De rechtsbescherming in de Wet voorkeursrecht gemeenten

Transcriptie

1 De rechtsbescherming in de Wet voorkeursrecht gemeenten mr. drs. E.R. Hijmans 1 Algemeen Door de ingewikkelde formulering is de nieuwe Wvg een bijzonder ondoorzichtige wet. Bovendien brengt ze voor de vestigende gemeente een flinke administratieve rompslomp met zich mee. Daarnaast maken de vele door elkaar lopende rechtsbeschermingsprocedures het er niet duidelijker op. In de praktijk blijkt met name dit laatste nauwelijks uit te leggen te zijn aan de burger. Aangezien de Wvg een bestuursrechtelijk instrument is (weliswaar met een privaatrechtelijke inslag), is voor een goed begrip van de rechtsbeschermingsmogelijkheden van de Wvg kennis van de Algemene Wet Bestuursrecht vereist. De Awb is van toepassing voorzover de Wvg als lex specialis geen afwijkende bepalingen kent. De rechtsbescherming op grond van de Awb valt uiteen in twee delen. Er dient onderscheid gemaakt te worden tussen de rechtsbescherming bij de voorbereiding van een besluit en de bezwaar- en beroepsmogelijkheden tegen het genomen besluit. De vestiging van het voorkeursrecht Het vestigen van een voorkeursrecht op grond van de Wvg kan in twee fasen geschieden: 1. het vestigen van een voorlopig voorkeursrecht voordat er een ontwerp structuur- of bestemmingsplan ter inzage ligt; 2. het vestigen van het definitieve of reguliere voorkeursrecht op basis van een structuur- of bestemmingsplan. Elke fase bestaat uit een voorstel van Burgemeester en Wethouders aan de Raad en daarop volgend een raadsbesluit. In totaal kan het vestigingstra- De noten staan aan het einde van het artikel Achtergrondinformatie 53

2 ject dus uit vier beslissingen van twee verschillende bestuursorganen bestaan. Afzonderlijk instappen is echter ook mogelijk. Bijvoorbeeld als er in de betreffende gemeente al een vigerend structuur- of bestemmingsplan bestaat. In het hierna volgende ga ik uit van doorlopen van het gehele traject voor de vestiging. In het kader van de rechtsbescherming moet men zich allereerst afvragen of het voorstel van Burgemeester en Wethouders en het raadsbesluit zijn aan te merken als besluiten waarop de Awb van toepassing is. De Awb is immers integraal van toepassing op het B&W-voorstel en het raadsbesluit als deze aangemerkt kunnen worden als besluiten in de zin van de Awb. Op andere handelingen van bestuursorganen dan besluiten wordt de Awb slechts van overeenkomstige toepassing verklaard voorzover de aard van de handelingen zich daar niet tegen verzet 2. Op grond van artikel 8:1 Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank. Het systeem van de Awb houdt in dat een beroepsgerechtigde alvorens tegen een besluit beroep bij een administratieve rechter in te stellen, tegen dat besluit bezwaar dient te maken bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen (artikel 7:1 jo. 6:4 Awb) 3. Belanghebbende is degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken 4. Een bekendgemaakt voorstel van B&W wordt in artikel 9a lid 1 Wvg expliciet aangemerkt als een besluit. Dit betekent echter niet automatisch dat het voorstel daarmee ook voldoet aan de vereisten die de Awb stelt aan een besluit. Het moet dan namelijk gaan om een rechtshandeling (met extern rechtsgevolg), van publiekrechtelijke aard, afkomstig van een bestuursorgaan en schriftelijk vastgelegd 5. De bevoegdheid van B&W om een voorstel te doen aan de Raad om het voorkeursrecht te vestigen op bepaalde gebieden vloeit direct voort uit de bestuursrechtelijke Wvg. Hiermee is de publiekrechtelijke grondslag gegeven. Verder is het college een bestuursorgaan in de zin van artikel 1:1 Awb 6. Het voorstel van B&W staat vervolgens op schrift. In de Wvg heeft het voorstel van B&W in tegenstelling tot de gebruikelijke gang van zaken, de bedoeling extern rechtsgevolg te hebben, namelijk het bieden van voorbescherming voor het vestigen van het voorkeursrecht. Het voorstel van B&W dient om dit rechtsgevolg in te laten treden en bekend gemaakt 54 Achtergrondinformatie

3 te worden, onder andere door publicatie in de Staatscourant 7. Daags na dagtekening van de Staatscourant treedt de voorbescherming in werking. Dit houdt in dat vanaf dat moment de aanbiedingsplicht geldt voor de eigenaren en beperkt gerechtigden van de in het B&W-voorstel aangewezen gronden. Op grond van artikel 10 lid 1 Wvg kan een verkoper pas vervreemden nadat de gemeente in de gelegenheid is gesteld het goed te kopen. Het voorstel van B&W aan de Raad om het voorkeursrecht te vestigen op bepaalde gebieden is dus een schriftelijke (eenzijdige) publiekrechtelijke rechtshandeling met extern rechtsgevolg. Hiermee voldoet het voorstel van B&W materieel gezien aan de vereisten van het begrip besluit in de zin van de Awb 8, evenals het daarop volgende raadsbesluit. De consequentie die uit het voorgaande getrokken moet worden is dat de Awb van toepassing is op zowel het voorstel van B&W als het raadsbesluit. Dit betekent dat krachtens hoofdstuk 3 van de Awb aan deze besluiten zware eisen gesteld worden, voor wat betreft de zorgvuldige voorbereiding. Voorts gelden de bepalingen met betrekking tot bezwaar en beroep integraal voor deze besluiten. Voor bepaalde soorten besluiten zijn in de Awb specifieke bepalingen opgenomen. Zo bestaat er voor de voorbereiding van bepaalde soorten beschikkingen een hoorplicht. Karakter van het B&W-voorstel en het raadsbesluit Voordat een voorkeursrecht gevestigd is, kunnen er dus vier verschillende besluiten genomen worden die alle vier moeten voldoen aan de vereisten van een zorgvuldige voorbereiding op grond van de Awb. Besluiten kunnen worden onderscheiden in besluiten met een algemene strekking en besluiten met een concrete strekking. De eerste categorie richt zich tot meerdere adressanten in het algemeen en in abstracto, terwijl beschikkingen zijn gericht tot een of meer concrete, vaak met naam en toenaam bekende adressanten 9. De consequentie van het aanmerken van een besluit als algemeen verbindend voorschrift is onder andere dat daartegen in principe momenteel op grond van artikel 8:2 Awb geen beroep mogelijk is 10. Een algemeen verbindend voorschrift is een naar buiten werkende, voor de betrokkenen bindende regel, die uitgaat van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent 11. Zowel het voorstel van B&W als het raadsbesluit tot vestiging van een voorkeursrecht vallen onder deze beschrijving. Achtergrondinformatie 55

4 Het meest bepalende element van de algemeenheid van een algemeen verbindend voorschrift is het algemene karakter. De betrokken besluiten vormen echter niet in alle opzichten een algemene regel. Met name het feit dat er een specifiek gebied aangewezen moet worden zodat het besluit slechts voor bepaalde percelen werkt, rechtvaardigt de conclusie dat de besluiten van B&W en de Raad niet als algemeen verbindend voorschrift aangemerkt kunnen worden. De algemeenheid van een algemeen verbindend voorschrift slaat immers op de tijd, de plaats, de persoon en het rechtsfeit. In casu gelden de besluiten van B&W en de Raad, met uitzondering van het besluit op basis van artikel 2 Wvg, voor een bepaalde tijd. Echter al deze besluiten dienen ter voorbereiding of uiteindelijk ter vestiging van het definitieve voorkeursrecht dat, indien gebaseerd op een bestemmingsplan, voor onbepaalde tijd geldt. Derhalve gaat het om besluiten die algemeen zijn naar tijd. Bovendien zijn het B&W-voorstel zowel als het raadsbesluit algemeen naar persoon. Zij zijn gericht tot de eigenaren en rechthebbenden van de aangewezen gronden, ongeacht wie deze personen zijn. Hiermee hangt samen het feit dat de aanwijzing ligt op percelen grond en niet op bepaalde met name genoemde personen. De algemeenheid geldt wel voor de tijd en persoon, maar slechts op één plaats, namelijk voor de in het betreffende besluit aangewezen gronden. Om die reden kunnen het B&W-voorstel en het besluit van de Raad niet aangemerkt worden als algemeen verbindend voorschrift, maar zijn het concretiserende besluiten van algemene strekking. Hiermee worden besluiten bedoeld waardoor aan een algemeen verbindend voorschrift (i.c. de Wvg) een concrete inhoud naar tijd en plaats wordt gegeven. Vergelijkbaar met het plaatsen van een verkeersbord 12. De regels van de Wvg krijgen betekenis door de concrete vestiging van een voorkeursrecht. Door de bedoelde besluiten wordt aangeven voor welke specifieke gebieden het voorkeursrecht geldt. Het belangrijkste voorschrift dat op de in het besluit aangewezen gronden toegepast moet worden is opgenomen in artikel 10 lid 1 Wvg, namelijk de aanbiedingsplicht. Dit is het concretiserende element van het bindende besluit. Het vestigen zelf impliceert geen herhaalbaar rechtsfeit en is bovendien gericht tot de personen in hun kwaliteit van eigenaar of rechthebbende. Echter, de Wvg zelf gaat er vanuit dat het voorstel van B&W en het raadsbesluit ten aanzien van de burger aangemerkt kunnen worden als beschikkingen. Dit staat niet expliciet in de wet, maar is af te leiden uit de 56 Achtergrondinformatie

5 Nota van Toelichting bij de aanpassing van het Besluit Voorkeursrecht Gemeenten (Bvg) 13. In verband met de kennisgeving aan de eigenaren en beperkt gerechtigden van de aangewezen gronden 14 is bij de Nota van Toelichting op het Bvg een bijlage gevoegd, die een voorbeeldfunctie vervult voor gemeenten. Het staat de gemeente vrij hier al dan niet gebruik van te maken of een andere invulling te geven aan de kennisgeving. Op grond van artikel 3:45 Awb moet in de kennisgeving worden aangegeven dat belanghebbenden in de gelegenheid zijn om hun zienswijze naar voren te brengen overeenkomstig artikel 4:8 Awb en dat het mogelijk is om een voorlopige voorziening te vragen op grond van artikel 8:81 Awb. Dit artikel uit de Awb maakt onderdeel uit van een titel over beschikkingen. Het B&W-voorstel en het raadsbesluit worden in de genoemde Nota van Toelichting dan ook gezien als beschikkingen. Hoorplichten De consequentie van het uitgangspunt dat de besluiten van B&W en de Raad beschikkingen zijn, is dat het noodzakelijk is om, alvorens het besluit genomen wordt, belanghebbenden in de gelegenheid te stellen hun zienswijzen naar voren te brengen in het kader van een zorgvuldige voorbereiding. Deze hoorplicht geldt op grond van artikel 4:8 Awb namelijk voor beschikkingen die de belanghebbenden niet hebben aangevraagd en waartegen zij naar verwachting bedenkingen zullen hebben. De vestiging van een voorkeursrecht is te beschouwen als een zodanige beschikking, die bovendien steunt op gegevens over feiten en belangen die de belangenhebbenden betreffen en die niet door hen zelf terzake zijn verstrekt. Gezien het feit dat de besluiten in verband met de aard van het voorkeursrecht kort achter elkaar genomen dienen te worden, moet het gemeentebestuur ook enkele malen kort achter elkaar aan een hoorplicht voldoen ter voorbereiding van de verschillende besluiten. Daar komt bij dat belanghebbenden nádat de besluiten genomen zijn de mogelijkheid hebben om hiertegen bezwaar aan te tekenen 15. Voordat op een bezwaarschrift wordt beslist, dienen belanghebbenden wederom de gelegenheid te krijgen om te worden gehoord 16. De eerste fase, de vestiging van het voorlopige voorkeursrecht, start met het voorstel van B&W aan de Raad op grond van artikel 8a Wvg, waarin Achtergrondinformatie 57

6 de artikelen 10 tot 24, 26 en 27 Wvg van toepassing worden verklaard op de aangewezen gronden. Dit voorstel dient vanzelfsprekend zorgvuldig voorbereid te worden, maar het horen van belanghebbenden kan in deze situatie achterwege gelaten worden aangezien het met de beschikking beoogde doel slechts kan worden bereikt indien de belanghebbenden hiervan niet reeds tevoren in kennis zijn gesteld. Dit is één van de uitzonderingen op de hoorplicht, zoals bedoeld in artikel 4:11 sub c Awb. Daags na bekendmaking in de Staatscourant verkrijgt het voorstel rechtsgevolg. Dit is de voorbescherming van het voorlopige voorkeursrecht, wat kort gezegd inhoudt dat vanaf dat moment de aanbiedingsplicht geldt. Het voorstel van B&W is slechts 8 weken geldig vanaf de dag dat het door het college is vastgesteld. Binnen deze termijn dient de Raad een besluit te nemen op grond van artikel 8 Wvg, waardoor het voorlopige voorkeursrecht gevestigd wordt. Voordat de Raad deze beschikking neemt, dient zij in het kader van de zorgvuldige voorbereiding belanghebbenden in de gelegenheid te stellen hun zienswijzen naar voren te brengen 17. Dit is de eerste hoorplicht. Deze vindt plaats in de periode van maximaal 8 weken tussen het B&W-besluit en het raadsbesluit. Eveneens de dag na bekendmaking begint de eerste bezwaartermijn van 6 weken te lopen tegen het B&W-besluit 18. Binnen 6 weken na ontvangst van een bezwaarschrift dient het College van Burgemeester en Wethouders hierop te beslissen. De indiener dient de gelegenheid te krijgen te worden gehoord, alvorens het college beslist. Dit is de tweede hoorplicht. Het horen in het kader van de eerste bezwaartermijn geschiedt dus in de periode gevormd door de zevende tot en met de twaalfde week vanaf de bekendmaking. Vanaf de dag van inwerkingtreding en terinzagelegging (dat wil zeggen één dag na publicatie van het raadsbesluit in de Staatscourant) gaat er op grond van de Awb wederom een bezwaartermijn van 6 weken lopen, maar nu tegen het raadsbesluit. Binnen de beslistermijn van 6 weken vanaf het moment dat het bezwaarschrift tegen het raadsbesluit is ingediend, is er een derde hoorplicht voor de Raad. Op dat moment is in de meeste gevallen de afhandeling van de tegen het besluit van B&W ingediende bezwaren nog niet voltooid. Gelukkig is in de Wvg bepaald 19 dat indien bezwaar of beroep aanhangig is tegen een voorstel van B&W en inmiddels een raadsbesluit in werking 58 Achtergrondinformatie

7 is getreden, dit bezwaar of beroep geacht wordt te zijn gericht tegen het raadsbesluit. Deze convertering van rechtswege is bedoeld om belanghebbenden niet te verplichten hun bezwaren tegen het B&Wbesluit opnieuw kenbaar te maken tegen het raadsbesluit. Door deze convertering mag echter worden aangenomen dat de hoorplichten ook kunnen worden samengetrokken. Wel is het verstandig om dat te vermelden in de bevestiging van de ontvangst die de gemeente moet verzenden 20 en aan te geven dat de hoorplicht dus zal worden uitgesteld tot de periode tussen de beroepstermijn op het raadsbesluit en zes weken later. Dat scheelt in elk geval één hoorplicht, namelijk die op het B&Wbesluit. Gezien vanuit het standpunt van de burger die een bezwaarschrift heeft ingediend hetzij tegen het B&W-voorstel hetzij tegen het raadsbesluit, zijn er tot op dit moment dus twee hoorzittingen gehouden over de vestiging van het voorlopig voorkeursrecht. Het voornoemde raadsbesluit is vervolgens twee jaar geldig. Binnen deze twee jaar moet de tweede fase, namelijk de definitieve vestiging van het voorkeursrecht, in gang worden gezet. Voordat B&W wederom een voorstel kan doen aan de Raad, dient er een ontwerp structuur- of bestemmingsplan ter inzage gelegd te worden. De procedure tot vaststelling van een dergelijk plan brengt op grond van de WRO eveneens een aantal hoorplichten met zich mee, de vierde en de vijfde hoorplicht, respectievelijk voorafgaand aan het B&W-besluit en (binnen vijf maanden daarna) voorafgaand aan het raadsbesluit. Voordat het voorstel van B&W aan de Raad op grond van artikel 6 Wvg vastgesteld kan worden, zal er in verband met het zorgvuldig voorbereiden van deze beschikking een hoorzitting gehouden moeten worden 21. Van geheimhouding is nu geen sprake meer, aangezien het voorlopige voorkeursrecht reeds gevestigd is. Dit is anders wanneer op dit punt ingestapt wordt in het vestigingstraject. In dit laatste geval houdt de vaststelling van het B&W-voorstel de eerste aanwijzing in van gronden waarop het definitieve voorkeursrecht zal worden gevestigd. Hierop is de uitzondering van artikel 4:11 sub c Awb dan nog wel van toepassing, waardoor belanghebbenden in dat geval niet gehoord hoeven te worden alvorens het B&W-voorstel vastgesteld wordt. Achtergrondinformatie 59

8 Structuur- of bestemmingsplannen in relatie tot het voorkeursrecht Ingewikkeld wordt het pas als men bedenkt dat parallel aan het vestigingstraject een structuur- of bestemmingsplan in procedure gebracht kan, of (vanuit de Wvg gedacht) in bepaalde gevallen zelfs moet worden. Hierbij komen dan namelijk ook nog eens de hoorplichten op grond van de WRO. De bij het vestigen van het voorkeursrecht betrokkenen hebben belang bij de procedure tot het vaststellen van de bestemmingen. Voorwaarde voor het vestigen van een voorkeursrecht is immers dat de nieuwe bestemming tijdig vigerend moet worden, dat deze niet agrarisch mag zijn en dat het huidige gebruik moet afwijken van de nieuwe bestemming. Een belanghebbende heeft gedurende de vier weken bij de tervisielegging van het plan de mogelijkheid om zienswijzen naar voren te brengen. Afhankelijk van de vraag of er zienswijzen naar voren zijn gebracht moeten belanghebbenden binnen 8 weken of binnen 4 maanden gehoord worden. Diegenen die zienswijzen naar voren hebben gebracht kunnen vervolgens bij Gedeputeerde Staten bedenkingen indienen gedurende de 4 weken terinzagelegging van het vastgestelde plan. Ook bij Gedeputeerde Staten is er dan weer een hoorplicht. Verzoeken om ontheffing en doen vervallen Behalve de bezwaarschriften op het vestigen van het voorkeursrecht, zijn er in de wet nog een aantal plaatsen aangegeven waarbij ook bezwaren kunnen worden geopperd. Zo kan een verzoek om ontheffing van het voorkeursrecht worden ingediend en zijn er een aantal situaties waarin B&W het voorkeursrecht moeten doen vervallen en vier gevallen waarin een eigenaar B&W kan verzoeken om de aanwijzing te doen vervallen. Uiteraard kunnen dergelijke verzoeken deels gelijk oplopen met bezwaarschriften. B&W beslissen binnen 4 weken op een dergelijk verzoek. Ook hieraan kunnen weer hoorplichten verbonden zijn. Tegen een weigering of een fictieve weigering (als de gemeente niet reageert) kan uiteraard bezwaar worden gemaakt. Tegen de beslissing is weer beroep mogelijk. Een verkoper kan B&W verzoeken om ontheffing van de aanbiedingsplicht. Tevens kan hij op grond van artikel 14 Wvg aan Gedeputeerde Staten 60 Achtergrondinformatie

9 verzoeken om ontheven te worden van de verplichting aan de gemeente te verkopen als B&W het principebesluit hebben genomen om te kopen. Al met al Bij een tijdsoverlap van de procedure tot vestiging van het voorkeursrecht met de vaststelling van een bestemmingsplan, liggen er, zo moet men concluderen, in totaal acht tot negen hoorplichten vast in de Wvg en de WRO in combinatie met de Awb, nog afgezien van het beroep op de bestuursrechter en eventueel op de Raad van State en eventuele voorinspraak. Daarnaast kunnen er in het kader van andere bezwaarschrifen en eventuele beroepschriften daarop ook nog een flink aantal malen een hoorplicht of een hoormogelijkheid ontstaan. Zo kan het gebeuren dat een belanghebbende in een tijdsbestek van 10 weken opgeroepen wordt voor maar liefst drie hoorzittingen, alle drie in verband met het eventuele voorkeursrecht. In het verloop van het proces vanaf de publicatie van het besluit van B&W omtrent de voorlopige vestiging tot aan het eind van de indieningstermijn van bedenkingen op het bij het voorkeursrecht betrokken bestemmingsplan, kan het aantal hoorzittingen ver boven de 10 uitkomen en is het aantal bezwaar- en beroepsmogelijkheden voldoende om ook de meest bestendige ambtenaar (en eigenaar) behoorlijk in de stress te doen schieten. En dan heb ik nog helemaal niet gesproken over het effect als er tevens in een vroeg stadium een (voorwaardelijke) onteigening in gang gezet wordt. Het feit respecterend dat de rechtsbescherming voor de burger hoog bij de wetgever in het vaandel staat, kan toch geconstateerd worden dat de rechtsbescherming in relatie tot het voorkeursrecht onevenredig hoge bestuurslasten met zich mee brengt. Bovendien zal de burger zich hoogstwaarschijnlijk op z n minst gaan afvragen wat het nut is van het feit dat hem al in eerste instantie gevraagd wordt tot drie keer toe dezelfde inhoudelijke visie ten toon te spreiden bij het gemeentebestuur. Zijn visie op de bureaucratie zal er wel niet op verbeteren. Achtergrondinformatie 61

10 1 Senior adviseur bij TauwMabeg civiel en bouw bv. te Deventer. 2 Artikel 3:1 lid 2 jo. 6:1 Awb. 3 Van deze hoofdregel zijn een viertal besluiten, waarbij reeds op een andere wijze in een verplichte bestuurlijke voorprocedure is voorzien, uitgezonderd (Artikel 7:1 sub a,b,c en d Awb). 4 Artikel 1:2 lid 1 Awb. 5 Artikel 1:3 lid 1 Awb 6 Gemeenten zijn ingesteld krachtens de Grondwet en de Gemeentewet en hebben als openbaar lichaam op grond van Artikel 1 lid 1 van boek 2 BW rechtspersoonlijkheid. 7 Artikelen 8a lid 1 en 6 lid 1 jo. 2 lid 3 en 4 lid 1 t/m 3 WVG 8 Om deze redenen is Artikel 9 lid 1 WVG te beschouwen als een enigszins verwarrende en overbodige bepaling zonder directe toegevoegde waarde. 9 Zie J.B.J.M. ten Berge, Besturen door de overheid, Nederlands algemeen bestuursrecht 1, Deventer, 1996, p Per 1 januari 1999 zal als gevolg van het aangenomen amendement-jurgens/biesheuvel deze uitzondering op het recht tegen een besluit beroep in te stellen (Artikel 8:2 Awb) komen te vervallen. Zie Artikel IVA Overgangs- en slotbepalingen Awb. 11 Voorontwerp derde tranche, s-gravenhage 1991, MvT, p Zie J.B.J.M. ten Berge, Besturen door de overheid, Nederlands algemeen bestuursrecht 1, Deventer, 1996, p Staatsblad 1996, 390, p Artikel 4 Bvg jo. Artikel 4 lid 2 Wvg. 15 Artikel 8:1 jo. 7:1 Awb 16 Artikel 7:2 Awb. 17 Artikel 4:7 en 9 Awb. 18 Artikel 6:8 lid 1 Awb. 19 Artikel 9a lid 2 Wvg. 20 Artikel 6:14 lid Artikel 4:8 Awb. 62 Achtergrondinformatie