's-gravenhage, 9 december 1996 Ons kenmerk: 96V0140 Onderwerp: trajectcontrole d.m.v. videoregistratie. Aan: Ministerie van Verkeer en Waterstaat

Transcriptie

1 's-gravenhage, 9 december 1996 Ons kenmerk: 96V0140 Onderwerp: trajectcontrole d.m.v. videoregistratie Aan: Ministerie van Verkeer en Waterstaat Naar aanleiding van uw brief van 1 maart 1996 en van 5 juli 1996, bericht ik u het volgende. 1. Achtergrond Vanuit het Ministerie van Verkeer en Waterstaat worden de mogelijkheden onderzocht tot geautomatiseerde trajectcontrole van de maximum snelheden op de autosnelwegen. In verband met de rapportage van de werkgroep Juridische Aspecten Traject Controle vraagt u de Registratiekamer om advies. Uit uw informatie blijkt dat Rijkswaterstaat op dit moment een systeem ontwikkelt dat door middel van het digitaal opslaan van beeldinformatie over voertuigen, de snelheid van die voertuigen meet. Op verschillende punten langs de weg worden hierbij video-opnamen gemaakt van alle passerende voertuigen. Alle afbeeldingen worden tezamen met tijdcode, lokatie, rijstrook en snelheidslimiet tijdelijk opgeslagen. Uit de opgeslagen afbeeldingen, waarop tenminste één andere kenmerkende eigenschap dan het kenteken van het voertuig en een deel van de omgeving zichtbaar is, worden de kentekens herkend en worden snelheid, voertuiglengte en nationaliteit (Nederlands of niet-nederlands) bepaald. Aan de hand van een vergelijking met het RDW-bestand of een kopie daarvan, worden de gegevens die van belang zijn voor de van toepassing zijnde snelheidslimiet (lengte, voertuigklasse) vergeleken. In geval van overtreding van de snelheidslimiet worden de afbeeldingen van het voertuig in een definitief bestand opgeslagen en zijn zo beschikbaar voor de verdere afhandelingsprocedure. Bewaard worden, naast het visuele beeldmateriaal, de andere informatie met betrekking tot de voertuigpassage, en kenteken, voertuigklasse, Nederlandse of niet-nederlandse nationaliteit, en overige informatie van de overtreder die noodzakelijk is voor vervolging. De bestanden hebben een dusdanige vorm dat zij aan TOBIAS aangeleverd kunnen worden. Overtredingen worden verwerkt door het Korps Landelijke Politiediensten (KLPD). 2. Algemene opmerkingen De Registratiekamer merkt in het algemeen het volgende op. Kenmerkend voor het trajectcontrolesysteem is dat de gegevens van alle weggebruikers worden vastgelegd, niet alleen die van overtreders. Het verschil met de conventionele methode van overtredingenregistratie is dat met behulp van de video-apparatuur niet alleen snelheidsovertredingen, maar ook ander verkeersgedrag, en de aanwezigheid van iedere weggebruiker op de weg worden waargenomen en vastgelegd. Gezien de beschrijving van het systeem is niet uit te sluiten dat ook beeldmate-ri-aal wordt vastgelegd van de bestuurder en eventuele andere inzittenden van de voertuigen. Door deze omstandigheden zijn gelet op de mogelijk ingrijpender gevolgen voor de persoonlijke levenssfeer dan bij de conventionele

2 fotoregistratie bijzondere waarborgen voor een zorgvuldige omgang met de verzamelde gegevens geboden. 3. Persoonsgegeven/persoonsregistratie? Voor de toepasselijkheid van de Wet persoonsregistraties (Wpr) en de Wet politieregisters (Wpolr) is het van belang te weten of er sprake is van persoonsgegevens, en of deze in een persoonsregistratie worden opgeslagen. Daarom zal eerst ingegaan worden op de vraag of de gegevens die worden vastgelegd met behulp van de video-apparatuur onder de definitie van persoonsgegeven vallen Persoonsgegeven Een persoonsgegeven is gedefinieerd als een gegeven dat herleidbaar is tot een individuele natuurlijke persoon (art. 1 Wpr; art 1 sub i Wpolr). Deze definitie heeft een ruime strekking en sluit aan bij de omschrijving van het begrip "personal data" in het Europees Dataverdrag (Verdrag tot bescherming van personen met betrekking tot de geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens, Straatsburg, 28 januari 1981, Trb. 1988, 7). In artikel 2 van het verdrag wordt dit begrip omschreven als "any information relating to an identified or identifiable individual". Op grond van deze definitie dient onderscheid te worden gemaakt tussen de vraag of een gegeven betrekking heeft op, onderscheidenlijk informatie verschaft over een bepaalde persoon (relating to) en de vraag of de identiteit van die persoon redelijkerwijs kan worden vastgesteld (identifiable). Uit de wetsgeschiedenis blijkt, dat alle gegevens die omtrent een bepaalde persoon informatie kunnen verschaffen, voor de toepassing van de regels als persoonsgegeven dienen te worden aangemerkt. In veel gevallen, zoals bij gegevens over eigenschappen, opvattingen of gedragingen van een bepaalde persoon, zal dit uit de aard van het gegeven voortvloeien. In andere gevallen zal mede aandacht moeten worden besteed aan de context waarin het gegeven wordt vastgelegd en gebruikt. Hierbij is van belang of het gegeven bepalend kan zijn voor de wijze waarop de betrokken persoon in het maatschappelijk verkeer wordt beoordeeld of behandeld (Eerste Kamer, , , nr. 36a, blz. 2) Kentekens Een gegeven dat op zichzelf beschouwd niet betrekking heeft op een persoon maar bijvoorbeeld op een goed, kan door de wijze waarop het in het maatschappelijk verkeer wordt gebruikt, wel het karakter krijgen van een persoonsgegeven. In de wetsgeschiedenis van de Wpr is wat die problematiek betreft het volgende vermeld: "Een duidelijk voorbeeld hiervan vormen de gegevens omtrent voertuigen in het kentekenregister. Aangezien dit register mede ten doel heeft bewijs te leveren omtrent de eigendom of het houderschap van een motorrijtuig en de kentekenhouder daarvan de gevolgen ondervindt indien met zijn voertuig een vekeersovertreding is begaan, zijn de op naam van die kentekenhouder geregistreerde gegevens, voor zover het hierbij gaat om een natuurlijk persoon, als persoonsgegevens te beschouwen (Eerste Kamer, , , nr. 2b, blz. 2)". Uit de voorgaande passage blijkt in ieder geval dat kentekens in het kentekenregister kunnen worden beschouwd als persoonsgegevens. Dat geldt onder omstandigheden echter ook voor

3 voertuiggegevens buiten het kentekenregister. De omstandigheid dat met name via het kentekenregister de kentekenhouder als persoon kan worden getraceerd maakt dat een voertuiggegeven in een zodanige context kan worden vastgelegd en gebruikt dat het bepalend kan zijn voor de wijze waarop de betrokken persoon in het maatschappelijk verkeer wordt beoordeeld of behandeld. Door registratie van een voertuiggegeven (met name het kenteken) kan een kentekenhouder, van bij voorbeeld deelname aan het verkeer, de gevolgen ondervinden, waardoor het als persoonsgegeven moet worden aangemerkt. Dat laatste geldt in ieder geval voor het door middel van een camera vastgelegde kenteken van een motorrijtuig dat deelneemt aan het verkeer op een autosnelweg. Daarbij gaat het om een gegeven dat informatie verschaft over een bepaalde persoon, aangezien door dat gegeven primair een gedraging wordt vastgelegd. Deze gedraging van een op dat moment in elk geval nog voor de registrerende instantie onbekende bestuurder wordt toegerekend aan de kentekenhouder, van wie de identiteit via het kenteken en het kentekenregister eenvoudig kan worden vastgesteld. In casu geldt in ieder geval hetzelfde voor de andere gegevens zolang die in combinatie met het kenteken in het systeem worden vastgelegd Foto's Voor foto's en beelden vastgelegd door middel van video-apparatuur van personen geldt, mits de daarop afgebeelde personen duidelijk zijn weergegeven, dat deze betrekking hebben op die personen. Daarnaast zijn dit gegevens die zelf zodanig uniek zijn dat zij, al dan niet voor specifiek gebruik, in het maatschappelijk verkeer als identificerend worden aangemerkt, net zoals bij voorbeeld het sofinummer, een vingerafdruk en een DNA-profiel. Gegevens die onder een dergelijk kenmerk zijn vastgelegd, hebben betrekking op een identificeerbare persoon en zijn dus ook zelf in beginsel aan te merken als persoonsgegevens in de zin van de Wpr Overige kenmerken Bij de registratie van afbeeldingen van voertuigen worden niet alleen de kentekens, maar ook andere uiterlijke kenmerken van het voertuig vastgelegd. Uit uw informatie begrijpt de Registratiekamer dat het systeem de snelheid meet aan de hand van vergelijking van het beeldmateriaal, en niet van uitsluitend de kentekens. De kentekenherkenning vindt namelijk pas na constatering van een overtreding plaats. U oppert als mogelijkheid dat een onderscheid zou kunnen worden gemaakt tussen een tijdelijk bestand en een permanent bestand. De afbeeldingen in het tijdelijke bestand zouden dan niet herleidbaar zijn, dan wel (nog) niet in een context worden gebruikt waarbij het herleiden van de gegevens aan de orde is. Hierdoor zouden zij het karakter van persoonsgegevens missen. Zoals hiervoor is uiteengezet, geldt ten aanzien van de kentekens en het (herkenbare) beeldmateriaal van personen dat er sprake is van persoonsgegevens. Of dit geldt voor de andere uiterlijke kenmerken van het voertuig als zodanig hangt af van de aard hiervan in relatie tot de iden-titeit van de kentekenhouder. De "overige gegevens" op zich zelf beschouwd zijn slechts persoonsgegevens wanneer zij een unieke identificatie van het voertuig mogelijk maken, zonder dat daarvoor een onevenredige hoeveelheid tijd, geld en mankracht nodig is.

4 In de eerste plaats is de Registratiekamer echter uit de beschrijving van het systeem niet gebleken dat er sprake zou zijn van afbeeldingen van voertuigen zonder het kenteken. Zolang het kenteken kan worden herkend, geldt hetgeen hiervoor over het kenteken is opgemerkt. In de tweede plaats dient in dit geval het antwoord op de vraag of sprake is van een persoonsgegeven niet te worden bepaald door het moment waarop de vastgelegde kentekens en/of de afbeeldingen waarop een voertuig met kenteken zichtbaar is, daadwerkelijk in verband worden gebracht met de betrokken personen. Zoals uit het voorgaande volgt, leidt de verwerking ervan door het trajectcontrolesysteem als geheel er toe dat de kentekenhouder de gevolgen kan ondervinden van bepaald (rij)gedrag waaraan zijn kenteken is verbonden. Tegen die achtergrond is het door u bedoelde onderscheid tussen een tijdelijk en een definitief bestand niet relevant Persoonsregistratie Aangezien zowel het beeldmateriaal als de overige gegevens digitaal worden verwerkt, maken zij deel uit van een samenhangende verzameling van persoonsgegevens die langs geautomatiseerde weg wordt gevoerd. Er is dan ook sprake van een persoonsregistratie in de zin van artikel 1 Wpr. Gelet op de samenhang voor wat betreft de verwerking in de verschillende stadia, beschouwt de Registratiekamer het tijdelijke en het permanente bestand als één geheel. 4. Doel van de registratie 4.1. Uitvoering van de politietaak Een belangrijke vraag is welk regime van toepassing is op de gegevensverwerking van het trajectcontrolesysteem. Een cruciale rol speelt daarbij de vraag of de registratie al dan niet wordt aangelegd ten dienste van de uitvoering van de politietaak, als bedoeld in artikel 2 van de Politiewet Is dat het geval, of althans in overwegende mate, dan is er sprake van een politieregister, waarop de Wet politieregisters van toepassing is (art. 1 Wpolr). Het doel van de registratie is door u gedefinieerd als: "het registreren van passerende voertuigen in het kader van de doelstellingen van het snelhedenbeleid, de handhaving van de snelheidslimieten en de opsporing van snelheidsovertredingen." In verband met deze doelomschrijving vraagt de Registratiekamer zich af of het trajectcontrolesysteem niet uitsluitend of hoofdzakelijk wordt aangelegd ten dienste van de politietaak (zie art. 4, lid 1 Wpolr). Handhaving van de snelheidslimieten en de opsporing van snelheidsover-tredingen is immers een onderdeel van de politietaak. Daarbij maakt de door u verschafte informatie niet duidelijk wie verantwoordelijk is voor de registratie. Als het systeem in feite wordt opgezet ter uitvoering van de politietaak, dan dient ook de politie verantwoordelijkheid te dragen voor deze gegevensverwerking. Hiermee staat evenwel het wettelijke regime nog niet vast. Daarbij dient dan nl. onderscheid te worden aangebracht voor wat betreft de soort overtredingen. Op een registratie betreffende Wet-

5 Mulderovertredingen is de Wet persoonsregistraties van toepassing. De gegevens over snelheidsoverschrijdingen van 40 km of meer behoren daarentegen in een register, waarop de Wet politieregisters van toepassing is. Een register met gegevens over snelheidsovertredingen, aangelegd in verband met de uitvoering van de politietaak, kent dus twee verschillende regimes. Wat betreft de handhaving en opsporing van Wet-Mulderovertredingen zal het KLPD houder zijn van de registratie in de zin van artikel 1 Wpr. Rijkswaterstaat kan als bewerker van het systeem fungeren ten dienste van het KLPD. Een bewerker ingevolge de Wpr is degene die het geheel of een gedeelte van de apparatuur onder zich heeft waarmee een persoonsregistratie, waarvan hij niet de houder is, wordt gevoerd. De Wpolr kent daarentegen de begrippen "houder" en "bewerker" niet, wel het begrip "beheerder" (art. 1 sub f Wpolr). Als zodanig kan slechts de korpsbeheerder van het KLPD fungeren Uitvoering taak Rijkswaterstaat Uit het voorgaande volgt dat nu Rijkswaterstaat niet bevoegd is de politietaak uit te voeren, zij ook geen politieregister kan aanleggen. Indien het trajectcontrolesysteem is opgezet in het kader van de taken en bevoegdheden van Rijkswaterstaat dient deze doelstelling voorop te worden gesteld. Vervolgens dient duidelijker tot uitdrukking te worden gebracht welke de taak is van Rijkswaterstaat bij het constateren van snelheidsovertredingen. De bredere doelstelling dient te voldoen aan het vereiste van artikel 18 lid 1 Wpr, dat wil zeggen noodzakelijk te zijn voor een goede vervulling van de taak van de registratiehouder. In een registratie mogen vervolgens slechts persoonsgegevens zijn opgenomen die voor het doel van de registratie noodzakelijk zijn (art. 18 lid 2 Wpr). Indien binnen de organisatie van de houder medewerkers zijn belast met de opsporing van strafbare feiten kan de registratie ook met het oog hierop zijn ingericht. Ook indien gegevens uit de registratie waarvan Rijkswaterstaat houder is systematisch ter beschikking zouden moeten worden gesteld aan het KLPD dient dit uit de doelstelling te blijken en dient ook voor wat betreft dit punt aan de vereisten van artikel 18, lid 1 Wpr te worden voldaan Ten dienste van andere toezichthouders Naar de Registratiekamer begrijpt, bestaat de mogelijkheid dat het systeem en de daarin opgenomen persoonsgegevens ter beschikking worden gesteld aan derden, te weten andere toezichthoudende diensten. In dat verband zijn genoemd verstrekkingen aan de fiscus, de CRI, of andere overheidsdiensten in het kader van handhaving van milieuwetgeving. De vraag dringt zich hierbij op of bij een dergelijke verbreding van de doelstelling Rijkswaterstaat nog wel aangemerkt kan worden als houder van een dergelijke registratie. De aanleg van een persoonsregistratie is immers slechts toegestaan indien dit noodzakelijk is voor een goede vervulling van de taak van de houder. Primair dient Rijkswaterstaat een voldoende specifieke en op haar taak afgestemde doelstelling te bepalen in het licht van het voorgaande.

6 4.4. Ten dienste van beleidsvorming De door u voorgestelde doelstelling bevat de zinsnede: "het registreren van passerende voertuigen in het kader van de doelstellingen van het snelhedenbeleid (...)". Wat dit in concreto inhoudt, en van welke gegevens daarbij gebruik gemaakt zal worden - tot personen herleidbare gegevens, gegevens over overtreders, of gegevens uit het tijdelijke deel van het bestand - is in de stukken niet voldoende geëxpliciteerd. Als het doel van die registratie slechts verband houdt met het snelhedenbeleid in algemene zin, dus vooral betrekking heeft op beleidsvorming en -toetsing, dan is het waarschijnlijk dat hiervoor geen gebruik behoeft te worden gemaakt van tot individuele natuurlijke personen herleidbare gegevens. Is dat het geval, dan mogen er geen persoonsgegevens worden vastgelegd. Is dat laatste niet het geval, dan dient de aanleg van de registratie te voldoen aan de noodzakelijkheidsvereisten van artikel 18 lid 1 en 2 Wpr. Als toetsingskader dienen de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. Ook in de particulier sector dienen overigens ten gevolge van het samenstel van de artikelen 4, eerste lid, en 5, eerste lid Wpr, bij de aanleg van de registratie de (privacy)belangen van de geregistreerden af te worden gewogen tegen de belangen die met de registratie worden gediend. Deze voorwaarden en de daaraan verbonden belangen-afweging kunnen tot de conclusie leiden dat de met de registratie gediende belangen niet in verhouding staan tot de inbreuk op de persoonlijke levenssfeer die dat met zich mee brengt. Hieronder volgen nog enige andere aandachtspunten die de toepasselijkheid van de Wpr met zich mee brengt. 5. Verstrekkingen aan derden Als de registratie niet onder de Wpolr valt, zou het mogelijk zijn dat Rijkswaterstaat als verstrekker optreedt van de gegevens aangaande de snelheidsovertredingen aan de politie (zie onderdeel 4.1. en 4.2.). Dergelijke verstrekkingen dienen in overeenstemming te zijn met de vereis-ten ingevolge de artikelen 11 lid 1, c.q. 18 lid 3, van de Wet persoonsregistraties. Bij de beoordeling of een verstrekking voortvloeit uit het doel van de registratie wijst de Registra-tiekamer op hetgeen hierboven is opgemerkt over de vereisten waaraan het doel van de registratie moet voldoen (op de taak afgestemd en voldoende specifiek). Wat betreft laatstgenoemde bepaling inzake de verstrekking aan andere instanties met een publiekrechtelijke taak dient Rijkswaterstaat met name voldoende aannemelijk te maken dat de privacytoets - dat wil zeggen de afweging of de persoonlijke levenssfeer niet onevenredig wordt geschaad - verstrekkingen toestaat. Voorts dient te worden voldaan aan het vereiste dat de verstrekking desgevraagd geschiedt.

7 6. Relatie met TOBIAS U stelde tevens de vraag aan de orde of de registratie onderdeel uitmaakt van TOBIAS, of dat er sprake is van een aparte registratie, waarvoor een afzonderlijk reglement moet worden vastgesteld. Daarover kan echter pas met zekerheid iets worden gezegd zodra bovengenoemde aspecten (wettelijk regime, houderschap, aantal registraties, doelstelling van de registratie(s)) voldoende helder zijn. 7. De mededelingsplicht van artikel 28 Wpr Het concept-rapport vermeldt niet in welke zin uitvoering wordt gegeven aan het bepaalde in artikel 28 Wpr, dat de mededelingsplicht van eerste opname regelt. 8. Bewaren en beveiligen Indien de registratie wordt opgezet voor het opsporen van snelheidsovertredingen, met inachtneming van de opmerkingen hierover in onderdeel 4, volgt uit artikel 18 lid 2 Wpr dat gegevens van niet-overtreders direct uit de registratie moeten worden verwijderd en vernietigd, nadat door het systeem is berekend dat er geen sprake is van een te hoge snelheid. Zo is ook terecht vermeld in concept 1 van de eindrapportage (blz. 4). Daarnaast is ook de beveiliging van met name het tijdelijke bestand van groot belang. Terecht is de waarborging van de integriteit van de data als randvoorwaarde in de aanbestedingsdocumenten genoemd. Ook wordt daar in uw concept-hoofdstuk over privacybescherming aandacht aan besteed. 9. Overige aandachtspunten Op een aantal punten is nog geen duidelijkheid over de werking van de registratie. Ik adviseer u deze punten nader te onderzoeken en te beschrijven. Het gaat daarbij om: - Door wie en waar de informatie van overtreders precies bewaard wordt, in hoeveel bestanden, en wat het doel van elk van die bestanden is. - Op welk moment worden de gegevens die noodzakelijk zijn voor vervolging toegevoegd aan de gegevens over een snelheidsovertreding? Aan wie worden zij daartoe verstrekt en op welke verstrekkingsgrond? 10. Conclusie en advies Tegen de achtergrond van het voorgaande adviseert de Registratiekamer u: - In de eerste plaats te bepalen of de registratie wordt gehou-den uitsluitend of grotendeels ten behoeve van de politietaak, en of in verband daarmee de politie als verantwoordelijke (beheerder, c.q. houder) moet worden aangemerkt. - Voor zover de registratie wordt aangelegd ten dienste van de politietaak, zal het systeem de gegevens over Wet-Mulderovertredingen en niet-wet-mulderovertredingen van elkaar moeten scheiden. Deze scheiding vereist ook twee reglementen, een ingevolge de Wpr en een ingevolge de Wpolr.

8 - Voor zover de registratie niet wordt aangelegd ten dienste van de politietaak dient de registratie te voldoen aan het dubbele noodzakelijkheidscriterium van artikel 18 lid 1 en 2 Wpr. Ook dient de doelstelling voldoende concreet en duidelijk te zijn omschreven en te worden gerelateerd aan de goede vervulling van de taak van Rijkswaterstaat. - Van groot belang is voorts vast te stellen of en zo ja, in welke mate verstrekkingen aan derden toelaatbaar zijn in het licht van de wettelijke regimes. - Gelet op het feit dat alle weggebruikers worden geregistreerd en niet alleen de snelheidsovertreders, en de omstandigheid dat de verwerking van de gegevens (vrijwel) zonder menselijke tussenkomst geschiedt, moet er in het bijzonder aandacht worden besteed aan de be-veiliging van de gegevens. - Indien het kentekenregister bij de RDW wordt bevraagd, al dan niet via een aansluiting, zullen deze verstrekkingen in overeenstemming dienen te zijn met de desbetreffende bij of krachtens de Wegenverkeerswet 1994 (WVW 1994) gegeven verstrekkingsgronden. Wat betreft het verstrekken van gegevens in verband met de vervolging van overtreders kan aan autoriteiten (in casu is dat de KLPD) worden verstrekt op basis van artikel 43 lid 1 WVW Het gebruik van een kopie van het kentekenregister is kennelijk in strijd met het Besluit Informatievoorzie-ning in de Rijksdienst Slotopmerkingen De Registratiekamer dringt er op aan het systeem te toetsen aan hetgeen hierboven is opgemerkt. De Registratiekamer zal eventuele nieuwe toepassingen of nadere ontwikkelingen op dit gebied nauwlettend volgen in verband met de grote gevolgen die dergelijke systemen op zichzelf beschouwd of in onderling verband kunnen hebben voor de persoonlijke levenssfeer. Tegen die achtergrond blijft zij gaarne met u daarover in gesprek. Ik hoop u hiermede voldoende te hebben geïnformeerd. Hoogachtend, mr. U. van de Pol plv. Voorzitter