De juridische en economische onvolkomenheden van de huidige eigenwoningregeling nader bepaald.

Transcriptie

1 De juridische en economische onvolkomenheden van de huidige eigenwoningregeling nader bepaald. Probleemstelling: In hoeverre heeft de hypotheekrenteaftrek bijgedragen aan de bestaande risico s op de eigenwoningmarkt? Is het vanuit zowel juridisch als economisch perspectief te rechtvaardigen dat het huidige systeem van de hypotheekrenteaftrek blijft bestaan en is er een alternatieve regeling die aan de geschetste problemen tegemoet komt? Naam: E. Timmermans Studie: Plaats: Administratienummer: Fiscale economie Universiteit van Tilburg s Scriptiebegeleidster: Mr. Y.J.M. Pijpers Examencommissie: Prof. dr. A.C. Rijkers Afstudeerdatum:

2 Inhoudsopgave Hoofdstuk Een: Inleiding. Blz. Paragraaf 1.1: Motivering van de onderwerpkeuze. 5 Paragraaf 1.2: Probleemstelling. 6 Paragraaf 1.3: Verantwoording van de opzet. 8 Hoofdstuk Twee: Ontstaansgeschiedenis van de eigenwoningregeling. Paragraaf 2.1: De huidige eigenwoningregeling in vogelvlucht. 11 Paragraaf 2.2: Het beleggings- en bestedingsaspect. 12 Paragraaf 2.3: De eigenwoningregeling vanaf de Wet IB 1914 tot en met de Wet IB Paragraaf 2.4: Aanscherpingen in de Wet IB Paragraaf 2.4.1: Eigenwoningbegrip. 16 Paragraaf 2.4.2: Renteaftrek beperkt tot maximaal dertig jaar. 17 Paragraaf 2.5: Bijleenregeling. 18 Paragraaf 2.6: Wet Hillen. 20 Paragraaf 2.7: Verhoging van het eigenwoningforfait. 22 Paragraaf 2.8: Evaluatie van de eigenwoningregeling tot op heden. 23 Hoofdstuk Drie: Economische analyse van het huidige eigenwoningregime. Paragraaf 3.1: Risico s op de hypotheekmarkt. 25 Paragraaf 3.2: Mogelijke oorzaken van de hoge Nederlandse hypotheekschulden. 28 Paragraaf 3.3: Hypotheekvormen. 30 Paragraaf 3.4: Aangescherpte regelgeving omtrent hypotheekverstrekking. 30 Paragraaf 3.5: OESO rapport: Housing and the economy, policies for renovation. 32 Paragraaf 3.6: IMF rapport van 28 maart Paragraaf 3.7: Is de hypotheekrenteaftrek te handhaven vanuit economisch perspectief? 34 Paragraaf 3.8: Mogelijke economische gevolgen van het wijzigen van de hypotheekrenteaftrek. 36 Paragraaf 3.9: Economisch toetsingskader. 38 2

3 Hoofdstuk Vier: De fiscale discussie omtrent de eigen woning: Is de eigen woning een bron van inkomen? Paragraaf 4.1: Inleiding. 40 Paragraaf 4.2: Het draagkrachtbeginsel. 40 Paragraaf 4.3: De bronnentheorie. 41 Paragraaf 4.4: De huidige eigenwoningregeling getoetst aan de bronnentheorie. 43 Paragraaf 4.5: Juridisch toetsingskader. 47 Hoofdstuk Vijf: Alternatieve fiscale regelgeving getoetst aan het economisch en juridisch toetsingskader. Paragraaf 5.1: Inleiding. 48 Paragraaf 5.2: Box 1-varianten. 48 Paragraaf 5.2.1: Invoering van een vlaktaks. 49 Paragraaf 5.2.2:Aftopping. 51 Paragraaf 5.2.3: Fictieve aflossing. 53 Paragraaf 5.3: De eigen woning verplaatsen van box 1 naar box Paragraaf 5.4: Gehele defiscalisering. 58 Paragraaf 5.5: Conclusie. 61 Hoofdstuk Zes: Overgangsregelingen en aanvullende fiscale maatregelen. Paragraaf 6.1: Inleiding. 63 Paragraaf 6.2: Overgangsrecht in het algemeen. 64 Paragraaf 6.3: Mogelijke overgangsregelingen met betrekking tot de defiscalisering van de eigen woning. 66 Paragraaf 6.3.1: Het fictieve aflossingsschema en de stapsgewijze aftopping getoetst aan de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid. 67 Paragraaf 6.3.2: Het fictief aflossingsschema en de stapsgewijze aftopping getoetst aan het economisch toetsingskader. 69 Paragraaf 6.4: Mogelijke invulling van een overgangsregeling op basis van de stapsgewijze aftopping. 70 Paragraaf 6.5: Aanvullende fiscale maatregelen. 73 Paragraaf 6.5.1: Aflossen op de eigenwoningschuld fiscaal stimuleren. 73 Paragraaf 6.5.2: Afschaffen eigenwoningforfait. 74 Paragraaf 6.6: Conclusie. 75 3

4 Hoofdstuk Zeven: Samenvatting, conclusie en aanbevelingen. Paragraaf 7.1: Samenvatting. 76 Paragraaf 7.2: Algemene conclusie naar aanleiding van het onderzoek. 78 Paragraaf 7.3: Aanbevelingen. 79 Paragraaf 7.4: Slotwoord. 80 Literatuurlijst. 81 Bijlagen. 87 4

5 Hoofdstuk Een Inleiding. Paragraaf 1.1 Motivering van de onderwerpkeuze. De hypotheekrenteaftrek; bijna iedereen heeft er tegenwoordig een mening over. Bij verkiezingen krijgt het een steeds belangrijkere rol en misschien bestond het kabinet, dat inmiddels demissionair is, omdat er was beloofd niet aan deze, voor velen heilige aftrekpost, te sleutelen. 1 De aangekondigde extra bezuinigingsmaatregelen die ingaan per 1 januari 2013 geven echter aan dat de politieke partijen hun beloftes niet altijd nakomen. De partijen VVD, CDA, D 66, Groenlinks en ChristenUnie zijn 27 april 2012 overeengekomen dat de hypotheekrenteaftrek vanaf 2013 voor nieuwe gevallen alleen nog van toepassing is wanneer de hypotheekschuld gedurende de looptijd in dertig jaar tijd volledig en ten minste annuïtair wordt afgelost. 2 Hierbij dient echter te worden aangemerkt dat een nieuw te vormen kabinet na de verkiezingen van 12 september 2012 van deze plannen af kan wijken, zodat het niet zeker is dat de regels met betrekking tot de hypotheekrenteaftrek er vanaf 2013 zo uit zullen komen te zien. Dat er iets gaat wijzigen aan de huidige eigenwoningregeling lijkt inmiddels wel duidelijk, aangezien nu ook de VVD en het CDA van hun standpunt; het behoud van volledige hypotheekrenteaftrek, zijn afgeweken. De hypotheekrenteaftrek houdt kort gezegd in dat de rentekosten op een lening die is aangegaan ter aankoop of verbetering van een eigen woning, het belastbaar inkomen in box 1 kunnen verminderen. Daar staat tegenover dat er een fictief inkomen, het eigenwoningforfait, wordt belast in box 1. Over het algemeen is de aftrekpost groter dan het fictief inkomen uit eigen woning, zodat er een fiscaal voordeel behaald kan worden. Wanneer de aftrekpost kleiner is dan het eigenwoningforfait heeft belastingplichtige bovendien recht op een extra aftrekpost, zodat er geen positief inkomen uit de eigen woning resteert. Er bestaat reeds lange tijd discussie over de rechtvaardigheid van de huidige eigenwoningregeling. Het inkomstenbelastingsysteem is gebaseerd op het draagkrachtbeginsel. Hieruit is de bronnentheorie voortgevloeid om invulling te geven aan het begrip inkomen. 3 Het is maar de vraag of een eigen woning fiscaal gezien behandeld dient te worden als een bron van inkomen. Dit komt door het duale karakter van de eigen woning. De wetgever is altijd van mening geweest dat er naast het bestedingsaspect ook een beleggingsaspect in de eigen woning aanwezig is. Aan de hand van de bronnentheorie kan worden bepaald of de eigen woning een bron van inkomen vormt. Zodra dit 1 Alleen de politieke partijen VVD, PVV en het CDA willen de hypotheekrenteaftrek in de huidige vorm behouden, Nieuwe standpunten zijn na 27 april 2012 nog niet gevormd. 2 Stabiliteitsprogramma Nederland, april 2012 actualisatie, blz. 9, bijlage bij Kamerbrief In deze thesis zal de juistheid van de bronnentheorie verder onbesproken blijven. Wel kan worden opgemerkt dat er discussie bestaat over de vraag of de bronnentheorie de juiste wijze is waarop in de Wet IB 2001 invulling dient te worden gegeven aan het begrip inkomen. 5

6 duidelijk is, kan worden bepaald hoe de eigen woning in de inkomstenbelasting moet worden betrokken. Er zijn fiscale geleerden die van mening zijn dat de eigen woning helemaal geen bron van inkomen vormt. Zij spreken van een duurzaam consumptiegoed en pleiten voor defiscalisering van de eigen woning. Anderen vinden dat er meer waarde moet worden gehecht aan het beleggingsaspect van de eigen woning dan nu wordt gedaan. Zij bekritiseren de huidige eigenwoningregeling op het feit dat de eigen woning fiscaal verschillend wordt behandeld dan andere vermogensbestanddelen die worden gerekend tot het box 3-vermogen. Binnen het huidige inkomstenbelastingsysteem zou de eigen woning naar hun mening beter passen in box 3. Deze scriptie bespreekt niet alleen de juridische discussie die gaat over de rechtvaardigheid van het huidige eigenwoningregime. De mogelijke economische gevolgen van het huidige regime van de hypotheekrenteaftrek zijn ook een reden om te pleiten voor een wijziging van dit regime. Belangrijke economische instanties zoals De Nederlandsche Bank, het IMF en de OESO trekken steeds vaker en luider aan de bel om het eigenwoningregime te wijzigen en met name de hypotheekrenteaftrek te beperken. 4 In hun onderzoeken wordt keer op keer benadrukt dat de economische stabiliteit van Nederland in gevaar is als gevolg van de hoge hypothecaire schulden 5 die het gevolg zouden zijn van de hypotheekrenteaftrek. Vanwege de steeds verder oplaaiende discussie over de hypotheekrenteaftrek als gevolg van de vele bezuinigingen die moeten worden doorgevoerd, 6 de juridische en economische problemen waar de huidige eigenwoningregeling op stuit en de enorme impact die het wijzigen van de huidige eigenwoningregeling kan hebben op zowel individuele huishoudens als de totale Nederlandse economie, heb ik besloten mijn afstudeerscriptie aan dit onderwerp te wijden. Paragraaf 1.2 Probleemstelling. Doelstelling van de invoering van de hypotheekrenteaftrek in het jaar 1914 was het bevorderen van het eigenwoningbezit. Met het bezit van een eigen woning werd vermogen opgebouwd dat kon worden gebruikt voor de oude dag, zo was de gedachte. Het eigenwoningbezit is in de loop der jaren gestegen tot ongeveer 60%. 7 Hier staat echter een enorme schuldenberg tegenover. De totale uitstaande 4 Meest recente onderzoeken zijn: OESO: Housing and the economy, policies for renovation, 19 januari 2011, IMF: The Netherlands 2011 article IV consultation: Preliminary conclusions, 28 maart 2011 en De Nederlandsche Bank: Overzicht financiële stabiliteit, najaar 2011, 2 november In de volksmond wordt gesproken van hypotheken. Wetsystematisch gaat het om leningen ter financiering van een eigen woning / eigenwoningschulden. In dit onderzoek worden beide termen gebruikt. 6 Die discussie heeft er waarschijnlijk toe geleid dat de op 27 april 2012 aangekondigde extra bezuinigingsmaatregelen ook een beperking van de hypotheekrenteaftrek inhouden. 7 VROM: Cijfers over Wonen, Wijken en Integratie 2010 online, kenmerken woningvoorraad, te vinden op 6

7 hypotheekschuld van Nederlandse eigenwoningbezitters is inmiddels opgelopen tot maar liefst 640 miljard euro. 8 Dit leidt tot een kostenpost voor de overheid van ruim 10 miljard euro per jaar. 9 In een aantal gevallen is de wijze waarop de eigen woning is gefinancierd erg risicovol. In de jaren 90 zijn er bancaire producten zoals de aflossingsvrije hypotheek ontwikkeld, waarbij de schuld pas aan het einde van de looptijd hoeft te worden afgelost. Hierdoor wordt het fiscale voordeel van de hypotheekrenteaftrek gemaximaliseerd. Bij deze hypotheekvorm is het niet verplicht om vermogen op te bouwen waarmee de schuld kan worden afgelost. Zolang huizenprijzen blijven stijgen, kan de schuld worden afgelost met de opbrengst van de woning. Gezien het verloop van de gemiddelde huizenprijs van (naar euro s omgerekend) in 1995 naar in 2008, 10 is het verklaarbaar dat er bij het afsluiten van deze aflossingsvrije hypotheken van uit werd gegaan dat de verkoop van de woning altijd genoeg geld op zou brengen om de openstaande schuld terug te betalen. Maar sinds de kredietcrisis in 2008 zijn de huizenprijzen dalende. 11 Hierdoor bestaat de kans dat de schuld bij verkoop van een eigen woning niet volledig kan worden afgelost en er een schuld resteert. Inmiddels staan er al zo n woningen onder water, wat wil zeggen dat de hypotheekschuld hoger is dan de waarde van de woning. 12 Dit is een risico voor zowel de hypotheeknemer als de financiële instelling waar de financiering is afgesloten. 13 Het is de vraag in hoeverre de hypotheekrenteaftrek heeft bijgedragen aan de potentiële problemen als gevolg van hoge (aflossingsvrije) schulden. Deze fiscale stimulans bestaat al bijna 100 jaar en pas sinds een aantal jaar komen de geschetste problemen duidelijker naar voren. Zodoende is de volgende probleemstelling geformuleerd. In hoeverre heeft de hypotheekrenteaftrek bijgedragen aan de bestaande risico s op de eigenwoningmarkt? Is het vanuit zowel juridisch als economisch perspectief te rechtvaardigen dat het huidige systeem van de hypotheekrenteaftrek blijft bestaan en is er een alternatieve regeling die aan de geschetste problemen tegemoet komt? 8 CBS Statline, tabel Samenstelling vermogen; particuliere huishoudens naar kenmerk. Zie ook bijlage 2. 9 Bijlage bij Kamerstukken II, 2009/2010, , nr. 4, rapport studiecommissie belastingstelsel: Continuïteit en vernieuwing, par Dit is het bedrag dat zou worden bespaard door de overheid als de hypotheekrente niet langer aftrekbaar is en er geen eigenwoningforfait meer zou bestaan. 10 Zie bijlage Zie bijlage 4. Een nog verdere prijsdaling in de toekomst wordt verwacht, blijkt uit prognoses van economen van de Rabobank in Kwartaalbericht Woningmarkt augustus 2011, te vinden op 12 Zie rapport NVM: Restschuld in Nederland: Omvang en consequenties, blz. 3, januari 2012, te vinden op and%20-% ashx. Zie ook Consultatiedocument van de AFM: Toetskader hypothecaire kredietverlening, blz. 10, uitgebracht op 9 september 2009, te vinden op In 2008 lag dit aantal tussen de en En in toenemende mate ook voor de staat, omdat zij via de Nationale Hypotheek Garantie voor een steeds hoger totaalbedrag garant staat. 7

8 Aan de hand van deze onderzoeksvraag zal worden bestudeerd in hoeverre de hypotheekrenteaftrek ertoe heeft geleid dat de Nederlandse woningmarkt in grote mate is gefinancierd met vreemd vermogen. Zodra dit verduidelijkt is, zal worden gezocht naar mogelijke oplossingen om aan de geschetste problemen tegemoet te komen. De mogelijke oplossingen worden getoetst aan een economisch toetsingskader dat aan de hand van de economische risico s op de woningmarkt zal worden opgesteld. Om tot een juiste oplossing te komen zal er naast een economisch toetsingskader ook een juridisch toetsingskader worden opgesteld. Het juridisch toetsingskader zal worden opgesteld aan de hand van de juridische discussie omtrent de rechtvaardigheid van het huidige eigenwoningregime. Met name de vraag of een eigen woning een bron van inkomen vormt, is hierbij van belang. Er zal geput worden uit eerder door fiscale geleerden aangedragen wijzigingen van het eigenwoningregime om tot alternatieve fiscale regelgeving te komen. 14 Deze alternatieve fiscale behandelingen van de eigen woning zullen worden getoetst aan zowel het economisch als het juridisch toetsingskader, alvorens tot aanbevelingen te komen. Ten slotte is een goede overgangsregeling noodzakelijk indien wordt overgegaan tot een wijziging van de huidige regeling. Een goede overgangsregeling kan nadelige gevolgen voor zowel eigenwoningbezitters, hypotheekverstrekkers als de totale Nederlandse economie beperken. Denk hierbij aan inkomensdalingen voor belastingplichtigen en waardedalingen van woningen. Om te kunnen bepalen of een wijziging van een fiscale regeling gerechtvaardigd is en om een keuze te kunnen maken voor een bepaalde overgangsregeling moet daarnaast rekening worden gehouden met de beginselen van degelijk overgangsrecht. Paragraaf 1.3 Verantwoording van de opzet. Dit onderzoek is ingedeeld in een zevental hoofdstukken. Na deze inleiding zal in het tweede hoofdstuk de ontstaansgeschiedenis van de eigenwoningregeling worden behandeld. Hierin komt aan bod wanneer en met welke redenen de hypotheekrenteaftrek is ingevoerd. Ook de wijzigingen die na verloop van tijd zijn aangebracht in de wetgeving, zoals de bijleenregeling en de Wet Hillen, worden besproken. De wijze waarop de eigen woning fiscaal dient te worden behandeld is afhankelijk van de vraag of een eigen woning als consumptiegoed of als beleggingsgoed kan worden gezien. De overheid is altijd van mening geweest dat de eigen woning zowel een bestedingsaspect als een beleggingsaspect bezit. Dit is voor de overheid de reden geweest om de eigen woning op te nemen in de inkomstenbelasting, maar de eigen woning fiscaal anders te behandelen dan overige 14 Onder andere zal worden geput uit de artikelen die zijn opgenomen als bijlage bij het rapport studiecommissie belastingstelsel: Continuïteit en vernieuwing, bijlage bij Kamerstukken II, 2009/2010, , nr. 4. Fiscale geleerden die hierin hun aanbevelingen doen zijn bijvoorbeeld Bovenberg, Stevens, Rijkers, van Vijfeijken, Caminada en Jacobs. 8

9 vermogensbestanddelen die geen bestedingsaspect bezitten. Ook deze problematiek zal in het tweede hoofdstuk worden besproken. In het derde hoofdstuk komen de economische problemen als gevolg van de hoge hypotheekschulden van Nederlandse eigenwoningbezitters aan bod. Er wordt onderzocht in hoeverre het systeem van de hypotheekrenteaftrek heeft bijgedragen aan het ontstaan van deze dreigende problemen. Veranderingen op de woning- en hypotheekmarkt van de laatste decennia worden behandeld. Verschillende bancaire producten, waaronder de aflossingvrije hypotheek, worden besproken. Daarnaast wordt de daling van de huizenprijzen, waar de laatste jaren sprake van is, meegenomen in de problematiek. Deze daling in huizenprijzen kan de groep eigenwoningbezitters die te maken krijgen met een restschuld doen groeien, waardoor gepleit kan worden voor aanpassingen aan de huidige fiscale behandeling van de eigen woning. Anderzijds kunnen lagere huizenprijzen en het huidige economische klimaat als argument worden aangevoerd om voorlopig geen wijzigingen door te voeren. Aan het eind van het derde hoofdstuk zal aan de hand van de geschetste problemen een economisch toetsingskader worden opgesteld waaraan een alternatieve fiscale behandeling van de eigen woning kan worden getoetst. In het vierde hoofdstuk staat de fiscale discussie omtrent de huidige eigenwoningregeling centraal. Het huidige inkomstenbelastingstelsel is gebaseerd op het draagkrachtbeginsel. Uit dit beginsel is de bronnentheorie tot stand gekomen. Wat het draagkrachtbeginsel en de bronnentheorie inhouden zal verder worden uitgewerkt. Het beleggings- en bestedingsaspect komen in dit hoofdstuk nogmaals ter sprake. Het is noodzakelijk om te bepalen in hoeverre deze aspecten van toepassing zijn op de eigen woning om te bepalen of de eigen woning een bron van inkomen vormt. Aan de hand van het antwoord op de vraag of de eigen woning fiscaal kan worden behandeld als bron van inkomen en zo ja, op welke wijze de eigen woning in de inkomstenbelasting moet worden betrokken, wordt een juridisch toetsingskader opgesteld. Alternatieve fiscale regelgeving met betrekking tot de eigen woning kan vervolgens worden getoetst aan dit juridisch kader. Het vijfde hoofdstuk heeft betrekking op mogelijke fiscale alternatieven voor het huidige eigenwoningregime. De alternatieven die worden besproken zijn een aantal box 1-varianten, verplaatsing van de eigen woning van box 1 naar box 3 en algehele defiscalisering van de eigen woning. Al deze alternatieven zullen worden getoetst aan zowel het economisch als het juridisch toetsingskader. De gewenste fiscale behandeling van de eigen woning moet namelijk tegemoetkomen aan de economische problemen, maar zal ook moeten passen binnen het huidige inkomstenbelastingsysteem. Aan het eind van dit hoofdstuk zal duidelijk zijn welke alternatieve fiscale behandeling de meest gewenste is. 9

10 In het zesde hoofdstuk komt het overgangsrecht aan bod. Wanneer gepleit wordt voor een wijziging van het fiscale eigenwoningregime, zal moeten worden gedacht aan een overgangsregeling. Een goede overgangsregeling is noodzakelijk vanuit economisch en juridisch perspectief. Met een goede overgangsregeling kunnen economische problemen zoals waardedalingen van woningen en grote inkomensschokken voor belastingplichtigen worden beperkt. Hiermee wordt de kans op restschulden beperkt. Vanuit het juridisch perspectief zal een overgangsregeling moeten voldoen aan de beginselen van degelijk overgangsbeleid. Aan het einde van dit hoofdstuk zal een mogelijke overgangsregeling worden aangedragen die vanuit zowel het economisch als juridisch perspectief te rechtvaardigen is. Tot slot zullen de belangrijkste bevindingen in het laatste hoofdstuk kort worden samengevat en zal er een algemene conclusie met betrekking tot de probleemstelling worden gepresenteerd. Aan de hand van de samenvatting en de conclusie zal een aantal aanbevelingen worden gedaan. 10

11 Hoofdstuk Twee Ontstaansgeschiedenis van de eigenwoningregeling. Paragraaf 2.1 De huidige eigenwoningregeling in vogelvlucht. Indien een belastingplichtige in het bezit is van een eigen woning, wordt deze bezitting in box 1 in aanmerking genomen. De inkomsten van de eigen woning worden forfaitair berekend over de WOZwaarde van de eigen woning. Dit forfaitaire bedrag wordt sinds 2001 het eigenwoningforfait genoemd en is momenteel gesteld op 0,60% van de WOZ-waarde, ervan uitgaande dat de woning meer waard is dan en minder dan Aangezien het inkomen uit de eigen woning forfaitair wordt berekend, komen de werkelijk gemaakte kosten, zoals bijvoorbeeld de onderhoudskosten, niet afzonderlijk op het inkomen in aftrek. Die kosten vallen reeds onder het forfait. Reden van deze verdiscontering van werkelijk gemaakte kosten in het forfait is vereenvoudiging van de wetstoepassing. 16 Rentekosten op leningen die aangegaan zijn ter verwerving of verbetering van een eigen woning (de hypotheekrente ) zijn daarentegen niet in het forfait verdisconteerd. Deze kosten zijn wel afzonderlijk aftrekbaar en kunnen het belastbaar inkomen in box 1 verlagen. Geppaart geeft aan dat omtrent de hypotheekrenteaftrek weinig uitvoeringsmoeilijkheden bestaan, zodat de rentekosten niet in het forfait verdisconteerd hoeven te worden. Het afzonderlijk in aftrek brengen van de hypotheekrente staat een eenvoudige wetgeving niet in de weg. 17 Over het algemeen is het bedrag van de renteaftrek aanzienlijk groter dan het eigenwoningforfait, waardoor er een belastingvoordeel kan worden behaald. En in het geval dat het eigenwoningforfait groter is dan de renteaftrek, met een positief inkomen uit eigen woning als gevolg, wordt er een extra aftrekpost verleend, de zogenaamde Hillen-aftrek. Hier zal ik in paragraaf 2.5 dieper op ingaan. Wat precies als eigen woning aangemerkt kan worden, staat beschreven in art Wet IB 2001; de eigen woning moet anders dan tijdelijk als hoofdverblijf ter beschikking staan op grond van eigendom of op grond van een vruchtgebruik krachtens erfrecht. 18 De definitie van het begrip eigen woning is zeer gedetailleerd in de Wet IB 2001 opgenomen om een goede afbakening van de eigen woning te krijgen. Vanaf 2001 bestaat namelijk het volgende verschil in fiscale behandeling tussen de eigen woning die als box 1 vermogen wordt belast en alle andere vermogensbestanddelen die in box 3 in de heffing worden betrokken. Over de bezittingen minus de schulden in box 3 moet vermogensrendementsheffing (30% belasting over een fictief rendement van 4%) worden voldaan. Er bestaat geen verliesverrekening in box 3 15 Zie art Wet IB Ch. P.A. Geppaart: De hypotheekrente van het eigen huis in discussie, WFR 1973/701, onderdeel Ch. P.A. Geppaart: De hypotheekrente van het eigen huis in discussie, WFR 1973/701, onderdeel Onder een vruchtgebruik krachtens erfrecht wordt verstaan: een recht van vruchtgebruik, een recht van bewoning of een recht van gebruik dat de belastingplichtige krachtens erfrecht heeft verkregen, indien met betrekking tot die woning de belastingplichtige de voordelen geniet en de kosten en lasten op hem drukken. Art lid 1b Wet IB

12 wanneer er meer schulden zijn dan bezittingen. Schulden die tot het box 3 behoren, kunnen dus geen negatief inkomen opleveren. In beginsel wordt bij het bezit van een eigen woning het fictieve eigenwoningforfait (0,6% van de WOZ-waarde) bij het belastbaar inkomen in box 1 opgeteld en zijn de rentekosten over een hypotheekschuld aftrekbaar van dit belastbaar inkomen. Als gevolg van de Wet Hillen levert een eigen woning echter geen positief inkomen op wanneer het eigenwoningforfait de renteaftrek overstijgt. De betaalde hypotheekrente is altijd aftrekbaar van het belastbaar inkomen in box 1 waardoor het bezit van een met vreemd vermogen gefinancierde eigen woning het belastbaar inkomen in box 1 kan verminderen. Hieruit blijkt dat de eigen woning in de meeste gevallen fiscaal voordeliger wordt behandeld dan vermogen dat onder de heffing van box 3 valt. Een goede afbakening is vervolgens erg belangrijk om belastingarbitrage te voorkomen. De eigenwoningregeling is in de loop der jaren op verschillende punten gewijzigd. In dit hoofdstuk komt aan bod met welke motieven de regeling tot stand is gekomen, op welke punten er wijzigingen zijn aangebracht en waarom dit is gebeurd. Paragraaf 2.2 Het beleggings- en bestedingsaspect. Zoals in de inleiding al kort is te lezen, spelen het beleggings- en het bestedingsaspect een zeer belangrijke rol in de vraag of een eigen woning al dan niet belast dient te worden en de wijze waarop dit dient te gebeuren. Voor een beter begrip van het ontstaan van de eigenwoningregeling en van de wijzigingen die in de loop der tijd zijn aangebracht, volgt nu eerst een nadere uitwerking van beide aspecten. Beleggingsaspect: Hierbij wordt de eigenaar van een eigen woning vergeleken met de verhuurder van een woning. Het pand is voor de eigenaar een beleggingsobject en het rendement is het woongenot in natura. Dit woongenot wordt vergeleken met de huuropbrengst die zou zijn verkregen van een derde in het geval de woning zou zijn verhuurd. 19 Het beleggingsaspect van de eigen woning bestaat naast dit woongenot in natura ook uit de waardevastheid van de woning. Op de waardevastheid van een eigen woning komt de laatste jaren steeds meer de nadruk te liggen, omdat eigen woningen vooral de laatste decennia aanzienlijk in waarde zijn gestegen. 20 Op basis van het beleggingsaspect kan de eigen woning, net als andere beleggingsobjecten, behandeld worden als een belastbaar inkomensbestanddeel. 19 R.P van den Dool: Belastingheffing over kapitaalinkomen bij natuurlijke personen, Kluwer Deventer 2009, blz Zie bijlage 4 en bijlage 5. 12

13 Bestedingsaspect: Hierbij wordt de eigen woning gezien als een consumptiegoed. De eigen woning wordt niet aangeschaft om een rendement te behalen. Het is een investering in een consumptiegoed en de bewoning kan gezien worden als een consumptieve uitgave. 21 Op basis van deze beredenering kan de eigen woning, net als andere consumptiegoederen, niet behandeld worden als een belastbaar inkomensbestanddeel. In het geval van een eigen woning is het bijzonder lastig aan te geven welke van de twee hierboven genoemde aspecten overheersend is. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat de discussie over de vraag welke van deze aspecten de boventoon voert vooral na invoering van de Wet IB 64 speelde. 22 Aan de hand van het antwoord op deze vraag kan bepaald worden of de eigen woning wel of niet in de belastingheffing betrokken dient te worden. Ook de wijze waarop de eigen woning belast zou moeten worden is uit het antwoord op die vraag op te maken. In het vierde hoofdstuk zal hier dieper op worden ingegaan. In de volgende paragraaf komt het ontstaan en verloop van de eigenwoningregeling aan bod. Hier wordt de rol die het beleggings- en bestedingsaspect hebben gespeeld verduidelijkt. Er zal echter niet worden ingegaan op de literatuur die gaat over het beleggings- en bestedingsaspect en de vraag of de eigen woning een bron van inkomen vormt. Die wordt pas in het vierde hoofdstuk besproken. Paragraaf 2.3 De eigenwoningregeling vanaf de Wet IB 1914 tot en met de Wet IB Bij de invoering van de Wet IB 1914 is er een regeling opgenomen voor de eigen woning. De wetgever wilde het eigenwoningbezit bevorderen en kwam zodoende met stimulerende maatregelen ten aanzien van het bezit van een eigen woning, waaronder de hypotheekrenteaftrek. Het eigenwoningbezit werd belangrijk gevonden omdat er in die tijd nog geen goede pensioenvoorzieningen bestonden en met het bezit van een eigen woning vermogen werd opgebouwd dat gebruikt kon worden voor de oudedagsvoorziening. 23 Hieruit is op te maken dat het uiteindelijke doel de opbouw van vermogen is en dat het bezit van een eigen woning als middel wordt gebruikt om dit vermogen op te bouwen. Anno 2010 bedraagt het aandeel koopwoningen in de totale woningvoorraad 59,3% 24. Naar Nederlandse maatstaven kan worden gesteld dat de overheid er in is geslaagd om het 21 R.P van den Dool: Belastingheffing over kapitaalinkomen bij natuurlijke personen, Kluwer Deventer 2009, blz Kamerstukken II, 1969/1970, , nr. 3, Memorie van Toelichting, onderdeel D. 23 C. Bruijsten en M.L.A. van Rij: Hypotheekrenteaftrek: verleden, heden en toekomst, WFR 2007/ VROM, Cijfers over Wonen, Wijken en Integratie 2010 online, kenmerken woningvoorraad, 13

14 eigenwoningbezit te bevorderen, al is het in vergelijking met andere landen nog erg laag. 25 Het valt echter te betwijfelen of het uiteindelijke doel; de opbouw van vermogen, is behaald. Veel eigen woningen zijn volledig gefinancierd met hypothecaire leningen. Uit hoofdstuk 3 zal blijken dat er niet altijd vermogen wordt opgebouwd om deze hypothecaire leningen af te lossen. Dit gegeven in combinatie met het feit dat de gemiddelde huizenprijs in augustus 2011 gemiddeld 8,5% lager was dan 3 jaar eerder, 26 brengt met zich mee dat het eigenwoningbezit in enkele gevallen kan leiden tot een daling van vermogen in plaats van vermogensopbouw. Hierop wordt in hoofdstuk 3 dieper ingegaan. Bij invoering van de eigenwoningregeling in 1914 ging men er van uit dat een eigen woning een rendement in natura opleverde en dus een bron van inkomen vormde, zo blijkt uit het volgende citaat: Het eigen gebruik van onroerend goed voor woning of tot huishoudelijke doeleinden, is gebruik in natura van eene bron van inkomen. Het voordeel dat op die wijzen van het goed wordt getrokken, wordt naar zijn bedrag bepaald door de huurwaarde. 27 De eigenaar-bewoner bespaarde zich het bedrag dat betaald zou moeten worden als dezelfde woning werd gehuurd. Hij kon worden gezien als een verhuurder die daarnaast zelf optrad als huurder. In deze redenering komt het beleggingsaspect duidelijk naar voren. Het bedrag dat bespaard werd door de eigenaar-bewoner was de huurwaarde; hierover werd belasting geheven en kosten die verband hielden met deze huurwaarde waren aftrekbaar. 28 Onder deze kosten vielen bijvoorbeeld de onderhoudskosten en de financieringsrente. Er werd veelvuldig gebruik gemaakt van de ruime mogelijkheid tot kostenaftrek en over met name de hoogte van de onderhoudskosten bestond veel discussie tussen belastingplichtigen en de fiscus. 29 Dit resulteerde in lagere belastingopbrengsten voor de staat, omdat het belastbaar inkomen lager werd naarmate er meer kosten in aftrek werden gebracht. Bovendien leverden de vele discussiegevallen de belastingdienst extra werk op. Om de kostenaftrek en het aantal discussiegevallen te beperken is in 1971 het huurwaardeforfait opgenomen in de wet. 30 In dit forfait werden de werkelijk gemaakte kosten (met uitzondering van de financieringsrente) met betrekking tot de eigen woning verdisconteerd, zodat er geen discussie meer kon bestaan over de hoogte van de kosten. 25 Centraal Bureau voor de Statistiek: Nederland langs de Europese meetlat, blz. 73, januari In vergelijking met andere EU-landen is het Nederlandse eigenwoningbezit erg laag, alleen Duitsland en Oostenrijk hadden in 2007 een lager percentage eigenwoningbezit. 26 CBS webmagazine, dinsdag 27 september 2011: Daling huizenprijzen in 4 grootste steden minder sterk dan elders, wm.htm. Overigens houdt de daling van huizenprijzen tot op de dag van vandaag aan, zie CBS Conjunctuurbericht: Voortdurende prijsdaling koopwoningen, 20 januari 2012 te vinden op 27 Kamerstukken II, 1911/1912, 144, nr. 3, Memorie van Toelichting, blz C. Bruijsten en M.L.A. van Rij: Hypotheekrenteaftrek: verleden, heden en toekomst, WFR 2007/ Zo zegt ook Ch. P.A. Geppaart in: De hypotheekrente van het eigen huis in discussie, WFR 1973/701, onderdeel 3, dat het forfaitair rendement is ingevoerd met het oog op de doelmatigheid. 30 Kamerstukken II, 1969/1970, , nr. 3, Memorie van Toelichting, onderdeel D. 14

15 Dat er uiteindelijk is gekozen voor het huurwaardeforfait, heeft ook te maken met de discussie over het wel of niet aanwezig zijn van het bestedingsaspect bij de eigen woning. Er werd een commissie 31 ingesteld die moest bepalen of een eigenwoning een bron van inkomen vormt. Hiervoor werd het beleggings- en bestedingsaspect van de eigen woning bestudeerd. De commissie schreef in haar rapport dat een eigen woning maatschappelijk steeds vaker werd gezien als consumptiegoed in plaats van beleggingsgoed. In het rapport werd een eigen woning omschreven als een verbruiksvoorwerp van lange levensduur. Het bestedingsaspect werd zelfs zo overheersend bevonden, dat de eigen woning volledig buiten de belastingheffing zou moeten vallen, zo blijkt uit de volgende aanbeveling: De commissie hecht dus veel waarde aan het bestedingsaspect van de eigen woning; zij wil het genot van de eigen woning daarom niet langer in de inkomstenbelasting betrekken. Daarbij gaat de commissie ervan uit, dat de rente van leningen ter financiering van een eigen woning aftrekbaar blijft, en wel als persoonlijke verplichting. 32 Opgemerkt dient te worden dat de hypotheekrenteaftrek niet ter discussie komt in het rapport. Het lijkt dat deze aftrekpost als een gegeven wordt aangenomen en niet te bediscussiëren is, omdat ze tot weinig uitvoeringsmoeilijkheden leidt en ook in de meeste andere onderzochte landen soortgelijke aftrekposten bestonden. 33 De eigen woning werd echter niet buiten de inkomstenbelasting gehouden, omdat de wetgever vond dat er niet voorbij mocht worden gegaan aan het beleggingsaspect. 34 Dit blijkt bijvoorbeeld uit het volgende citaat: Het is onmiskenbaar dat een eigen woning een rendement oplevert. Juist omdat iedereen ergens moet wonen, heeft toch ook al wordt alleen gelet op het normale, niet luxueuze woongenot de belastingplichtige met een eigen woning duidelijk een grotere draagkracht dan de belastingplichtige met een gelijk geldinkomen die daaruit een huurwoning moet bekostigen. 35 Uiteindelijk wordt rekening gehouden met zowel het beleggings- als bestedingsaspect. Met het oog op het beleggingsaspect wordt de eigen woning fiscaal behandeld als belastbaar inkomen en het bestedingsaspect komt tot uitdrukking in de hoogte van het huurwaardeforfait. Dit wordt lager gesteld dan het volledige huurbedrag dat men bij verhuur van een woning zou verkrijgen Commissie van Lawick: De door de eigenaar bewoonde woning als bron van inkomen in de inkomstenbelasting, Kamerstukken II, 1969/1970, , nr. 5, bijlage II van de Memorie van Toelichting. 32 Kamerstukken II, 1969/1970, , nr. 5, bijlage II van de Memorie van Toelichting, blz Kamerstukken II, 1969/1970, , nr. 5, bijlage II van de Memorie van Toelichting, blz. 23: De hypotheekrenteaftrek vormt meestal een aftrekpost, ook indien de huurwaarde buiten de heffing blijft. 34 A.L.C. Simons: Is de eigen woning wel een bron van inkomen?, WFR 2000/ Kamerstukken II, 1969/1970, , nr. 3, Memorie van Toelichting, onderdeel D. 36 Kamerstukken II, 1973/1974, , nr. 6, Memorie van Antwoord, blz

16 De hoogte van het huurwaardeforfait is in de loop der jaren een aantal keren veranderd en bij de invoering van de Wet IB 2001 is de naam gewijzigd in eigenwoningforfait. Naast deze veranderingen is er ook een aantal meer ingrijpende veranderingen doorgevoerd in de eigenwoningregeling. Hierover gaan de volgende paragrafen. Paragraaf 2.4 Aanscherpingen in de Wet IB Bij de invoering van de Wet IB 2001 en in de jaren daarna is de eigenwoningregeling op een aantal punten aangescherpt. Het werd steeds duidelijker dat de kosten van de regeling erg hoog waren opgelopen, mede door de gestegen huizenprijzen en de meegestegen financieringen die een hogere hypotheekrenteaftrek met zich meebrachten. Het saldo van de kosten van de hypotheekrenteaftrek en opbrengsten van het eigenwoningforfait werden in het jaar 2000 geschat op zes miljard euro 37 en het vooruitzicht was een nog veel verdere stijging. Om die verdere stijging tegen te gaan, moesten er maatregelen worden bedacht om de kosten te beperken. Er werd onder andere bepaald dat een woning alleen nog als eigen woning wordt aangemerkt wanneer deze anders dan tijdelijk aan de belastingplichtige ter beschikking staat 38 en dat de rentekosten nog maar voor een maximale periode van dertig jaar aftrekbaar zijn. 39 In 2004 is de bijleenregeling ingevoerd, in 2005 is de Wet Hillen ingevoerd en vanaf 2009 is het plafond voor het eigenwoningforfait komen te vervallen. Op deze verscherpte artikelen wordt hierna kort ingaan om een volledig beeld te krijgen van de eigenwoningregeling. Daarnaast wordt ermee aangeven dat de overheid heeft geprobeerd om de kosten van de eigenwoningregeling in te perken en ongewenst gebruik tegen te gaan. 40 Ongewenst gebruik was mogelijk, omdat vanaf de invoering van box 3 in 2001 een eigen woning fiscaal voordeliger werd behandeld dan andere vermogensbestanddelen. Verderop in dit onderzoek zal blijken dat het maar de vraag is of de verscherpte maatregelen hun doel hebben bereikt. Paragraaf Eigenwoningbegrip. In art lid 1 Wet IB 2001 wordt een gedetailleerde beschrijving gegeven van het begrip eigen woning. Het doel van dit artikel is om tot een goede afbakening te komen ten opzichte van box 3 vermogensbestanddelen. Omdat de eigenwoningregeling in box 1 het in paragraaf 2.1 genoemde fiscale voordeel op kan leveren, is het van belang om de eigen woning duidelijk te onderscheiden van vermogensbestanddelen die tot het box 3 vermogen worden gerekend. Vanaf 2001 moet de woning daadwerkelijk als hoofdverblijf dienen om in aanmerking te komen voor de fiscale faciliteiten die de 37 Bron: Actualisatie varianten fiscale behandeling eigenwoningbezit, Ministerie van Financiën, maart 2006, bijlage bij Kamerstukken II, 2005/2006, , nr Art lid 1 Wet IB Art lid 2 Wet IB Hiermee hangt samen dat de overheid heeft geprobeerd om de totale Nederlandse hypotheekschuld te verminderen. 16

17 eigen woning met zich meebrengt. De volgende cumulatieve voorwaarden om te kwalificeren als eigen woning, staan opgesomd in art lid 1 Wet IB 2001: 41 - de woning moet aan bepaalde uiterlijke kenmerken voldoen ( een gebouw, een duurzaam aan een plaats gebonden schip of woonwagen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder f, van de Huisvestingswet, of een gedeelte van een gebouw, een schip of woonwagen, met de daartoe behorende aanhorigheden. ) 42 - de woning moet anders dan tijdelijk als hoofdverblijf ter beschikking staan van belastingplichtige. - er moet een bepaalde rechtsverhouding bestaan tussen belastingplichtige en de woning. De woning moet de belastingplichtige ter beschikking staan op grond van eigendom of vruchtgebruik krachtens erfrecht. In geval van eigendom moet de belastingplichtige of zijn partner de voordelen genieten, de kosten en lasten moeten op één van hen drukken en de waardeveranderingen moeten belastingplichtige of zijn partner grotendeels aangaan. In geval van vruchtgebruik krachtens erfrecht moet belastingplichtige de voordelen genieten en de kosten en lasten moeten op hem drukken. Deze cumulatieve voorwaarden maken het in beginsel onmogelijk om bijvoorbeeld een tweede woning aan te merken als eigen woning, 43 iets wat voorheen wel mogelijk was. In het voorheen geldende art. 42 lid 2 Wet IB 64 spreekt men namelijk alleen van ter beschikking staan. Gevolg hiervan was dat er meerdere woningen als eigen woning konden worden aangemerkt, omdat er geen sprake hoefde te zijn van een hoofdverblijf. Paragraaf Renteaftrek beperkt tot maximaal dertig jaar. Op grond van art lid 2 Wet IB 2001 is de renteaftrek gemaximaliseerd tot een periode van dertig jaar. De rente is vanaf 2001 alleen nog aftrekbaar zolang de lening niet ouder is dan dertig jaar. Onder de Wet IB 1964 was de periode waarover aftrek van hypotheekrente genoten kon worden niet gelimiteerd. Volgens de Staatssecretaris van Financiën is de beperking bedoeld om het afsluiten van aflossingsvrije hypotheken te ontmoedigen. Met het oog op de toekomst zouden deze aflossingsvrije hypotheken in combinatie met in de tijd onbeperkte renteaftrek een te groot budgettair beslag gaan leggen op de begroting. 44 Voor een periode van dertig jaar is gekozen omdat dit werd gezien als de gebruikelijke aflossingstermijn. Na het verstrijken van de periode valt de restantschuld in box 3 en bestaat er geen recht meer op renteaftrek in box 1. De waarde van de eigen woning behoort na deze periode van dertig jaar overigens niet tot het box3-vermogen. Het eigenwoningforfait over deze waarde wordt dan nog altijd bij het box 1-inkomen opgeteld. Vanaf 1 januari 2005 is art a Wet IB 2001 van toepassing 41 Artikelsgewijs commentaar VS IB 2001, art Wet IB 2001, aant Art lid 1 Wet IB Uitzonderingen daargelaten, zoals bijvoorbeeld art lid 2 Wet IB 2001, waarbij een te koop staande woning bij fictie aangemerkt kan worden als eigen woning. 44 Kamerstukken II 1999/2000, , nr. 19, Tweede Nota van Wijziging, blz

18 op deze gevallen. Op grond van dit artikel wordt een extra aftrekpost ter grootte van het verschil tussen het eigenwoningforfait en de aftrekbare hypotheekrente verleend. Op dit artikel wordt in paragraaf 2.6 dieper ingegaan. Voor nieuwe schulden die op een later moment worden aangegaan ter verbetering of onderhoud van de eigen woning, gaat een nieuwe termijn van dertig jaar lopen. Hierbij is het niet van belang of op de oorspronkelijke schuld al is afgelost. Voor schulden aangegaan bij de aankoop van een nieuwe, duurdere eigen woning, geldt alleen een nieuwe termijn van dertig jaar voorzover de nieuwe schuld de oorspronkelijke schuld overstijgt. Voor het bedrag dat overeenkomt met de oorspronkelijke schuld, geldt een termijn van dertig jaar verminderd met het aantal jaar dat belastingplichtige al gebruik heeft gemaakt van de renteaftrek. In het geval dat men een schuld ter financiering van een eigen woning gedeeltelijk aflost met eigen vermogen, blijft de 30-jaars periode over de hogere schuld doorlopen. Bij het aangaan van een nieuwe, hogere schuld in verband met de aankoop van een duurdere woning gaat er alleen een nieuwe 30-jaars periode lopen, voorzover de nieuwe schuld de oorspronkelijke schuld overstijgt. Er wordt in zo n situatie geen rekening gehouden met het gegeven dat er al gedeeltelijk is afgelost op de oorspronkelijke schuld. Dit maakt het minder aantrekkelijk om met eigen vermogen een deel van de hypotheekschuld af te lossen, omdat over dit afgeloste deel een kortere periode renteaftrek kan worden genoten, zodra er een nieuwe, hogere hypotheekschuld wordt aangegaan. Ten slotte is er als overgangsregeling opgenomen dat de rente op hypotheekschulden die al bestonden voor 2001, aftrekbaar is tot 1 januari Deze leningen worden geacht te zijn ingegaan per 1 januari Paragraaf 2.5 Bijleenregeling. De bijleenregeling, opgenomen in art a en art 3.119b Wet IB 2001, is van kracht per 1 januari Bij de invoering van deze regeling zijn twee nieuwe termen geïntroduceerd; de eigenwoningschuld en de eigenwoningreserve. Onder eigenwoningschuld wordt verstaan het laagste van de volgende twee bedragen: - het gezamenlijke bedrag van de schulden die zijn aangegaan ter verwerving van een eigen woning. - het bedrag gelijk aan de kosten ter verwerving van de woning verminderd met het bedrag van de eigenwoningreserve direct voorafgaande aan het moment waarop de woning als eigen woning wordt aangemerkt. 46 De eigenwoningreserve ontstaat pas bij de verkoop van een eigen woning. Het is het verschil tussen de verkoopopbrengst en de bestaande eigenwoningschuld. Over dit gedeelte is geen hypotheekrenteaftrek mogelijk. 45 Artikelsgewijs commentaar VS IB 2001, art , aant Art a lid 1 Wet IB

19 Uitgangspunt van de bijleenregeling is dat de eigenwoningschuld alleen mag worden verhoogd met het bedrag dat nodig is voor de aanschaf en eventuele verbetering van de nieuwe eigen woning, verminderd met de verkoopopbrengst van de oude eigen woning. Het gevolg van de bijleenregeling was dat de volgende mogelijkheid, die tot 2004 bestond, verdween. Voorbeeld: Persoon X heeft een eigen woning aangekocht voor Ter financiering is hij een schuld aangegaan voor hetzelfde bedrag. Een aantal jaren later verhuist hij naar een nieuwe eigen woning. Het aankoopbedrag voor deze woning is die hij ook volledig financiert met een nieuwe lening. Zolang de oude woning niet verkocht is, heeft hij een eigenwoningschuld van = Vervolgens wordt zijn oude woning verkocht, de verkoopopbrengst is Met deze opbrengst wordt de oude hypotheekschuld a afgelost, er blijft dus een eigenwoningschuld over van De overwaarde op de oude woning kan persoon X vervolgens gebruiken voor andere doeleinden dan de eigen woning, zoals consumptieve bestedingen of beleggingen. Op deze manier werden verhuizende eigenaar-bewoners bevoordeeld ten opzichte van zittende eigenaar-bewoners, die geen fiscaal gefacilieerd geld vrij konden maken door verkoop van hun oude woning. Dit gold ook voor huurders die hun huurwoning niet konden verkopen. Om deze ongelijkheid en fiscaal gestuurd handelen tegen te gaan, is art a Wet IB 2001 opgenomen in de wet. 48 Gevolg van dit artikel is dat bij verhuizing naar een duurdere woning de eigenwoningschuld, waarover renteaftrek kan worden genoten, alleen mag worden verhoogd voorzover het hogere bedrag van aankoop (plus eventuele kosten voor verbetering) niet kan worden bekostigd uit de opbrengst van de oude eigen woning. Er kan wel een nieuwe hypotheekschuld worden aangegaan ter waarde van het volledige bedrag van de nieuwe eigen woning, maar over deze schuld kan niet langer volledig renteaftrek worden genoten. Voor het bedrag ter hoogte van het verschil tussen de oude eigen woningschuld en de verkoopopbrengst van de oude woning is geen renteaftrek meer mogelijk. Dit deel van de schuld wordt vanaf 2004 behandeld als box 3-schuld. Met betrekking tot het hiervoor genoemde voorbeeld betekent dit, dat er over een gedeelte van de schuld ter grootte van de overwaarde op de oude woning geen renteaftrek mogelijk is. Dit gedeelte van de schuld wordt behandeld als een box 3-schuld. 47 In art lid 2 wet IB 2001 is een bepaling opgenomen die ervoor zorgt dat een te koop staande woning nog 2 jaar als eigen woning aangemerkt mag worden. Na die periode van 2 jaar wordt de woning fiscaal als box 3 vermogen behandeld. Over de schuld van is dus nog maximaal 2 jaar renteaftrek mogelijk vanaf het moment van het te koop zetten van de woning. 48 Kamerstukken II, 2003/2004, , nr. 3, Memorie van Toelichting, onderdeel

20 De Raad van State merkte reeds voor invoering al een mogelijk ongewenst gevolg van de bijleenregeling op: De Raad merkt op, dat deze maatregel een stimulans vormt om de (eerste) aankoop van een eigen woning steeds volledig te financieren, ook al bestaat de noodzaak voor een dergelijke financiering niet. 49 Elke niet geleende, eigen euro die gebruikt wordt om een eigen woning te financieren, zal de toekomstige eigenwoningschuld waarover renteaftrek kan worden genoten mogelijk beperken. Bij verhuizing naar een duurdere woning kan de eigenwoningschuld namelijk alleen verhoogd worden voorzover de opbrengst van de oude woning niet voldoet voor de financiering van de nieuwe woning. Hierbij wordt geen rekening gehouden met de wijze waarop de oude woning is gefinancierd. De eigenwoningschuld kan niet worden verhoogd met het deel van de oude woning dat met eigen vermogen is gefinancierd. Rijkers 50 en Van Mourik 51 onderkennen dit gevolg van de bijleenregeling. Ook de wetgever erkent dat de bijleenregeling geen impuls zal geven aan het aflossen van hypotheken. Ze brengt daar echter tegen in dat voor 2004 al de tendens bestond om niet af te lossen op de hypotheekschuld en dat de bijleenregeling hier geen wezenlijke verandering in zal brengen. Daarnaast zegt ze dat de primaire doelstelling het voorkomen van het verhogen van de fiscaal gefacilieerde eigenwoningschuld is, voorzover die indirect wordt gebruikt voor consumptie of belegging buiten de woning. 52 En daar helpt de bijleenregeling wel aan mee. Ik ben het op dat punt met de wetgever eens. Wel vind ik het teleurstellend dat de overheid naast de bijleenregeling niet met een ander wetsvoorstel is gekomen dat wel gericht is op het stimuleren van het financieren van een eigen woning uit eigen middelen. Met name omdat de Raad van State reeds in een vroeg stadium opmerkte dat er een stimulans was gevormd om de eerste aankoop van een eigen woning volledig extern te financieren en men zich had moeten realiseren dat externe financiering risico s met zich meebrengt. Paragraaf 2.6 Wet Hillen. Per 1 januari 2005 is de Wet Hillen opgenomen in art a Wet IB Het wordt ook wel de aftrek wegens geen of geringe woningschuld genoemd en is tot stand gekomen naar aanleiding van een initiatief uit 2001 van Tweede-Kamerlid Hillen. 53 De Wet Hillen houdt in dat er een aftrek wordt verleend wanneer het eigenwoningforfait hoger is dan de aftrekbare hypotheekrente. De omvang van deze aftrek is gelijk aan het verschil tussen het eigenwoningforfait en de aftrekbare hypotheekrente. Resultaat is dat er geen positief saldo meer kan bestaan als inkomen uit eigen woning, wat voor 1 januari 2005 wel mogelijk was. Dit was met name 49 Kamerstukken II, 2003/2004, , nr. 4, p. 14, Advies Raad van State en nader rapport. 50 A.C. Rijkers: Eigen woning, bijleenregeling en implementatie Hillen, NTFR 2003/ M.J.J.R. van Mourik: De bijleenregeling, WFR 2004/ Kamerstukken I 2003/2004, , nr. C, Nota naar aanleiding van het verslag. 53 Kamerstukken II 2001/2002, , nr. 2, Voorstel van Wet Hillen. 20

21 het geval bij ouderen die al lange tijd in het bezit waren van een eigen woning. Deze mensen waren begonnen met een lage eigenwoningschuld en losten hun hypotheek vaak al tijdens de looptijd af. In combinatie met de gestegen huizenprijzen kon het voorkomen dat het eigenwoningforfait hoger was dan de aftrekbare rentekosten, met een positief belastbaar box 1-inkomen uit eigen woning als gevolg. Ter verduidelijking volgt hier een rekenvoorbeeld: Voorbeeld: Er rest op enig moment nog een eigenwoningschuld van , de rente hierop bedraagt 6%. Er bestaat recht op een renteaftrek van 1200,-. De WOZ-waarde van de woning is gesteld op ; het eigenwoningforfait (0,6%) is dan 1800,-. Er resulteert een positief inkomen van 600,- uit eigen woning. Vóór invoering van de Wet Hillen moest men over dit bedrag belasting betalen. Door invoering van de Wet Hillen bestaat er een extra aftrekpost van 600,- waardoor er per saldo een inkomen uit eigen woning overblijft van 0,- Het doel van de regeling werd door de regering als volgt geformuleerd: De doelstelling van de regeling is tweeledig: bevordering aflossing eigenwoningschuld en lastenverlichting eigenaarbewoners met geen of een lage eigenwoningschuld. 54 De lastenverlichting treft echter maar een kleine groep, namelijk de eigenwoningbezitters met geen of een lage eigenwoningschuld. Omdat het belastingvoordeel gericht is op een specifieke groep eigenwoningbezitters en mijns inziens die specifieke groep geen extra lastenverlichting nodig heeft omdat ze er door de lage hypothecaire schuld er over het algemeen financieel al goed voor staan, vind ik de tweede doelstelling een zwak argument voor het invoeren van de Wet Hillen. De andere doelstelling is om het aflossen van een eigenwoningschuld te stimuleren. Een snellere aflossing zou als gevolg hebben dat de totale hypotheekschuld vermindert. Bij een lagere hypotheekschuld kan er minder renteaftrek worden genoten en blijft er een hoger belastbaar inkomen uit box 1 over, wat de overheidsfinanciën ten goede komt. Een snellere aflossing zou door de Wet Hillen moeten worden gerealiseerd, omdat er als gevolg van de Wet Hillen geen positief inkomen uit de eigen woning kan bestaan, ook al is er geen of nagenoeg geen renteaftrek meer mogelijk. Dit beoogde effect wordt echter door Arends 55 en Rijkers 56 in twijfel getrokken, omdat de Wet Hillen alleen fiscaal voordeel oplevert als er nog maar een zeer geringe eigenwoningschuld over is en het daarnaast niet voordelig is om met (relatief laag belast) box 3 vermogen een schuld af te lossen die in box 1 een relatief hoge aftrek oplevert. Ikzelf vind de gedachte om het aflossen van de eigenwoningschuld te stimuleren een juiste. Ik ben het echter met Arends en Rijkers eens dat de Wet 54 Kamerstukken II 2003/2004, , nr. 3, Memorie van Toelichting, blz A.J.M. Arends: "De eigenwoningregeling vanaf 2004 rechtvaardiger?", WPNR 17 januari 2004, par A.C. Rijkers: Eigen woning, bijleenregeling en implementatie Hillen, NTFR 2003/

22 Hillen niet de juiste manier is om deze doelstelling te bereiken. Hiervoor hadden rigoureuzere maatregelen genomen moeten worden die een grotere groep belastingplichtigen treffen. Paragraaf 2.7 Verhoging van het eigenwoningforfait. Per 1 januari 2009 is besloten het eigenwoningforfait stapsgewijs te verhogen met ingang van 1 januari 2010 tot een percentage van 2,35% op 1 januari 2016 voor woningen met een waarde vanaf Hiermee verdwijnt het voorheen geldende plafond van voor het eigenwoningforfait. Dit plafond was in de wet opgenomen omdat de gedachte bestond dat er vanaf een bepaalde woningwaarde geen extra huuropbrengsten zijn te realiseren op de markt. 58 Een heffing over dat deel van de waarde is als gevolg van die gedachte niet aan de orde. De verhoging van het eigenwoningforfait en het vervallen van het plafond wordt door de wetgever gerechtvaardigd door te stellen dat het beleggingsaspect bij woningen met een waarde die overstijgt een grotere rol speelt. 59 Er worden geen argumenten gegeven waarom de reden dat het plafond was ingesteld niet meer zou gelden. Dit maakt de wetswijziging gevoelig voor kritiek. Zo meent Arends dat het onjuist is om te stellen dat een woning met een waarde van meer dan meer huurinkomsten kan realiseren dan een goedkopere woning. Naar zijn mening zijn bestedingsmotieven zoals meer luxe en leefruimte de achterliggende reden van de aankoop van een dermate dure woning. 60 In deze gedachtegang kan ik me vinden. Een ander punt van kritiek is het ontbreken van de argumentatie die het percentage van 2,35% rechtvaardigt. Een mogelijke verklaring voor dit percentage is de gelijkstelling met de box 3 heffing die hieruit volgt voor belastingplichtigen die vallen onder het toptarief. Wanneer 52% over 2,35% aan belasting wordt geheven, resulteert dit in een effectief tarief van 1,22% (tegenover 30% 4% = 1,2% in box 3). 61 De gebrekkige onderbouwing wekt de schijn dat de verhoging van het eigenwoningforfait en het vervallen van het plafond enkel is ingevoerd om belastingplichtigen die in zeer hoge mate hypotheekrenteaftrek genieten te treffen. 62 Via deze weg wordt de renteaftrek feitelijk beperkt voor een aantal belastingplichtigen, waar het kabinet had beloofd niet aan de hypotheekrenteaftrek te sleutelen Dit bedrag wordt jaarlijks geïndexeerd, voor 2012 bedraagt het Kamerstukken I 1999/2000, en , nr. 202a, blz Kamerstukken II 2007/2008, , nr. 3, Memorie van Toelichting, blz A.J.M. Arends: Het eigenwoningforfait, waarop stoelt het nog?, NTFR 2007/ Zie ook L.W. Sillevis, M.L.M van Kempen en G.W.B. van Westen: Cursus belastingrecht inkomstenbelasting, Kluwer Deventer 2009, paragraaf c.b. 62 B. Cornelissen: Nederlandse fiscus als Robin Hood, Forfaitair 180, constateert ook dat de regeling vooral is ingevoerd om rijken te treffen. 63 Zie ook E.J.W. Heithuis: Hypotheekrenteaftrek: en weer breekt het kabinet zijn belofte, WFR 2009/

23 Paragraaf 2.8 Evaluatie van de eigenwoningregeling tot op heden. Naast de genoemde aanscherpingen zijn er weinig noemenswaardige wijzigingen aangebracht in de Wet IB 2001 met betrekking tot de eigenwoningregeling. Wel is er in de loop der tijd een aantal specifieke bepalingen in de wet opgenomen, bijvoorbeeld met betrekking tot te koop staande woningen en voor situaties van echtscheiding, 64 maar die zijn voor onderhavig onderzoek niet van belang. Een aanpassing die nog wel kort genoemd moet worden, is de afschaffing van de goedkoperwonenregeling per 1 januari Deze regeling hield kort gezegd in dat bij verhuizing naar een goedkopere woning de overwaarde van de oude woning niet hoefde te worden aangewend ter financiering van de nieuwe woning. Het was feitelijk een uitzondering op de bijleenregeling. De reden van afschaffing is het voorkomen van ingewikkelde berekeningen bij situaties waarin partners besluiten te gaan samenwonen en allebei hun oude woning verkopen. In dit hoofdstuk is aangegeven hoe de eigen woning fiscaal wordt behandeld sinds er regelingen voor zijn opgenomen in de wet. Zo waren bijvoorbeeld de hypotheekrente, afschrijvings- en onderhoudskosten aan te merken als aftrekbare kosten sinds 1914 en werd tot 1971 de daadwerkelijke huurwaarde van een eigen woning belast. In 1971 is het fictief huurwaardeforfait ingevoerd, dat sinds de Wet IB 2001 het eigenwoningforfait wordt genoemd. Vanaf 1971 zijn onderhoudskosten niet meer afzonderlijk aftrekbaar, de rentekosten op een eigenwoningschuld nog wel. Vervolgens is er bij de invoering van de Wet IB 2001 een aantal verscherpingen bij gekomen, is per 1 januari 2004 de bijleenregeling ingevoerd, is per 1 januari 2005 de Wet Hillen van kracht, vervalt per 1 januari 2009 het plafond van het eigenwoningforfait en wordt per 1 januari 2010 het eigenwoningforfait stapsgewijs verhoogd. Al vanaf het begin van de vorige eeuw wordt geprobeerd het eigenwoningbezit te stimuleren. Zoals eerder vermeld, is het eigenwoningbezit ten opzichte van die periode aanzienlijk gestegen. Vergeleken met andere Europese landen is het eigenwoningbezit echter aan de lage kant. 65 Bovendien zal uit het volgende hoofdstuk blijken dat in een aantal situaties het oorspronkelijke doel van de eigenwoningregeling, de vermogensopbouw, niet is bereikt ondanks het bezit van een eigen woning. In deze situaties staat tegenover de waarde van de eigen woning immers een mogelijk net zo hoge of zelfs hogere schuld. Wanneer de Nederlandse totale eigenwoningschuld wordt vergeleken met andere landen, blijkt deze uitzonderlijk hoog. 66 Een dergelijk hoge eigenwoningschuld in combinatie met de hypotheekrenteaftrek levert de staat een hoge kostenpost op. De kosten van de eigenwoningregeling worden in 2010 geschat op ongeveer 10 miljard euro per jaar. 67 Tegenover de 6 miljard in het jaar 64 Art lid 2 en art lid 4 Wet IB Centraal Bureau voor de Statistiek: Nederland langs de Europese meetlat, januari 2010, blz Zie bijlage Zie rapport studiecommissie belastingstelsel: Continuïteit en vernieuwing, par Dit is het bedrag dat bespaard zou worden door de overheid als de hypotheekrente niet meer aftrekbaar is en er geen eigenwoningforfait zou bestaan. 23

24 is dit een aanzienlijke stijging, waar met invoering van de Wet IB 2001 was beoogd deze stijging tegen te gaan. De ingevoerde verscherpingen in de wetgeving hebben een beperking van de stijgende kosten echter niet kunnen bewerkstelligen. Naast de hoge kostenpost voor de overheid brengt de enorme eigenwoningschuld een ander probleem met zich mee. Aan het hebben van een hoge hypotheekschuld kunnen namelijk risico s kleven. Welke risico s dit zijn en wat voor mogelijke problemen ze kunnen veroorzaken op de woningmarkt, zal in het volgende hoofdstuk nader worden onderzocht. Ook zal worden gezocht naar de oorzaken van de hoge eigenwoningschuld. Hierbij kan worden gedacht aan de hypotheekrenteaftrek, maar ook aan nieuwe bancaire producten en soepele regelgeving omtrent hypotheekverstrekking. Aan de hand van de bevindingen in het volgende hoofdstuk zal een economisch toetsingskader worden opgesteld waaraan een alternatieve regeling kan worden getoetst. 68 Bron: Actualisatie varianten fiscale behandeling eigenwoningbezit, Ministerie van Financiën, maart 2006, bijlage bij Kamerstukken II, 2005/2006, , nr

25 Hoofdstuk Drie Economische analyse van het huidige eigenwoningregime. Paragraaf 3.1 Risico s op de hypotheekmarkt. De totale hypotheekschuld van Nederlandse eigenwoningbezitters is de afgelopen jaren zo sterk gestegen, dat Nederland momenteel tot de wereldtop behoort op het gebied van hypothecaire schulden. Als de totale hypothecaire schuld, die in het vierde kwartaal van 2010 ongeveer 630 miljard euro 69 bedroeg, gedeeld wordt door het aantal inwoners, heeft Nederland zelfs de hoogste hypothecaire schuld per inwoner ter wereld. Als daarbij opgeteld wordt dat het eigenwoningbezit in Nederland internationaal gezien laag is, 70 resulteert dit in een nog hogere schuld per eigen woning. Ook als de hypothecaire schuld van landen wordt uitgezet tegen het BBP, blijkt dat Nederland tot de landen met de hoogste hypothecaire schuld behoort. 71 Vanaf 2006 is die schuldenpost zelfs groter dan het totale BBP. 72 Dit houdt in, dat er meer hypothecaire schuld open staat, dan dat er in heel Nederland aan producten wordt geproduceerd in een jaar tijd. Een dermate hoge hypotheekschuld brengt een drietal risico s voor de hypotheekmarkt met zich mee. Dit zijn het betalingsrisico, het kredietrisico en het vermogensrisico. 73 Het betalingsrisico komt er op neer dat de consument de maandelijkse hypotheeklasten niet meer kan betalen. De oorzaak hiervan kan liggen in een daling van het inkomen, een stijging van de woonlasten als gevolg van een hoger rentepercentage of een stijging van andere kosten. Het kredietrisico is het risico dat de financiële instelling de lening (plus rentekosten) niet volledig krijgt terugbetaald en de lening (deels) af moet schrijven. Hier kan sprake van zijn als de consument niet meer aan zijn maandelijkse betalingsverplichting kan voldoen en wanneer er een restschuld overblijft door een waardedaling van de woning. Het vermogensrisico is het risico dat de verkoopwaarde van de eigen woning lager is dan de nog uitstaande hypotheekschuld. Wanneer dit gebeurt, kan er een restschuld blijven bestaan en wordt het moeilijker om de volledige lening aan de bank terug te betalen. Het kredietrisico hangt nauw samen met het vermogensrisico. Het vermogensrisico wordt groter naarmate de waarde van de woning daalt en naarmate er naar verhouding meer wordt geleend per woning. Aangezien uit cijfers blijkt dat er de laatste jaren sprake is van een trend van dalende huizenprijzen, 74 zal op het vermogensrisico dieper worden ingegaan. 69 Zie bijlage Centraal Bureau voor de Statistiek: Nederland langs de Europese meetlat, blz. 73, januari In vergelijking met andere EU-landen is het Nederlandse eigenwoningbezit erg laag, alleen Duitsland en Oostenrijk hadden in 2007 een lager percentage eigenwoningbezit. 71 Zie bijlage Zie bijlage 1 & De Nederlandsche Bank, rapport: Risico s op de hypotheekmarkt voor huishoudens en hypotheekverstrekkers, blz. 6, 4 september Zie bijlage 4. 25

26 Een manier om het vermogensrisico beter in kaart te brengen is de zogenaamde Loan To Value-ratio (LTV-ratio). Dit is de verhouding tussen het bedrag aan hypotheekschuld en de waarde van de woning. Wanneer een woning een waarde heeft van bijvoorbeeld en hiervoor is een schuld aangegaan van (bij de aankoop van een woning heeft men vaak met extra kosten te maken, zoals de overdrachtsbelasting en notaris- en makelaarskosten), is de LTV-ratio 110%. Hoe hoger de LTV-ratio, des te groter het vermogensrisico is. De volgende figuur illustreert dat de laatste jaren de gemiddelde LTV-ratio aanzienlijk is gestegen. Hieruit kan geconcludeerd worden dat het vermogensrisico en hiermee samenhangend het kredietrisico de laatste jaren ook aanzienlijk zijn gestegen. Figuur 1: LTV-ratio bij aankoop van een eigen woning. 75 Voor mensen die hun hypotheekschuld gedurende de looptijd geheel aflossen houden waardedalingen van de eigen woning in, dat er minder eigen vermogen overblijft na de verkoop van de woning. De gevolgen daarvan zijn te overzien. Problematischer is het wanneer er helemaal niet wordt afgelost op de hypotheekschuld, zoals bij de eerder genoemde aflossingsvrije hypotheek. Een aflossingsvrije hypotheek in combinatie met een waardedaling van de woning, kan resulteren in een restschuld, als er op geen enkele andere manier vermogen is gespaard. Bij een betalingsachterstand wordt de woning tegen executiewaarde verkocht waardoor de voormalige eigenaar geen woning meer bezit en daarnaast met een restschuld kan overblijven. Het gevolg van een dergelijke situatie voor de financiële instantie waarbij de financiering is afgesloten, is dat er mogelijk moet worden afgeschreven op de uitstaande lening. 75 De Nederlandsche Bank, rapport: Risico s op de hypotheekmarkt voor huishoudens en hypotheekverstrekkers, 4 september 2009, blz. 8. De ratio is met zo n 10%-punt vertekend, omdat het bij de notaris ingeschreven hypotheekbedrag gemiddeld 10% hoger ligt dan het daadwerkelijke hypotheekbedrag. 26

27 Met deze gevolgen in het achterhoofd is het opmerkelijk en enigszins zorgwekkend hoe snel het aandeel aflossingsvrije hypotheken ten opzichte van andere hypotheekvormen in de hypotheekmarkt is gestegen, zoals volgende figuur laat zien: Figuur 2: Aandeel hypotheekvormen Van deze figuur is af te lezen dat in 2008 al bijna de helft van het totaal aantal hypotheken een aflossingsvrije hypotheek was. 77 Vergeleken met het percentage aflossingsvrije hypotheken in 1996 (ongeveer 10%) is dit een aanzienlijke stijging. In het rapport van De Nederlandsche Bank Risico s op de hypotheekmarkt voor huishoudens en hypotheekverstrekkers, wordt een tweetal verklaringen gegeven voor de sterke stijging van het aandeel aflossingsvrije hypotheken. Ten eerste is door de langdurige periode van stijgende huizenprijzen het vertrouwen gecreëerd dat de woning altijd genoeg op zal brengen om de hypotheekschuld af te lossen. Daarnaast wordt het fiscale systeem genoemd als verklaring. De fiscale behandeling van de eigen woning stimuleert het in stand houden van de initiële hoofdsom, zo is de redenering. De renteaftrek is immers maximaal zolang de schuld maximaal blijft. Nu de stijging van huizenprijzen geen vanzelfsprekendheid meer is, dreigt het risico van een restschuld bij gedwongen verkoop voor steeds meer huishoudens, aangezien er steeds meer huishoudens zijn met een aflossingsvrije hypotheek. 76 De Nederlandsche Bank, Rapport: Risico s op de hypotheekmarkt voor huishoudens en hypotheekverstrekkers, 4 september 2009, blz Volgens het AFM, consumentenmonitor najaar 2010, hypotheken, heeft in 2010 zelfs 60% van de afgesloten hypotheken een aflossingsvrije component. 27

28 Paragraaf 3.2 Mogelijke oorzaken van de hoge Nederlandse hypotheekschulden. Een belangrijke vraag is hoe het komt dat de Nederlandse woningmarkt gefinancierd is met zeer hoge hypotheekschulden. Een oorzaak kan gezocht worden in de fiscaal voordelige behandeling van de eigen woning waarin voornamelijk de hypotheekrenteaftrek van belang is. Eerder is aangegeven dat fiscale maatregelen die het bezit van een eigen woning stimuleren, waaronder de hypotheekrenteaftrek, al bestaan sinds de invoering van de Wet IB Pas sinds een aantal jaren, vanaf ongeveer 1990, zijn de huizenprijzen en de daarmee samenhangende financieringen explosief gestegen. 78 Het ligt niet voor de hand om de hypotheekrenteaftrek als enige oorzaak hiervan aan te wijzen, aangezien de huizenprijzen dan waarschijnlijk al eerder een sterke stijging hadden ondervonden. Het is waarschijnlijker dat er een combinatie van factoren aan ten grondslag ligt. Daarom zal nu een aantal veranderingen op de woning- en hypotheekmarkt vanaf de jaren 90 worden opgesomd die zijn genoemd door de voormalig minister van Financiën als mogelijke oorzaken van de hoge Nederlandse hypotheekschulden. 79 Er werden financiële producten ontwikkeld waarbij de hypotheekschuld pas aan het einde van de looptijd afgelost hoeft te worden. 80 Hierdoor blijft de schuld gedurende de gehele looptijd maximaal. Dit levert het maximaal fiscale voordeel op, maar houdt ook de openstaande schuld maximaal. Een voorbeeld hiervan is de aflossingsvrije hypotheek. Het gegeven dat dit het maximaal fiscale voordeel oplevert, geeft aan dat de hypotheekrenteaftrek in ieder geval mede ten grondslag ligt aan de snelle opkomst van de nieuw ontwikkelde financiële producten. 81 Zonder dit voordeel zouden deze producten waarschijnlijk niet populair zijn, omdat ze dan tot hogere maandlasten zouden leiden. Er was sprake van stijgende inkomens en structurele demografische veranderingen, zoals een toename van het aantal huishoudens en het aantal tweeverdieners. De maximale hypotheek wordt op basis van het (gezamenlijke) inkomen bepaald, 82 dus toen de gemiddelde inkomens per huishouden stegen, konden er hogere bedragen geleend worden. Tot slot speelde de lage rentestand een rol. 83 Bij een lager rentestand zijn de maandelijkse rentekosten lager over eenzelfde lening. Een lagere rentetarief in combinatie met een grotere lening resulteert in eenzelfde bedrag aan rentebetalingen als een hoger rentetarief in combinatie met een kleinere lening. Aangezien financiële instellingen uitgaan van een 78 Zie bijlage 4 en Kamerstukken II, 2004/2005, aanhangselnummer 2012, kamervragen van de leden Heemskerk en Crone, ingezonden op 2 juni 2005, met antwoorden van minister van financiën Zalm, ontvangen op 5 juli 2005, antwoord op vraag Veronderstelt bijvoorbeeld ook Wouter Koolmees, financieel woordvoerder van de D 66 fractie in Einde aan de schuldeneconomie!, 81 Dit wordt ook verondersteld in het IMF Rapport: The Netherlands 2011 article IV consultation: Preliminary conclusions, onderdeel Zie bijlage 6; de hypotheekrente is gedaald van ongeveer 9% in 1990 tot zo n 5% in

29 maximaal toegestane maandelijkse woonlast (het absoluut te betalen bedrag aan rente) leiden lagere rentetarieven tot een hoger maximaal te verstrekken hypotheekbedrag. 84 De hierboven genoemde punten maakten het makkelijker en aantrekkelijker om meer geld te lenen voor het kopen van een eigen woning. Hierdoor steeg de vraag naar eigen woningen. In combinatie met de inelasticiteit van de Nederlandse woningmarkt, 85 het aanbod van woningen wordt niet of nauwelijks groter bij een grotere vraag, heeft dit geleid tot aanzienlijke prijsstijgingen, zoals die in bijlage 5 zijn af te lezen. Die sterk stijgende huizenprijzen hebben sterk stijgende hypotheekschulden tot gevolg gehad. Om een duurder huis te financieren zal een grotere lening afgesloten moeten worden. Deze grotere leningen werden steeds vaker in de vorm van de nieuw ontwikkelde hypotheekvormen uitgegeven. Vooral de aflossingsvrije hypotheek is in populariteit gegroeid, zoals in de vorige paragraaf te lezen is. Omdat er bij deze hypotheekvorm niet wordt afgelost, blijft de hypotheekschuld maximaal. Bij andere hypotheekvormen waar wel tijdens de looptijd wordt afgelost, is dit niet het geval. De combinatie van de hogere huizenprijzen met de hieraan verbonden hogere hypothecaire leningen, het groeiende aandeel aflossingsvrije hypotheken en de mogelijkheid om meer te lenen door stijgende inkomens en de lage rentestand, hebben geleid tot de zeer sterke stijging van de hypotheekschuld per eigen woning. Zolang de huizenprijzen bleven stijgen door de alsmaar groeiende vraag naar koopwoningen, was het risico voor de hypotheekverstrekker en de eigenwoningbezitter beperkt. Bij een gedwongen verkoop kwam er genoeg geld vrij om de hypotheekschuld af te lossen. Als in bijlage 2 het verloop van de gemiddelde huizenprijzen in de periode ( ) wordt bekeken, is het begrijpelijk dat er geen problemen werden voorzien. Maar sinds de economische crisis in 2008 is er een trend van dalende huizenprijzen te signaleren. De gemiddelde huizenprijs was eind 2008 ongeveer tegenover ongeveer eind Als vervolgens het gegeven wordt meegenomen dat de totale hypotheekschuld in diezelfde periode is gestegen van ongeveer 588 miljard euro tot ongeveer 640 miljard, 87 wordt duidelijk dat het risico van een restschuld bij gedwongen verkoop een stuk groter is geworden, aangezien het percentage eigenwoningbezit nagenoeg ongewijzigd is gebleven. 88 Het risico van een restschuld bij gedwongen verkoop is vooral aanwezig wanneer er een aflossingsvrije hypotheek afgesloten is, omdat er dan niet vanzelfsprekend wordt gespaard voor de aflossing van de schuld. In de volgende paragraaf zullen de meest voorkomende hypotheekvormen Zie bijlage 7; een figuur uit het OECD rapport: Housing and the economy: policies for renovation, die de prijsinelasticiteit van de OECD-landen illustreert. 86 Zie bijlage Zie bijlage

30 worden benoemd en zal kort besproken worden waardoor de risicovollere hypotheekvormen in populariteit hebben gewonnen. De genoemde hypotheekvormen worden in bijlage 9 verder uitgewerkt. Paragraaf 3.3 Hypotheekvormen. Zoals voorheen al is vermeld, werden er halverwege de jaren 90 nieuwe bancaire producten ontwikkeld, die het mogelijk maakten om de volledige hypotheekschuld pas af te lossen na het verstrijken van de looptijd. Voorbeelden hiervan zijn de spaarhypotheek, de beleggingshypotheek en de aflossingsvrije hypotheek. De populariteit van die risicovollere hypotheekvormen is enerzijds het ermee gepaard gaande fiscale voordeel. 89 Er hoeft namelijk niet tijdens, maar aan het eind van de looptijd afgelost te worden op de hypotheekschuld, zodat het met de renteaftrek gepaard gaande fiscale voordeel gedurende de hele looptijd maximaal is. Anderzijds is er het toegenomen vertrouwen in de woningmarkt in de jaren 90, 90 waardoor er meer risico s werden genomen met betrekking tot het verstrekken van hypotheken. Financiële instellingen hebben bovendien financiële prikkels om zoveel mogelijk risicovollere hypotheekvormen uit te geven, omdat de schuld en de daarmee samenhangende rentebetalingen over de gehele looptijd bij deze hypotheekvormen maximaal is. Ook hierdoor werd er meer risico genomen. Vóór de komst van deze bancaire producten werd er gebruik gemaakt van minder risicovolle hypotheekvormen. In bijlage 9 is een nadere uitwerking te vinden van twee van deze minder risicovolle hypotheekvormen; de lineaire hypotheek en de annuïteitenhypotheek. Daarnaast worden in deze bijlage de drie meest voorkomende nieuwe (risicovollere) hypotheekvormen besproken, waarmee het verschil in risico s tussen de verschillende hypotheekvormen wordt aangetoond. Paragraaf 3.4 Aangescherpte regelgeving omtrent hypotheekverstrekking. Instanties zoals De Nederlandsche Bank en de Autoriteit Financiële Markten (AFM) hebben hun zorgen geuit over de hoge LTV-ratio en de populariteit van de aflossingsvrije hypotheek. Ook de overheid heeft de oplopende risico s die hiermee verband houden opgemerkt. Zodoende zijn de banken, de AFM en het ministerie van Financiën met elkaar in overleg getreden en is er op 21 maart 2011 een aantal maatregelen op het gebied van hypotheekverstrekking aangekondigd in de zogenoemde Gedragscode Hypothecaire Financieringen. Vanaf 1 augustus 2011 zijn de volgende, strengere, regels van kracht: Veronderstelt o.a. P.H.J. Essers in Stop fiscaal ontmoedigen aflossen hypotheekschuld, NTFR 2007/1896 en De Nederlandsche Bank in het rapport: Risico s op de hypotheekmarkt voor huishoudens en hypotheekverstrekkers. 90 De Nederlandsche Bank, Rapport: Risico s op de hypotheekmarkt voor huishoudens en hypotheekverstrekkers. 91 Kamerstukken II, 2010/2011, , nr. 97, brief van de minister van financiën. 30

31 Banken mogen nog maar 110% 92 van de marktwaarde van een woning financieren; Dit houdt in dat wanneer de marktwaarde van een woning is gesteld op , de bank nog maar een hypotheek mag verstrekken van Dit extra bedrag van is bedoeld om de overdrachtsbelasting (6% 93 van de verkoopprijs) en de notaris- en makelaarskosten te dekken. Ingeval er een nieuw gebouwd huis wordt gekocht, is een maximale hypotheek van 104% van de marktwaarde mogelijk, omdat in die situatie geen overdrachtsbelasting wordt geheven. Zogenaamde tophypotheken, hypotheekschulden die de waarde van de woning ruim overstijgen, zouden als gevolg van deze regelgeving niet meer kunnen bestaan. In de praktijk blijkt echter dat onder de oude gedragscode hypothecaire financieringen al een maximum aan hypotheekleningen werd gesteld. Dat lag op ongeveer 125% van de executiewaarde van de woning. De executiewaarde is de waarde van de woning bij gedwongen verkoop en ligt meestal rond 85 tot 90% van de normale marktwaarde. Op deze wijze werd ook uitgekomen rond de 110% van de marktwaarde die nu afgesproken is. In de praktijk zal er op dit punt dus niet heel veel veranderen. 94 De aflossingsvrije hypotheek wordt beperk tot 50% van de marktwaarde van de woning; Om de snelle stijging van het aandeel aflossingsvrije hypotheken in de totale hypotheekmarkt te stoppen, is bepaald dat bij de aankoop van een woning nog maar een aflossingvrije hypotheek mag worden aangegaan voor 50% van de marktwaarde van deze woning. In een concreet voorbeeld houdt dit in combinatie met de vorige maatregel in, dat wanneer een woning met een waarde van wordt gekocht, er een hypotheekschuld mag worden aangegaan ter grootte van Van deze mag echter maar aflossingsvrij zijn. De overige moet met een andere hypotheekvorm worden gefinancierd. Feitelijk is de strengere regelgeving omtrent de hypotheekverstrekking een (niet fiscale) beperking van de hypotheekrenteaftrek. Er kan minder geld geleend worden en het is niet langer mogelijk om een eigen woning volledig aflossingsvrij te financieren. 95 Deze niet fiscale beperking ligt in lijn met de in het vorige hoofdstuk besproken fiscale beperkingen die afgelopen jaren zijn ingevoerd. 92 De overdrachtsbelasting is per 1 juli 2011 tijdelijk verlaagd van 6% naar 2% tot 1 juli 2012, besluit van 1 juli 2011, nr. BLKB 2011/1290M. Als gevolg van deze tijdelijke verlaging mag er nog maar 106% door de banken gefinancierd worden. Op 27 april 2012 is overigens besloten om de overdrachtsbelasting permanent te verlagen tot 2%. Daarnaast is bepaald dat de maximum LTV-ratio geleidelijk wordt beperkt tot 100%, zie Stabiliteitsprogramma Nederland, april 2012 actualisatie, blz. 9, bijlage bij Kamerbrief Na de tijdelijke verlaging van de overdrachtsbelasting van 1 juli 2011 is op 27 april 2012 besloten om de overdrachtbelasting permanent op 2% te houden, zie Stabiliteitsprogramma Nederland, april 2012 actualisatie, blz. 9, bijlage bij Kamerbrief De aangekondigde geleidelijke beperking van de maximum LTV-ratio tot 100% zal overigens wel invloed hebben op de leencapaciteit van aspirant-eigenwoningbezitters. 95 Zie ook I.J.F.A van Vijfeijken en M.M.F.J van Bakel: De fiscale subsidiering van de eigen woning onder vuur, WPNR 22 oktober 2011/6903, paragraaf 4. 31

32 De problematiek van de Nederlandse woningmarkt is ook bestudeerd door een aantal belangrijke internationale financiële instellingen. Zij concluderen dat de hiervoor beschreven aanpassingen niet toereikend zijn. In de hierna volgende paragrafen zal een recent onderzoek van de OESO en een rapport van het IMF worden besproken. Paragraaf 3.5 OESO rapport: Housing and the economy, policies for renovation. De OESO is in het kort gezegd een wereldwijd samenwerkingsverband tussen 34 landen waarin het sociaal en economisch beleid wordt besproken, bestudeerd en gecoördineerd. Via dit samenwerkingsverband wordt getracht internationaal beleid af te stemmen en economische en sociale problemen op te lossen. Door de OESO is ook het fiscale beleid omtrent de eigen woning bestudeerd. 96 De studie is niet specifiek gericht op de Nederlandse hypotheekrenteaftrek, maar geeft weer hoe de wereldwijde woningmarkt er idealiter uit zou moeten zien. In het rapport is een aantal conclusies getrokken waar de Nederlandse overheid zich aangesproken door zou moeten voelen. Uit het onderzoek kan worden opgemaakt dat het fiscaal stimuleren van het eigenwoningbezit door middel van de hypotheekrenteaftrek en het gemak waarmee krediet verleend wordt debet zijn aan de hoge hypotheekschuld van Nederlandse eigenwoningbezitters. Fiscale stimulering van het eigenwoningbezit in combinatie met de inelasticiteit van het woningaanbod heeft geleid tot een stijging van de huizenprijzen en een daarmee samenhangende stijging van hypotheekschulden. De ruime mogelijkheid tot het verkrijgen van krediet voor een eigen woning heeft echter ook geleid tot een grotere prijsvolatiliteit. Dit houdt in dat het risico van dalende huizenprijzen is toegenomen, wat ook uit de cijfers van woningprijzen is gebleken. Specifiek worden in het rapport de innovaties op de hypotheekmarkt, zoals de aflossingsvrije hypotheek, genoemd als een factor die de prijsvolatiliteit heeft verhoogd. Hierdoor zijn de huizenprijzen in het verleden nog sterker gestegen maar is het risico op prijsdalingen ook toegenomen, wat nu tot uiting komt. Zowel eigenwoningbezitters als financiële instellingen, die via hypotheekleningen in grote mate zijn blootgesteld aan de huizenmarkt, zijn kwetsbaar voor prijsdalingen. 97 In geval van prijsdalingen zijn de risico s op restschulden toegenomen, zeker nu het aandeel aflossingsvrije hypotheken en de LTVratio in Nederland de laatste jaren flink is gestegen, zoals in paragraaf 3.2 al aan bod is gekomen. Het feit dat de huizenprijzen inmiddels gemiddeld meer dan 8,5% zijn gedaald ten opzichte van het 96 OESO-rapport: Housing and the economy, policies for renovation, 19 januari OESO-rapport: Housing and the economy, policies for renovation, 19 januari 2011, blz

33 hoogste punt, 98 geeft aan dat de risico s voor zowel de eigenwoningbezitter als de financiële instelling daadwerkelijk zijn toegenomen. Mogelijkheden die in het rapport worden genoemd om de risico s op de Nederlandse huizenmarkt te beperken, zijn: 99 Meer toezicht op financiële instellingen die hypothecaire leningen verstrekken. De maximum toegestane LTV-ratio verminderen. Het verminderen van de fiscale aftrek van hypothecaire leningen. Paragraaf 3.6 IMF rapport van 28 maart Het Internationaal Monetair Fonds (IMF) is een monetaire organisatie waarvan inmiddels 185 landen lid zijn. Het IMF heeft de volgende doelstellingen: - Het bevorderen van internationale samenwerking op monetair gebied. - Het wisselkoerssysteem, de werkgelegenheid en de economische groei bewaken. Hiervoor worden jaarlijks onderzoeken gedaan en rapporten geschreven. - Financiële hulp bieden aan landen die met problematische tekorten op de begroting te maken hebben. In ruil daarvoor moet de noodlijdende lidstaat een door het IMF opgesteld pakket van economische hervormingen doorvoeren. Op 28 maart 2011 zijn de voorlopige conclusies van het IMF gepubliceerd naar aanleiding van de zogeheten Nederland 2011 artikel IV consultatie. 100 Verschillende aspecten van de Nederlandse economie zijn onderzocht, zoals de pensioenleeftijd en het uitkeringssysteem. Ook de fiscale behandeling van de eigen woning is aan bod gekomen. Het IMF spreekt haar zorgen uit over de hoge schulden die Nederlandse huishoudens hebben. Die behoren met gemiddeld 270% van het besteedbaar inkomen 101 tot de hoogste schulden van de ontwikkelde economieën. Ook de hoge LTV-ratio, die volgens sommige metingen zelfs 120% bedraagt op nieuwe hypotheken, is zorgwekkend. Er wordt gesteld dat de hypotheekrenteaftrek heeft geleid tot hoge hypotheekschulden en de toename van aflossingsvrije hypotheken midden jaren In augustus 2011 was de daling 8,5%. Inmiddels is de daling verder opgelopen. Zie bijlage OESO-rapport: Housing and the economy, policies for renovation, 19 januari 2011, blz The Netherlands 2011 article IV consultation: Preliminary conclusions. Aangezien in latere rapportages van het IMF over de artikel IV consultatie geen wijziging aan deze voorlopige conclusies zijn aangebracht, ga ik ervan uit dat dit ook de definitieve conclusies zijn. 101 Zie voor de definitie van het begrip besteedbaar inkomen NL/menu/methoden/toelichtingen/alfabet/b/besteedbaar-inkomen.htm. 102 The Netherlands 2011 article IV consultation: Preliminary conclusions, onderdeel 3, Liberal mortgage interest tax deductibility (MID) has inflated mortgage size, and also led to the proliferation of interest-only nonamortizing mortgages since the mid-1990s. 33

34 Met het oog op de hoge schulden en LTV-ratio, is het IMF verheugd met de recent voorgestelde aanscherpingen op het gebied van hypotheekverstrekking. Toch zou het verstandig zijn om de maximale hypotheekschuld verder te verlagen dan de voorgestelde 110%. Ook de regel dat een hypotheek maar voor 50% aflossingsvrij mag zijn, is niet afdoende. Nog verdere verscherpingen zouden de risico s voor zowel huishoudens als financiële instellingen verkleinen, gezien de zware blootstelling van het financiële systeem aan de woningmarkt. Volgens het IMF is een aantal structurele hervormingen nodig, waaronder een geleidelijke beperking van de hypotheekrenteaftrek, om de Nederlandse economie gezonder te maken en risico s voor eigenwoningbezitters en banken te beperken. Hoofd van de IMF delegatie Lorenzo Figliuoli onderbouwt deze stelling als volgt: Door de liberale hypotheekrenteaftrek stijgt de schuldenlast per huishouden en het brengt ook risico s voor de banken met zich mee. Als de prijzen snel dalen, lijden beide schade. 103 Hieruit kan worden geconcludeerd dat het IMF van mening is dat de schuldenlast van eigenwoningbezitters zal dalen zodra de hypotheekrenteaftrek wordt beperkt. Dit lijkt mij een logische beredenering, aangezien het fiscaal voordeel van het aanhouden van een hypotheekschuld kleiner wordt bij een beperking van de hypotheekrenteaftrek. Bij een beperkte hypotheekrenteaftrek zullen eigenwoningbezitters mijn inziens sneller aflossen op de openstaande schuld, om de hogere netto rentekosten te beperken. Belastingplichtigen hebben echter wel vermogen nodig om hun schuld af te kunnen lossen. Daarom is een overgangsregeling noodzakelijk. Hierover meer in hoofdstuk zes. Verder stelt het IMF dat over de gewenste beperking van de hypotheekrenteaftrek snel een duidelijke en geloofwaardige verklaring afgegeven zou moeten worden door de overheid, om de mogelijk gevolgen voor de woningmarkt te beperken. 104 Onduidelijkheid over de toekomst van de fiscale behandeling van de eigen woning brengt onzekerheid in de markt, wat kan leiden tot minder vraag naar woningen en een verdere daling van de huizenprijzen. Paragraaf 3.7 Is de hypotheekrenteaftrek te handhaven vanuit economisch perspectief? Voordat tot een antwoord gekomen wordt op de vraag of het vanuit economisch perspectief geoorloofd is om de hypotheekrenteaftrek te handhaven, zal het verband tussen de geschetste problematiek en de hypotheekrenteaftrek nogmaals samenvattend worden beschreven. De hypotheekrenteaftrek bestaat al sinds De geschetste risico s zijn echter pas ontstaan vanaf de jaren 90, toen de huizenprijzen en de daarmee samenhangende hypotheekschulden zeer sterk zijn gestegen. De stijging in huizenprijzen is naast de fiscale stimulering ter bevordering van het 103 NRC, IMF: kabinet moet hypotheekrenteaftrek beperken, 28 maart 2011, The Netherlands 2011 article IV consultation: Preliminary conclusions, onderdeel

35 eigenwoningbezit te verklaren door een aantal andere factoren, zoals de lage hypotheekrente, stijgende verzamelinkomens en innovaties op de hypotheekmarkt. 105 Hierdoor werd het makkelijker en goedkoper om meer geld te lenen ter financiering van een eigen woning. In combinatie met de inelasiciteit van de Nederlandse woningmarkt heeft dit vervolgens geleid tot sterk gestegen woningprijzen. 106 Om de duurdere woningen te financieren waren grotere leningen noodzakelijk. Deze financieringen werden steeds meer uitgegeven in de vorm van aflossingsvrije hypotheken. 107 Deze hypotheekvorm leverde de minimale maandelijkse lasten (alleen rentebetalingen) en het maximale fiscale voordeel op voor de eigenwoningbezitter. Voor financiële instellingen leverde deze hypotheekvorm de maximale renteopbrengsten op, waardoor het ook voor hen aantrekkelijk was om aflossingsvrije hypotheken af te sluiten. Toen de woningprijzen sterk bleven stijgen en hiermee het vertrouwen in de woningmarkt toenam, werd er door de financiële instellingen steeds meer risico genomen bij het verstrekken van hypothecaire leningen. Dit is naast de toename van het aandeel aflossingsvrije hypotheken ook terug te zien in de gestegen LTV-ratio. 108 Nu de huizenprijzen niet meer stijgen, maar een dalende trend in hebben gezet, worden de risico s voor zowel eigenwoningbezitters als financiële instellingen die de leningen hebben verstrekt, steeds groter. De hypotheekrenteaftrek heeft bijgedragen aan de huidige situatie op de Nederlandse woningmarkt, waar veel woningen zijn gefinancierd met aflossingsvrije hypothecaire leningen. 109 Wanneer er geen renteaftrek mogelijk was geweest, waren de maandelijkse lasten van een aflossingsvrije hypotheek een stuk hoger geweest. Dit had deze hypotheekvorm minder aantrekkelijk gemaakt. De hypotheekrenteaftrek is dus in ieder geval indirect als oorzaak van de huidige risico s op de Nederlandse woningmarkt aan te merken. Naast de OESO 110 en het IMF 111 is ook door andere instanties en commissies gerapporteerd over de huidige fiscale behandeling van de eigen woning. De algemene tendens in de rapporten van het CPB 112, de Commissie Sociaal-Economische Deskundigen 113, de VROM-raad 114, de werkgroep 105 Kamerstukken II, 2004/2005, aanhangselnummer 2012, kamervragen van de leden Heemskerk en Crone, ingezonden op 2 juni 2005, met antwoorden van minister van financiën Zalm, ontvangen op 5 juli 2005, antwoord op vraag Zie bijlage 7; een figuur uit het OECD rapport: Housing and the economy: policies for renovation, die de prijselasticiteit van woningen in de OECD-landen illustreert. 107 Zie figuur Zie figuur O.a. P.H.J. Essers in Stop fiscaal ontmoedigen aflossen hypotheekschuld, NTFR 2007/1896 en De Nederlandsche Bank in het rapport: Risico s op de hypotheekmarkt voor huishoudens en hypotheekverstrekkers veronderstellen dat de populariteit van de aflossingsvrije hypotheek mede te danken is aan de hypotheekrenteaftrek. 110 OESO-rapport: Housing and the economy, policies for renovation, 19 januari The Netherlands 2011 article IV consultation: Preliminary conclusions, 28 maart CPB: Hervorming van het Nederlandse woonbeleid, april CSED: Naar een integrale hervorming van de woningmarkt, Sociaal-Economische Raad, april VROM-raad: Stap voor stap. Naar hervorming van het woningmarktbeleid, februari

36 Wonen 115 en de Commissie van Weeghel 116 is dat de hypotheekrenteaftrek een sterke prikkel geeft tot financiering van een eigen woning met vreemd vermogen en het zo lang mogelijk in stand houden van deze schuld. Beperking of afschaffing van de regeling zou dit tegen kunnen gaan. Het feit dat al deze instanties pleiten voor beperking van de hypotheekrenteaftrek geeft aan dat het hoog tijd wordt om de regeling te wijzigen. Daarnaast is de alsmaar stijgende kostenpost voor de overheid een reden om aan te voeren dat er iets moet veranderen aan de huidige hypotheekrenteaftrek. Een budgettair argument is wetenschappelijk gezien wellicht niet sterk om te pleiten voor de wijziging van een regeling, maar in het geval van de hypotheekrenteaftrek, die de staat maar liefst 10 miljard euro per jaar kost, zou ook dit argument mee moeten wegen. Zeker als daarbij wordt opgeteld dat er op dit moment zeer grote bezuinigingen moeten worden doorgevoerd om het begrotingstekort terug te dringen. Omdat de kosten alsmaar verder oplopen en de genoemde risico s steeds reëler worden, is de fiscale discussie omtrent de eigenwoningregeling en met name de hypotheekrenteaftrek weer volop in gang. Voordat deze fiscale discussie in het vierde hoofdstuk behandeld zal worden, komen in de volgende paragraaf eerst de mogelijke economische gevolgen van het wijzigen van het huidige eigenwoningregime aan bod. Wanneer deze mogelijke economische gevolgen in kaart zijn gebracht, is het mogelijk om een economisch toetsingskader op te stellen waaraan alternatieve regelingen getoetst kunnen worden. Paragraaf 3.8 Mogelijke economische gevolgen van het wijzigen van de hypotheekrenteaftrek. Wat daadwerkelijk de gevolgen van beperking of afschaffing van de hypotheekrenteaftrek zullen zijn, is moeilijk te voorspellen. Hierover bestaan uiteenlopende ideeën. Zeker is, dat wanneer de mogelijkheid tot aftrek van de hypotheekrente wordt beperkt of afgeschaft, de netto lasten van eigenwoningbezitters met een hypotheekschuld hoger worden, omdat de betaalde rente niet meer op het belastbaar inkomen in aftrek kan worden gebracht. Het gevolg is dat er minder vraag naar eigen woningen zal zijn en een dalende vraag naar eigen woningen leidt over het algemeen tot prijsdalingen. De Raad voor Onroerende Zaken heeft onderzoek uit laten voeren naar de mogelijke economische gevolgen van beperking van de hypotheekrenteaftrek. 117 Zowel volledige afschaffing als een aantal 115 Werkgroep Wonen: Rapport brede heroverwegingen, Ministerie van Financiën, april Studiecommissie belastingstelsel: Continuïteit en vernieuwing, bijlage bij Kamerstukken II, 2009/2010, , nr Raad voor Onroerende Zaken: Effecten beperking fiscale aftrek hypotheekrente, uitgevoerd door onderzoeks- en adviesbureau Ecorys, 13 september Eenzelfde onderzoek is in 2010 nogmaals uitgevoerd 36

37 aftoppingsvarianten waarbij de renteaftrek wordt gemaximaliseerd zijn onderzocht. Conclusie van het onderzoek is dat volledige afschaffing (in één keer en zonder overgangsregeling) van de hypotheekrenteaftrek kan leiden tot een geschatte prijsdaling van 30% over een periode van vijf jaar vanaf het moment van afschaffing. Deze prijsdaling zal zich vooral voordoen in het duurdere woningsegment. Daarnaast zal volledige afschaffing een negatieve invloed hebben op de nieuwbouwproductie van woningen en zullen de maandlasten van eigenwoningbezitters met een hypotheekschuld toenemen. De aftoppingsvarianten hebben allemaal soortgelijke gevolgen, maar in mindere mate. Boelhouwers en de Vries hebben in 2005 aan de hand van econometrische modellen berekend dat de huizenprijzen over een periode van 7 jaar 23% tot 30% kunnen dalen als gevolg van volledige defiscalisering van de eigen woning. 118 Hierbij gaan zij uit van een defiscalisering in één keer, waarbij zowel het huidige eigenwoningforfait als de renteaftrek in box 1 komen te vervallen. Ook door Boelhouwers en de Vries zijn de gevolgen van een aftoppingsvariant berekend. Dit resulteerde in een geschatte daling van huizenprijzen van 6% a 7%. In beide onderzoeken is niet berekend wat de gevolgen zouden zijn van het verplaatsen van de eigen woning naar box 3. Dit is wel gedaan door het CPB. 119 Zij komen tot de conclusie dat de verplaatsing naar box 3 zal leiden tot een waardedaling tussen de 10,2% en 17,6%, afhankelijk van de mate waarin de waarde van de eigen woning niet wordt meegerekend tot het box 3 vermogen als gevolg van een vrijstelling. Er kan ook gekeken worden naar de gevolgen die de aanpassing van vergelijkbare regelingen in andere landen heeft gehad. Als doemscenario wordt veelal het beperken van de hypotheekrenteaftrek in Zweden in de jaren 80 en 90 genoemd. De renteaftrek is daar in een aantal stappen beperkt van aftrek tegen het progressieve belastingtarief à 80% naar maximaal 50% in 1985, tot uiteindelijk aftrek tegen 30% in Zweden is vervolgens in de grootste economische crisis sinds de jaren 30 terecht gekomen. De huizenmarkt is ernstig verzwakt; het aantal verkopen verminderde drastisch, huizen daalden met ongeveer 30% in waarde en nieuwbouwproductie kwam stil te liggen. Ook de consumptie en werkgelegenheid daalden aanzienlijk. 120 In hoeverre dit is toe te schrijven aan de beperking van de hypotheekrenteaftrek, is moeilijk te bepalen. Andere factoren, zoals de ongunstige wisselkoers, de bankencrisis en de recessie waar al sprake van was bij het invoeren van de maatregel om de renteaftrek te beperken tot 30% kunnen ook bijgedragen hebben aan de crisis. 121 De combinatie van de toch al door Ecorys in opdracht van Neprom en Vereniging Eigen Huis, Effecten fiscale herziening hypotheekrenteaftrek, 24 juni Hieruit volgen soortgelijke conclusies. 118 P.J. Boelhouwer en P. de Vries: Defiscalisering eigenwoningbezit leidt tot forse prijsdalingen,, ESB nr. 4455, 11 maart 2005, blz CPB: Hervorming van het Nederlandse woonbeleid, blz. 16, april I. Arnold, ESB nr. 4455, p.105: Ben jij ook zo bang?, 11 maart

38 slechte economische situatie en het beperken van de hypotheekrenteaftrek heeft deze crisis mogelijk verergerd. Engeland is een voorbeeld van een land waarbij de afschaffing van de hypotheekrenteaftrek wel succesvol is verlopen. 122 Hier is de renteaftrek in ongeveer 20 jaar geheel afgeschaft. Eerst is in 1979 het aftrekbare bedrag gemaximaliseerd. Vanaf 1983 is alleen nog renteaftrek mogelijk over een schuld van maximaal pond. In 1988 is hypotheekrenteaftrek nog maar mogelijk tegen een belastingtarief van 40% in plaats van de voorheen geldende 60%. In 1991 is dit tarief verder verlaagd tot 25%. Ten slotte werd de mogelijkheid tot aftrek jaarlijks verder beperkt en was er vanaf het jaar 2000 totaal geen renteaftrek meer mogelijk. De economie en de huizenmarkt in Engeland hebben weinig schade ondervonden van deze geleidelijke afschaffing van de hypotheekrenteaftrek. Het aantal transacties en de huizenprijzen bleven op peil. Hierbij dient te worden aangemerkt, dat de economische omstandigheden zeer goed waren. Er was sprake van een sterke economische groei en de huizenprijzen zaten in de lift. Daarnaast daalde de hypotheekrente in dezelfde periode van 14,4% in 1990 tot 6,5% in Aangezien het in Engeland gebruikelijk was om een lening met een variabele rente af te sluiten, was de dalende rente financieel voordelig voor de eigenwoningbezitter. Er was namelijk minder rente verschuldigd aan de financiële instelling waarbij de lening was afgesloten. De beperkingen in de hypotheekrenteaftrek werden zodoende via diverse wegen gecompenseerd. 123 Als de wijzigingen in Zweden en Engeland met elkaar worden vergeleken, blijkt dat een goede timing en de wijze waarop beperkingen worden doorgevoerd cruciaal zijn. Het relatief snel beperken of afschaffen van de hypotheekrenteaftrek in een zwakke economische periode kan de al bestaande problemen verergeren, zoals dat in Zweden gebeurde. Daarom zal uiterst voorzichtig moeten worden omgesprongen met een wijziging van het huidige eigenwoningregime. Paragraaf 3.9 Economisch toetsingskader. Aan de hand van de mogelijke economische gevolgen, de risico s op de woningmarkt en de oorzaken die aan de huidige situatie ten grondslag liggen, is een economisch toetsingskader opgesteld waaraan alternatieve fiscale regelgeving kan worden getoetst. Idealiter zou de alternatieve fiscale regelgeving tegemoetkomen aan de volgende voorwaarden: Er ontstaat een stimulans om tot aflossing over te gaan en te kiezen voor minder risicovolle hypotheekvormen waarbij tijdens de looptijd wordt afgelost op de hypothecaire schuld. Hierdoor zal de totale hypotheekschuld verminderen. 122 I. Arnold, ESB nr. 4455, p.105: Ben jij ook zo bang?, 11 maart

39 Inkomensdalingen van belastingplichtigen worden zoveel mogelijk beperkt. Door een inkomensdaling kunnen belastingplichtigen mogelijk niet meer aan hun betalingsverplichtingen voldoen. Dit kan gedwongen huizenverkopen tot gevolg hebben. Ook andere nadelige economische gevolgen zijn mogelijk wanneer belastingplichtigen minder te besteden hebben, zoals een daling van de consumptieve uitgaven. Waardedalingen van woningen worden zoveel mogelijk beperkt. Een daling van de huizenprijzen verhoogt het vermogensrisico wanneer de uitstaande hypotheekschuld niet voldoende is afgelost. Bij een eventuele (gedwongen) verkoop van de woning in combinatie met een daling van de huizenprijzen is de kans op een restschuld groter. Een beperking van waardedalingen van woningen is gewenst om de kans op restschulden te verkleinen. Bij dit toetsingskader dient overigens in aanmerking te worden genomen dat het risico op restschulden vooral aanwezig is bij eigenwoningbezitters die niet onder het hoogste belastingtarief vallen. Dit onderschreef Essers in 2007 als volgt: Naar deze categorie hoge inkomensgenieters gaat mijn zorg echter in het kader van deze opinie niet in de eerste plaats uit; zij redden zich immers in de regel wel, ook als zij niet of weinig aflossen. Ik vraag nu net aandacht voor de grote groep eigenwoningbezitters die niet in de hoogste marginale tarieven vallen, en er eveneens voor kiezen om zo lang mogelijk te wachten met aflossing van hun hypotheekschuld. 124 Ook het onderzoeksbureau Dynamic Credit heeft recentelijk geconstateerd dat vooral de huishoudens met een bruto inkomen rond in de betalingsproblemen kunnen komen als gevolg van negatieve inkomenseffecten en dus een groter risico vormen om met een restschuld achter te blijven. 125 Vanuit het economisch toetsingskader zou de alternatieve fiscale behandeling van de eigen woning en het mogelijke overgangsbeleid rekening moeten houden met dit gegeven. In het volgende hoofdstuk zal de juridische discussie worden behandeld. Hierin speelt met name de vraag of de eigen woning een bron van inkomen vormt een rol. Zodra de juridische discussie in kaart is gebracht, zal een juridisch toetsingskader worden opgesteld. Hierin worden voorwaarden gesteld waaraan een alternatieve fiscale regeling zou moeten voldoen om te passen in het huidige inkomstenbelastingsysteem. 124 P.H.J. Essers: Stop fiscaal ontmoedigen aflossen hypotheekschuld, NTFR 2007/ Onderzoek uitgevoerd door Ecorys in opdracht van Neprom en Vereniging Eigen Huis: Effecten fiscale herziening hypotheekrenteaftrek, blz. 24, 24 juni 2010, te vinden op viewer/ file.aspx? FileInfoID=

40 Hoofdstuk Vier De fiscale discussie omtrent de eigen woning: Is de eigen woning een bron van inkomen? Paragraaf 4.1 Inleiding. Nu een economisch toetsingskader is opgesteld, zal in dit vierde hoofdstuk een juridisch toetsingskader worden opgesteld. Aan de hand van het juridisch toetsingskader kan worden getoetst of, en zo ja op welke wijze, de eigen woning in de inkomstenbelasting moet worden belast. Om dit toetsingskader op te kunnen stellen, zal eerst moeten worden bepaald wanneer een prestatie gevolgen heeft voor de inkomstenbelasting. Ons inkomstenbelastingsysteem is gebaseerd op het draagkrachtbeginsel. 126 Dit houdt in dat de belastingdruk naar de draagkracht van belastingplichtigen moet worden verdeeld. 127 Om een draagkrachtige verdeling van de belastingdruk te bewerkstelligen, is het van belang dat de draagkracht kan worden gemeten. Hiervoor moet een inkomensbegrip worden geformuleerd. Het inkomensbegrip wordt in het huidige inkomstenbelastingstelsel ingevuld aan de hand van de bronnentheorie. 128 Er kan binnen deze theorie alleen inkomstenbelasting worden geheven over de voordelen die vloeien uit een bron van inkomen. De bronnentheorie wordt niet door iedereen aangemerkt als de juiste invulling van het begrip inkomen, maar die discussie zal hier niet worden besproken. 129 De bronnentheorie wordt in dit onderzoek echter als een gegeven aangenomen. In de volgende paragraaf wordt dieper ingegaan op het draagkrachtbeginsel. Zodra het draagkrachtbeginsel verder is uitgewerkt, zal in de daaropvolgende paragraaf de uit het draagkrachtbeginsel voortvloeiende bronnentheorie ter sprake komen. Daar wordt de bronnentheorie verder uitgewerkt om te kunnen bepalen of de eigen woning kan worden aangemerkt als bron van inkomen. De huidige eigenwoningregeling wordt vervolgens getoetst aan de bronnentheorie. Aan de hand van deze toets zal een juridisch toetsingskader worden opgesteld waaraan alternatieve fiscale regelgeving met betrekking tot de eigen woning kan worden getoetst. Paragraaf 4.2 Het draagkrachtbeginsel. Draagkracht is een erg lastig in te vullen begrip. Het principe van het draagkrachtbeginsel is dat de sterkste schouders de zwaarste lasten dragen. Voor de loon- en inkomstenbelasting is de leer van het evenredig nutsoffer ontwikkeld. Deze leer houdt in dat de belastingheffing zo moet worden 126 S.R.A. van Eijk: Het vermogen te dragen, Kluwer Deventer 2005, blz C. Bruijsten en M.L.A. van Rij: Hypotheekrenteaftrek: verleden, heden en toekomst, WFR 2007/ Andere inkomenstheorieën zijn de vermogensvergelijkingstheorie, verbruikstheorie, periodiciteitstheorie en de productiviteits- en opbrengsttheorie, zie E.J.W. Heithuis, P. Kavelaars en B.F. Schuver: Inkomstenbelasting, Kluwer Deventer 2009, blz Zie bijvoorbeeld A.C. Rijkers en H. Vording: Vijf jaar IB 2001, Kluwer Deventer 2006, blz

41 vormgegeven dat iedereen een evenredig genot van zijn inkomen opoffert. 130 Het progressieve inkomstenbelastingtarief wordt binnen deze leer gerechtvaardigd door te stellen dat de laatstverdiende euro marginaal minder nut / genot opbrengt dan de eerstverdiende euro. 131 Het begrip draagkracht kan worden onderverdeeld in objectieve en subjectieve draagkracht. Bij objectieve draagkracht wordt er geen rekening gehouden met persoonlijke omstandigheden van een belastingplichtige. Het is de draagkracht die uit het inkomen van een belastingplichtige voortvloeit. Wanneer er wel rekening wordt gehouden met persoonlijke omstandigheden, zoals leeftijd en gezondheid, dan spreekt men van subjectieve draagkracht. Het is de draagkracht die uit de bestedingsruimte van een belastingplichtige voortvloeit. Met de subjectieve draagkracht kan bijvoorbeeld rekening worden door de toepassing van individuele heffingskortingen. 132 In hoeverre en op welke wijze rekening moet worden gehouden met de subjectieve draagkracht is een kwestie van politieke voorkeur. Er is in het verleden een aantal theorieën ontwikkeld aan de hand waarvan de draagkracht kan worden gemeten en zodoende het belastbaar inkomen kan worden bepaald. Dit zijn de vermogensvergelijkingstheorie, de verbruikstheorie, de periodiciteitstheorie, de productiviteits- en opbrengsttheorie en de bronnentheorie. 133 Binnen ons huidige inkomstenbelastingstelsel wordt het belastbaar inkomen bepaald aan de hand van de bronnentheorie. Zoals eerder is beschreven, bestaat er discussie over de te hanteren inkomenstheorie. Op deze discussie wordt in dit onderzoek niet ingegaan. Wel wordt in de volgende paragraaf dieper ingegaan op de bronnentheorie zelf. Vervolgens kan worden bepaald of en zo ja, op welke wijze, de eigen woning op grond van de bronnentheorie belast zou moeten worden in de Wet IB Paragraaf 4.3 De bronnentheorie. Het doel van de bronnentheorie is een onderscheid maken tussen de belaste (functionele) en de onbelaste (niet-functionele) sfeer. 134 Er is pas sprake van belastbaar inkomen wanneer het genoten voordeel voortvloeit uit een permanente bron van inkomen. In de Wet IB 2001 is geen definitie te vinden van het begrip bron van inkomen. Om te bepalen of er sprake is van een permanente bron van inkomen is vanuit de jurisprudentie een drietal broncriteria opgesteld. 135 Aan de hand van deze criteria kan worden bepaald of er sprake is van een bron van inkomen en of er inkomstenbelasting is verschuldigd over het voordeel dat uit die bron van inkomen vloeit. De criteria luiden als volgt: 130 L.G.M. Stevens: Elementair Belastingrecht, Kluwer Deventer 2009, blz S.R.A. van Eijk: Het vermogen te dragen, Kluwer Deventer 2005, blz L.W. Sillevis, M.L.M van Kempen en G.W.B. van Westen: Cursus belastingrecht inkomstenbelasting, Kluwer Deventer 2009, blz E.J.W. Heithuis, P. Kavelaars en B.F. Schuver: Inkomstenbelasting, Kluwer Deventer 2009, blz De onbelaste sfeer bestaat uit de gezins- of vriendenkringsfeer en de hobbysfeer. 135 L.W. Sillevis, M.L.M van Kempen en G.W.B. van Westen: Cursus belastingrecht inkomstenbelasting, Studenteneditie, Kluwer Deventer 2009, par B. 41

42 Er wordt deelgenomen aan het economisch verkeer. Deze eis is opgenomen om een onderscheid te maken tussen de gezinssfeer en de belaste sfeer. Er is sprake van deelname aan het economisch verkeer zodra een handeling, inkomensbestedend of inkomensverwervend van aard, wordt verricht buiten de gezinssfeer. Alle prestaties die tot de gezinssfeer behoren, worden voor de inkomstenbelastingheffing in beginsel niet in aanmerking genomen, ook al wordt er een voordeel genoten. Een van de bekendste voorbeelden is het bouwen van een huis binnen de gezinssfeer. Het voordeel dat hieruit voortvloeit wordt niet behandeld als inkomen, omdat er geen sprake is van deelname aan het economisch verkeer. 136 Er wordt een voordeel beoogd en dit beoogde voordeel is redelijkerwijs te verwachten. Het subjectieve tweede en objectieve derde criterium worden vaak samen genoemd, omdat ze allebei bedoeld zijn om een onderscheid te maken tussen de hobbysfeer en de belaste sfeer. Onder de hobbysfeer vallen prestaties die voorzienbaar verliesgevend zijn en dit ook blijven. Deze voorzienbare verliezen zijn uitgesloten van verliesverrekening omdat ze niet tot de belaste sfeer worden gerekend. Behalve prestaties in de hobbysfeer worden ook speculatieve transacties uitgesloten van verliesverrekening. Voordelen uit speculatieve transacties zijn bovendien onbelast. Een bekend voorbeeld hiervan zijn de piramidespelarresten uit Hierin besliste de Hoge Raad dat deelnemers aan dit speculatieve spel redelijkerwijs geen voordeel kunnen verwachten. Daarom waren de verliezen uitgesloten van verliesverrekening en bleven de voordelen onbelast. Voor deelnemers die actief waren betrokken bij de organisatie van een piramidespel werd hierop een uitzondering gemaakt. Bij hen was er geen sprake van een speculatieve transactie en wel van een bron van inkomen, zodat het voordeel dat zij hadden behaald wel was belast. De piramidespelarresten veroorzaakten enige onduidelijkheid, omdat voorheen in het medischeproevenarrest 138 en het nasis- en bamireceptenarrest 139 was bepaald dat er bij een voordeel behaald door deelname aan het economisch verkeer niet meer aan de tweede bronvraag wordt toegekomen. Dit voordeel is altijd belast. Hoogeveen 140 komt tot de conclusie dat de Hoge Raad niet is omgegaan ten opzichte van deze arresten en dat er nog steeds alleen wordt toegekomen aan de bronvraag Is voordeel beoogd c.q. redelijkerwijs te verwachten wanneer sprake is van een verliesgevende situatie. Zodra er sprake is van deelname aan het economisch verkeer en er wordt een positief voordeel behaald, bevindt de prestatie zich volgens haar altijd in de belaste sfeer. Er is dan sprake van een bron van inkomen en er hoeft niet meer te worden getoetst aan het tweede en derde criterium. De tweede bronvraag is bij de piramidespelarresten volgens haar niet bedoeld om een onderscheid te maken tussen de 136 HR 19 april 1978, nr , BNB 1978/ HR 1 februari 2002, nr , BNB 2002/127, nr , BNB 2002/128, nr , BNB 2002/ HR 3 oktober 1990, nr , BNB 1990/ HR 14 april 1993, nr , BNB 1993/ M.J. Hoogeveen: De Hoge Raad is niet omgegaan ten aanzien van de objectieve voordeelverwachting, WFR 2002/

43 belaste en onbelaste sfeer, maar om het voordeel binnen de belaste sfeer toe te kunnen rekenen aan een bepaalde inkomenscategorie. Speculatieve transacties behoren vervolgens niet tot een van de inkomenscategorieën, zodat ze onbelast blijven. Uit de redenatie van Hoogeveen blijkt dat wanneer de aanwezigheid van een bron van inkomen is vastgesteld, deze bron moet kunnen worden toegerekend aan een van de inkomenscategorieën die in de Wet IB 2001 zijn opgesomd. Dit zijn winst uit onderneming, loon uit dienstbetrekking, periodieke uitkeringen en verstrekkingen, de eigen woning, resultaat uit overige werkzaamheden en inkomen uit aanmerkelijk belang. 141 Binnen de bronnentheorie heerst de opvatting dat de bron intact blijft. Zodoende zijn alleen de voordelen uit de bron belastbaar. Een eventueel voordeel dat bij de vervreemding van een bron wordt behaald is in beginsel onbelast. 142 Hierop moet de nuancering worden aangebracht dat binnen de Wet IB 2001 de bronnentheorie niet strikt wordt nageleefd. Zo zijn vervreemdingswinsten die behoren tot de winst uit onderneming, tot resultaat uit overige werkzaamheden en tot het inkomen uit aanmerkelijk belang wel belast. 143 Dit is een van de redenen waarom de bronnentheorie wordt bediscussieerd. Paragraaf 4.4 De huidige eigenwoningregeling getoetst aan de bronnentheorie. Zoals in het tweede hoofdstuk is vermeld, wordt de eigen woning sinds het begin van de 20 e eeuw als bron van inkomen aangemerkt. Het argument hiervoor was in de Wet IB 1914 dat het gebruik van een eigen woning een inkomen in natura oplevert ter hoogte van de reële huurwaarde. Hierin komt het beleggingsaspect van de eigen woning duidelijk naar voren. Binnen deze gedachte wordt er bij de aankoop van een eigen woning deelgenomen aan het economisch verkeer en het inkomen in natura is het voordeel dat hieruit voortvloeit. Op basis van dit aspect kan de woning dus worden aangemerkt als bron van inkomen. Naar aanleiding van het onderzoek van de Commissie van Lawick is er vanaf 1971 ook rekening gehouden met het bestedingsaspect van de eigen woning. Het fictief huurwaardeforfait is lager gesteld dan de werkelijke huurwaarde, zodat het beleggingsaspect van de eigen woning wordt beperkt. In feite wordt er enigszins tegemoetgekomen aan de gedachte dat het gebruik van de eigen woning binnen de gezinssfeer valt en geen bron van inkomen vormt. Bij de invoering van de Wet IB 2001 is de regering voorbij gegaan aan de discussie over het fiscale karakter van de eigen woning. Simons geeft in de aanloop naar de invoering van de Wet IB 2001 aan dat de eigen woning in box 3 geplaatst zou moeten worden, wanneer de eigen woning fiscaal als 141 Daarnaast wordt in de Wet IB 2001 box 3 gehanteerd als restcategorie. Dit is een afwijkende inkomenscategorie omdat er in box 3 altijd een bron van inkomen aanwezig wordt geacht, ongeacht of er een voordeel wordt behaald. 142 E.J.W. Heithuis, P. Kavelaars en B.F. Schuver: Inkomstenbelasting, Kluwer Deventer 2009, blz S.R.A. van Eijk: Het vermogen te dragen, Deventer: Kluwer 2005, blz

44 beleggingsgoed wordt behandeld. In box 3 komen namelijk alle beleggingsgoederen terecht. Simons had zelf overigens de voorkeur om de eigen woning geheel buiten de inkomstenbelasting te laten, aangezien het naar zijn mening een duurzaam consumptiegoed is. 144 De eigen woning zou naar zijn idee belast moeten worden met BTW, net als andere consumptiegoederen. De regering heeft voor geen van deze benaderingen gekozen, omdat de hypotheekrenteaftrek op deze wijze in het geding zou komen. Dit was ongewenst, omdat de vrees bestond dat het verdwijnen van de hypotheekrenteaftrek negatieve inkomensgevolgen zou hebben voor belastingplichtigen en slecht zou zijn voor de woningmarkt en bouwsector. 145 De eigen woning wordt sinds 2001 belast in box 1. Hierdoor blijft de hypotheekrente aftrekbaar van het box 1-inkomen en blijft ook het eigenwoningforfait gehandhaafd. Aan de hand van de bronnentheorie kan worden bepaald of (en zo ja, in hoeverre) de eigen woning een bron van inkomen is. Het gaat vooral om de bronvraag of er een voordeel wordt behaald door deelname aan het economisch verkeer. Mijns inziens is het noodzakelijk om met betrekking tot de eigen woning een onderscheid te maken in het gebruik van de eigen woning enerzijds en het bezit van de eigen woning anderzijds om tot een antwoord te komen op deze bronvraag. Het gebruik van de eigen woning levert naar mijn idee geen deelname aan het economisch verkeer op, omdat dit binnen de gezinssfeer valt. De eigen woning wordt namelijk gebruikt door gezinsleden. Daarnaast wordt de keuze voor een bepaalde woning veelal gebaseerd op persoonlijke voorkeuren van belastingplichtigen. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan mobiliteit, een kindvriendelijke omgeving en privacy. Ook dit duidt op het privé-element van de eigen woning. Voor zover er al sprake zou zijn van deelname aan het economisch verkeer door het gebruik van een eigen woning, is het bovendien discutabel of dit gebruik überhaupt een voordeel oplevert. Verschillende fiscale geleerden zijn van mening dat het gebruik van een eigen woning geen in de inkomstenbelasting te belasten voordeel oplevert. Volgens Rijkers is de stijging van koopkracht door het gebruik van een eigen woning nihil. Hij stelt dat het gebruik van een eigen woning niet resulteert in periodieke voordelen en om die reden geen extra koopkracht genereert. 146 Vijfeijken sluit zich hierbij aan. 147 Ook Simons stelt dat het eigen gebruik van een woning niet als inkomensgenererend kan worden aangemerkt, zodat de eigen woning niet binnen de reikwijdte van de inkomstenbelasting dient te vallen. 148 Ik kan me vinden in deze gedachtegang. Het feit dat een eigen woning is bedoeld om te gebruiken / bewonen, geeft aan dat het 144 A.L.C. Simons: Is de eigen woning wel een bron van inkomen?, WFR 2000/ Kamerstukken II, 1998/99, , nr. 3, Memorie van Toelichting, blz A.C. Rijkers: Eigen woning, bijleenregeling en implementatie Hillen, Nederlands Tijdschrift Fiscaal Recht 2003/2049, Uitgave 50, 11 december A.C. Rijkers en I.J.F.A van Vijfeijken: Fiscaliteit en vermogensvorming in de inkomstenbelasting, paragraaf 7.4, bijlage bij het rapport studiecommissie belastingstelsel: Continuïteit en vernieuwing, bijlage bij Kamerstukken II, 2009/2010, , nr. 4 en I.J.F.A. van Vijfeijken en M.M.F.J van Bakel: De fiscale subsidiëring van de eigen woning onder vuur, WPNR 2011/6903, paragraaf A.L.C. Simons: Is de eigen woning wel een bron van inkomen?, WFR 2000/

45 om een consumptiegoed gaat dat binnen de gezinssfeer wordt gebruikt. Het in paragraaf 2.2 en 2.3 besproken argument van wetgever dat de eigen woning in de inkomstenbelasting kan worden betrokken als gevolg van het woongenot in natura, is daarom op grond van de bronnentheorie mijns inziens onjuist. Het bezit van de eigen woning kan mijns inziens wel tot een voordeel door deelname aan het economisch verkeer leiden. De aan- en verkoop van een eigen woning vindt over het algemeen plaats in het economisch verkeer. Gezien de relatieve waardevastheid van een woning wordt er bij de verkoop vaak een vervreemdingswinst behaald. Zoals eerder vermeld, is deze vervreemdingswinst binnen de bronnentheorie in beginsel onbelast, maar blijkt de wetgever in de Wet IB 2001 in enkele situaties af te wijken van deze theorie en worden vervreemdingswinsten in een aantal gevallen wel belast. 149 Of de vervreemdingswinst van de eigen woning belast of onbelast dient te zijn, is ook punt van discussie. Bij deze discussie dient te worden aangemerkt dat niet bij alle standpunten uit de literatuur wordt uitgegaan van de bronnentheorie als inkomenstheorie. 150 In mijn onderzoek zal ik me beperken tot de vraag of de eigen woning op basis van de bronnentheorie in de inkomstenbelasting kan worden betrokken en zo ja, op welke wijze. Uit het historisch verloop van de huizenprijzen blijkt dat de eigen woning over een langere periode relatief waardevast is. Dit beleggingsaspect pleit voor het in de inkomstenbelasting betrekken van de eigen woning en wel als vermogensbestanddeel. Dit zou een verplaatsing van de eigen woning naar box 3 inhouden. Wanneer de eigen woning vervolgens wordt vergeleken met overige box 3-vermogensbestanddelen, blijkt echter dat de eigen woning wezenlijk verschilt van deze vermogensbestanddelen. Waar spaartegoeden en beleggingsvermogen meestal alternatief aanwendbaar zijn en een periodiek rendement op (kunnen) leveren in de vorm van rente of dividend, is dat bij de eigen woning niet het geval. 151 Hierbij dient in aanmerking te worden genomen dat vermogensbestanddelen behoren tot box 3 zodra ze draagkrachtpotentie bezitten. 152 Hiervan is sprake als een vermogensbestanddeel een blijvende inkomensbron is of daarin kan worden omgezet. 153 Dit is bij de eigen woning niet het geval. De relatieve waardevastheid resulteert niet in een blijvende 149 Zie paragraaf Zie bijvoorbeeld A.C. Rijkers en I.J.F.A van Vijfeijken: Fiscaliteit en vermogensvorming in de inkomstenbelasting, paragraaf 7.4, bijlage bij het rapport studiecommissie belastingstelsel: Continuïteit en vernieuwing, bijlage bij Kamerstukken II, 2009/2010, , nr. 4. Zij pleiten voor de vermogensvergelijkingstheorie waardoor de vervreemdingswinst van de eigen woning in beginsel moet worden belast. Overigens pleiten zij uit uitvoeringstechnische overwegingen voor het onbelast laten van de vervreemdingswinst. 151 Zie ook A.C. Rijkers en I.J.F.A van Vijfeijken: Fiscaliteit en vermogensvorming in de inkomstenbelasting, paragraaf 7.4, bijlage bij het rapport studiecommissie belastingstelsel: Continuïteit en vernieuwing, bijlage bij Kamerstukken II, 2009/2010, , nr. 4, I.J.F.A. van Vijfeijken en M.M.F.J van Bakel: De fiscale subsidiëring van de eigen woning onder vuur, WPNR 2011/6903, paragraaf 7.2 en A.C. Rijkers: Kapitaalinkomen in Continuïteit en Vernieuwing, TFO 2011/13, onderdeel S.M.H. Dusarduijn en J.L.M. Gribnau (m.m.v. J.A.G. van der Geld en A.C. Rijkers): Vermogensrendementsheffing, vijf jaar later: wetenschappelijk evaluatie Wet IB 2001, paragraaf 3.1.3, Kluwer Deventer Zie ook het Grafrechtarrest, HR 25 maart 1953, BNB 1953/

46 inkomensbron, omdat er alleen sprake is van een inkomen bij een eventuele vervreemdingswinst. De eigen woning is dus een (mogelijke) eenmalige inkomensbron. Ter verduidelijking kan de vergelijking worden gemaakt met een tweede woning. Deze tweede woning kán huuropbrengsten opleveren tijdens het bezit. Dit rechtvaardigt een belastingheffing over deze tweede woning, er is namelijk sprake van een blijvende inkomensbron of de tweede woning kan hier in ieder geval in worden omgezet. Het beleggingsaspect van de eigen woning dat schuilt in de relatieve waardevastheid rechtvaardigt het mijns inziens niet om de eigen woning gelijk te stellen aan overig box 3-vermogen, omdat er geen sprake is van een blijvende inkomensbron. De fiscale behandeling van de eigen woning kan naar mijn idee vervolgens op twee manieren worden ingevuld. De eigen woning kan geheel worden gedefiscaliseerd of de eigen woning kan binnen box 3 (gedeeltelijk) worden vrijgesteld. De keuze tussen deze twee mogelijkheden is afhankelijk van de mate waarin er een bestedings- dan wel beleggingsaspect aan de eigen woning wordt toegekend. Ik ben van mening dat het inkomensbestedende karakter dat zich in de privé-sfeer bevindt dermate overheersend is, dat gehele defiscalisering is te rechtvaardigen. De eigen woning is feitelijk een duurzaam consumptiegoed en kan dus niet worden aangemerkt als bron van inkomen. 154 Ik ben mij er echter van bewust dat de fiscale discussie over het duale karakter van de eigen woning al jaren gaande is en dat de overheid het beleggingsaspect van de eigen woning tot nog toe dermate van belang acht, dat het betrekken van de eigen woning in de inkomstenbelasting naar hun idee gerechtvaardigd is. Algehele defiscalisering is daarom niet zeer waarschijnlijk. De alternatieve fiscale behandeling die dan het meest voor de hand ligt, is verplaatsing van de eigen woning van box 1 naar box 3, zoals ook Simons al stelde. 155 Hierdoor wordt de eigen woning in beginsel fiscaal gelijk gesteld aan overig beleggingsvermogen. 156 Hieruit volgt dat zowel de eigenwoningwaarde als de eigenwoningschuld van box 1 naar box 3 moet worden verplaatst. Omdat de eigen woning echter wezenlijk verschilt van overige vermogensbestanddelen, zou binnen box 3 vervolgens een regeling moeten worden getroffen waardoor ook het bestedingsaspect van de eigen woning naar voren komt. 157 Hierop wordt in het volgende hoofdstuk verder ingegaan. 154 Zie ook A.C. Rijkers: Kapitaalinkomen in Continuïteit en Vernieuwing, TFO 2011/13, onderdeel A.L.C. Simons: Is de eigen woning wel een bron van inkomen?, WFR 2000/ Zie bijvoorbeeld A.L. Bovenberg en L.G.M. Stevens: Het fiscale stelsel van de toekomst: eenvoud, neutraliteit en draagkracht, B. Jacobs: Een economische analyse van een optimaal belastingstelsel voor Nederland en de C.A. Kam en C.L.J. Caminada: Belastingen als instrument voor inkomenspolitiek, bijlagen bij het rapport studiecommissie belastingstelsel: Continuïteit en vernieuwing, bijlagen bij Kamerstukken II, 2009/2010, , nr C. Bruijsten en M.L.A. van Rij: Hypotheekrenteaftrek: verleden, heden en toekomst, WFR 2007/

47 Paragraaf 4.5 Juridisch toetsingskader. Nu de juridische discussie met betrekking tot de eigen woning nader is uitgewerkt, wordt een juridisch toetsingskader opgesteld waaraan alternatieve fiscale regelingen kunnen worden getoetst. Vanuit juridisch oogpunt zouden de alternatieve fiscale visies die in het volgende hoofdstuk aan bod komen aan de volgende voorwaarden moeten voldoen: De eigenwoningregeling dient aan te sluiten bij het huidige inkomstenbelastingsysteem waarin het draagkrachtbeginsel het leidende beginsel is. Aan de hand van de bronnentheorie wordt het draagkrachtbeginsel in de inkomstenbelasting geïmplementeerd. Alternatieve fiscale regelgeving moet passen binnen deze bronnentheorie waarbij het heffen van inkomstenbelasting pas gerechtvaardigd is zodra er sprake is van een bron van inkomen. De discussie over het duale karakter van de eigen woning is al decennia gaande. Voor zover er zowel een bestedings- als een beleggingsaspect aan de eigen woning wordt toegekend, zal alternatieve fiscale regelgeving moeten passen binnen het huidige inkomstenbelastingsysteem en zal rekening moeten worden gehouden met het duale karakter van de eigen woning. In het volgende hoofdstuk kunnen de verschillende fiscale visies met betrekking tot de behandeling van de eigen woning worden getoetst aan zowel het economisch als juridisch toetsingskader. Het is mogelijk dat vanuit het economisch toetsingskader een andere fiscale behandeling van de eigen woning is gewenst dan vanuit het juridisch toetsingskader. Door de voor- en nadelen tegen elkaar af te wegen zullen uiteindelijk aanbevelingen worden gedaan met betrekking tot de meest gewenste fiscale behandeling van de eigen woning. 47

48 Hoofdstuk Vijf Alternatieve fiscale regelgeving getoetst aan het economisch en juridisch toetsingskader. Paragraaf 5.1 Inleiding. Uit de vorige hoofdstukken is gebleken dat de huidige eigenwoningregeling zowel op economisch als juridisch gebied ter discussie staat. Om tot een goed alternatief te komen met betrekking tot de fiscale behandeling van de eigen woning, zal hierna een aantal fiscale visies ter sprake komen. Hierbij worden niet alleen de verplaatsing van de eigen woning van box 1 naar box 3 en algehele defiscalisering behandeld, maar ook een aantal box 1-varianten. Elk van deze visies zal in het kader van de probleemstelling worden getoetst aan de vraag of er tegemoet wordt gekomen aan de eerder beschreven economische problemen op de eigenwoningmarkt waarbij met name de hoge schulden en het grote aandeel aflossingsvrije hypotheken een rol spelen. In combinatie met de dalende woningprijzen verhogen de hoge aflossingsvrije hypotheken immers de kans op restschulden. Daarnaast is het van belang dat de voorgestelde fiscale behandeling van de eigen woning beter past in het huidige inkomstenbelastingsysteem dan de huidige regelgeving. De alternatieve fiscale regelgeving zal derhalve worden getoetst aan het eerder opgestelde economisch en juridisch toetsingskader. Door van alle varianten de voordelen en nadelen tegen elkaar af te wegen, kan een aanbeveling worden gedaan met betrekking tot de gewenste fiscale behandeling van de eigen woning. Met betrekking tot het economisch toetsingskader geldt overigens voor alle alternatieve fiscale regelingen dat er uitzonderingen mogelijk zijn waarbij geen stimulans ontstaat om tot aflossing over te gaan. Deze stimulans is (mede) afhankelijk van het (verwachte) rendement dat wordt behaald op het eigen vermogen waarmee kan worden afgelost. Als dit rendement hoger is dan de netto te betalen hypotheekrente plus de vermogensrendementsheffing die over dit eigen vermogen moet worden voldaan, blijft de stimulans om over te gaan tot aflossing uit. Deze uitzonderingen worden in het vervolg van deze scriptie buiten beschouwing gelaten. Paragraaf 5.2 Box 1-varianten. Er is een aantal regelingen waarbij de systematiek hetzelfde blijft als in het huidige inkomstenbelastingsysteem. Het eigenwoningforfait en de hypotheekrenteaftrek blijven dan ook bestaan. De verschillende varianten hebben als doel om het aanhouden van hoge hypothecaire schulden te ontmoedigen en belastingplichtigen te stimuleren tot aflossing over te gaan. De stimulans wordt bij deze varianten gevormd door een beperking van de hypotheekrenteaftrek binnen box 1. Ze leiden niet tot een behandeling van de eigen woning die beter aansluit bij het huidige inkomstenbelastingsysteem dat gebaseerd is op de uit het draagkrachtbeginsel voortvloeiende bronnentheorie. Uit het vorige hoofdstuk is gebleken dat de eigen woning mijns inziens geen bron van inkomen vormt. Voor zover er een bestedingsaspect aan de eigen woning wordt toegekend dat het 48

49 heffen van inkomstenbelasting over de eigen woning rechtvaardigt, dient deze heffing binnen het huidige inkomstenbelastingsysteem te passen. Dit houdt een verplaatsing van box 1 naar box 3 in, omdat de eigen woning dan wordt behandeld als vermogensbestanddeel. Aan het juridisch toetsingskader voldoet zodoende geen enkele box 1-variant. De box 1-varianten zullen daarom ook niet worden getoetst aan het juridisch toetsingskader. Toch zal er nader worden ingegaan op een aantal van deze box 1-varianten om een volledig beeld te schetsen van de mogelijke alternatieve fiscale behandelingen van de eigen woning. Bovendien is het mogelijk dat ze een rol kunnen spelen bij een eventuele overgangsregeling. De box 1-varianten zullen in de volgende subparagrafen daarom wel aan het economisch toetsingskader worden getoetst. Op het overgangsrecht zal in het zesde hoofdstuk dieper worden ingegaan. Paragraaf Invoering van een vlaktaks. Een eerste mogelijkheid waarbij de huidige eigenwoningregeling grotendeels in stand blijft, maar waarbij de hypotheekrenteaftrek wel gedeeltelijk wordt ingeperkt, is de invoering van een vlaktaks. Een vlaktaks houdt in beginsel in dat er over het volledige box 1-inkomen eenzelfde marginaal tarief aan inkomstenbelasting moet worden voldaan, onafhankelijk van de hoogte van het inkomen. De nu geldende verschillende tariefschijven in box 1 zouden bij invoering van een vlaktaks komen te vervallen. Hiervoor komt één tarief terug. Om recht te doen aan het draagkrachtbeginsel waarbij de sterkste schouders de zwaarste lasten dragen kan bij een heffing op basis van een vlaktaks worden gepleit voor aanvullende regelgeving. Voorbeelden hiervan zijn de invoering van een extra toptarief voor belastingplichtigen met een inkomen boven een nader te bepalen maximum, een verhoging van de algemene heffingskorting of een inkomensafhankelijke heffingskorting. Aan de hand van de gekozen aanvullende maatregelen kan de hoogte van het vlaktakstarief worden vastgesteld. Het CPB heeft een tweetal varianten berekend, waarbij de tarieven op respectievelijk 38,15% en 44,95% zijn vastgesteld. 158 In deze thesis wordt niet ingegaan op de argumenten voor en tegen een dergelijke wijze van belastingheffing. 159 Er zal alleen worden besproken in hoeverre een vlaktaks aansluit bij het eerder opgestelde economisch en juridisch toetsingskader. Het wetenschappelijk instituut van het CDA heeft recentelijk geconcludeerd dat een vlaktaks de aflossing op hypothecaire schulden zal stimuleren. 160 Het gevolg van een vlaktaks is dat vooral voor de hoge inkomens die belast zijn tegen het hoogste tarief van 52%, een beperking in het belastingvoordeel als gevolg van de hypotheekrenteaftrek optreedt. Voor deze groep 158 Centraal Plan Bureau: Budgettaire-, koopkracht- en economische effecten van belastinghervormingen, CPB notitie, 31 maart 2010, blz Hiervoor verwijs ik naar C.A. de Kam: De sociale vlaktaks: gewogen en te licht bevonden, WFR 2010/ Nieuwsuur, uitzending van 9 november 2011, te vinden op 49

50 belastingplichtigen is de rente voortaan niet langer aftrekbaar tegen het hoge belastingtarief, maar tegen de lagere vlaktaks. Een tarief van 35% wordt door de directeur van het wetenschappelijk instituut als voorbeeld genoemd. Dit zou voldoende stimulans moeten vormen om tot aflossing over te gaan. Er hoeft naar de mening van het wetenschappelijk instituut dan ook geen aanvullende regelgeving ingevoerd te worden om de hypotheekrenteaftrek te beperken. Uit het volgende getallenvoorbeeld blijkt wat de gevolgen zijn van de invoering van een vlaktaks met behoud van de hypotheekrenteaftrek. Voorbeeld: Wanneer een eigenwoningbezitter 1000,- per maand aan hypotheekrente verschuldigd is en hij valt onder het hoogste belastingtarief van 52%, moet hij netto 480,- aan hypotheekrente betalen. Een vlaktakstarief van 35% resulteert in een netto te betalen bedrag van 650,-. Hij gaat er dus 170,- per maand op achteruit. Iemand die onder het 42% tarief valt, gaat er maar 70,- per maand op achteruit. Voor personen die onder de laagste tariefschijf van 33% vallen, wordt het per maand juist 20,- voordeliger om de schuld aan te houden. Nu kan invoering van de vlaktaks worden getoetst aan het economisch toetsingskader: Er ontstaat een stimulans om tot aflossing over te gaan. Uit het voorbeeld blijkt dat de stimulans om tot aflossing over te gaan vooral bij belastingplichtigen met hoge inkomens kan ontstaan bij invoering van een vlaktaks. Het belastingvoordeel van de hypotheekrenteaftrek wordt beperkt, omdat er sprake is van een lager belastingtarief. Of de stimulans om tot aflossing over te gaan daadwerkelijk ontstaat voor de hogere inkomens is echter maar de vraag. Het vlaktakstarief is lager dan de huidige hoogste tariefschijven. Het netto inkomen kan hierdoor stijgen, omdat ook over het inkomen een lager tarief zal zijn verschuldigd. 161 Door dit gestegen netto inkomen hoeft een hogere netto te betalen hypotheekrente geen stimulans te vormen om tot aflossing over te gaan. Voor de lagere inkomens ontstaat deze stimulans überhaupt niet, omdat renteaftrek tegen een hoger belastingtarief mogelijk is dan voorheen. Inkomensdalingen van belastingplichtigen worden zoveel mogelijk beperkt. De beperkte stimulans om tot aflossing over te gaan hangt samen met de beperkte inkomensdaling die met de invoering van de vlaktaks samenhangt. De mate van de inkomensdaling is afhankelijk van het vast te stellen vlaktakstarief. Voor de hoogste inkomens staat tegenover de inkomensdaling als gevolg van een lagere hypotheekrenteaftrek een lager inkomstenbelastingtarief. Hierdoor hoeft er geen sprake te zijn van een netto inkomensdaling en zou er zelfs sprake kunnen zijn van een netto inkomensstijging. Voor de inkomens die 161 Of het netto inkomen daadwerkelijk stijgt, is afhankelijk van eventuele aanvullende maatregelen zoals bijvoorbeeld een toptarief voor inkomens boven een bepaald maximum. 50

51 onder het huidige laagste inkomstenbelastingtarief vallen staat tegenover de inkomensstijging als gevolg van een hogere hypotheekrenteaftrek echter een hoger inkomstenbelastingtarief. Hierdoor is bij deze groep belastingplichtigen een inkomensdaling mogelijk, tenzij deze groep tegemoet wordt gekomen met aanvullende fiscale maatregelen. Waardedalingen van woningen worden zoveel mogelijk beperkt. Aangezien bij de invoering van een vlaktaks het recht op hypotheekrenteaftrek volledig blijft bestaan, zal de waardedaling van woningen beperkt blijven. Aan het economisch toetsingskader wordt niet volledig voldaan. Met name het ontbreken van de stimulans om tot aflossing over te gaan voor de lagere en middeninkomens is een probleem. Hierbij geldt bovendien dat het risico op restschulden vooral aanwezig is bij eigenwoningbezitters die niet onder het hoogste belastingtarief vallen, zoals Essers in 2007 al stelde. 162 Een en ander in acht nemende, leidt tot de conclusie dat de invoering van een vlaktaks onvoldoende tegemoet komt aan zowel het economisch als het juridisch toetsingskader en daarom niet als alternatieve fiscale behandeling van de eigen woning wordt aanbevolen. Paragraaf Aftopping. Een andere box 1-variant waarbij de hypotheekrenteaftrek (deels) en het eigenwoningforfait blijven bestaan is het invoeren van een aftopping van de renteaftrek. Deze aftopping kan op een tweetal manieren worden vormgegeven. Aftrek beperken tot een lager marginaal belastingtarief. Op basis van de huidige wetgeving kan de rente nog worden afgetrokken tegen het maximale tarief van 52%. Gedacht kan worden aan een aftrek tegen het laagste of het middelste inkomstenbelastingtarief van respectievelijk 33% of 42%. Het tarief waartegen inkomstenbelasting wordt geheven blijft bij deze variant wel gelijk, in tegenstelling tot bij invoering van een vlaktaks. Vooral voor belastingplichtigen die onder het hoogste inkomstenbelastingtarief vallen, wordt het daardoor duurder om een hypothecaire lening aan te houden. Deze groep wordt bij het beperken van de hypotheekrenteaftrek gestimuleerd om tot aflossing over te gaan. Voor de belastingplichtigen die onder het laagste tarief vallen, verandert er niets. Deze methode lijkt wat betreft de fiscale behandeling van de eigen woning erg veel op de invoering van een vlaktaks. 162 P.H.J. Essers: Stop fiscaal ontmoedigen aflossen hypotheekschuld, NTFR 2007/

52 Hypothecaire schuld waarover renteaftrek mogelijk is maximaliseren. Naast beperking van de renteaftrek tegen een lager belastingtarief kan de renteaftrek ook beperkt worden aan de hand van een te hanteren fiscaal maximum aan de hypothecaire financiering. Over het deel van de financiering dat dit maximum overschrijdt, is dan geen renteaftrek meer mogelijk. 163 Ook op deze manier worden met name de eigenwoningbezitters met dure woningen en daarmee samenhangende hoge hypothecaire leningen getroffen, waardoor vooral bij deze groep de stimulans ontstaat om tot aflossing over te gaan. Ook de aftoppingsvarianten worden getoetst aan het economisch toetsingskader: Er ontstaat een stimulans om tot aflossing over te gaan. De stimulans om tot aflossing over te gaan is bij de aftoppingsvarianten afhankelijk van de exacte invulling die aan de aftopping wordt gegeven. Over het algemeen zal de stimulans alleen ontstaan bij belastingplichtigen met hoge inkomens en/of hoge hypotheekschulden. Belastingplichtigen met lagere inkomens en/of lagere hypotheekschulden zullen niet of nauwelijks gestimuleerd worden om tot aflossing over te gaan, omdat ze binnen het maximaal toegestane marginale tarief vallen of de hypothecaire schuld onder de fiscaal gefacilieerde maximum schuld blijft. Inkomensdalingen van belastingplichtigen worden zoveel mogelijk beperkt. De beperkte stimulans om tot aflossing over te gaan hangt samen met de beperkte inkomensdaling die met de invoering van de aftopping samenhangt. Er is alleen sprake van een inkomensdaling bij belastingplichtigen met hoge inkomens en/of hoge hypothecaire schulden. De mate van de inkomensdaling is afhankelijk van de wijze waarop de aftopping wordt vormgegeven. Waardedalingen van woningen worden zoveel mogelijk beperkt. Waardedalingen van woningen zullen vooral plaatsvinden in het duurdere segment, omdat belastingplichtigen met hoge inkomens en hoge hypothecaire schulden als enige worden getroffen door de maatregel. Aan het economisch toetsingskader wordt niet volledig voldaan. Net als bij invoering van een vlaktaks is het ontbreken van de stimulans voor lagere en middeninkomen om tot aflossing over te gaan het grootste probleem. Ook de aftoppingsvarianten zullen op basis van het economisch en juridisch toetsingskader niet worden aanbevolen als uiteindelijke fiscale behandeling van een eigen woning. 163 In het onderzoek Effecten fiscale herziening hypotheekrenteaftrek, 24 juni 2010, uitgevoerd door Ecorys, wordt deze variant ook uitgelicht. Mogelijke maxima die hier genoemd worden zijn of

53 Paragraaf Fictieve aflossing. Nog een andere mogelijkheid om de huidige fiscaal gunstige behandeling van de eigen woning binnen box 1 te beperken is het invoeren van een fictief aflossingschema. Deze mogelijkheid wordt genoemd door bijvoorbeeld De Nederlandsche Bank 164 en de VROM-raad 165. Bij een fictief aflossingsschema is er nog maar hypotheekrenteaftrek mogelijk over het deel van de schuld dat binnen dit fictieve aflossingsschema ligt. Er wordt verondersteld dat de hypothecaire schuld in bijvoorbeeld dertig jaar volledig wordt afgelost. Het aflossingsschema kan worden gebaseerd op bijvoorbeeld een annuïtaire of een lineaire hypotheekvorm. Het deel van de schuld dat buiten het aflossingschema valt, zal als box 3 schuld worden aangemerkt. Over dit deel is dus geen renteaftrek mogelijk. Een getallenvoorbeeld zal het idee van het fictieve aflossingsschema verduidelijken. Voorbeeld: Belastingplichtige leent ter financiering van de aankoop van een eigen woning een bedrag van Over dit volledige bedrag is hypotheekrenteaftrek mogelijk. Er is sprake van een fictief aflossingsschema dat is gebaseerd op een lineaire aflossing met een looptijd van dertig jaar. Elk jaar wordt de schuld waarover hypotheekrenteaftrek kan worden genoten dus kleiner. Na 10 jaar is er nog renteaftrek mogelijk over /- ( ) = Het deel van de schuld boven de dat nog niet is afgelost, zal als box 3 schuld in aanmerking worden genomen. Na 20 jaar is er nog renteaftrek mogelijk over en na dertig jaar is er helemaal geen renteaftrek meer mogelijk over deze schuld. De Nederlandsche Bank pleit in haar meest recente rapport voor het hanteren van een fictief aflossingsschema omdat het aanhouden van een zo hoog mogelijke schuld hierdoor niet langer fiscaal wordt aangemoedigd. De renteaftrek is op deze manier gemaximaliseerd. In het rapport wordt geen specifieke aflossingsvariant genoemd waarop het fictieve aflossingsschema gebaseerd moet zijn. Alleen de annuïtaire aflossing wordt genoemd als voorbeeld. Een soortgelijk idee is jaren eerder al ter sprake gekomen in een notitie van het Ministerie van Financiën. 166 In deze notitie worden varianten voor aanpassing van de fiscale behandeling van de eigen woning besproken. Een van de varianten is de introductie van een fictief aflossingsschema voor de eigenwoningschuld. De lineaire en de annuïtaire aflossing worden genoemd als mogelijke fictieve aflossingsschema s. Rentebetalingen over het deel van de schuld dat binnen het fictieve aflossingsschema valt, blijven aftrekbaar in box 1. De rentebetalingen over het resterende deel van de schuld zijn niet langer aftrekbaar, omdat dit deel van de schuld als box 3-schuld zal worden aangemerkt. 164 De Nederlandsche Bank: Overzicht financiële stabiliteit, najaar 2011, blz. 22, 2 november VROM-raad: Stap voor stap. Naar hervorming van het woningmarktbeleid, blz. 30, februari Variant E van de notitie van het Ministerie van Financiën van maart 2006, Actualisatie varianten fiscale behandeling eigenwoningbezit, Kamerstukken II, , , nr

54 De fictieve aflossing getoetst aan het economisch toetsingskader: Er ontstaat een stimulans om tot aflossing over te gaan. Over het algemeen zal er bij de fictieve aflossing voor alle eigenwoningbezitters een stimulans ontstaan om tot aflossing over te gaan. Iedere belastingplichtige met een eigenwoningschuld krijgt te maken met een geleidelijke beperking van de hypotheekrenteaftrek. Voor al deze belastingplichtigen wordt een stimulans gevormd om binnen het fictieve aflossingsschema te blijven. Wanneer er binnen het fictieve aflossingsschema wordt gebleven, hoeven er namelijk geen niet-aftrekbare rentebetalingen te worden voldaan. Om binnen het fictieve aflossingsschema te blijven, zal de eigenwoningschuld moeten worden afgelost. Inkomensdalingen van belastingplichtigen worden zoveel mogelijk beperkt. Voor elke belastingplichtige met een eigenwoningschuld zal het fictieve aflossingsschema gaan gelden. Elke belastingplichtige krijgt dus te maken met een inkomensdaling. Wanneer niet wordt afgelost op de eigenwoningschuld, is er voor het deel van de schuld dat boven het fictieve aflossingsschema valt geen renteaftrek meer mogelijk. Om de situatie te voorkomen waarin hypotheekrente moet worden betaald die niet fiscaal aftrekbaar is, zal de eigenwoningschuld binnen het fictieve aflossingsschema afgelost moeten worden. Dit houdt indirect ook een inkomensdaling in, omdat het bedrag dat aan de aflossing wordt besteed een uitgave is. Waardedalingen van woningen worden zoveel mogelijk beperkt. Aangezien de inkomensdalingen voor alle belastingplichtigen met een eigenwoningschuld van toepassing zijn, zullen alle woningen zeer waarschijnlijk in prijs dalen. Het is goed dat het fictieve aflossingsschema een stimulans vormt voor alle belastingplichtigen met een eigenwoningschuld om tot aflossing over te gaan. De inkomensdaling voor alle belastingplichtigen en de waardedalingen van woningen zijn vanuit het economisch toetsingskader echter ongewenst. Vooral voor de grootste risicogroepen wordt hierdoor de kans op restschulden groter. Ook de fictieve aflossing wordt op basis van het economisch en juridisch toetsingskader niet aanbevolen als uiteindelijke fiscale behandeling van de eigen woning. Nu een aantal box 1-varianten met betrekking tot de fiscale behandeling van de eigen woning zijn besproken, zal in de volgende paragraaf de verplaatsing van de eigen woning van box 1 naar box 3 worden onderzocht. 54

55 Paragraaf 5.3 De eigen woning verplaatsen van box 1 naar box 3. Een alternatief voor de huidige eigenwoningregeling waar verschillende fiscale geleerden voor pleiten, is het verplaatsten van de eigen woning van box 1 naar box Voorstanders hiervan zijn van mening dat de behandeling van de eigen woning als box 3 vermogen beter aansluit bij het boxensysteem in de inkomstenbelasting, waarin vermogensbestanddelen worden belast in box 3. Zij vinden dat ook de eigen woning als vermogensbestanddeel gezien moet worden, omdat het eerder besproken beleggingselement aanwezig is. Door de eigen woning te verplaatsen naar box 3, verdwijnt het fiscale voordeel van de eigen woning ten opzichte van andere vermogensbestanddelen. Renteaftrek is dan niet langer mogelijk tegen het inkomstenbelastingtarief in box 1 en ook het eigenwoningforfait zal verdwijnen. In plaats daarvan zal zowel de waarde van de woning als de eigenwoningschuld tot de bezittingen en schulden in box 3 worden gerekend. Over het saldo van alle bezittingen en schulden is vervolgens de vermogensrendementsheffing van toepassing. 168 Zowel het bezit van de woning als de eigenwoningschuld die hier tegenover staat, worden op deze manier fiscaal gelijk behandeld. Bovenberg en Stevens verwoorden het verplaatsen van box 1 naar box 3 als volgt: Dit bestrijdt belastingarbitrage met aflossingsvrije hypotheken waarbij balansen van huishoudens worden verlengd en risicovoller worden en de financiële sector kunstmatig groter en minder weerbaar wordt. 169 Daarnaast stellen zij een basisvrijstelling voor het eerste deel van de woningwaarde en een leeftijdsafhankelijke vrijstelling voor. Deze vrijstellingen wordt als volgt beargumenteerd: Een vrijstelling voor het eerste deel van de WOZ-waarde kan helpen om de schaarse woonruimte in het dichtbevolkte Nederland gelijkmatiger te verdelen over mensen met verschillende inkomens. En: Om huishoudens niet te ontmoedigen om eigen vermogen op te bouwen in het eigen huis kan bovenop de basisvrijstelling voor het eigenwoningbezit in box 3 nog een aanvullende leeftijdsafhankelijke vrijstelling worden geïntroduceerd voor het vrijgespaarde vermogen in het eigen huis voor degenen die onvoldoende pensioen hebben opgebouwd. Een vrijstelling in box 3 van een deel van de woningwaarde komt er op neer dat rekening wordt gehouden met het bestedingsaspect van de eigen woning. Voor dit deel wordt de eigen woning gedefiscaliseerd. Zo wordt het echter niet door Bovenberg en Stevens geformuleerd. Zij bespreken de mogelijke praktische uitwerking van de genoemde vrijstellingen. 167 Zie bijvoorbeeld A.L. Bovenberg en L.G.M. Stevens: Het fiscale stelsel van de toekomst: eenvoud, neutraliteit en draagkracht, B. Jacobs: Een economische analyse van een optimaal belastingstelsel voor Nederland en de C.A. Kam en C.L.J. Caminada: Belastingen als instrument voor inkomenspolitiek, bijlagen bij het rapport studiecommissie belastingstelsel: Continuïteit en vernieuwing, bijlage bij Kamerstukken II, 2009/2010, , nr. 4 en C. Bruijsten en M.L.A. van Rij: Hypotheekrenteaftrek: verleden, heden en toekomst, WFR 2007/ Art. 5.3 Wet IB A.L. Bovenberg en L.G.M. Stevens: Het fiscale stelsel van de toekomst: eenvoud, neutraliteit en draagkracht, blz. 10, bijlage bij Kamerstukken II, 2009/2010, , nr

56 Ook de Commissie Van Weeghel pleit voor een verplaatsing van de eigen woning naar box 3, waarbij een gedeeltelijke vrijstelling voor de eigen woning zou moeten worden gehanteerd. Zij zijn van mening dat dit recht doet aan het hybride karakter van de eigen woning. Aan het beleggingselement wordt tegemoetgekomen door de eigen woning te belasten in box 3 en als gevolg van het consumptieve element zou er een gedeeltelijke vrijstelling moeten worden ingevoerd. Voor dit vrijgestelde deel wordt de eigen woning feitelijk gedefiscaliseerd. 170 De Commissie Van Weeghel bespreekt dus wel het hybride karakter van de eigen woning, waar dit in het artikel van Bovenberg en Stevens niet ter sprake komt. In paragraaf 4.4 heb ik al aangegeven dat een verplaatsing van de eigen woning van box 1 naar box 3 niet mijn voorkeur geniet. Reden hiervoor is dat de eigen woning wezenlijk verschilt van overige vermogensbestanddelen door het overheersende inkomensbestedende karakter ervan en omdat de eigen woning niet alternatief aanwendbaar is en geen periodieke voordelen kan genereren. Dit is bij overige vermogensbestanddelen wel het geval. Een fiscaal verschillende behandeling van de eigen woning ten opzichte van overige vermogensbestanddelen is daarom gerechtvaardigd, zoals ook Rijkers en Vijfeijken stellen. 171 Het beleggingsaspect dat schuilt in de waardevastheid van de eigen woning is mijns inziens te gering om de eigen woning in de inkomstenbelasting te betrekken. De eigen woning is feitelijk een duurzaam consumptiegoed en kan zodoende niet als bron van inkomen worden aangemerkt. Daarom ben ik voorstander van gehele defiscalisering van de eigen woning. Toch kan ik me deels vinden in het voorstel om de eigen woning te verplaatsen van box 1 naar box 3. Ten opzichte van de huidige eigenwoningregeling is het in zoverre een vooruitgang, dat de eigen woning bij verplaatsing van box 1 naar box 3 niet langer tot het box 1-inkomen wordt gerekend. Het huidige fiscale voordeel dat ten opzichte van box3-vermogensbestanddelen kan worden behaald zou met een verplaatsing van box 1 naar box 3 verdwijnen. De opvatting dat een eigen woning fiscaal niet veel verschilt van overige vermogensbestanddelen heeft daarnaast een breed draagvlak. Vanuit deze invalshoek zal de eigen woning dan ook fiscaal hetzelfde behandeld moeten worden als overige vermogensbestanddelen en dus moeten worden verplaatst naar box 3. Door vervolgens een gedeeltelijke vrijstelling in te voeren, wordt de eigen woning al deels gedefiscaliseerd, zoals de Commissie van Weeghel stelt. Het consumptieve karakter van de eigen woning wordt bij deze box 3- variant dus al onderkend. 170 Zie rapport studiecommissie belastingstelsel: Continuïteit en vernieuwing, bijlage bij Kamerstukken II, 2009/2010, , nr. 4, blz A.C. Rijkers en I.J.F.A van Vijfeijken: Fiscaliteit en vermogensvorming in de inkomstenbelasting, paragraaf 7.4, bijlage bij het rapport studiecommissie belastingstelsel: Continuïteit en vernieuwing, bijlage bij Kamerstukken II, 2009/2010, , nr. 4 en I.J.F.A. van Vijfeijken en M.M.F.J van Bakel: De fiscale subsidiëring van de eigen woning onder vuur, WPNR 2011/6903, paragraaf

57 Verplaatsing van de eigen woning van box 1 naar box 3 getoetst aan het economisch toetsingskader: Er ontstaat een stimulans om tot aflossing over te gaan. Ten opzichte van de huidige situatie waarbij volledige renteaftrek kan worden genoten ontstaat door verplaatsing van box 1 naar box 3 een stimulans om tot aflossing over te gaan. Wanneer een eigen woning als box 3 vermogen wordt aangemerkt, is het niet langer rendabel om de rentekosten zo hoog mogelijk te houden. Deze moeten namelijk wel aan de hypotheekverstrekker worden voldaan, maar zijn niet langer aftrekbaar van het inkomen. De stimulans om tot aflossing over te gaan is groter naarmate het belastingtarief waartegen de belastingplichtige nu is belast in box 1 hoger is en dus ook meer renteaftrek geniet. Ook is de stimulans groter naarmate de voorgestelde vrijstelling over een deel van de woningwaarde groter is. De vermogensrendementsheffing zal over het vrijgestelde deel namelijk niet gelden. Inkomensdalingen van belastingplichtigen worden zoveel mogelijk beperkt. De inkomensdaling ten opzichte van de huidige situatie is voor alle eigenwoningbezitters aanzienlijk, omdat het voordeel van de renteaftrek niet langer kan worden genoten. Over het saldo van de woningwaarde en de eigenwoningschuld is de vermogensrendementsheffing van toepassing (30% over een fictief rendement van 4%). In de huidige situatie wordt het eigenwoningforfait over de WOZ-waarde berekend (0,6% van de woningwaarde) en bij het box 1-inkomen opgeteld en is de betaalde hypotheekrente aftrekbaar. Door een gedeeltelijke vrijstelling in te voeren, zoals Bovenberg en Stevens en de Commissie van Weeghel bepleiten, kan de inkomensdaling van belastingplichtigen worden beperkt. Waardedalingen van woningen worden zoveel mogelijk beperkt. Het CPB heeft berekend dat de huizenprijzen tot 17,6% kunnen dalen als gevolg van een verplaatsing van box 1 naar box 3. De waardedaling kan worden beperkt tot 10,2% wanneer een gedeeltelijke vrijstelling wordt ingevoerd. 172 Verplaatsing van de eigen woning van box 1 naar box 3 getoetst aan het juridisch toetsingskader: Alternatieve fiscale regelgeving moet passen binnen de bronnentheorie. De eigen woning vormt mijns inziens geen bron van inkomen, omdat het gezien kan worden als een duurzaam consumptiegoed dat in de privé-sfeer wordt gebruikt. Het geringe beleggingsaspect dat zich manifesteert in de relatieve waardevastheid rechtvaardigt mijns inziens geen verplaatsing van box 1 naar box 3. De eigen woning verschilt door haar inkomensbestedende karakter namelijk wezenlijk van overige vermogensbestanddelen die alternatief aanwendbaar zijn en periodieke voordelen op (kunnen) leveren. Daarom dient de eigen woning niet binnen de inkomstenbelasting te worden betrokken. 172 Zie paragraaf 3.8. Het CPB gaat uit van een vrijstelling van

58 Voor zover er een beleggingsaspect aan de eigen woning wordt toegekend, zal alternatieve fiscale regelgeving moeten passen binnen het huidige inkomstenbelastingsysteem en zal rekening moeten worden gehouden met het duale karakter van de eigen woning. Voor zover de eigen woning wel als bron van inkomen wordt aangemerkt omdat er een groter gewicht aan het beleggingsaspect wordt gehangen, past de verplaatsing van box 1 naar box 3 binnen het huidige boxensysteem in de inkomstenbelasting. Vermogensbestanddelen vallen in het huidige systeem binnen box 3. Om recht te doen aan het bestedingsaspect van de eigen woning zal vervolgens een gedeeltelijke vrijstelling moeten worden gehanteerd. Voor het vrijgestelde deel wordt de eigen woning feitelijk gedefiscaliseerd. Concluderend is een verplaatsing van box 1 naar box 3 vanuit het economisch toetsingskader te rechtvaardigen. Bij invoering van een gedeeltelijke vrijstelling voor de waarde van de woning wordt bovendien een extra stimulans gecreëerd om tot aflossing over te gaan, terwijl inkomens- en waardedalingen kunnen worden beperkt. Vanuit het juridisch toetsingskader is verplaatsing van box 1 naar box 3 te rechtvaardigen voor zover er rekening wordt gehouden met zowel het beleggings- als het bestedingsaspect van de eigen woning. Dit kan worden bereikt door een gedeeltelijke vrijstelling in te voeren. Naar mijn idee is het beleggingsaspect van de eigen woning te beperkt en verschilt een eigen woning wezenlijk van overig beleggingsvermogen. De eigen woning is geen bron van inkomen, zodat een verplaatsing van box 1 naar box 3 niet mijn voorkeur geniet. Paragraaf 5.4 Gehele defiscalisering. Het laatste alternatief dat in dit onderzoek wordt besproken is het voorstel dat Rijkers en Vijfeijken doen aan de studiecommissie belastingstelsel, te weten gehele defiscalisering van de eigen woning. 173 Zowel het eigenwoningforfait als de hypotheekrenteaftrek zullen bij dit alternatief verdwijnen. Ook vindt er geen heffing in box 3 plaats over het saldo van de woningwaarde en de eigenwoningschuld. Bij het voorstel van Rijkers en Vijfeijken dient te worden aangemerkt dat zij uitgaan van een andere inkomenstheorie dan de bronnentheorie, namelijk de vermogensvergelijkingstheorie. Dit rechtvaardigt in beginsel dat de eventuele vervreemdingswinst van de eigen woning wordt belast. Uit uitvoeringstechnische overwegingen zien zij hier echter van af. In deze scriptie wordt de vermogensvergelijkingstheorie niet nader besproken, de bronnentheorie wordt als de juiste inkomenstheorie aangenomen. In hoofdstuk vier is geconcludeerd dat de gehele defiscalisering van eigen woning op basis van de bronnentheorie mijns inziens het beste alternatief is voor de huidige eigenwoningregeling omdat de eigen woning geen bron van inkomen vormt. 173 A.C. Rijkers en I.J.F.A. van Vijfeijken: Fiscaliteit en vermogensvorming in de inkomstenbelasting, paragraaf 7.4, bijlage bij het rapport studiecommissie belastingstelsel: Continuïteit en vernieuwing, bijlage bij Kamerstukken II, 2009/2010, , nr.4. 58

59 Jacobs 174 schrijft dat gehele defiscalisering van de eigen woning ongewenst is. Zijn argument hiervoor is dat het eigen huis een van de belangrijkste vermogensbestanddelen van huishoudens is en met defiscalisering de belastingheffing op kapitaalinkomen wordt gefrustreerd. Hij is van mening dat belastingplichtigen een eigen woning met zoveel mogelijk eigen vermogen zullen financieren, omdat dit bij gehele defiscalisering onbelast is. Daarnaast zullen de gerealiseerde vermogenswinsten onbelast blijven. Hier valt tegen in te brengen dat vermogenswinsten binnen de bronnentheorie in beginsel onbelast zijn. Ondanks dat de huidige inkomstenbelasting hier op verschillende punten van afwijkt, is in hoofdstuk vier op basis van de bronnentheorie geconcludeerd dat de eigen woning geheel kan worden gedefiscaliseerd. De eigen woning kan namelijk worden aangemerkt als duurzaam consumptiegoed. Ook het argument dat belastingplichtigen een woning met veel eigen vermogen zullen financieren omdat hierdoor vermogensrendementsheffing kan worden ontlopen is mijns inziens een onjuist argument om te pleiten tegen defiscalisering. Vanuit juridisch perspectief is dit een ongelijke behandeling ten opzichte van box 3-vermogensbestanddelen. Deze ongelijkheid is echter te rechtvaardigen omdat de eigen woning ook wezenlijk verschilt van deze vermogensbestanddelen. Bovendien is de financiering met eigen vermogen vanuit het economisch toetsingskader een gewenste ontwikkeling. Gehele defiscalisering getoetst aan het economisch toetsingskader: Er ontstaat een stimulans om tot aflossing over te gaan. Met zijn stelling geeft Jacobs aan dat er door gehele defiscalisering van de eigen woning een stimulans ontstaat om de hypothecaire schuld af te lossen. Een woning zal bij gehele defiscalisering eerder worden gefinancierd met eigen vermogen, omdat het recht op renteaftrek verdwijnt. Bovendien valt het eigen vermogen niet meer onder de vermogensrendementsheffing zodra het ter financiering van een eigen woning wordt aangewend. Hiermee kan de enorme schuldenberg met het risico op restschulden worden teruggedrongen. Inkomensdalingen van belastingplichtigen worden zoveel mogelijk beperkt. Er zal sprake zijn van een inkomensdaling ten opzichte van de huidige situatie wanneer wordt overgegaan tot algehele defiscalisering van de eigen woning. Renteaftrek is bij gehele defiscalisering niet langer mogelijk. Hier staat tegenover dat ook het eigenwoningforfait verdwijnt en er op geen enkele andere wijze belasting wordt geheven over de waarde van de woning. Eigen vermogen dat wordt aangewend om de woning te financieren valt bovendien 174 B. Jacobs: Een economische analyse van een optimaal belastingstelsel voor Nederland, bijlage bij het rapport studiecommissie belastingstelsel: Continuïteit en vernieuwing, bijlage bij Kamerstukken II, 2009/2010, , nr

60 niet langer onder de vermogensrendementsheffing. In de meeste gevallen zal per saldo wel sprake zijn van een inkomensdaling, omdat de huidige renteaftrek netto een groter voordeel oplevert dan het verdwijnen van het eigenwoningforfait plus de te betalen vermogensrendementsheffing over het eigen vermogen. Waardedalingen van woningen worden zoveel mogelijk beperkt. Uit de in paragraaf 3.8 besproken onderzoeken blijkt dat van alle alternatieven gehele defiscalisering de grootste waardedalingen van woningen zal veroorzaken. Er wordt gesproken over waardedalingen tot 30%. Nuancering hierbij is dat het in de onderzoeken gaat over gehele defiscalisering in één keer, zonder overgangsregeling. Een goede overgangsregeling kan de waardedaling mogelijk beperken. Gehele defiscalisering getoetst aan het juridisch toetsingskader: Alternatieve fiscale regelgeving moet passen binnen de bronnentheorie. De eigen woning vormt mijns inziens geen bron van inkomen. Daarom dient de eigen woning niet binnen de inkomstenbelasting te worden betrokken. Dit is bij gehele defiscalisering het geval. Voor zover er een beleggingsaspect aan de eigen woning wordt toegekend, zal alternatieve fiscale regelgeving moeten passen binnen het huidige inkomstenbelastingsysteem en zal rekening moeten worden gehouden met het duale karakter van de eigen woning. Bij gehele defiscalisering wordt er geen rekening gehouden met het beleggingsaspect van de eigen woning. Aangezien ik van mening ben dat het geringe beleggingsaspect (de relatieve waardevastheid) niet opweegt tegen het inkomensbestedende karakter van de eigen woning en de eigen woning wezenlijk verschilt van overig beleggingsvermogen, hoeft er mijns inziens geen rekening te worden gehouden met het duale karakter van de eigen woning. Concluderend is vanuit het juridisch toetsingskader gehele defiscalisering van de eigen woning naar mijn mening het beste alternatief is voor de huidige eigenwoningregeling. Ook vanuit het economisch toetsingskader is algehele defiscalisering van de eigen woning te verdedigen. Vooral de stimulans om een eigen woning met zoveel mogelijk eigen vermogen te financieren komt tegemoet aan de geschetste economische problematiek. De schuldenberg kan hierdoor aanzienlijk verminderen waardoor ook het risico op restschulden vermindert. Om deze redenen is gehele defiscalisering mijns inziens het alternatief dat het beste tegemoet komt aan zowel het juridisch als het economisch toetsingskader. De inkomensdaling voor belastingplichtigen en de verwachte waardedalingen van woningen zijn echter niet gewenst. Een mogelijkheid om deze ongewenste gevolgen te beperken is het hanteren van een goede overgangsregeling. Hierop zal in het volgende hoofdstuk dieper worden ingegaan. 60

61 Paragraaf 5.5 Conclusie. In dit hoofdstuk zijn drie alternatieven voor de huidige eigenwoningregeling besproken. Dit zijn een aantal box 1-varianten, de verplaatsing van de eigen woning van box 1 naar box 3 en algehele defiscalisering. De box 1-varianten zijn vanuit het economisch toetsingskader ongewenst omdat de stimulans om tot aflossing over te gaan beperkt is, met name voor de lagere inkomensgroepen die het grootste risico lopen op restschulden. Vanuit het juridisch toetsingskader is elke variant waarbij de eigen woning belast blijft in box 1 onacceptabel, omdat de woning een inkomensbestedend karakter heeft. De box 1- varianten houden hier ten onrechte geen rekening mee. Voor zover de eigen woning als beleggingsvermogen is aan te merken, passen de box 1-varianten niet binnen het huidige inkomstenbelastingsysteem. Overig beleggingsvermogen behoort namelijk tot het box 3-vermogen. De box 1-varianten worden zodoende afgeraden. Verplaatsing van de eigen woning van box 1 naar box 3 kan op meer steun rekenen vanuit beide toetsingskaders. Er ontstaat een sterkere stimulans om tot aflossing over te gaan, omdat de rente niet langer aftrekbaar is tegen het progressieve inkomstenbelastingtarief. De inkomensdalingen voor belastingplichtigen en de waardedalingen van woningen zijn bij deze variant aanzienlijk. Deze dalingen kunnen worden beperkt door (een deel van) de woningwaarde vrij te stellen van de vermogensrendementsheffing in box 3. Vanuit het juridisch toetsingskader is de verplaatsing van box 1 naar box 3 een vooruitgang ten opzichte van de huidige situatie. Fiscale geleerden die voorstander zijn van dit alternatief geven als argument dat een eigen woning op deze wijze niet langer fiscaal anders wordt behandeld dan overige vermogensbestanddelen. Bovendien kan er via een vrijstelling rekening worden gehouden met het bestedingsaspect van de eigen woning. Hier kan echter tegen worden ingebracht dat een eigen woning fiscaal niet als vermogensbestanddeel dient te worden behandeld, omdat de eigen woning dient te worden aangemerkt als duurzaam consumptiegoed. Ook de relatieve waardevastheid van een eigen woning rechtvaardigt geen verplaatsing naar box 3, omdat het geringe beleggingsaspect niet opweegt tegen het consumptieve karakter van de eigen woning. De eigen woning verschilt bovendien wezenlijk van andere vermogensbestanddelen. Het laatste alternatief dat is behandeld, is gehele defiscalisering. Hierbij verdwijnt het eigenwoningforfait en is er geen renteaftrek meer mogelijk. Vanuit het juridisch toetsingskader is dit naar mijn idee het beste alternatief voor de huidige eigenwoningregeling, omdat de eigen woning bij gehele defiscalisering als een duurzaam consumptiegoed wordt aangemerkt. Ook vanuit het economisch toetsingskader is algehele defiscalisering te verdedigen. Er ontstaat een sterke stimulans om een eigen woning te financieren met eigen vermogen en tot aflossing over te gaan. 61

62 Nadeel is dat de inkomensdalingen voor belastingplichtigen en de waardedalingen van woningen ook bij dit alternatief aanzienlijk zijn. Uit de besproken onderzoeken is gebleken dat het defiscaliseren van de eigen woning tot de grootste waardedalingen van woningen zal leiden. Met het oog op deze nadelige economische gevolgen is het van belang dat erg voorzichtig wordt omgesprongen met het wijzigen van de huidige fiscale positie van de eigen woning. Uit paragraaf 3.8 is al gebleken dat een geleidelijke, goed getimede overgangsregeling vanuit economische overwegingen noodzakelijk is. Ook wordt er door een zeer geleidelijke overgang beter recht gedaan aan het rechtzekerheids- en vertrouwensbeginsel. 175 In het volgende hoofdstuk zullen mogelijke overgangsregelingen aan bod komen. Er zal worden bepaald waar overgangsregelingen in het algemeen aan moeten voldoen en er wordt getracht om de negatieve economische gevolgen aan de hand van goed overgangsbeleid tot een minimum te beperken. 175 Geleidelijkheid wordt om meerdere redenen ook bepleit door de Werkgroep Wonen, Rapport brede heroverwegingen, Ministerie van Financiën, april 2010, blz 9. Een aantal voorbeelden zijn dat geleidelijkheid leidt tot een verhoogde acceptatie bij belastingplichtigen, zij er hun consumptiepatroon en arbeidsaanbod op aan kunnen passen en de financiering van de eigen woning aan kunnen laten sluiten bij de nieuwe fiscale regels. 62

63 Hoofdstuk Zes Overgangsregelingen en aanvullende fiscale maatregelingen. Paragraaf 6.1 Inleiding. Zowel voorstanders van het verplaatsen van de eigen woning naar box 3 als zij die pleiten voor gehele defiscalisering zijn van mening dat een goede overgangsregeling noodzakelijk is. 176 Bij elke wijziging van een fiscale regeling is een overgangsregeling noodzakelijk, omdat niet voorbij kan worden gegaan aan het rechtzekerheids- en vertrouwensbeginsel. Zeker in het geval van financieringen voor eigen woningen spelen deze beginselen een belangrijke rol, omdat het gaat om erg grote bedragen en lange looptijden. Een gemiddelde woningprijs van ongeveer en een LTV-ratio van 110% resulteert in een bedrag van aan eigenwoningschuld. De gebruikelijke looptijd is dertig jaar. Bij het aangaan van een hypothecaire lening wordt er van uitgegaan dat gedurende de gehele periode over het totale bedrag renteaftrek kan worden genoten. Een resolute beperking of afschaffing van deze renteaftrek zou zodoende inbreuk maken op het rechtzekerheids- en vertrouwensbeginsel. Andere redenen om aan te geven wat de noodzaak van een goede overgangsregeling is, zijn de mogelijke economische gevolgen die een snelle beperking of afschaffing van de hypotheekrenteaftrek met zich meebrengt. Uit de onderzoeken die in paragraaf 3.8 zijn besproken, is gebleken dat een snelle beperking of afschaffing van de hypotheekrenteaftrek erg vervelende gevolgen kan hebben voor de economie. Hierbij valt te denken aan significante waardedalingen van woningen en inkomensdalingen voor belastingplichtigen, maar ook aan een stijging van werkloosheid en een rem op de economische groei. Ook Vijfeijken en Jacobs spreken over respectievelijk waardedalingen van huizen en de noodzaak om schokeffecten op de woningmarkt tot het minimale te beperken. 177 In de volgende paragraaf zal worden ingegaan op overgangsregelingen in het algemeen. Een overgangsregeling dient rekening te houden met het rechtzekerheids- en vertrouwensbeginsel. Dit houdt niet in dat een fiscale regeling nooit kan worden gewijzigd. Fiscale wetgeving is dynamisch. In hoeverre het mogelijk is om de huidige fiscale behandeling van de eigen woning te wijzigen, zal in dit hoofdstuk worden bepaald. Er zullen vervolgens een tweetal mogelijke overgangsregelingen worden besproken die tot algehele defiscalisering kunnen leiden. Deze overgangsregelingen worden getoetst aan de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid en aan het economisch toetsingskader. Aan de hand daarvan kan een overgangsregeling worden aanbevolen. Er hoeft niet aan het juridisch toetsingskader te worden 176 Zie bijvoorbeeld B. Jacobs: Een economische analyse van een optimaal belastingstelsel voor Nederland, Essay Studiecommissie Belastingstelsel, 4 januari 2010, blz. 30 en I.J.F.A. van Vijfeijken en M.M.F.J van Bakel: De fiscale subsidiëring van de eigen woning onder vuur, WPNR 2011/6903, paragraaf Zie I.J.F.A. van Vijfeijken en M.M.F.J van Bakel: De fiscale subsidiëring van de eigen woning onder vuur, WPNR 2011/6903, paragraaf 6 en B. Jacobs: Een economische analyse van een optimaal belastingstelsel voor Nederland, Essay Studiecommissie Belastingstelsel, 4 januari 2010, blz

64 getoetst, omdat dit kader alleen is opgesteld om de uiteindelijke fiscale behandeling van de eigen woning te beoordelen. Zodra duidelijk is welke overgangsregeling de voorkeur geniet, zal een voorbeeld worden gegeven hoe deze overgangsregeling ingevuld kan worden. In dit voorbeeld worden concrete bedragen en periodes geschetst en zal worden bepaald of en zo ja, in hoeverre er onderscheid dient te worden gemaakt tussen bestaande en toekomstige situaties. Paragraaf 6.2 Overgangsrecht in het algemeen. Overgangsrecht moet aan een aantal eisen voldoen. Schuver-Bravenboer heeft in haar proefschrift de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid geformuleerd. Dit zijn: 178 Het beginsel van eerbiediging van gerechtvaardigde verwachtingen. Op grond van dit beginsel moet rekening worden gehouden met de verwachtingen van belastingplichtigen die zijn ontstaan door de bestaande regel. Belastingplichtigen moeten als het ware kunnen vertrouwen op het voortbestaan van de bestaande regelgeving. De verwachting op het voortbestaan van de huidige regeling moet echter wel gerechtvaardigd zijn. Of verwachtingen gerechtvaardigd zijn, is te bepalen aan de hand van de volgende criteria: - Als belastingplichtigen geen schade ondervinden van de wetswijziging zijn de verwachtingen op het behouden van de huidige regelgeving niet gerechtvaardigd. - Wanneer regelgeving belastingplichtigen stimuleert tot bepaalde beslissingen of activiteiten, wordt de verwachting gewekt dat de regel zal blijven gelden. - Huidige regelgeving kan zodanige verwachtingen scheppen bij belastingplichtigen dat zij geen rekening houden met een wijziging van de regel. Hierbij is vooral de veranderlijkheid van de regel in de tijd van belang. Wanneer de regelgeving met regelmaat wordt gewijzigd, mogen belastingplichtigen er niet van uitgaan dat de regel langere tijd ongewijzigd blijft. - Bij onduidelijke of verwarrende regelgeving mag niet worden verwacht dat deze regel wordt gehandhaafd. - Zodra een wetswijzing volledig voorzienbaar is, is de verwachting dat de huidige regelgeving blijft bestaan niet meer gerechtvaardigd. Een wetswijziging is bijvoorbeeld volledig voorzienbaar wanneer ze verschijnt in een publicatie van de richtlijnen van de Raad van de Europese Unie, ze wordt aangekondigd in een persbericht of is aangenomen door de Tweede Kamer. - Bij misbruik van de wet moet rekening worden gehouden met anti-misbruikwetgeving. Er kan niet worden verwacht dat wetgeving die oneigenlijk wordt gebruikt, gehandhaafd blijft. 178 M. Schuver-Bravenboer: Fiscaal overgangsbeleid. Een raamwerk voor het vormgeven en beoordelen van het overgangsbeleid van de fiscale wetgever, Kluwer Deventer 2009, blz

65 Het beginsel van overeenstemming met hogere regelgeving. De hogere regelgeving waarmee overgangsrecht in overeenstemming moet zijn, bestaat uit het eigendomsrecht en het non-discriminatiebeginsel. Het eigendomsrecht wordt beschermd in art. 1 Eerste Protocol van het EVRM. Het non-discriminatiebeginsel is opgenomen in art. 14 van het EVRM. Omdat deze begrippen in een Europees verdrag zijn opgenomen, is het voor de rechter mogelijk om overgangsbeleid aan het beginsel van overeenstemming met hogere regelgeving te toetsen. Het eigendomsrecht wordt alleen geschonden wanneer een wetswijziging met terugwerkende kracht geldt of van toepassing is op afgeronde situaties en hier geen redelijke rechtvaardiging voor bestaat. Aangezien de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid heeft op dit punt, heeft een beroep op het eigendomsrecht bij overgangsrecht weinig kans van slagen. Het non-discriminatiebeginsel speelt een beperkte rol bij de beoordeling van fiscaal overgangsrecht. Een beroep op dit beginsel zal ook een zeer kleine kans van slagen hebben. Zo leidt bijvoorbeeld terugwerkende kracht, onmiddellijke werking of uitgestelde werking niet tot verboden discriminatie. Het beginsel van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Het beginsel van behoorlijk overgangsbeleid ziet erop dat belastingplichtigen de mogelijkheid krijgen om zich aan te passen aan de nieuw geldende regelgeving. Er moet rekening worden gehouden met een periode die belastingplichtigen nodig kunnen hebben om zich aan te passen aan de nieuwe regelgeving. Zo voldoet terugwerkende kracht niet aan het beginsel van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid wanneer hiermee een bronheffing wordt aangepast. Doelstellingen in het algemeen belang, als onderdeel van het evenredigheidsbeginsel. Vanuit dit beginsel kan een bepaald overgangsbeleid gewenst zijn, omdat er als gevolg van het overgangsbeleid een groter maatschappelijk draagvlak ontstaat voor de wetswijziging. Aan de hand van goed overgangsbeleid kan de acceptatie bij belastingplichtigen worden vergroot. Ook de budgettaire consequenties vallen onder dit beginsel. De wetgever mag vanwege deze budgettaire consequenties maatregelen nemen die een positief aankondigingseffect kunnen voorkomen. Een positief aankondigingseffect houdt in dat belastingplichtigen nog snel profiteren van de verdwijnende fiscaal gunstige regeling. Ingeval een wetswijziging wordt ingevoerd die voor belastingplichtigen gunstig is, moet de wetgever rekening houden met een negatief aankondigingseffect. Belastingplichtigen zullen in zo n geval wachten tot de nieuwe wetgeving van toepassing is. Dit effect kan met terugwerkende kracht worden tegengegaan. De beginselen waaraan een overgangsregeling moet voldoen zijn nu kort besproken. In de volgende paragraaf zullen twee mogelijke overgangsregeling met betrekking tot defiscalisering van de eigen 65

66 woning aan bod komen. Op basis van de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid wordt bepaald of een wijziging van de huidige eigenwoningregeling gerechtvaardigd is. Bij de keuze tussen de twee mogelijke overgangsregelingen zijn niet alleen de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid van belang. De mogelijke economische gevolgen zullen ook worden betrokken bij de keuze voor het overgangsbeleid. De overgangsregelingen zullen daarom ook worden getoetst aan het economisch toetsingskader. Paragraaf 6.3 Mogelijke overgangsregelingen met betrekking tot de defiscalisering van de eigen woning. Er zijn mijns inziens een tweetal mogelijkheden die geleidelijk tot een uiteindelijke defiscalisering van de eigen woning kunnen leiden en die zijn in te passen in het huidige eigenwoningregime. Dit zijn de eerder besproken fictieve aflossing en een stapsgewijze aftopping. In paragraaf is een aftopping van het marginale belastingtarief waartegen renteaftrek kan worden genoten en een aftopping van de eigenwoningschuld waarover renteaftrek kan worden genoten besproken. Omdat renteaftrek tegen de laagste tariefschijf niet tot gehele defiscalisering leidt en de resterende renteaftrek dan alsnog in jaarlijkse stappen moet worden verlaagd, gaat mijn voorkeur uit naar een stapsgewijze aftopping van de tweede variant. Een voorbeeld zal de stapsgewijze aftopping verduidelijken: Voorbeeld: Bij aanvang van de overgangsregeling wordt de maximale eigenwoningschuld waarover hypotheekrenteaftrek kan worden genoten gesteld op bedrag X. Dit bedrag X zal vervolgens in jaarlijkse stappen worden verlaagd tot er na verloop van jaren een bedrag van 0 resteert en er helemaal geen renteaftrek meer kan worden genoten. Zowel het fictieve aflossingsschema als de in het voorbeeld uitgewerkte stapsgewijze aftopping leiden tot een geleidelijke afbouw van de hypotheekrenteaftrek en kunnen resulteren in gehele defiscalisering. Het verschil tussen de fictieve aflossing en de stapsgewijze aftopping is dat bij een stapsgewijze aftopping de fiscaal gefacilieerde schuld al bij het aangaan van de schuld is gemaximaliseerd, waar dit bij het fictieve aflossingsschema niet geval is. Om tot een keuze te komen tussen de twee opties zullen ze worden getoetst aan de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid en zal worden onderzocht in hoeverre ze tegemoet komen aan de geschetste economische risico s. 66

67 Paragraaf Het fictieve aflossingsschema en de stapsgewijze aftopping getoetst aan de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid. Het beginsel van eerbiediging van gerechtvaardigde verwachtingen. Om te bepalen of de verwachting dat het huidige eigenwoningregime blijft bestaan gerechtvaardigd is, zal de eventuele wijziging worden getoetst aan de eerder vastgestelde criteria. Deze zullen niet puntsgewijs, maar globaal worden getoetst, omdat niet alle criteria van toepassing zijn en niet aan alle criteria een even groot belang wordt gehecht. Zowel het fictieve aflossingsschema als de stapsgewijze aftopping is een belastende overgangsregeling voor belastingplichtigen. Of een wijziging van de huidige eigenwoningregeling is te rechtvaardigen, is vooral afhankelijk van de geschepte verwachtingen op het voortbestaan van de huidige eigenwoningregeling. Omdat het bij de eigenwoningregeling gaat om situaties waarin financiële verplichtingen worden aangegaan voor een lange tijd, zou in eerste instantie kunnen worden gesteld dat de verwachting op het voortbestaan van de huidige regelgeving gerechtvaardigd is. In het tweede hoofdstuk is het historisch verloop van de eigenwoningregeling aan bod gekomen. Omdat vooral vanaf de invoering van de Wet IB 2001 verschillende beperkende maatregelen zijn aangebracht in de eigenwoningregeling, is de verwachting op het ongewijzigd voortbestaan ervan al een stuk minder gerechtvaardigd. Wanneer de (nationale en internationale) maatschappelijke discussie omtrent de wijziging van de bestaande eigenwoningregeling wordt meegerekend, kan worden gesteld dat de verwachting op het ongewijzigd voortbestaan ervan niet langer gerechtvaardigd is. Er is op basis van dit beginsel geen voorkeur aan te geven tussen een fictief aflossingsschema en een stapsgewijze aftopping. Het beginsel van overeenstemming met hogere regelgeving. Omdat de wetgever een ruime beoordelingsvrijheid heeft met betrekking tot dit beginsel van behoorlijk overgangsbeleid, zal een beroep hierop weinig kans van slagen hebben. Het overgangsrecht zal overigens niet met terugwerkende kracht moeten gaan gelden. Dit kan een inbreuk zijn op het eigendomsrecht. Een wijziging van de huidige eigenwoningregeling is gerechtvaardigd, zolang er geen sprake is van terugwerkende kracht. Ook op basis van dit beginsel is er geen onderscheid te maken tussen een fictief aflossingsschema en een stapsgewijze aftopping. Het beginsel van uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Dit beginsel houdt in dat er rekening moet worden gehouden met een aanpassingsperiode voor belastingplichtigen. Een voorbeeld om hier rekening mee te houden is door de overgangsregeling pas over een aantal jaar aan te laten vangen. Zolang er met deze aanpassingsperiode rekening wordt gehouden is een wijziging van het huidige fiscale regime gerechtvaardigd. Binnen dit beginsel is er wel een verschil aan te geven tussen een fictief aflossingsschema en een stapsgewijze aftopping. Een fictief aflossingsschema zal direct voor iedere belastingplichtige gaan gelden, ongeacht de hoogte van het inkomen of de hoogte van de eigenwoningschuld. 67

68 Een stapsgewijze aftopping zal in eerste instantie alleen belastingplichtigen met de hoogste eigenwoningschulden treffen. Belastingplichtigen met een lagere eigenwoningschuld zullen bij deze variant pas in een later stadium te maken krijgen met een beperking van de renteaftrek. Hierdoor hebben zij langer de tijd om zich aan te passen aan de overgangsregeling. Een beperking van de hypotheekrenteaftrek treedt namelijk pas op zodra de eigenwoningschuld het fiscaal gefacilieerde bedrag overstijgt. Uiteindelijk zullen alle belastingplichtigen met een eigenwoningschuld te maken krijgen met een beperking van de renteaftrek, omdat het fiscaal gefacilieerde bedrag elk jaar wordt verlaagd bij een stapsgewijze aftopping. Doelstellingen in het algemeen belang, als onderdeel van het evenredigheidsbeginsel. Op basis van dit beginsel is het van belang dat er wordt gekozen voor het overgangsbeleid dat het maatschappelijk belang het beste behartigt. Hierdoor wordt een wijziging van de huidige regeling beter geaccepteerd, er ontstaat een groter maatschappelijk draagvlak. Beide varianten behartigen het maatschappelijk belang, omdat wordt geprobeerd de economische risico s tot een minimum te beperken. Een wijziging van de huidige regeling is op basis van dit beginsel dus gerechtvaardigd. Het verschil tussen de fictieve aflossing en de stapsgewijze aftopping is dat bij de stapsgewijze aftopping belastingplichtigen met lagere eigenwoningschulden pas later te maken krijgen met een beperking van de hypotheekrenteaftrek dan bij de fictieve aflossing. Eerder is aan de orde gekomen dat de risico s op restschulden vooral schuilen bij de lagere en middeninkomens. Deze belastingplichtigen hebben over het algemeen geen hoge eigenwoningschuld. Het is van maatschappelijk belang om het aantal restschulden tot een minimum te beperken. Daarom gaat mijn voorkeur vanuit dit beginsel uit naar de stapsgewijze aftopping. Op basis van de beginselen van degelijk overgangsbeleid is geconcludeerd dat een geleidelijke afbouw van de hypotheekrenteaftrek gerechtvaardigd is. Een fictief aflossingsschema en een stapsgewijze aftopping van de hypotheekrenteaftrek zijn mijns inziens de twee mogelijke manieren die tot defiscalisering van de eigen woning kunnen leiden. Op basis van de beginselen van degelijk overgangsbeleid heeft een stapsgewijze aftopping de voorkeur omdat hiermee het maatschappelijk belang het beste wordt behartigd. Bij deze variant worden de grootste risicogroepen in eerste instantie ontzien waardoor deze groep langer de tijd heeft om zich aan de overgangsregeling aan te passen en de kans op restschulden voor deze groep hierdoor wordt verkleind. Bij de keuze tussen een fictief aflossingsschema en een stapsgewijze aftopping kan, met het oog op de benodigde bezuinigingsmaatregelen, het budgettair belang voor de overheid dat 10 miljard euro per jaar bedraagt 179 mijns inziens ook worden betrokken. Uit onderzoek is gebleken dat 30% van het totale belastingvoordeel dat voortvloeit uit de hypotheekrenteaftrek terecht komt bij de 10% hoogste 179 Zie paragraaf 1.1. Dit is het bedrag dat zou worden bespaard door de overheid als de hypotheekrente niet langer aftrekbaar is en er geen eigenwoningforfait meer zou bestaan. 68

69 inkomens. 180 Bij invoering van een stapsgewijze aftopping is het juist deze groep belastingplichtigen die direct een deel van het belastingvoordeel verliest. Belastingplichtigen met de hoogste inkomens hebben meestal ook de hoogste hypotheekschulden. Hier valt voor de overheid het grootste deel van het belastingvoordeel terug te halen. In de volgende subparagraaf zullen de twee mogelijke overgangsregelingen worden getoetst aan het economisch toetsingskader. Paragraaf Het fictief aflossingsschema en de stapsgewijze aftopping getoetst aan het economisch toetsingskader. Het economisch toetsingskader zal nogmaals verkort worden genoemd voordat het fictief aflossingsschema en de stapsgewijze aftopping er aan worden getoetst. Er ontstaat een stimulans om tot aflossing over te gaan. Inkomensdalingen van belastingplichtigen worden zoveel mogelijk beperkt. Waardedalingen van woningen worden zoveel mogelijk beperkt. Een overgangsregeling die leidt tot gehele defiscalisering van de eigen woning zal altijd een stimulans vormen om tot aflossing van de eigenwoningschuld over te gaan. 181 Ook zal er altijd sprake zijn van inkomensdalingen bij belastingplichtigen en waardedalingen van woningen. Uit paragraaf 3.8 is gebleken dat het zeer geleidelijk invoeren van een overgangsregeling helpt om de negatieve gevolgen te beperken. Dit geldt voor beide voorgestelde overgangsregelingen. Om een keuze te maken tussen het fictieve aflossingsschema en de stapsgewijze aftopping is het van belang om het verschil tussen de twee mogelijke overgangsregelingen aan te geven. Het belangrijkste verschil tussen het fictieve aflossingsschema en de stapsgewijze aftopping is dat bij de stapsgewijze aftopping belastingplichtigen met lagere eigenwoningschulden in eerste instantie worden ontzien. Bij het fictieve aflossingsschema verliezen alle belastingplichtigen vanaf het eerste jaar al gedeeltelijk het recht op renteaftrek. Uit de vorige subparagraaf is gebleken dat het van maatschappelijk belang is om het aantal restschulden tot een minimum te beperken. Dit wordt bereikt door de grootste risicogroep in eerste instantie te ontzien. Een stapsgewijze aftopping voldoet beter aan deze eis dan het fictief aflossingsschema. Vanuit het economisch toetsingskader is een beperking van het aantal restschulden ook gewenst. De eerder aangehaalde stelling van Essers 182 dat de grootste risico s op restschulden zich bevinden bij de midden- en lagere inkomens wordt bevestigd door een recent onderzoek. 180 Zie bijlage De in paragraaf 5.1 genoemde uitzondering daargelaten, waarbij het (verwachte) rendement dat wordt behaald op het eigen vermogen hoger is dan de netto te betalen hypotheekrente plus de vermogensrendementsheffing die over het eigen vermogen moet worden voldaan. 182 P.H.J. Essers: Stop fiscaal ontmoedigen aflossen hypotheekschuld, NTFR 2007/1896, alinea 5. 69

70 Het onderzoeksbureau Dynamic Credit heeft namelijk geconstateerd dat vooral de huishoudens met een bruto inkomen rond in de betalingsproblemen kunnen komen als gevolg van negatieve inkomenseffecten. Er wordt in het onderzoek gesproken over Nederlandse huishoudens die de komende jaren een reële kans hebben om in de betalingsproblemen te komen. Dit zijn vooral huishoudens die tussen 2005 en 2007 een aflossingsvrije hypotheek hebben afgesloten. Deze groep huishoudens heeft een woning aangeschaft toen de huizenprijzen bijna piekten alvorens de prijsdaling werd ingezet en er nog leningen met een erg hoge LTV-ratio werden verstrekt. Bij hun onderzoek gaat Dynamic Credit uit van een blijvend recht op renteaftrek. Wanneer de renteaftrek voor deze groep belastingplichtigen wordt beperkt, is het aannemelijk dat er betalingsproblemen ontstaan, omdat het gaat om de inkomens die geen enkele rek hebben. 183 Bij een stapsgewijze aftopping ondervinden in eerste instantie voornamelijk de hoogste inkomensgroepen negatieve inkomensgevolgen en waardedalingen van woningen zullen vooral optreden in het duurdere segment. 184 De groep belastingplichtigen die een groter risico heeft om in de betalingsproblemen te komen, heeft langer de tijd om zich aan te passen aan het overgangsbeleid. Wanneer een fictief aflossingsschema wordt ingevoerd, zal elke belastingplichtige gelijk bij invoer negatieve inkomensgevolgen ondervinden en de woningwaarde zal in alle segmenten dalen. De hierboven beschreven risicovolle groep eigenwoningbezitters zal hierdoor een grote kans hebben op betalingsproblemen en restschulden. Dit in acht nemende, ligt het vanuit het economisch toetsingskader voor de hand om een stapsgewijze aftopping van de hypotheekrenteaftrek te verkiezen boven een fictief aflossingsschema. Nu kan worden geconcludeerd dat een stapsgewijze aftopping vanuit zowel de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid als vanuit het economisch toetsingskader de voorkeur geniet boven het fictieve aflossingsschema. In de volgende paragraaf zal naar eigen inzicht een voorbeeld geschetst worden hoe een stapsgewijze aflossing zou kunnen worden ingevuld. Paragraaf 6.4 Mogelijke invulling van een overgangsregeling op basis van de stapsgewijze aftopping. Overgangsrecht ziet op de situaties die nog profiteren van de bestaande wetgeving. Zodra de hypotheekrenteaftrek en het eigenwoningforfait verdwijnen, kunnen zij hier nadeel van ondervinden. Uit de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid is gebleken dat de belastingplichtigen die nadeel ondervinden van een wetswijziging recht hebben op een aanpassingsperiode. Een aanpassingsperiode kan worden bereikt door aan te geven dat de beperking van de hypotheekrenteaftrek pas over een aantal jaar in werking treedt. Bij de stapsgewijze aftopping kan de aanpassingsperiode voor een grote 183 Zie Financieel Dagblad: Veel hypotheken in gevaar, 15 november 2011, te vinden op Zie ook het onderzoek uitgevoerd door Ecorys in opdracht van Neprom en Vereniging Eigen Huis: Effecten fiscale herziening hypotheekrenteaftrek, blz. 24, 24 juni 2010, te vinden op viewer/ file.aspx? FileInfoID=

71 groep belastingplichtigen ook worden bereikt, door het maximum aan eigenwoningschuld waarover renteaftrek kan worden genoten bij aanvang van de overgangsperiode relatief hoog te stellen. Vervolgens kan dit maximum in jaarlijkse stappen geleidelijk worden ingeperkt. Door het overgangsbeleid op deze wijze in te vullen, wordt bovendien het maatschappelijk belang behartigd, omdat de grootste risicogroep in eerste instantie wordt ontzien en deze groep pas na verloop van tijd te maken krijgt met een beperking van de renteaftrek. Met een getallenvoorbeeld zal ik nu een concreter beeld schetsen van de overgangsregeling voor bestaande situaties. Voorbeeld: Het overgangsrecht gaat in per 1 januari Hierdoor hebben belastingplichtigen ruim de tijd om in overleg met hypotheekverstrekkers hun aflossingsschema aan te passen en zo nodig hun hypotheek over te sluiten. Vervolgens kan de eigenwoningschuld waarover renteaftrek kan worden genoten, worden gemaximaliseerd tot Dit bedrag is ongeveer tweemaal de gemiddelde woningwaarde, zodat maar een beperkte groep gelijk bij invoering van de overgangsregeling te maken krijgt met een inkomensdaling. Dit verhoogt het maatschappelijk draagvlak. De bestaande situaties hebben te maken met een aftrekbeperking tot maximaal dertig jaar. 186 De maximaal fiscaal gefacilieerde eigenwoningschuld kan in de resterende jaren dat belastingplichtige nog recht heeft op renteaftrek in lineaire stappen worden afgebouwd tot nihil. Voor de gevallen die in 2012 nog een hypotheeklening hebben afgesloten, wordt het maximum per 1 januari 2015 dus in 30 -/- 3 = 27 jaarlijkse stappen afgebouwd, zodat het recht op hypotheekrenteaftrek per 1 januari 2042 volledig is verdwenen. Voor iemand die in het jaar 2000 een hypotheeklening heeft afgesloten, wordt het maximum vanaf 1 januari 2015 op deze wijze in vijftien jaarlijkse stappen afgebouwd tot nihil, zodat voor deze persoon geen recht meer op hypotheekrenteaftrek bestaat per 1 januari Het tarief waartegen renteaftrek mogelijk is, hoeft niet te worden beperkt tot de eerste of tweede tariefschijf, omdat de overgangsregeling is gebaseerd op een aftopping van de maximale hypotheekschuld waarover renteaftrek kan worden genoten. Over het algemeen heeft overgangsbeleid geen betrekking op toekomstige situaties. In het geval van de hypotheekrenteaftrek lijkt mij dit echter wel noodzakelijk. Wanneer voor toekomstige situaties de renteaftrek in een keer volledig wordt afgeschaft, zal dit desastreuze gevolgen hebben voor de Nederlandse woningmarkt en economie. De maandelijkse lasten van een hypothecaire lening zullen zeer sterk stijgen, omdat er geen renteaftrek meer mogelijk is. Dit zal als gevolg hebben dat belastingplichtigen veel lagere hypothecaire leningen kunnen afsluiten. Gevolg hiervan is dat er minder geld beschikbaar is om een eigen woning van te financieren en de woningmarkt op slot komt te 185 Ik ontleen dit bedrag aan het onderzoek van Ecorys in opdracht van Neprom en Vereniging Eigen Huis: Effecten fiscale herziening hypotheekrenteaftrek, blz. 24, 24 juni Art lid 2 Wet IB

72 zitten, tenzij de prijzen drastisch dalen. Hierbij kan gedacht worden aan prijsdalingen tot 30%, zoals de onderzoeken die worden genoemd in paragraaf 3.8 hebben berekend. Vanuit het economisch toetsingskader moet dit worden voorkomen. Daarom pleit ik ervoor om ook voor nieuwe situaties een overgangsregeling te laten gelden. De belastingplichtigen die pas in de toekomst een hypothecaire lening af willen sluiten, hebben vanuit de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid echter geen aanpassingsperiode nodig. Deze groep kan zich bovendien niet beroepen op het rechtzekerheids- en vertrouwensbeginsel. Daarom hoeft de overgangsregeling voor deze groep belastingplichtigen mijns inziens minder royaal te zijn dan die voor de bestaande situaties. Deze overgangsregeling is alleen bedoeld om economische problemen te voorkomen. Ook hierbij een voorbeeld. Voorbeeld: De overgangsregeling voor belastingplichtigen die in de toekomst 187 een hypothecaire lening willen afsluiten, zal per direct ingaan. Hiermee kan worden voorkomen dat er voor het ingaan van de overgangsregeling nog veel hypothecaire leningen worden afgesloten waarover volledige renteaftrek kan worden genoten (en vanaf 1 januari 2015 binnen het vorige voorbeeld vallen). Vervolgens kan voor deze groep belastingplichtigen het maximum aan eigenwoningschuld waarover renteaftrek kan worden genoten worden gesteld op 110% van de gemiddelde woningwaarde. 188 Voor dit rekenvoorbeeld wordt die waarde gesteld op Voor de gemiddelde woningwaarde is gekozen omdat hierdoor een grote groep belastingplichtigen de mogelijkheid behoudt om fiscaal gefacilieerd geld te lenen voor de aanschaf van een eigen woning. De waardedaling in het lagere- en middensegment blijft op deze wijze beperkt. Deze kan vervolgens in 30 jaarlijkse lineaire stappen worden afgebouwd tot nihil. 189 Dit houdt concreet in dat iemand die tien jaar na aanvang van de overgangsregeling een nieuwe hypothecaire lening afsluit, recht heeft op renteaftrek over / = Dit bedrag wordt in de resterende twintig jaar afgebouwd tot nihil. Op deze wijze is een gehele afschaffing van de hypotheekrenteaftrek voor nieuwe situaties dertig jaar na ingang van de overgangsregeling een feit. De hierboven genoemde voorbeelden zijn niet per definitie de meest geschikte oplossing. Hiervoor zou uitgebreid nader onderzoek moeten worden gedaan naar zowel de juridische als economische aspecten die met het overgangsbeleid samenhangen. Juridische aspecten zijn bijvoorbeeld het gelijkheidsbeginsel en vertrouwensbeginsel. De economische aspecten hebben betrekking op de mogelijke economische gevolgen van een dergelijke aanpak. 187 Elk moment na de aankondiging van de wijziging van het huidige eigenwoningregime. 188 Dit percentage is gebaseerd op de regel dat banken nog maar 110% van de marktwaarde van een woning mogen financieren. Dit is overigens 104% plus de overdrachtsbelasting. 189 Voor de periode van dertig jaar heb ik gekozen omdat dit gezien wordt als de gebruikelijke aflossingstermijn. Zie ook paragraaf

73 Naast het hanteren van een geleidelijke afschaffing van de hypotheekrenteaftrek zijn er ook andere mogelijkheden om nadelige economische gevolgen te beperken. Hierbij kan worden gedacht aan aanvullende fiscale maatregelen die de inkomensdaling deels kunnen compenseren. Hierdoor kan ook de waardedaling van woningen worden beperkt. De volgende paragraaf zal een aantal mogelijkheden van aanvullende fiscale maatregelen bespreken. Paragraaf 6.5 Aanvullende fiscale maatregelen. In deze paragraaf wordt kort ingegaan op de mogelijkheid om met behulp van aanvullende fiscale maatregelen de ongewenste economische gevolgen zoveel mogelijk verder te beperken. Door aanvullende maatregelen in te voeren kan de overgangsregeling beter aansluiting vinden bij het economisch toetsingskader. Paragraaf Aflossen op de eigenwoningschuld fiscaal stimuleren. Een mogelijkheid om de overgangsregeling van stapsgewijze aftopping aan te vullen zodat er beter wordt aangesloten bij het economisch toetsingskader, is het inbrengen van een extra fiscale stimulans in de inkomstenbelasting om tot aflossing van de eigenwoningschuld over te gaan. In het eerder aangehaalde artikel van Essers 190 wordt een aantal mogelijkheden genoemd om deze stimulans te bereiken. Uitbreiding van de Wet Hillen De eerste mogelijkheid die Essers noemt is uitbreiding van de Wet Hillen voor eigenwoningbezitters die een lineair of annuïtair aflossingsschema hanteren. De huidige regeling houdt in dat er pas een extra aftrek ontstaat wanneer het eigenwoningforfait hoger is dan de aftrekbare rente. Bij de voorgestelde uitbreiding van de Wet Hillen zou er al een extra aftrek verleend kunnen worden bij grotere rentebetalingen. Waar deze grens precies zou moeten liggen, wordt verder niet besproken. De extra aftrek zou alleen gaan gelden voor belastingplichtigen die hebben geopteerd voor een lineair of annuïtair aflossingsschema, om aflossing tijdens de looptijd te stimuleren. Invoering van een heffingskorting Een andere mogelijkheid die door Essers wordt genoemd, is de invoering van een heffingskorting voor eigenwoningbezitters die aflossen op hun hypothecaire schuld. Hiermee worden vooral belastingplichtigen met een aflossingsvrije hypotheek gestimuleerd om over te gaan tot aflossing. De dalende toekomstige renteaftrek wordt via de heffingskorting (deels) gecompenseerd. De hoogte van de heffingskorting zal nader moeten worden bepaald. Ook zal moeten worden bepaald of er onderscheid wordt gemaakt tussen de verschillende aflossingsvarianten. 190 P.H.J. Essers: Stop fiscaal ontmoedigen aflossen hypotheekschuld, NTFR 2007/

74 Aanpassing van de Bijleenregeling Een derde aanpassing die door Essers wordt voorgesteld, is een correctie van de bijleenregeling. Zoals in paragraaf 2.5 al aan de orde kwam, leidt de bijleenregeling bij aflossing tot een mogelijke beperking van het fiscaal gefacilieerd bij te lenen bedrag. Essers is van mening dat over het afgeloste bedrag wel een nieuwe fiscaal gefacileerde lening aangegaan moet kunnen worden, zodat er geen stimulans meer bestaat om de aankoop van een eigen woning volledig met vreemd vermogen te financieren. Dergelijke maatregelen zouden er toe moeten leiden dat er met het oog op mogelijke fiscale voordelen eerder zal worden overgegaan tot het financieren van een eigen woning met eigen vermogen en het aflossen van hypothecaire schulden. Ik ben van mening dat vooral de genoemde heffingskorting positief zal uitwerken. Hierbij wordt de eigenwoningbezitter direct beloond wanneer tot aflossing wordt overgegaan. In het geval van uitbreiding van de Wet Hillen levert aflossing pas een fiscaal voordeel op bij een nader te bepalen maximum van de uitstaande hypothecaire schuld. Daarnaast ben ik het eens met de voorgestelde aanpassing van de bijleenregeling. Het is ongewenst dat er een regeling in de wet is opgenomen waardoor bij aflossing op hypothecaire schulden het fiscaal gefacilieerd bij te lenen bedrag in de toekomst kan worden beperkt. 191 Paragraaf Afschaffen eigenwoningforfait. Wanneer wordt gestreefd naar een gehele defiscalisering van de eigen woning, zal naast de hypotheekrenteaftrek ook het eigenwoningforfait verdwijnen. 192 Afschaffing van dit fiscaal instrument in één keer is een manier om het inkomensverlies gedeeltelijk te compenseren. Vooral belastingplichtigen die een woning bezitten met een waarde hoger dan worden gecompenseerd, omdat de stapsgewijze verhoging tot 2,35% niet meer van toepassing zal zijn. Zoals in paragraaf is beschreven, zullen bij een aftopping vooral de woningen uit het duurdere segment te maken krijgen met waardedalingen en belastingplichtigen met een hypotheekschuld boven het te bepalen maximum zullen direct te maken krijgen met een inkomensdaling. Afschaffing van het eigenwoningforfait in één keer is mijns inziens een goede en makkelijk uitvoerbare methode om belastingplichtigen fiscaal tegemoet te komen voor de inkomensdaling als gevolg van een stapsgewijze defiscalisering van de eigen woning. 191 Hierbij ga ik er van uit dat tijdens de overgangsregeling blijvend renteaftrek kan worden genoten zolang er binnen het te bepalen maximum aan eigenwoningschuld wordt gebleven. 192 Overigens zal ook bij het verplaatsen van de eigen woning naar box 3 het eigenwoningforfait verdwijnen. 74

75 Paragraaf 6.6 Conclusie. In dit hoofdstuk zijn allereerst de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid besproken die door Schuver Bravenboer zijn geformuleerd. Op basis van deze beginselen is geconcludeerd dat een geleidelijke afbouw van de hypotheekrenteaftrek gerechtvaardigd is. Vervolgens zijn twee mogelijke overgangsregelingen aan bod gekomen die tot gehele defiscalisering van de eigen woning kunnen leiden. Dit zijn het inbrengen van een fictief aflossingsschema en een stapsgewijze aftopping van de hypotheekrenteaftrek. De twee mogelijke overgangsregelingen zijn getoetst aan de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid om tot een keuze te komen tussen beide. Uit onderzoek is gebleken dat de geschetste economische risico s vooral bij de lage en middeninkomens liggen. Het is van maatschappelijk belang om deze groep belastingplichtigen in eerste instantie te ontzien. De grootste risicogroepen krijgen bij een stapsgewijze aftopping langer de tijd om hun financiering aan te passen aan het overgangsbeleid zodat de kans op een restschuld voor deze risicogroepen wordt verkleind. Daarom heeft een stapsgewijze aftopping met het oog op de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid de voorkeur. Ook vanuit het economisch toetsingskader is het van belang om de risicogroepen in eerste instantie te ontzien. Hiermee kunnen economische problemen worden voorkomen. Aangezien bij een stapsgewijze aftopping de risicovollere groep belastingplichtigen pas in een later stadium wordt getroffen, heeft ook op basis van het economisch toetsingskader deze variant de voorkeur. Hoe de stapsgewijze aftopping precies moet worden ingevuld is een kwestie voor nader onderzoek. Om een concreter beeld te vormen van de mogelijkheden, is een voorbeeld van een overgangsregeling op basis van de stapsgewijze aftopping uitgewerkt. Een manier om potentiële economische problemen verder te beperken is door de overgangsregeling aan te vullen met extra fiscale maatregelen. Via deze maatregelen kan een nog grotere stimulans ontstaan voor belastingplichtigen om tot aflossing van de eigenwoningschuld over te gaan. Een extra heffingskorting invoeren voor belastingplichtigen die overgaan op een hypotheekvorm waarbij wordt afgelost tijdens de looptijd zou dit doel mijns inziens het snelst bereiken. Daarnaast kan het nu geldende eigenwoningforfait in een keer worden afgeschaft. Hiermee kan de inkomensdaling voor eigenwoningbezitters met een eigenwoningschuld als gevolg van de stapsgewijze afschaffing van de hypotheekrenteaftrek deels worden gecompenseerd. Uiteraard moet bij deze aanvullende fiscale maatregelen rekening worden gehouden met de budgettaire ruimte die de overheid heeft. 75

76 Hoofdstuk Zeven Samenvatting, conclusie en aanbevelingen. Paragraaf 7.1 Samenvatting. Voordat de conclusies en aanbevelingen ten aanzien van de probleemstelling worden gegeven, zullen de belangrijkste bevindingen eerst kort worden samengevat. Er bestaan al fiscale regelingen die het eigenwoningbezit bevorderen vanaf het begin van de vorige eeuw. In de loop der jaren is een aantal wijzigingen doorgevoerd. Zo was tot 1971 de reële huurwaarde belast en konden alle kosten die verband hielden met het eigenwoningbezit in aftrek worden gebracht. Vanaf 1971 is een fictief huurwaardeforfait ingevoerd waarin een deel van de voorheen aftrekbare kosten zijn verrekend. De rente die wordt betaald over de eigenwoningschuld is altijd aftrekbaar gebleven. Vanaf 2001 is een aantal verscherpingen ingevoerd waarmee indirect het recht op hypotheekrenteaftrek wordt beperkt. Ondanks deze verscherpingen is de totale Nederlandse hypotheekschuld alsmaar blijven groeien tot inmiddels ongeveer 640 miljard euro. 193 Deze gestegen hypotheekschuld is te wijten aan een combinatie van factoren waarbij de hypotheekrenteaftrek een belangrijke rol heeft gespeeld. Deze hoge schuld levert de Nederlandse overheid een zeer grote kostenpost op. Mede hierdoor komt het voortbestaan van de huidige eigenwoningregeling steeds nadrukkelijker ter discussie te staan. Een dermate hoge eigenwoningschuld brengt bovendien economische risico s met zich mee. In een aantal gevallen hebben eigenwoningbezitters een hypothecaire schuld die hoger is dan de waarde van hun woning. Zeker wanneer deze groep hun hypotheekschuld niet aflost of op een andere manier eigen vermogen opbouwt, riskeren ze een restschuld. Nu de laatste jaren sprake is van dalende huizenprijzen wordt de groep belastingplichtigen met het risico op een restschuld steeds groter. Dit wordt steeds vaker benadrukt door verschillende nationale en internationale instanties en commissies. Om de geschetste risico s en de kostenpost te beperken moet er gedacht worden aan een alternatief fiscaal regime voor de eigen woning. Om te bepalen hoe dit regime er uiteindelijk uit moet komen te zien, is zowel een economisch als een juridisch toetsingskader opgesteld. Het economisch toetsingskader heeft betrekking op de problemen die zich voordoen op de woningmarkt. Om de hypotheekschuld in te perken zal er een stimulans moeten ontstaan om tot aflossing van de eigenwoningschuld over te gaan. Daarnaast is het van belang dat inkomensdalingen voor belastingplichtigen en waardedalingen van woningen zoveel mogelijk worden beperkt om economische problemen te voorkomen. De alternatieve regeling moet daarnaast ook voldoen aan het juridisch toetsingskader. De fiscale discussie omtrent de eigen woning wordt al lange tijd gevoerd. Hierbij gaat het om de vraag of de fiscale behandeling van eigen woning past binnen het huidige inkomstenbelastingsysteem. Het 193 Zie bijlage 2. 76

77 leidende draagkrachtbeginsel wordt aan de hand van de bronnentheorie in de inkomstenbelasting geïmplementeerd. De eigen woning moet een bron van inkomen vormen om binnen de inkomstenbelasting te vallen. Over de vraag of de eigen woning een bron van inkomen vormt, lopen de opvattingen uiteen. Ik ben van mening dat de eigen woning geen bron van inkomen vormt omdat het bestedingsaspect dermate overheersend is dat een eigen woning als duurzaam consumptiegoed moet worden aangemerkt. Het geringe beleggingsaspect dat bestaat uit de relatieve waardevastheid van de eigen woning rechtvaardigt het mijns inziens niet om de woning net als overige vermogensbestanddelen in de inkomstenbelasting te betrekken, omdat de eigen woning wezenlijk verschilt van overige vermogensbestanddelen. Gedurende de bewoning is de eigen woning niet alternatief aanwendbaar en kán de eigen woning geen periodieke voordelen opleveren, waar andere vermogensbestanddelen dit wel kunnen. Voor zover er een groter belang aan het beleggingsaspect van de eigen woning wordt gehecht, dient de fiscale behandeling van de eigen woning binnen het huidige inkomstenbelastingsysteem rekening te houden met zowel het beleggings- als het bestedingsaspect. Dit houdt een verplaatsing van box 1 naar box 3 in, waarbij een gedeeltelijke vrijstelling voor de woningwaarde wordt ingevoerd. Het juridisch toetsingskader moet er op toezien dat de alternatieve fiscale behandeling van de eigen woning beter aansluit bij het huidige inkomstenbelastingsysteem. Vervolgens is een aantal alternatieven voor de huidige fiscale behandeling van de eigen woning besproken en zijn deze alternatieven getoetst aan het economisch en juridisch toetsingskader. Een aantal box 1-varianten, verplaatsing van de eigen woning naar box 3 en gehele defiscalisering zijn de revue gepasseerd. Geconcludeerd is dat gehele defiscalisering het beste aansluit bij zowel het economisch als het juridisch toetsingskader. Er zijn echter aanzienlijke negatieve economische gevolgen aan algehele defiscalisering verbonden. De waardedalingen van woningen zullen bij gehele defiscalisering het grootst zijn. Om de negatieve economische gevolgen zoveel mogelijk te beperken, maar ook omdat rekening moet worden gehouden met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel, is het van belang om de weg der geleidelijkheid te bewandelen. Er is een tweetal overgangsregelingen aan bod gekomen. Dit zijn het fictieve aflossingsschema en een stapsgewijze aftopping van de hypotheekrenteaftrek. Deze overgangsregelingen zijn getoetst aan de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid en aan het economisch toetsingskader. Op basis van deze toetsing geniet een stapsgewijze aftopping van de hypotheekrenteaftrek de voorkeur. Hoe deze stapsgewijze aftopping precies moet worden ingevuld, zal nader moeten worden onderzocht. In deze scriptie heb ik een voorbeeld van een overgangsregeling op basis van een stapsgewijze aftopping uitgewerkt. Hiermee is een concreter beeld gevormd van de mogelijkheden. Naast de stapsgewijze aftopping is het mogelijk om via extra fiscale maatregelen belastingplichtigen te stimuleren om tot aflossing van hun eigenwoningschuld over te gaan. Hiermee kunnen de inkomensdalingen van belastingplichtigen deels worden gecompenseerd zodat het risico op restschulden afneemt. 77

78 Paragraaf 7.2 Algemene conclusie naar aanleiding van het onderzoek. Voor dit onderzoek heb ik de volgende probleemstelling geformuleerd: In hoeverre heeft de hypotheekrenteaftrek bijgedragen aan de bestaande risico s op de eigenwoningmarkt? Is het vanuit zowel juridisch als economisch perspectief te rechtvaardigen dat het huidige systeem van de hypotheekrenteaftrek blijft bestaan en is er een alternatieve regeling die aan de geschetste problemen tegemoet komt? In deze probleemstelling is een aantal deelvragen te onderscheiden. De eerste deelvraag luidt In hoeverre heeft de hypotheekrenteaftrek bijgedragen aan de bestaande risico s op de eigenwoningmarkt? Uit het onderzoek is gebleken dat de bestaande risico s niet volledig te wijten zijn aan de hypotheekrenteaftrek. Indirect heeft de hypotheekrenteaftrek er echter wel voor gezorgd dat veel woningen zijn gefinancierd met aflossingsvrije hypotheken. Dit levert namelijk het maximale fiscaal voordeel op voor belastingplichtigen. De risico s op restschulden zijn door het aandeel aflossingsvrije hypotheken in combinatie met de trend van dalende huizenprijzen aanzienlijk gestegen. Zolang de hypotheekrenteaftrek blijft bestaan, is er geen stimulans aanwezig voor belastingplichtigen om over te gaan tot aflossing van de eigenwoningschuld. Vanuit economisch perspectief is het huidige systeem van de hypotheekrenteaftrek dus niet te rechtvaardigen. Ook vanuit juridisch perspectief is de huidige fiscale behandeling van de eigen woning te bekritiseren. Uit het onderzoek is gebleken dat de eigen woning mijns inziens op grond van de bronnentheorie niet binnen de inkomstenbelasting zou moeten worden betrokken. De eigen woning vormt naar mijn idee geen bron van inkomen. Voor zover de eigen woning wel als bron van inkomen wordt aangemerkt omdat er een groter belang wordt gehecht aan het beleggingsaspect van de eigen woning, past de huidige eigenwoningregeling nog niet in het huidige inkomstenbelastingsysteem. Hiervoor dient de eigen woning te verplaatsten van box 1 naar box 3, waarbij met een gedeeltelijke vrijstelling van de woningwaarde tegemoet kan worden gekomen aan het bestedingsaspect van de eigen woning. De tweede deelvraag Is het vanuit zowel juridisch als economisch perspectief te rechtvaardigen dat het huidige systeem van de hypotheekrenteaftrek blijft bestaan? kan zodoende ontkennend worden beantwoord. Om tot een antwoord te komen op de derde deelvraag is er een alternatieve regeling die aan de geschetste problemen tegemoet komt? zijn een aantal alternatieve fiscale alternatieven voor het huidige eigenwoningregime behandeld. Hieruit is gebleken dat gehele defiscalisering een alternatief is dat zowel aan de economische als juridische problemen tegemoet komt. Hierbij moet wel in aanmerking worden genomen dat een zeer geleidelijke overgangsregeling vereist is. Een stapsgewijze aftopping in combinatie met aanvullende fiscaal compenserende maatregelen is aangevoerd als meest gewenste overgangsregeling. 78

79 Paragraaf 7.3 Aanbevelingen. De volgende aanbevelingen worden gedaan naar aanleiding van dit onderzoek: Defiscaliseer de eigen woning. Defiscalisering van de eigen woning is op de eerste plaats gewenst omdat de eigen woning mijns inziens geen bron van inkomen vormt en zodoende niet belast dient te zijn binnen de inkomstenbelasting. Defiscalisering is ook gewenst omdat het aanhouden van zo hoog mogelijke eigenwoningschulden hiermee wordt ontmoedigd. De eigenwoningschulden van veel belastingplichtigen zijn in combinatie met de aflossingsvrije hypotheken en dalende huizenprijzen een risico voor de Nederlandse economie. Defiscalisering stimuleert het aflossen van eigenwoningschulden. De risico s voor de Nederlandse economie nemen hierdoor af. Voer de overgangsregeling zeer geleidelijk door. Uit vergelijkingen met het buitenland kan worden opgemaakt dat een resolute beperking van de hypotheekrenteaftrek desastreuze gevolgen kan hebben voor de economie. Door een zeer geleidelijk overgangsbeleid te hanteren, kunnen de negatieve gevolgen worden beperkt. Vanuit juridisch oogpunt is geleidelijkheid gewenst omdat er geen inbreuk mag worden gemaakt op het rechtzekerheids- en vertrouwensbeginsel. Maak gebruik van een stapsgewijze aftopping van de hypotheekrenteaftrek. Op basis van de beginselen van behoorlijk overgangsbeleid en het economisch toetsingskader is geconcludeerd dat een stapsgewijze aftopping van de hypotheekrenteaftrek het meest gewenste overgangsbeleid is. De groep belastingplichtigen die het grootste risico lopen op restschulden worden op deze wijze in eerste instantie ontzien. Het ontzien van deze groep is van maatschappelijk belang en economische problemen kunnen ermee worden voorkomen. Neem aanvullende fiscale maatregelen om de negatieve economische gevolgen tot een minimum te beperken. Door aanvullende fiscale maatregelen door te voeren, kunnen inkomensdalingen voor belastingplichtigen worden beperkt en kan er een extra stimulans worden gevormd om eigenwoningschulden af te lossen. Dit beperkt vervolgens de kans op restschulden en daarmee samenhangende economische problemen. 79

80 Paragraaf 7.4 Slotwoord. Tijdens het schrijven van deze scriptie is de discussie over de hypotheekrenteaftrek steeds intenser geworden. Het was zeer interessant om te volgen hoe instanties zoals bijvoorbeeld De Nederlandsche Bank, de Autoriteit Financiële Markten en het Internationaal Monetair Fonds de druk op de Nederlandse overheid steeds verder verhogen om de hypotheekrenteaftrek aan te pakken. Dit heeft haar vruchten afgeworpen. In januari 2012 gaf het CDA al aan dat een wijziging van de huidige hypotheekrenteaftrek in de toekomst bespreekbaar is. 194 In het zogenoemde lente-akkoord van 27 april 2012 is vervolgens bepaald dat vanaf 2013 nieuwe gevallen alleen recht hebben op hypotheekrenteaftrek wanneer de hypothecaire schuld tijdens de looptijd in dertig jaar volledig en ten minste annuïtair wordt afgelost. Mijns inziens is dit echter een ondoordachte aanpassing aan de huidige regelgeving, wat overigens niet verwonderlijk is omdat het akkoord in een tweetal dagen tot stand is gekomen. De huidige eigenwoningregeling, waarbij het eigenwoningforfait bij het box 1- inkomen wordt opgeteld en de hypotheekrente van dit inkomen aftrekbaar is, blijft op deze wijze onveranderd bestaan. 195 Van hervormingen op de (koop)woningmarkt is dus geen sprake. Gezien het feit dat er 12 september 2012 nieuwe verkiezingen worden gehouden, is het overigens onzeker of de aangekondigde aanpassing daadwerkelijk wordt doorgevoerd. Het is te hopen dat een volgend kabinet echte hervormingen op de (koop)woningmarkt durft door te voeren en met rigoureuzere maatregelen komt die vanuit zowel het juridisch als het economisch oogpunt te rechtvaardigen zijn. 194 Zie rapport toekomstvisie CDA: Kiezen en verbinden, politieke visie vanuit het radicale midden, onderdeel 7, blz. 10, 20 januari 2012, te vinden op Mits er tijdens de looptijd volledig en ten minste annuïtair wordt afgelost. 80

81 Literatuurlijst Literatuur en Rapporten: AFM, consultatiedocument: Toetskader hypothecaire kredietverlening, september AFM, consumentenmonitor najaar 2010, hypotheken. A.J.M. Arends: De eigenwoningregeling vanaf 2004 rechtvaardiger?, WPNR 17 januari A.J.M. Arends: Het eigenwoningforfait, waarop stoelt het nog?, NTFR 2007/2176. I. Arnold: Ben jij ook zo bang?, ESB nr. 4455, maart C.B. Bavinck: Tariefverlaging overdrachtsbelasting, tijdelijk of definitief, WFR 2011/976. P.J. Boelhouwer en P. de Vries: Defiscalisering eigenwoningbezit leidt tot forse prijsdalingen, ESB nr. 4455, maart A.L. Bovenberg en L.G.M. Stevens: Het fiscale stelsel van de toekomst: eenvoud, neutraliteit en draagkracht. C. Bruijsten en M.L.A. van Rij: Hypotheekrenteaftrek: verleden, heden en toekomst, WFR 2007/119. Centraal Bureau voor de Statistiek: Nederland langs de Europese meetlat, januari CBS, conjunctuurbericht: Voortdurende prijsdaling koopwoningen, januari CBS Statline, tabel: Overheidssaldo en overheidsschuld CBS Statline, tabel: Samenstelling vermogen; particuliere huishoudens naar kenmerk. CBS webmagazine, dinsdag 27 september 2011: Daling huizenprijzen in 4 grootste steden minder sterk dan elders. CDA, rapport toekomstvisie: Kiezen en verbinden, politieke visie vanuit het radicale midden, januari B. Cornelissen: Nederlandse fiscus als Robin Hood, Forfaitair 180. Centraal Plan Bureau: Budgettaire-, koopkracht- en economische effecten van belastinghervormingen, maart Centraal Plan Bureau: Hervorming van het Nederlandse woonbeleid, april CSED: Naar een integrale hervorming van de woningmarkt, Sociaal-Economische Raad, april De Nederlandsche Bank, rapport: Risico s op de hypotheekmarkt voor huishoudens en hypotheekverstrekkers, september De Nederlandsche Bank: Overzicht financiële stabiliteit, najaar 2011, november

82 R.P van den Dool: Belastingheffing over kapitaalinkomen bij natuurlijke personen, Kluwer Deventer S.M.H. Dusarduijn en J.L.M. Gribnau (m.m.v. J.A.G. van der Geld en A.C. Rijkers): Vermogensrendementsheffing, vijf jaar later: wetenschappelijk evaluatie Wet IB 2001, Kluwer Deventer S.R.A. van Eijk: Het vermogen te dragen, Kluwer Deventer P.H.J. Essers: Stop fiscaal ontmoedigen aflossen hypotheekschuld, NTFR 2007/1896. Financieel Dagblad: Veel hypotheken in gevaar, 15 november 2011, te vinden op Ch. P.A. Geppaart: De hypotheekrente van het eigen huis in discussie, WFR 1973/701. J.L.M. Gribnau: Bijdragen aan een rechtvaardige belastingheffing, SDU Amersfoort E.J.W. Heithuis: Hypotheekrenteaftrek: en weer breekt het kabinet zijn belofte, WFT 2009/1537. E.J.W. Heithuis, P. Kavelaars en B.F. Schuver: Inkomstenbelasting, Kluwer Deventer 2009 IMF: The Netherlands 2011 article IV consultation: Preliminary conclusions, 28 maart B. Jacobs: Een economische analyse van een optimaal belastingstelsel voor Nederland, bijlage bij het rapport studiecommissie belastingstelsel: Continuïteit en vernieuwing, bijlage bij Kamerstukken II, 2009/2010, , nr. 4. C.A. Kam en C.L.J. Caminada: Belastingen als instrument voor inkomenspolitiek, bijlage bij het rapport studiecommissie belastingstelsel: Continuïteit en vernieuwing, bijlage bij Kamerstukken II, 2009/2010, , nr. 4. C.A. de Kam: De sociale vlaktaks: gewogen en te licht bevonden, WFR 2010/248. W. Koolmees: Einde aan de schuldeneconomie!, te vinden op M.J.J.R. van Mourik: De bijleenregeling, WFR 2004/1463. Neprom en Vereniging Eigen Huis: Effecten fiscale herziening hypotheekrenteaftrek, uitgevoerd door onderzoeks- en adviesbureau Ecorys, 24 juni NRC, IMF: kabinet moet hypotheekrenteaftrek beperken, 28 maart 2011, te vinden op Nederlandse Vereniging van Makelaars: Restschuld in Nederland: Omvang en consequenties, januari OESO: Housing and the economy, policies for renovation, 19 januari Raad voor Onroerende Zaken: Effecten beperking fiscale aftrek hypotheekrente, uitgevoerd door onderzoeks- en adviesbureau Ecorys, 13 september Rabobank: Kwartaalbericht Woningmarkt augustus 2011, te vinden op 82

83 A.C. Rijkers: Eigen woning, bijleenregeling en implementatie Hillen, NTFR 2003/2049. A.C. Rijkers: Kapitaalinkomen in Continuïteit en Vernieuwing, TFO 2011/13. A.C. Rijkers en I.J.F.A van Vijfeijken: Fiscaliteit en vermogensvorming in de inkomstenbelasting, bijlage bij het rapport studiecommissie belastingstelsel: Continuïteit en vernieuwing, bijlage bij Kamerstukken II, 2009/2010, , nr. 4. A.C. Rijkers en H. Vording: Vijf jaar Wet IB 2001, Kluwer Deventer M. Schuver-Bravenboer: Fiscaal overgangsbeleid. Een raamwerk voor het vormgeven en beoordelen van het overgangsbeleid van de fiscale wetgever, Kluwer Deventer L.W. Sillevis, M.L.M van Kempen en G.W.B. van Westen: Cursus belastingrecht inkomstenbelasting, Kluwer Deventer A.L.C. Simons: Is de eigen woning wel een bron van inkomen?, WFR 2000/450. L.G.M. Stevens, Elementair Belastingrecht, Kluwer Deventer I.J.F.A van Vijfeijken en M.M.F.J van Bakel: De fiscale subsidiering van de eigen woning onder vuur, WPNR 22 oktober 2011/6903. VROM: Cijfers over Wonen, Wijken en Integratie 2010 online, kenmerken woningvoorraad, te vinden op VROM-raad: Stap voor stap. Naar hervorming van het woningmarktbeleid, februari Werkgroep Wonen: Rapport brede heroverwegingen, Ministerie van Financiën, april

84 Besluiten en Kamerstukken: Besluit van 1 juli 2011, nr. BLKB 2011/1290M. Kamerstukken II, 1911/1912, 144, nr. 3, Memorie van Toelichting. Kamerstukken II, 1969/1970, , nr. 3, blz. 9-10, Memorie van toelichting Kamerstukken II, 1969/1970, , nr. 7, blz. 2, Memorie van Antwoord. Kamerstukken II, 1969/1970, , nr. 3, Memorie van Toelichting. Kamerstukken II, 1969/1970, , nr. 5, bijlage II van de Memorie van Toelichting: Commissie van Lawick: De door de eigenaar bewoonde woning als bron van inkomen in de inkomstenbelasting. Kamerstukken II, 1973/1974, , nr. 6, Memorie van Antwoord. Kamerstukken II 1999/2000, , nr. 19, Tweede Nota van Wijziging. Kamerstukken I 1999/2000, en , nr. 202a. Kamerstukken II 2001/2002, , nr. 2, Voorstel van Wet Hillen. Kamerstukken I 2003/2004, , nr C, Nota naar aanleiding van het verslag. Kamerstukken II 2003/2004, , nr. 3, Memorie van Toelichting. Kamerstukken II, 2003/2004, , nr. 3, Memorie van Toelichting. Kamerstukken II, 2003/2004, , nr. 4, p. 14, Advies Raad van State en nader rapport. Kamerstukken II, 2004/2005, aanhangselnummer Kamerstukken II, 2005/2006, , nr. 103, notitie van het Ministerie van Financiën van maart 2006, Actualisatie varianten fiscale behandeling eigenwoningbezit. Kamerstukken II 2007/2008, , nr. 3, Memorie van Toelichting. Kamerstukken II, 2009/2010, , nr. 4, Bijlage, Studiecommissie belastingstelsel: Continuïteit en vernieuwing. Kamerstukken II, 2010/2011, , nr. 97, brief van de minister van financiën. 84

85 Wetsartikelen, artikelsgewijs commentaar en jurisprudentie: Art Wet IB Art Wet IB Art a Wet IB Art Wet IB Art. 5.3 Wet IB Artikelsgewijs commentaar VS IB 2001, art Wet IB Artikelsgewijs commentaar VS IB 2001, art Wet IB HR 26 november 1930, B 4857, Consul-generaalarrest. HR 25 maart 1953, BNB 1953/130, Grafrechtarrest. HR 3 oktober 1990, nr , BNB 1990/329, Medische-proevenarrest. HR 14 april 1993, nr , BNB 1993/203., Nasi- en Bamireceptenarrest. HR 1 februari 2002, - nr , BNB 2002/ nr , BNB 2002/ nr , BNB 2002/

86 Internetsites:

87 Bijlagen Bijlage 1: Totale hypotheekschuld Nederlandse huishoudens in verhouding tot het BBP. Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek Bijlage 2: Totale hypotheekschuld Nederlandse huishoudens Jaar Totale hyp. schuld Ned. huishoudens Bron: De Nederlandsche Bank, te vinden op 87

88 Bijlage 3: Internationale vergelijking hypotheekschuld in percentage van het BBP. Bron: OESO 88

89 Bijlage 4: Huizenprijzen Nederland in de periode Type woning Woningen: totaal Onderwerpen Gemiddelde verkoopprijs Regio's Perioden euro Nederland januari februari maart april mei juni juli augustus september oktober november december Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek/Kadaster, tabel samengesteld met CBS Statline, te vinden op: 89

90 Bijlage 5: Gemiddelde huizenprijzen Bron: Nederlandse Vereniging van Makelaars Bijlage 6: Hypotheekrente Nederland Bron: 90

91 Bijlage 7: Inelasticiteit van de huizenmarkten van OECO landen. Bron: OESO, deze figuur is te vinden in het rapport: Housing and the economy, policies for renovation, 19 januari 2011, blz

92 Bijlage 8: Aandeel in het totale belastingvoordeel via de hypotheekrenteaftrek naar inkomensgroep, Bron: Centraal Bureau voor de Statistiek, deze figuur is te vinden op wm.htm 92