang van financieel management en de koppeling van opbrengstgericht werken en financieel beleid. Ze vormen een legitieme aanleiding voor een verdere deskundigheidsbevordering van de sector primair onderwijs op het gebied van financieel management. 1.1 Focus op beheer, ondanks lumpsumfinanciering In juni 2010 vond er een evaluatie plaats van de lumpsumfinanciering in het primair onderwijs, die in 2006 was ingevoerd (Regioplan e.a. 2010). De lumpsumbekostiging biedt scholen de mogelijkheid op basis van eigen keuzes middelen in te zetten voor de verbetering van de onderwijskwaliteit. Uit de evaluatie blijkt dat de meeste schoolbesturen tevreden zijn over het eigen functioneren en de inrichting van het financieel management. De onderzoekers stellen echter dat schoolbesturen vooral gericht zijn op financieel beheer en het voorkomen van tekorten. Ook constateren ze dat de huidige verdeling van middelen nagenoeg gelijk is aan de periode vóór de invoering van de lumpsumfinanciering. Ze menen dat bestuurders en directeuren nog te weinig gebruikmaken van de mogelijkheid andere keuzes te maken. Beleid versus beheer De begrippen financieel beleid en financieel beheer worden helaas nog te vaak als synoniemen gebruikt. Zelfs in toonaangevende publicaties, zoals het rapport van de Commissie Don (Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen 2009), wordt regelmatig gesproken over tekortkomingen in financieel beleid waar tekortkomingen in financieel beheer worden bedoeld. Een helder onderscheid is van belang. Financieel beleid heeft betrekking op het uitzetten van een koers. Financiële keuzes worden gemaakt vanuit het besef dat ze aantoonbaar moeten bijdragen aan het verwezenlijken van de doelen van de instelling. Financieel beleid is in dat opzicht afgeleid van of gekoppeld aan de meer primaire doelen van de instelling. Dat alles betekent nog niet dat financieel beleid per definitie ondergeschikt is aan die doelen. Financieel beleid moet bijvoorbeeld ook bijdragen aan het gewaarborgd voortbestaan van de instelling en kan vanuit dat perspectief ook de mogelijkheden en onmogelijkheden op andere beleidsterreinen beïnvloeden. Met andere woorden: het financiële beleid is van invloed op de beleidsruimte op andere terreinen. Financieel beheer concentreert zich op het bewaken van de koers en bestaat uit acties en spelregels die moeten voorkomen dat de inzet van middelen aan focus verliest, vooraf gestelde grenzen overschrijdt, nieuwe risico s veroorzaakt en bestaande risico s onvoldoende bestrijdt of verspilling van middelen veroorzaakt. Financieel management omvat zowel financieel beheer als financieel beleid. Bron: M. Verbart OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT

15 Financieel management gaat verder dan financieel beheer en impliceert ook een koppeling tussen het financiële en onderwijskundig beleid. Volgens de evaluatie van de lumpsumfinanciering ontbreekt deze koppeling nu in veel gevallen. De koppeling dwingt tot een zorgvuldige afweging van prioriteiten. De vraag wat onderwijsinstellingen met de kinderen willen bereiken, is hierbij leidend. Zodra deze vraag beantwoord is, kunnen onderwijsinstellingen vanuit een visie op opbrengstgericht werken bepalen welke competenties en formatie nodig zijn, welke methoden het beste passen bij de doelstellingen en wat dat betekent voor de inzet en verdeling van financiële middelen. De ontwikkeling van integraal beleid is dus een wezenlijke voorwaarde voor het koppelen van beschikbare middelen aan onderwijsinhoudelijke doelen. Een aantal besturen is volgens de evaluatie goed in staat tot het voeren van een integraal beleid met een meerjarig perspectief. Een groter aantal besturen laat op dit gebied echter nog steken vallen. 1.2 Bestuurders verantwoordelijk voor onderwijskwaliteit In juli 2007 liet de onderwijsinspectie weten dat ze niet langer alleen de schoolleiders maar ook de bestuurders zou aanspreken op de kwaliteit van het onderwijs en de resultaten van de scholen. Die verantwoordelijkheid van bestuurders voor de onderwijskwaliteit werd kracht bijgezet door de komst van de Wet goed onderwijs, goed bestuur, die op 1 augustus 2010 in werking trad. Met die wet beoogt de overheid de kwaliteit van het onderwijsbestuur, ook bij de toenemende ruimte voor schoolbesturen, beter te waarborgen. In de wet zijn de minimumeisen aan de onderwijskwaliteit op scholen voor primair en voortgezet onderwijs vastgelegd. De wet bevat daarvoor wettelijke minimum normen voor leerresultaten en daarbij behorende procedurevoorschriften. Bovendien werd met invoering van de wet het voldoen aan die normen een voorwaarde voor het ontvangen van rijksbekostiging. Deze ontwikkelingen maakten het bevoegd gezag de bestuurders expliciet verantwoordelijk voor de kwaliteit en resultaten van het onderwijs en hebben nu al grote gevolgen voor de sector. Bestuurders nemen hun verantwoordelijkheid en besteden bijvoorbeeld meer aandacht aan risicomanagement. Het beheersen van risico s, in de breedste zin van het woord, leidt bij sommigen tot het uitgebreid verzamelen van data. Werken met cockpits, managementrapportages en uitgebreide kwaliteitszorgsystemen betekent echter nog niet dat een bestuur in control 2 is. Bij daadwerkelijke control is er sprake van sturing op vooraf gestelde doelen. Die doelen kunnen betrekking hebben op alle terreinen: kwaliteitszorg, huisvesting, materiële middelen, personeel en ook financiën. Hierbij is het credo niet meten = weten, maar willen weten = meten. De indicatoren die voor bestuurders relevant zijn, zeggen dus iets over doelen en doelenverwezenlijking. Financiële informatie heeft derhalve alleen maar echt waarde als die ook wat zegt over wat er met de middeleninzet werd beoogd en gerealiseerd. Ofwel: zinvolle financiële informatie helpt bij het sturen en draagt zo bij aan het in control geraken. HET BELANG VAN EEN KOPPELING VAN DOELEN EN MIDDELEN 13

16 Speurtocht We werken bij het vormgeven, uitvoeren en evalueren van ons beleid volgens het INK-managementmodel. Het Plan, Do, Check en Act -principe heeft bij dit alles een prominente plek. Het INK-model helpt ons bij het benoemen van gewenste resultaten en het ontdekken van mogelijke belemmeringen (risico s). Kortom: we proberen steeds duidelijker de te behalen doelen centraal te stellen (de output) en een goede koppeling aan te brengen tussen die doelen en de middelen die we inzetten voor de uitvoering van processen en het wegnemen van risico s. We maken werk van wat wij geïntegreerde business control noemen. In die benadering staat het behalen van goede onderwijsresultaten voorop. Die resultaten bepalen of we straks klanten hebben, of de leerlingenstroom op peil blijft. De inzet van middelen moet aantoonbaar bijdragen aan die resultaten en moet waar mogelijk drempels wegnemen. In al onze rapportages en evaluaties moet daarom geprobeerd worden om een link te leggen tussen ingezette middelen, weggenomen risico s en de juist daardoor behaalde resultaten. We zijn eigenlijk continu op zoek naar een zo goed mogelijke, integrale afstemming tussen beleidsplannen, begrotingen en managementrapportages. Het is onze speurtocht naar het zo veel mogelijk zichtbaar maken en houden van de relatie tussen de resultaten uit onze winst- en verliesrekening en de door ons behaalde doelen. Citaat algemeen directeur 1.3 Verantwoordingscultuur Het onderwijs kent in toenemende mate een verantwoordingscultuur. Zo bevat de Code goed bestuur in het primair onderwijs bepalingen over het stellen van heldere, strategische doelen en het afleggen van verantwoording over het al dan niet behalen daarvan (PO-Raad 2010). Ook aan de GMR en de interne toezichthouder worden bestuurders geacht verantwoording af te leggen over de behaalde onderwijsresultaten en middeleninzet. De ontwikkeling van tell me show me naar tell me prove me is in het onderwijs duidelijk waar te nemen. Financieel management speelt in de verantwoording een belangrijke rol. Bestuurders hebben de taak inzichtelijk te maken met welke middelen welke resultaten worden behaald. Dat gaat verder dan verantwoording over een positief of negatief financieel resultaat onder de streep. Bestuurders moeten zich ook verantwoorden over de effectiviteit van de middeleninzet en de gemaakte financiële keuzes. Dat vraagt om een koppeling tussen opbrengstgericht werken en financieel beleid; de gemaakte financiële keuzes moeten worden afgezet tegen de behaalde onderwijsresultaten. 1.4 Meer met minder Veel onderwijsinstellingen worden geconfronteerd met een krimpend budget. Zo moeten schoolbesturen in krimpregio s met minder middelen minimaal dezelfde kwaliteit blijven leveren om het onderwijsaanbod op peil te houden. Ook de plannen rondom Passend Onderwijs betekenen voor veel onderwijsorganisaties dat ze flink moeten bezuinigen. Bezuinigen is niet eenvoudig, maar soms maakt men van de nood een deugd. Een teruggang in baten kan een goede aanleiding zijn om de effectiviteit van de middeleninzet nog eens kritisch onder de loep te nemen. 14 OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT

17 Als organisaties moeten bezuinigen stelt dat bestuurders voor allerlei dilemma s. Ze willen de best mogelijke keuze maken, maar moeten bij dit alles tevens rekening houden met de opvattingen en belangen van bijvoorbeeld de GMR en vakbonden. Ook zijn bestuurders vaak gebonden aan sociale statuten, cao s, enzovoort. Alleen als bestuur en directie een glashelder verhaal hebben over de richting van de interne bezuinigingen en de relatie met onderwijskwaliteit, is er kans op draagvlak. Juist als bestuurders zich in tijden van financiële schaarste gedwongen met budgetten moeten bezighouden, is het belangrijk dat onderwijsinhoudelijke keuzes de basis vormen voor het financiële beleid. Beleidsarme bezuinigingen verdienen nooit de voorkeur. Verder lezen Regioplan Beleidsonderzoek & Ernst & Young Advisory (2010), Lumpsum PO in de praktijk. Slotevaluatie en onderzoek kwaliteit financieel management, 14 juni. Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen (2009), Financieel beleid van onderwijsinstellingen, 29 september. PO-Raad (2010), Code goed bestuur in het primair onderwijs. 1.5 Vermogen onder een vergrootglas Ten slotte is het nodig dat bestuurders een visie ontwikkelen ten aanzien van de omvang en functie van het binnen hun organisatie aanwezige vermogen. De Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen, ook wel Commissie Don genoemd, onderzocht in 2009 de financierings structuur van instellingen in verschillende onderwijssectoren en concludeerde dat er bij een groot aantal instellingen (te) veel geld op de plank ligt (Commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen 2009). Dat vermeende of echte vermogenssurplus is aanleiding voor veel discussies en voedt bij velen de overtuiging dat dit vermogen desnoods dan maar verplicht alsnog moet worden ingezet voor onderwijs. Het is daarom van groot belang dat besturen in het primair onderwijs zelf met een goeddoordachte visie komen op de inzet van vermogen, anders keert de wal het schip. Het doel van het vermogen moet in dit verband breder zijn dan alleen het opvangen van risico s. Zeker bij meer omvangrijke vermogens is het van groot belang dat bestuur en directie aangeven hoe ze delen van het vermogen in de toekomst op een zo goed mogelijke wijze inzetten voor onderwijsdoelen. HET BELANG VAN EEN KOPPELING VAN DOELEN EN MIDDELEN 15

18 Samenvatting hoofdstuk 1 Financiële professionalisering urgenter dan ooit Financieel management is geen doel op zich. De inzet van middelen moet dienstbaar zijn aan goed onderwijs. Zowel onderwijsbestuurders als interne en externe stakeholders zijn zich daarvan in toenemende mate bewust, spannen zich daarvoor in en sturen daarop aan. Tegelijkertijd wijst onderzoek uit dat schoolbesturen nog vooral gericht zijn op financieel beheer en het voorkomen van tekorten. Een stevige koppeling tussen financieel en onderwijskundig beleid ontbreekt veelal. Willen bestuurders de koppeling van middeleninzet en onderwijs doelen tot stand brengen, dan moeten ze daarvoor tijd vrijmaken. Tijd voor reflectie: worden de middelen besteed aan activiteiten en zaken die daadwerkelijk toegevoegde waarde hebben? Uit gewoonte, door tijdgebrek of vanwege interne weerstanden komt deze vraag echter niet altijd op tafel. Ontwikkelingen Een aantal ontwikkelingen vergroot de urgentie om op dit gebied serieuze stappen te zetten: met de invoering van de Wet goed onderwijs, goed bestuur in 2010 zijn bestuurders nadrukkelijk verantwoordelijk geworden voor de onderwijskwaliteit. Dat heeft geleid tot een toenemende aandacht voor risicomanagement. Maar hoe gedegen soms ook, dat wil niet automatisch zeggen dat bestuurders in control zijn (ofwel: kunnen sturen ). Financiële informatie is pas van waarde als die ook inzicht biedt in wat er met de middeleninzet werd beoogd en of dat is bereikt; het onderwijs kent steeds meer een verantwoordingscultuur. Financieel management speelt daarin een belangrijke rol. Bestuurders moeten zich daarbij niet alleen verantwoorden over het resultaat onder de streep, maar ook over de effectiviteit van de middeleninzet en hun financiële keuzes; juist in tijden van financiële schaarste (bijvoorbeeld door bezuinigingen of teruglopende leerlingenaantallen) is het van belang dat onderwijsinhoudelijke keuzes ten grondslag liggen aan financieel beleid. Een krimpend budget geeft niet voor niets vaak aanleiding om extra kritisch naar de middeleninzet te kijken. Beleidsarme bezuinigingen en ad hoc-maatregelen verdienen vanzelfsprekend niet de voorkeur. Een stevig onderbouwd verhaal over de inzet van financiële middelen, met een heldere koppeling naar onderwijsdoelen, biedt de grootste kans op draagvlak; veel onderwijsinstellingen hebben een vermogenssurplus, constateerde de Commissie Don in Volgens de heersende opinie is dat onacceptabel. Bestuurders die niet willen dat anderen bepalen op welke wijze dit vermogen wordt aangewend, kunnen daartoe beter zelf beleid ontwikkelen. 16 OP WEG NAAR GOED FINANCIEEL MANAGEMENT