Beleid vertaald. Een verkennende studie over een transparante vertaling van rijksbeleid naar uitvoering. B I D O C (bibliotheek en documentatie)

Transcriptie

1 (2) Beleid vertaald Een verkennende studie over een transparante vertaling van rijksbeleid naar uitvoering B I D O C (bibliotheek en documentatie) ^*Sfz~' Diensi We?, er' Waterbouwkunde B&iwc- postbus GA DELFT Tel /364 1 AUG. 2001

2 Colofon Rapport nr. W-DWW Titel en subtitel rapport Beleid vertaald Een verkennende studie over een transparante vertaling van rijksbeleid naar uitvoering Opdrachtgever Hoofdkantoor van de Waterstaat (HKW) Uitvoerder RWS Dienst Weg- en Waterbouwkunde, Delft Verantwoordelijke afdeling Infrastructuur en Milieumaatregelen (Tracé/m.e.r.-Centrum) Samenstelling A.M. Paulussen, E. Jurakic m.m.v. J. Arts Lay-out C. Blok Datum publikatie 10 april 2001 Tijdschrift'nummer TMC/verdiepingsmodule Oplage 200 ex. Bestelling Exemplaren van dit rapport zijn te bestellen bij: Dienst Weg- en Waterbouwkunde Postbus GA Delft Tel.: Dit werkdocument wordt uitgegeven om geïnteresseerden de gelegenheid te bieden om van de voortgang van het desbetreffend onderzoek, e.d. kennis te nemen. Benadrukt wordt dat de gezichtspunten in dit werkdocument niet noodzakelijk overeen behoeven te komen met de officiële gezichtspunten of het beleid van de directeur-generaal van de Rijkswaterstaat. Met de in dit werkdocument gegeven informatie dient derhalve met de nodige voorzichtigheid te worden omgegaan, aangezien de hierin vermelde conclusies in de loop van het verder onderzoek of anderszins mogelijk herzien dienen te worden. Het Rijk sluit iedere aansprakelijkheid uit voor schade die uit het gebruik van de in dit werkdocument opgenomen gegevens mocht voortvloeien.

3 Voorwoord Er is binnen RWS volop aandacht voor de relatie tussen kwaliteit/prijs en maatschappelijke ontwikkelingen als toenemende internationalisering, marktwerking en decentralisatie van het rijksbeleid ten aanzien van de hoofdinfrastructuur. Deze ontwikkelingen hebben geleid tot de vragen : 1. hoe vindt de vertaling van beleid, wet- en regelgeving naar de praktijk plaats? 2. vindt de afstemming tussen de regionale directies, het hoofdkantoor en DGP op een wijze plaats die zorgt voor een eenheid bij beleidsvertaling? 3. kunnen er richtlijnen gegeven worden voor een efficiënte inzet van regionale directies bij het realiseren van beleidsdoelstellingen? 4. welke vrijheidsgraden hebben de regionale directies bij beleidsvertaling? In de voorliggende studie, BELEID VERTAALD, is een poging ondernomen een eerste antwoord te geven op deze vragen. Tijdens het onderzoek is het beeld bevestigd dat de vertaling van beleid naar uitvoering een complexe materie is. Er blijken vele variabelen van invloed te zijn op de uitvoering van beleid. Vanuit de invalshoeken proces, inhoud en de wisselwerking hiertussen is getracht grip te krijgen op de wijze waarop wij beleid vertalen. De nu voorliggende analyse biedt een goede basis om verder te komen op de weg naar heldere beleidsdoelstellingen en een transparante realisering hiervan. Degenen, die hebben bijgedragen aan de totstandkoming van dit rapport de geïnterviewde projectleiders en beleidsmedewerkers, de leden van de klankbordgroep/expertmeeting, de leden van de werkgroep 'Samen werken aan miliei/en de leden van het VIM-overleg wil ik hierbij hartelijk danken voor hun inzet. 5fd Afdeling Infrastructuur en Milieumaatregelen (IM), ^anen.

4 Inhoudsopgave blz. Voorwoord Samenvatting 3 7 Inleiding Vraag-en doelstelling Leeswijzer 7 2 Analyse kader Relevante ontwikkelingen Beleidsnota's Rollen en verantwoordelijkheden Hardheid/zachtheid van beleid 12 3 Onderzoeksresultaten Proces: problemen in de praktijk Inhoud: problemen in de praktijk Knelpunten SMART-doelstellingen Rollen en verantwoordelijkheden Samenvatting van de resultaten 27 4 Conclusies In hoeverre kan de vertaling van beleid, wet- en regelgeving eenduidig plaatsvinden en welke knelpunten zijn er? Vindt de afstemming tussen de RD's, HK en DGP plaats op een wijze die zorgt voor een eenheid bij beleidsvertalingen? Kunnen er richtlijnen gegeven worden voor een efficiënte inzet van regionale directies bij het realiseren van beleidsdoelstellingen? Welke vrijheidsgraden hebben de regionale directies bij beleidsvertaiing? 32 5 Aanbevelingen Korte termijn: proces aanbevelingen Korte termijn: inhoud aanbevelingen Lange termijn: proces aanbevelingen Lange termijn: inhoud aanbevelingen 36 Bijlage 1: Verantwoording 40 Bijlage 2: Voorbeeld operationalisering SMART- doelstelling geluid 42 Literatuurlijst 44

5

6 Samenvatting In opdracht van het Hoofdkantoor heeft het Tracé/m.e.r.-centrum een verkennend onderzoek uitgevoerd naar de wijze waarop doelstellingen van rijksbeleid, wet- en regelgeving naar uitvoeringspraktijk vertaald worden. Dit onderzoek heeft plaatsgevonden in het licht van ontwikkelingen als kostenbesef, het voornemen om als V&W een 'Rijksbod' c.q. 'integraal masterplan' in de verkenningen te kunnen neerleggen, het uitbrengen van diverse strategische nota's als NVVP, 5 e Nota RO waarin een algemene koerswijziging te signaleren valt naar meer marktwerking en decentralisatie. Uitgangspunt in de studie is dat de wijze waarop beleidsvertaling plaatsvindt afhankelijk is de mate van concreetheid, eenduidigheid waarmee de doelstelling geformuleerd is, de wijze waarop het proces ingekleed is en de actoren die in dit proces een rol spelen. De actoren die de beleidsvertaling tot stand brengen worden hierbij beïnvloed door hun formele en informele betrokkenheid (verantwoordelijkheid) en de ontwikkelingen uit hun omgeving. Op inhoudsniveau van doelstellingen is geconstateerd dat er een grote verscheidenheid is in de mate van concreetheid. De mate van gedetailleerdheid/ concreetheid van de doelstelling is afhankelijk van de fase van het beleidsproces. Hoe meer het beleidsproces naar de fase van ontwerp gaat hoe relevanter het is doelstellingen te hebben die als een hard beleidskader (zgn. harde doelstellingen) kunnen gelden. Als richtlijn om dit te bepalen is gebruikt gemaakt van de SMART-criteria (specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden). Hoe minder SMART de doelstellingen zijn omschreven hoe meer ruimte er is bij de vertaling naar persoongebonden interpretatie en diversiteit tussen de regionale directies. Bij elke fase van de beleidsvertaling kan dit spelen omdat er binnen V&W geen overzicht is welke doelstellingen in welke fase als "hard"kader gebruikt moet worden. Op procesniveau is het uitgangspunt dat er sprake zou moeten zijn van een doorzichtig proces dat bestaat uit de fases van het formuleren van een beleidskader, planvorming, uitvoering, monitoring en evaluatie. Hoe minder de fases van monitoring en evaluatie zijn ingevuld hoe ondoorzichtiger ("zachter") het proces is en hoe minder duidelijk is wie welke doelstelling (niet) vertaalt met welke gevolgen. Hoe zachter het proces is hoe meer ruimte er is voor eigen invulling en hoe groter de verschillen zijn in uitvoering zonder dat dit bekend is bij andere betrokkenen. Wanneer de fases van monitoring en evaluatie niet adequaat zijn ingevuld wordt de inhoud van de fases (opstellen van beleiddoelstellingen, planvorming en uitvoering) vooral geformuleerd op basis van persoonsgebonden ideeën en ervaringen die beperkt uitgewisseld worden. Hieruit blijkt het belang van een voor RWS-breed geldend monitor- en evaluatiesysteem op basis van duidelijke indicatoren dat op dit moment ontbreekt. Een V&W/RWS- interne afstemming tussen projecten onderling en/of werkfases (planvorming - beheer en onderhoud), aansturing op inhoud door DGP en HK op basis van bereikte resultaten kan niet systematisch plaatsvinden. Binnen de fases blijken geen harde afspraken te zijn wie bij welk soort beleidsvertaling aanwezig dient te zijn om ervoor te zorgen dat er voldoende deskundigheid, draagvlak en afstemming voor een bepaalde uitwerking bestaat. Wie (DGP, HK, collega's van andere directies, externe deskundigen, andere overheden) er wanneer bij betrokken wordt is afhankelijk van de inzichten van de projectleider en -medewerker. Daarnaast blijkt de relatie tussen input (capaciteit, beschikbare financiën) en output/outcome (het realiseren van de beleidsdoelstellingen) voor de meeste medewerkers niet inzichtelijk.

7 Gelet op ontwikkelingen als kostenbesef, meer betrokkenheid van andere overheden (decentralisatie), meer marktwerking en uitbesteding (betrokkenheid van private partijen) en harde normeringen die opgelegd zijn door de Europese Unie en getoetst worden door de Raad van State en het Europese Hof is het wenselijk dat op inhoudsniveau de doelstellingen vertaald worden in SMART - mijlpalen of doelen. Daarnaast is het aan te bevelen dat er uniforme indicatoren en afwegingscriteria worden opgesteld zodat er eenduidige opdrachtformuleringen en programma's van eisen in de fases van planvorming en uitvoering kunnen ontstaan die elkaar versterken. Op procesniveau is het essentieel dat die indicatoren gebruikt gaan worden voor monitoring en evaluatie zodat duidelijk wordt met welke maatregelen het beste de beleidsdoelstellingen gerealiseerd worden en waarom. Naast het feit dat de minister hiervoor ter verantwoording wordt geroepen, is het ook voor onderhandelingen met andere partijen essentieel om te weten wat je reeds in huis hebt, watje wilt bereiken en hoe dit (kostenbewust) gerealiseerd kan worden. Door de dynamiek en de complexe ontwikkelingen in de maatschappij met als gevolg een toenemende aantal partijen (met een eigen deskundigheid en verantwoordelijkheid) en differentiatie van wensen en belangen is het belangrijk om in het proces van beleidsvertaling hieraan reeds ruimte te geven door op gestructureerde wijze hen bij het proces te betrekken. Hun betrokkenheid in een vroeg stadium geeft sneller waar de knelpunten en mogelijkheden om tot een efficiënte en effectieve vertaling van een beleidsdoelstelling te komen.

8 1. Inleiding Bij Rijkswaterstaat (RWS) staat de uitvoering van het verkeer- en waterstaatbeleid in concrete (planstudie)projecten centraal. Deze projecten moeten voldoen aan vigerende wet- en regelgeving en rijksbeleid. De uitvoering moet op een zo efficiënt en effectief mogelijke manier (m.a.w. tegen zo laag mogelijke maatschappelijke kosten) gebeuren. Er is in diverse overlegkaders gesignaleerd dat bij de vertaling van de beleiddoelstellingen knelpunten ontstaan waardoor: een efficiënte inzet van middelen (kennis, vaardigheden, geld en capaciteit) niet optimaal plaatsvindt. onvoldoende inzicht is in de mate waarin een project /maatregel bijdraagt in het realiseren van de doelstellingen, wat de neveneffecten zijn en welke kosten de uitvoering op zowel lange als korte termijn met zich meebrengt. een aansturing en coördinatie van uitvoering door het Hoofdkantoor (HK) bemoeilijkt wordt. Het Hoofdkantoor heeft aan het Tracé/m.e.r.-centrum, DWW, gevraagd om een verkennend onderzoek uit te voeren naar de beleidvertalingen in projecten. Voor het HK speelt hierbij dat de invulling van het referentiealternatief in de toekomst (vanaf 2002) zal veranderen. Het referentiealternatief zou een 'masterplan' moeten worden waarin alle relevante rijksdoelstellingen op een integrale wijze zijn meegenomen. Dit alternatief zou dan het 'Rijksbod' zijn dat in de Verkenningen vanaf 2002 een centrale rol krijgt in het verdere planvormingsproces. Om een dergelijk rijksbod te kunnen formuleren is een vertaling van de beleiddoelstellingen noodzakelijk. Andere ontwikkelingen die een rol spelen zijn: uitbrengen van diverse nieuwe nota's zoals het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan (NVVP), Vijfde Nota ruimtelijke Ordening. Kenmerkend voor deze nota's is het sterk strategische karakter met weinig concrete doelstellingen die direct bruikbaar zijn in de uitvoeringspraktijk. veranderende rol voor de rijksoverheid. Met het motto "centraal wat moet en decentraal wat kan" is het de bedoeling dat andere overheden en marktpartijen (bedrijfsleven/burgers) uitvoering geven aan het rijksbeleid. Dit betekent voor V&W7 RWS een andere rol (regisseur en fascilitator i.p.v. uitvoerder, beheerder en handhaver) en de noodzaak om kennis en vaardigheden te hebben om beleidsdoelstelling in een eerdere fase dan voorheen te vertalen in producteisen voor het 'innovatief aanbesteden' en het opstellen van bijvoorbeeld 'design and build contracten'. > Regionale directies hebben (onafhankelijk van elkaar en zonder betrokkenheid van HK) rapporten opgesteld die als eerste hulpmiddel moeten dienen om meer greep te krijgen op de vertaling van beleidsdoelstellingen op regionaal niveau. In de periode september-november 2000 heeft in opdracht van de Tracé/m.e.r.- centrum, DWW door het adviesbureau B&A een kort inventarisatieonderzoek naar beleidsvertaling plaatsgevonden. Dit onderzoek is gebaseerd de resultaten van de documenten studie (o.a. 4 hulpmiddelen die Regionale Directies hebben opgesteld voor de vertaling van beleid), interviewronde en expertmeeting. In bijlage 1 zijn de deelnemers van interviews/workshops opgenomen. De resultaten van dit onderzoek zijn voorgelegd aan de deelnemers van het VIM-overleg (december 2000) en de opdrachtgever (HK) (januari 2001). Ze konden zich vinden in de gemaakte analyse. In dit rapport is getracht deze analyse binnen de V&W/ RWS-context te plaatsen door ze een stap verder uit te werken en aan te scherpen. Hierbij is gebruik gemaakt van informatie uit de concept-handleiding "Ontwerp en milieu" en is meegewerkt aan het regionale project "Samen werken aan milieu 2000: uitwerking verkeersmilieudoelen RWS-ZH".

9 De hoofdlijnen van de conclusies en aanbevelingen van het B&A inventarisatieonderzoek worden dit rapport verder geconcretiseerd. De focus van dit rapport ligt op de vertaling van het milieubeleid bij de planning van droge infrastructuur. In dit rapport wordt onder doelstellingen zowel de Vmadinndt rol vaa overheid > Veranderende beleidsnota'! Discussie overtoekomst ven V7 referentlealternmtlef - : " RD stelten eigen hutpmldelcn voor beleidivertalinf op Droge pïenstudles' Mni«ub*Md, wet-. en regelgeving Afbakening Insicht geven in bet proces en de knelpunten die een rol jpelenibl], vertaling van f Ontwikkelingen Betrokken partijen Vraagstelling: Hoe kan de vertaling van beleid op «en eenduidige manier plaats vinden? Doelstelling Aanpak/ Methode HK; opdrachtgever ~ DWW: uitvoerder RD"«(V1M), DOP, VROM Periode f September 3000 toten met februari 3001 Docamettten- «tudle "- Interviews '. Worfcihopi/ ~*J.'.' EmpertmeetlngïrJ Onderzoek tuf Figuur 1: onderzoeksopzet normen- en beleidsdoelstellingen uit het rijksbeleid als de normen afkomstig uit wet en regelgeving verstaan. 1.1 Vraag-en doelstelling Voor dit onderzoek zijn de volgende vragen geformuleerd: hoe kan de vertaling van beleid, wet- en regelgeving eenduidig plaatsvinden, welke knelpunten zijn er en op welke wijze zijn deze op te lossen? vindt de afstemming tussen de Regionale Directie's, Hoofdkantoor en Directoraal Generaal Personenvervoer op een wijze plaats die zorgt voor een eenheid bij beleidsvertalingen? kunnen er richtlijnen gegeven worden voor een efficiënte inzet van regionale directies bij het realiseren van beleidsdoelstellingen? welke vrijheidgraden hebben de regionale directies bij beleidsvertaling? Als doel van dit onderzoek is omschreven: Inzicht geven in het proces en de problematiek van beleidsvertaling en daarbij oplossingsrichtingen bieden voor: eenduidigheid in vertaling van beleid; het geven van richtlijnen voor een efficiënte inzet van de Regionale Directies bij het realiseren van beleidsdoelstellingen; het aangeven van de vrijheidsgraden voor de Regionale Directies bij beleidsvertaling zodat er ruimte is voor projectspecifieke invullingen.

10 1.2 Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt de analysekader van dit onderzoek en de daar bijbehorende invalshoeken besproken. Hoofstuk 3 gaat uitgebreid in op de onderzoekresultaten. Deze zijn zoveel mogelijk aan de hand van de praktijk voorbeelden uitgewerkt. In de hoofdstukken 4 en 5 worden respectievelijk de conclusies en de aanbevelingen van dit onderzoek besproken.

11

12 2. Analyse kader Beleidsvertaling vindt plaats in een dynamische omgeving waar diverse factoren een rol spelen. Figuur 2 laat zien welke factoren in dit onderzoek centraal staan en dat deze factoren een wisselwerking op elkaar hebben. Rollen en verantw o o rd e I ijk h e d en, Beleidsvertaling Figuur 2: Invalshoeken Toelichting: In de inleiding is reeds opgemerkt dat er een aantal ontwikkelingen spelen die direct invloed hebben op beleidsvertalingen. Deze ontwikkelingen hebben ook een invloed op de normen of doelstellingen die genoemd worden in beleid /weten regelgeving. Echter de wijze waarop doelstellingen in beleid, wet- en regelgeving, worden vertaald c.q. geïnterpreteerd, is hier eveneens mede afhankelijk van. Deze invloeden zijn in het schema weergegeven met een stippellijn. In dit kader worden nog twee belangrijke factoren toegevoegd, namelijk rollen en verantwoordelijkheden en hardheid/ zachtheid van beleid, weten regelgeving. Dit is in de schema weergegeven met een onafgebroken lijn. De focus van dit onderzoek ligt op deze factoren. In de onderstaande alinea's vindt er een nadere toelichting plaats. 2.1 Relevante ontwikkelingen De omgeving waarin dit beleidsvertalingsproces plaats vindt wordt gekenmerkt door de accentverschuivingen van normen en waarden bij 1.) bestuurders (=minister van V&W/politiek), 2.) bureaucratie (=RWS-ambtenaren), 3.) bedrijfsleven en 4.) burgers ("4 b's"). Hierbij speelt het principe van 'meer marktwerking' een belangrijke rol en het idee dat dit tot bezuinigingen zal leiden. Bij de bestuurder speelt de wens naar meer samenwerking met private partijen zodat de belastingbetaler meer 'waar' krijgt voor zijn geld. Bij de bureaucratie speelt de ontwikkeling van input-sturing naar output-sturing of anders gezegd sturing op producten in plaats van middelen (=IBO) waardoor andere bedrijfsvoeringsprocessen ontstaan met een interne opdrachtgever, opdrachtnemers, klanten en het werken met opdrachtbeschrijvingen. Daarnaast is er een bredere herbezinning/ visietraject op de eigen rol, positie van RWS aan de gang. Het bedrijfsleven is niet langer een passieve afnemer maar wil een actieve initiatiefnemer zijn die eigen kennis, ervaring en belangen het proces inbrengt. De burger van vandaag is kritischer, mondiger en wil zelf keuzes maken

13 en besluiten hoeveel voor welke (vervoers)dienst hij /zij bereid is te betalen (wel/ geen tolpoorten, kilometer-heffing, etc.) of welke milieubelasting acceptabel is en wil maatwerk. 2.2 Beleidsnota's Rijksbeleid kent vele verschijningsvormen; beleidsnota's, structuurschema's, interne richtlijnen, uitvoeringskaders (bijvoorbeeld Wegbeheer 2000) convenanten en andere bestuurlijke overeenkomsten. In dit rijksbeleid, maar ook in Europese richtlijnen en onze nationale wetten, Algemene maatregelen van Bestuur etc, zitten impliciete en expliciete doelstellingen. Vaak zijn dit expliciete doelstellingen die geformuleerd zijn op rijksniveau en is een vertaalslag nodig op regionaal en lokaal niveau. Soms kan bij deze vertaalslag met eenvoudige rekenregels /modellen worden volstaan maar vaak bepalen de (politieke) keuzes de vertaling. - - Op dit moment worden enkele grote nota's herzien die een belangrijke wijziging van de koers inhouden (o.a. het Nationaal Verkeers- en Vervoersplan (NVVP), de Vijfde Nota ruimtelijke Ordening (5e NRO) en het Vierde Nationaal Milieubeleidsplan (NMP4), Natuurbeleidsplan 21 eeuw (NBL21)). Kenmerkend voor deze nota's is het sterk strategische karakter met doorgaans weinig concrete doelstellingen. In het NVVP bijvoorbeeld wordt een belangrijke stap gezet richting decentralisatie (zowel financieel, als wat betreft de verantwoordelijkheden) van taken en bevoegdheden op het gebied van planning en aanleg. Mogelijk zal een verbreding bij een rijksweg in de toekomst door provincies, als trekker van gebiedsgerichte projecten, worden opgepakt. Rijkswaterstaat zal dan bij dergelijke projecten in een andere rol betrokken zijn. Daarnaast gaan Europese richtlijnen een steeds ingrijpender rol spelen bij de beleidsuitvoering door hun sterk normerende karakter (o.a. Habitat- en Vogelrichtlijh, Verdrag van Malta, EU-Richtlijn luchtkwaliteit) 2.3 Rollen en verantwoordelijkheden Het zijn mensen die invulling/vertaling geven aan het beleid. Dit kunnen ze doen van uit hun functionele taak en rol in het proces of vanuit een bepaalde betrokkenheid of specialistische vakdeskundigheid. De partijen die een rol spelen bij de vertaling van beleid zijn binnen V&W: Directoraal Generaal Personenvervoer, Hoofdkantoor, Regionale Directie en Specialistische Diensten. Drie partijen binnen V&W houden zich bij tracé/m.e.r. procedures bezig met de vertaling van landelijk (milieu) beleid naar concrete projecten: DG Personenvervoer van het ministerie van Verkeer en Waterstaat (DGP), ook wel aangeduid met Bestuurskern (Bsk); Hoofdkantoor van Rijkswaterstaat (HK); Regionale Directies van Rijkswaterstaat (RD's). Binnen V&W kunnen de rollen (taken en verantwoordelijk) in drie verschillende dimensies worden weergegeven. Deze dimensies zijn in de onderstaande schema weergegeven. 10

14 verantwoordelijk heden - Vïfksl; Figuur 3: soorten rollen en verantwoordelijkheden Politiek/ juridische dimensie: Politiek/ juridisch gezien is V&W een en ondeelbaar met de minister als verantwoordelijke. Bij de tracé/m.e.r.-procedure neemt deze minister (samen met de minister van VROM) het tracébesluit en is hiermee bevoegd gezag. In de meeste gevallen is de minister formeel ook de initiatiefnemer ("aanvrager van het tracébesluit") (zie ook onder organisatorische dimensie). Bedrijfsmatige dimensie: In de bedrijfsmatige dimensie ligt de nadruk op het onderscheid in rollen tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Hierachter staat het IBO gedachte centraal. Opdrachtnemer kan niet handelen zonder opdracht van de opdrachtgever. "DGP geeft HK de opdracht en HK functioneert voor de regionale directies als coördinator tussen opdrachtgever aan de regionale directies." Organisatorische dimensie: In de organisatorische dimensie is binnen V&W het onderscheid naar twee afspraken van belang. De eerste afspraak betreft het organisatorisch scheiden van de taken beleid en uitvoering. De tweede afspraak betreft het organisatorisch scheiden van de taken die voortvloeien uit de initiatiefnemer en bevoegd gezag rol op basis van de tracé/m.e.r.-procedure. De hoofdlijnen van deze afspraken zijn dat de bestuurskern de rollen van "beleidsmaker en bevoegd gezag" vervullen en het Hoofdkantoor (HK) samen met de regionale directies de rollen van "beleidsuitvoerderen initiatiefnemer" op zich nemen. De specialistische diensten (Bouwdienst, Meetkundige Dienst, Adviesdienst Verkeer en Vervoer en de Dienst Weg en Waterbouwkunde/TMC) zijn in dit proces vaak betrokken als adviseur. Ook de ministeries van VROM en LNV en de andere overheden als provincies en gemeenten spelen een rol bij beleidsvertaling. Behalve dat VROM mede Bevoegd Gezag is in de tracé-m.e.r.-procedure wordt door ministerie en door het ministerie van LNV beleid gevoerd waar in concrete projecten rekening mee gehouden moet worden. De provincies, Waterschappen en gemeenten zijn ook belangrijk bij regionale beleidsvertaling en hebben op dit gebied hun eigen taken en verantwoordelijkheden. De invulling van de bovengenoemde rollen wordt beïnvloed door de ontwikkelingen en hardheid waarmee het beleid is geformuleerd. 11

15 2.4 Hardheid/zachtheid van beleid Bij de vertaling van beleid is kennis over de hardheid van beleid en wet- en regelgeving van groot belang. Waar wordt op afgerekend? Waaraan moet worden voldaan, waar zijn de vrijheidsgraden c.q. mogelijkheden van invulling naar eigen inzicht of projectspecifieke omstandigheden? Met andere woorden: "uniform wat moet, specifiek wat kan". Bij het bepalen van de hardheid wordt een onderscheid gemaakt in: het proces van een beleidsdoelstelling en de status die het daarmee krijgt; de inhoudelijke formulering van een beleidsdoelstelling. Eerst wordt ingegaan op het proces en daarna de inhoudelijke formulering. Het proces Met het proces wordt bedoeld de fases die doorlopen worden bij het realiseren van beleidsdoelstelling(=beleidskader) naar maatregelen (=uitvoering) via planvorming en de monitoring en evaluatie van de effecten op korte (output) en lange termijn (=outcome of impact). Binnen de hoofdlijn (beleid, planvorming, uitvoering en evaluatie) is nog een andere lijn; namelijk die van Wisselwerking tussen elke fase (monitoring) (zie figuur 4). Met andere woorden; wanneer een opdracht van DGP via HK naar de regionale directie gaat voor nadere uitwerking (=planvorming) dan dient er continue feedback plaats te vinden over de mate waarin de doelstellingen gerealiseerd kunnen worden in de planvorming. Vanuit DGP via HK moeten tussentijdse wijzigingen gecommuniceerd worden zodat hier tijdens de planvorming rekening mee gehouden kan worden. Daarnaast moet er in de planvormingsfase afstemming zijn met de uitvoeringsfase (aanleg, beheer en onderhoud) zodat aspecten die vooral in de uitvoeringsfase een rol spelen in de planvormingfase meegenomen worden (bepaalde constructies kennen lage aanlegkosten maar hoge onderhoudskosten). Tenslotte vindt er evaluatie plaats met een terugkoppeling van planvorming naar het beleidskader en van uitvoering naar de planvorming. De terugkoppeling vindt dus plaats op twee niveaus. Op basis hiervan kan een bijstelling plaatsvinden. Dit wordt aangeduid als 'wisselwerking' tussen de fases. Monitoring heeft betrekking op deze wisselwerking en geeft antwoord op de vraag naar de voortgang en resultaten van het project. Bij evaluatie speelt de vraag naar het waarom van het al dan niet behalen van een resultaat en is vooral op langere termijn gericht. formulering beleidskader evaluatie H ' ins planvorming uitvoering Figuur 4: het beleidsproces Wanneer het proces de vier fases die in figuur 4 zijn weergegeven en monitoring in zich heeft, is er sprake van een 'hard' proces. Elk besluit binnen een fase is tot stand gekomen in wisselwerking met de andere fasen en heeft een harde status omdat het een kaderstellende doorwerking heeft op de volgende fase. Wanneer één of meerdere fases c.q. het monitoren ontbreken dan is er sprake van een 12

16 'zacht' proces. Hoe meer fasen er ontbreken hoe zachter het proces wordt en hoe onduidelijker het is of het bereikte effect wel in overeenstemming is met het beleid en of de maatregel wel effectief is. Het ontbreken van een terugkoppelingsmechanisme zorgt ervoor dat de verantwoordelijken niet expliciet aangesproken kunnen worden op het bereiken van de doelstelling. Inhoudelijke formulering Met inhoud wordt bedoeld de wijze waarop de doelstelling in het beleid, wet- of regelgeving geformuleerd is. Wanneer deze zo eenduidig geformuleerd dat hij maar op één wijze te interpreteren is wordt hij als 'hard' gekenmerkt. Wanneer de doelstelling op verschillende wijze te interpreteren is, wordt hij als 'zacht' gekenmerkt. De interpretatie wordt dan beïnvloed door ontwikkelingen van buitenaf en de rol en positie van de persoon (personen) die interpreteert. Een 'harde doelstelling' bevat alle SMART-eigenschappen. De letters SMART staan voor: S = specifiek M = meetbaar A = acceptabel R = realistisch T = tijdsgebonden Voorbeeld 'Het opheffen van fysieke barrières door spoorwegen, wegen en kanalen in 2020 en 90% van de geïnventariseerde knelpunten in de ecologische hoofdstructuur in 2010' Bron: Nationaal Verkeer en Vervoersplan Wanneer een of meerdere SMART-eigenschappen in een doelstelling ontbreken is er sprake van een 'zachte doelstelling'. Hoe meer SMART-eigenschappen ontbreken hoe vager c.q. 'zachter' de doelstelling wordt. De 4 typologieën (hard /zacht op de inhoud en hard /zacht op het proces) worden met elkaar in verband gebracht in het volgende schema. Hierbij is het uitgangspunt dat hoe meer inhoud en proces zich als 'hard' kenmerken hoe eenduidiger het beleid uit te voeren is en hoe beter te controleren is in hoeverre de maatregel effectief en efficiënt is. Proccl.-Y Hatd < Hard 'Zacht': Zacht? - 3 -, Doelstellingen.zijn SMART «n Goed» evaluatie,: m onitorfng 1 Doelstellingen^] niet SMART en:* Goéde-evaluatie,! mönitoring v, Jj p oelttellingin^v lijn SMART en ; G e e nl e vai uatieil Doelstellingen rf! niet SMART en [ Géén evalüatletj Figuur 5: de relatie tussen hard /zacht op de inhoud en hard/ zacht op het proces 13

17 3. Onderzoeksresultaten In paragraaf 2.4. is aangegeven dat de mate van hard-/zachtheid van het beleid bepaald wordt door het proces en de formulering van de doelstelling. Paragraaf 3.1 gaat in op het beleidsproces en paragraaf 3.2 op de formulering van de doelstellingen (SMART). Beleidsvertaling wordt gedaan door personen. Welke relatie geconstateerd is komt in paragraaf 3.3 "rollen en verantwoordelijkheden" aan de orde. Gelet op het karakter van dit onderzoek (een verkenning naar de wijze waarop beleidsvertaling bij planvormingsstudies plaatsvindt en welke knelpunten hier liggen binnen) is niet systematisch nagegaan hoe beleidsvertaling van beleid, wet- en regelgeving bij alle planvormingsprojecten binnen RWS verloopt. Aan betrokkenen bij dit onderzoek is gevraagd of zij het analysekader herkennen in hun werk/projecten of ze aan de hand hiervan kunnen aangeven met voorbeelden waar het "goed" of "fout" gaat en waaraan dit ligt. De voorbeelden die zijn opgenomen geven volgens de betrokkenen een reële kijk op hoe de situatie bij beleidvertaling zich af kan spelen en zijn niet specifiek gekoppeld aan een dienstonderdeel. 3.1 Proces: problemen in de praktijk Het beleidsproces bevat vier fases die doorlopen moeten worden om van beleidsdoelstelling naar realisatie van deze doelstelling te komen (zie ook paragraaf 2.4). De fases zijn: formulering van beleidsdoelstellingen (inclusief beleidskaders/ randvoorwaarden), planvorming, uitvoering, en evaluatie Dit is tevens de volgorde waarin de fases doorlopen worden. Binnen deze hoofdlijn loopt nog een andere lijn namelijk die van wisselwerking (monitoring) tussen de fases onderling. De terugkoppeling vindt dus plaats op twee niveaus. Met betrekking tot de hoofdlijn van het proces is gekeken of de vier fases herkenbaar voor de betrokkenen aanwezig zijn en op welke wijze de wisselwerking en monitoring plaatsvindt. Milieubeleidsdoelstellingen en planvorming Bij het starten van de fase van de planvorming op projectniveau moet in ieder geval duidelijk zijn aan welke wetten, beleidsdoelstellingen en interne richtlijnen het plan moet voldoen. Uit de interviews blijkt dat binnen het ministerie (dus ook niet bij DGP en HK als interne opdrachtgever aan regionale directies) een volledig overzicht beschikbaar is. Dit geldt ook voor de interne richtlijnen. Zelfs de opstellers van interne richtlijnen (DGP/HK) beschikken niet over een overzicht. De doelstellingen worden door (milieu-)projectleiders van regionale directies zelf verzameld voor zover ze die relevant achten. Het criteria "relevant" wordt ingevuld op basis van persoonlijke kennis, inzicht en ervaring. Het gevolg is dat deze overzichten in volledigheid en gedetailleerdheid verschillen. Wat als beleidskader/ randvoorwaarden actief gebruikt wordt is hierdoor mede afhankelijk van de actualiteit en de persoonlijke betrokkenheid/ kennis van de (regionale milieu)medewerker bij een bepaald milieuaspect. Uit de interviews en de expertmeeting is gebleken dat de wisselwerking tussen het formuleren van beleidskaders en planvorming vaak volledig ontbreekt. Bij beleidvertaling c.q. interpretatievraagstukken gaan milieumedewerkers van RD's meestal alleen bij vakgenoten te rade en ze zijn heel erg terughoudend als het gaat om contacten zoeken met HK en voor DGP geldt dit in een nog grotere mate. 15

18 Voorbeeld De hulpmiddelen voor de milieubeleidsvertaling die door de RD's voor intern gebruik zijn vervaardigd (rapporten als SWAM, MA VI zie figuur 6 en toelichting) zijn tot stand gekomen zonder onderlinge terugkoppeling en zonder overleg met HK/ DGP. Onderling overleg tussen de regionale directies is inmiddels in een VIM-overleg (Verkeer, Infrastructuur en Milieu-overleg) tot stand gekomen, maar een inhoudelijke afstemming met HK/ DGP heeft nog niet plaats gevonden. Bron: rapport "", 2000, B&A, bijlage met interviews, het verslag van expertmeeting en het verslag van VIM- overleg van 7 dec Een positieve uitzondering hierop is het proces dat gestart is in 1998 in het kader van SWAB (Samen Werken Aan Bereikbaarheid) planstudies. Het doel van dit proces is te komen tot een afstemming van inhoud, aanpak en procedure van de negen SWAB-studies. Bij dit proces zijn de regionale directies, HK, DGP, DWW, AVV en de Bouwdienst betrokken. Planvorming en uitvoering/gebruik Bij de planvorming is het belangrijk dat er rekening wordt gehouden met de uitvoerings- en beheer- onderhoudsaspecten. Een goede wisselwerking tussen de regionale directies en dienstkringen speelt hierbij een belangrijke rol omdat er dan regelmatig met extra inzet een groter rendement verkregen kan worden. Bij planvorming is het eerder uitzondering dan regel dat hier naar gekeken wordt. HK geeft zelf aan dat ze hier (nog) niet op toetst of stuurt. Bij de keuze voor een alternatief bij DGP speelt dit ook nauwelijks. Dit heeft tot gevolg dat milieudoelstellingen die vooral in de uitvoeringsfase relevant zijn niet of slechts suboptimaal gerealiseerd kunnen worden. Voorbeeld: Bij het ontwerp in de planvormingsfase wordt standaard uitgegaan dat sloten een minimale breedte krijgen. Door ze breder aan te leggen of ruimte te reserveren voor een zogenaamde piasberm kan het maaien van de bermen teruggebracht worden van twee keer per jaar naar één keer per twee jaar. In de huidige situatie kost het bermbeheer tussen de f 3500,- en f 3800,- per kilometer per jaar. Deze kosten zouden door een ruimere inpassing (dus ruimere aankoop van grond) terug gebracht kunnen worden met de helft of meer. Daarnaast zou door een breder ontwerp de doelstelling "sloten moeten naast een waterhuishoudelijke functie ook een ecologische functie hebben" (Bron: 4' nota Waterhuishouding) gerealiseerd worden omdat er 'vanzelf' natuur ontstaat. Voorbeeld: Ontwerpen zouden geen 'donkere' plekken mogen bevatten (bijvoorbeeld onder viaducten) of plekken die uit het zicht liggen omdat dit geliefde locaties zijn voor illegale stortplaatsen (en criminaliteit). De kosten voor verwijderen van het afval en eventuele bodemsanering kunnen hoog oplopen. (Het verwijderen van dit zwerfafval kost RWS op jaarbasis zo'n 13 miljoen gulden) Door het ontwerp aan te passen zouden deze plekken een andere functie kunnen krijgen (bijvoorbeeld: verzorgingsplaats met sport- recreatieactiviteiten of een restaurant) Uitvoering, evaluatie en doelstellingen Op regionaal niveau worden er door verschillende regionale directies eigen monitor-evaluatie rapportages op het milieugebied opgesteld. Voorbeelden hiervan zijn "Milieuaspecten Verkeer & Infrastructuur (MAVI)" van directie Utrecht en "Basisgegevens milieu" door directie Zuid-Holland). Soms zijn ze in samenwerking met de provincie (MAVI van regionale directie Utrecht) opgesteld. Deze rapportages kunnen in principe gebruikt worden om te bepalen in welke mate de doelstellingen gerealiseerd zijn. In welke mate deze rapportages een rol spelen bij het formuleren van beleidsdoelstellingen is onduidelijk. De indruk bij de regionale directies is dat deze rapportages nauwelijks ingekeken worden omdat ze van HK en DGP geen respons en terugkoppeling hierop krijgen. Ook op meer specifieke doelstellingen die bijvoorbeeld opgenomen zijn in interne richtlijnen ontbreekt vaak een terugkoppeling. 16

19 Voorbeeld Voor bestrijdingsmiddelen is een convenant op ministerieel niveau opgesteld. Door het Hoofdkantoor is op basis hiervan de interne richtlijn opgesteld om het gebruik van chemische bestrijdingsmiddelen in 2000 tot nul terug te brengen. Het Managementteam van een van Regionale Directies besluit dat het gebruik van chemische bestrijdingsmiddelen niet is toegestaan, tenzij er geen bruikbare alternatieven zijn en een toetsing hierop heeft plaatsgevonden (van 'niet' naar 'nee, tenzij...'). Bij de planvorming wordt hier vaak geen rekening mee gehouden omdat onvoldoende bekend is dat de wijze van inrichting effect heeft op de mogelijkheden om alternatieve bestrijdingsmiddelen te gebruiken c.q. het gebruik ervan zelfs niet meer nodig hoeft te zijn. Een voorbeeld hiervan is het Verkeersplein Ridderkerk. In het ontwerp is gekozen voor een beplanting met een "stedelijke uitstraling" namelijk de klimop. Echter behalve de klimop groeit er ook 'onkruid'. Deze is alleen te verwijderen met de hand (geschatte kosten 2 miljoen per jaar) of met chemische bestrijdingsmiddelen. Gelet op de hoge kosten is voor de laatste methode gekozen. Het blijkt dus uit de praktijk dat bestrijdingsmiddelen zijn toegestaan. Door het ontbreken van een monitoring en evaluatiemechanisme is HK niet op de hoogte van deze wijze van toepassing. Bron: rapport "", 2000, B&A, bijlage met het verslag van expertmeeting Uit bovenstaand voorbeeld blijkt tevens dat een 'zacht' proces er voor kan zorgen dat een SMART- doelstelling (geen gebruik van chemische bestrijdingsmiddelen vanaf het jaar 2000) niet gerealiseerd worden en doordat de controle en terugkoppeling ontbreken en er niemand wordt aangesproken. Wanneer de evaluatie door RWS niet plaatsvindt betekent dit niet altijd dat er niets gebeurt. De rechter c.q. maatschappij vult die rol soms wel in. De rechter toetst steeds vaker of de effecten van de uitvoering inhoudelijk in overeenstemming zijn met de milieunormen. Voorbeeld: Op 2 januari 2001 heeft de Raad van State het bestemmingsplan Ypenburg bij de A4 vernietigd omdat de gemeente het plan niet getoetst heeft aan de normen voor luchtkwaliteit. Sommige interne richtlijnen zijn zo beproefd, ingeburgerd en navolging hiervan wordt zo goed gecontroleerd en teruggekoppeld dat ze daardoor een harde status krijgen die wat hardheid betreft die van wetten benaderen. De rechter c.q. de maatschappij zorgen dan voor wisselwerking tussen beleid en uitvoering. Voorbeeld Richtlijnen Ontwerpen Autosnelwegen (ROA) en Richtlijnen Ontwerpen van Niet Autosnelwegen (RONA) hebben geen wettelijke status. Voor de rechter is het wel een toetsingskader gebleken om al dan niet over te gaan tot het verplichten van schadevergoeding. Bron: rapport "", 2000, B&A Fases van het beleidsproces op regionaal niveau Uit een quick-scan blijkt dat over alle fases van het beleidsproces wel een of meerdere documenten bij regionale directies aanwezig zijn. Gezamenlijk dekken ze de cyclus (beleidskader, planvorming, uitvoering, evaluatie). Geen van de directies dekt het gehele proces. De directie Zuid-Holland is vorig jaar gestart om de cyclus op milieugebied rond te krijgen (bron: project SWAM, programma's van eisen). 17

20 Miiieukoers MAVIen I formulering Basisgegevens Milieu F ~Z?^~~^ beleidskader Monitoring evaluatie M onitoring uitvoering 1 Grensverkenning Figuur 6: het beleidsproces en de focus van de RD's op de onderdelen hiervan Toelichting Milieukoers is een rapport van de directie Oost-Nederland (14 maart 2000) dat een regionaal beleidskader geeft door het benoemen van prioriteiten, en het inspanningsniveau voorde uitvoering van de verschillende milieutaken. De keuzes worden niet alleen gemaakt op basis van wetgeving maar ook op basis van de politieke gevoeligheid en maatschappelijk draagvlak. SWAM (Samen werken aan milieu) is een rapport van directie Zuid-Holland (april 2000) dat een overzicht van verkeersmilieubeleid (doelen) en bijbehorende wetgeving geeft en de doorvertaling hiervan voor de regio inclusief mogelijk beleid (d.w.z. voorstellen m.b.t. maatregelen, instrumenten en rolverdeling). Grensverkenning is een rapport van de directie Noord-Brabant (oktober 1998) en is een instrument om de hardheid van beleid, wet- en regelgeving vast te stellen. De invalshoek is uitvoering. Mavi (Milieu-aspecten Verkeer en Infrastructuur) is een rapport van de provincie Utrecht en directie Utrecht. Het geeft per milieuaspect inzicht in de doorvertaling van de doelen, de mate waarin doelen bereikt zijn, huidige en mogelijke maatregelen om de knelpunten op te lossen. Basisgegevens milieu is een rapport van de directie Zuid-Holland en geeft per milieuaspect een overzicht op welke wijze de doelen zijn doorvertaald, de mate waarin de doelen bereikt zijn, huidige en mogelijke maatregelen om de knelpunten op te lossen. Afstemming tussen DGP/ HK en Regionale Directies Tijdens het opstellen van deze documenten heeft er nauwelijks tot geen inhoudelijke afstemming plaatsgevonden tussen de regionale directies en met HK/DGP. Uit het inventariserend onderzoek blijkt dat dit vooral op vrijwillige, ad hoc basis gebeurt. Persoonlijke netwerken spelen een belangrijke rol. Behalve bij de SWAB-projecten vindt er geen regelmatige afstemming op inhoudelijk niveau plaats over de wijze van beleidsvertaling. In 1999 zijn 9 planstudies in het kader van het beleid Samen Werken aan Bereikbaarheid (SWAB) van start gegaan. Qua opzet en inhoud zijn deze startnotities gelijk Ook de richtlijnen die in juli 2000 zijn verschenen zijn onderling op elkaar afgestemd. Afwijkingen zijn met name terug te vinden op het gebied van projectspecifieke eigenschappen. Achterliggend idee is dat door gelijke opzet van de studies/rapporten er de mogelijkheid ontstaat de projecten onderling te kunnen vergelijken. Het TMC heeft in opdracht van DGP 18

21 en de directie Noord Brabant dit proces gemonitord en adviezen uitgebracht hoe deze projecten inhoudelijk op elkaar afgestemd kunnen worden. Uit de Risman Quickscan Planstudies SWAB-projecten (Bouwdienst, 5 januari 2001) blijkt dat inhoudelijke afstemming wel heel belangrijk wordt gevonden maar dat het risico dat deze afstemming leidt tot langdurige discussies over hetgeen afgestemd moet worden en op welke wijze dan wel groot is. Deze bevindingen stemmen overeen met de redenen die genoemd worden waarom tussentijdse afstemming bij de eerdere rapporten uit de beleidsproces niet heeft plaatsgevonden zoals: Onbekendheid met het feit dat (andere) regionale directies/specialistische diensten hier mee bezig waren. Niet aan gedacht. Tijds- en werkdruk (contact zoeken met collega's kost in eerste instantie altijd meer tijd dan het alleen doen). Het is niet de taak van een (milieu)medewerker. Er is niemand die dit coördinatieproces regelt c.q. begeleidt. Dit zou allereerst een taak van HK moeten zijn. Dat het resultaat van vertalen van beleidsdoelstelling in de planvorming en uitvoeringsfase niet altijd hetzelfde is blijkt uit het volgende voorbeeld Voorbeeld Directie Oost-Nederland heeft een eigen prioriteringsbeleid m.b.t. het milieu opgesteld (bron: rapport Milieukoers). Aan de hand van eigen criteria heeft ze bepaald dat aspecten als cultuurhistorische waarden (o.a. vastgelegd in Nota Belverdere, Nota Landschap, Natuurbeleidsplan) en duurzaam bouwen (o.a. vastgelegd in convenant Milieuberaad Bouw tussen VROM, RWS, IPO, VNG en Bouwstoffenbesluit) een lage prioriteit heeft (bron: rapport Milieukoers). De directie Zuid-Holland geeft juist, mede dankzij een actieve Dubo-coördinator, een hogere prioriteit aan duurzaam bouwen binnen projecten. Het milieuaspect cultuur historische waarde staat expliciet op de aandachtspunten- /knelpuntenlijst van elk project, (bron: rapport Samen Werken Aan Milieu) Ten aanzien van de inhoud kan geconstateerd worden dat regionale directies vooreen eigen insteek, abstractieniveau, criteria en indicatoren kiezen. Hierdoor sluiten de stukken niet eenduidig op elkaar, ontbreken er elementen en de informatie is niet zonder meer uit te wisselen. Voorbeeld De rapporten MAVI en Basisgegevens milieu zijn op het onderdeel "lucht" met elkaar vergeleken met als conclusie: De methodieken liggen niet ver van elkaar maar zijn niet 7 op 1 te vergelijken omdat gebruik is gemaakt van andere rekenmethodieken voor de lokale luchtkwaliteit en naar alle waarschijnlijkheid ook andere emissiefactoren (Dit is echter niet helemaal te achterhalen). De probleemindicatoren komen sterk overeen. Er zit enig verschil in de stoffen die zijn meegenomen en de uiteindelijke definitie van de indicatoren. Hier kan wederom niet een 1 op 1 vergelijking plaatsvinden. Voorbeelden hiervan zijn: Basisgegevens milieu spreekt over woongebieden die blootgesteld zijn, MAVI over woningen; de toetsgrenswaarde die hiervoor gebruikt wordt varieert; MAVI laat ook overzichten zien van overschrijdingen zonder woonbebouwing, Basisgegevens milieu doet dit niet. De emissies zouden 7 op 1 te vergelijken zijn als dezelfde emissiefactoren en het zelfde zichtjaar gebruikt zijn. (Bron: analyse basisgegevens luchtkwaliteit rond rijkswegen, 75 feb DWW) Gelet op de discussies rondom de uitvoering van het NVVP (wat is de huidige luchtkwaliteit en waar liggen de knelpunten, hoe moeten we dit gaan monitoren en hoe is de doorwerking van normering van wet en regelgeving) is het nuttig om over overzichten te beschikken die met elkaar vergelijkbaar zijn. 19

22 Voorbeeld Een overzicht per regionale directie met daarin de stand van zaken m.b.t. luchtkwaliteit is zinvol mede gezien de ontwikkelingen omtrent de nieuwe EUrichtlijn luchtkwaliteit. Het is van belang om een beeld te hebben van de problemen die rond de rijkswegen aanwezig zijn om maatregelen en kosten te kunnen inschatten. Daarnaast kunnen gemeenten bij Verkeer en Waterstaat om luchtkwaliteitsgegevens vragen en is zij bij in werking treding van de nieuwe AmvB, verplicht om deze informatie te leveren. Dit is ook belangrijk gebleken in de meest recente beleidsontwikkelingen m.b.t. de nieuwe EU-richtlijn. Het adviesbureau CE heeft hiervoor een overzicht gemaakt van de knelpunten langs Rijkswegen. Deze wordt door HK gebruikt ter onderbouwing van bepaalde beslissingen maar is (nog) niet bij de regionale directies in gebruik. Bron: analyse basisgegevens luchtkwaliteit rond rijkswegen, 15 f eb Afstemmingsoverleggen tussen de regionale directies (zoals VIM) hebben vooral een signalerende rol. Beleids-lnhoudelijk discussies vinden er heel beperkt plaats. De wijze van beleidsvertaling wordt hiermee regionale directie verschillend, en soms zelfs medewerker afhankelijk. De verspreiding van de rapporten vindt ook beperkt plaats zodat het afkijken c.q. 'leer-effect' van eikaars opvattingen en ervaringen beperkt is. Door het ontbreken van onderlinge afstemming bleek bij de directies onbekend te zijn dat hun producten gezamenlijk qua opzet, grote delen van het beleidsproces dekken. M. e.r. -evaluatieverplichting De evaluatie op projectniveau bij planstudies wordt bij V&W7 RWS zeer summier ingevuld. De m.e.r.-regeling kent echter een evalutieverplichting voor besluiten die ten uitvoer worden gebracht (art 7.39/7.43 Wet Milieubeheer). Op basis van de onderzoeksresultaten kan het bevoegd gezag besluiten maatregelen te nemen (art 7.42 Wet Milieubeheer). In het MER voor een tracébesluit behoort hier al aandacht aan te worden besteed. Tot op heden wordt dit onderdeel zeer beperkt in de trajectnota/mer en tracébesluit ingevuld. Tevens lijkt de kans op uitvoering van de evaluatie gering. In meerjarenbegrotingen die een doorkijkje geven naar de activiteiten van RWS voor de komende vijf jaar is nergens geld en capaciteit gereserveerd om een evaluatie uit te voeren. 3.2 Inhoud: problemen in de praktijk Een beleidsdoelstelling wordt als 'hard' gekenmerkt wanneer de doelstelling SMART zijn geformuleerd. Dit wil zeggen dat de doelstelling de onderstaande eigenschappen bevat: Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, en Tijdsgebonden. Uit het onderzoek is gebleken dat scala van beleidsdoelstellingen één of meer SMART-eigenschappen niet bevat. Hierdoor wordt de interpretatie van de doelstellingen door allerlei ontwikkelingen van buitenaf en de rol en de positie van de persoon die het interpreteert, wordt beïnvloedt. Dit laatste betekent tevens dat de 'beleidsvrijheid' van een projectleider toeneemt. Hieronder volgen een aantal concrete voorbeelden. Niet specifiek Hiermee worden de doelstellingen bedoeld die zo abstract geformuleerd zijn dat onduidelijk wordt waar het precies over gaat en of voor welke situatie ze van toepassing zijn. Voorbeeld: Termen als "trajectsnelheden ", "vrijwaringszones" en "leefbaarheidprofielen". (Bron: Nationaal Verkeer en Vervoer Plan) In het NVVP wordt niet uitgelegd wat hier precies mee wordt bedoeld. 20

23 Niet meetbaar Wanneer de doelstellingen kwalitatief i.p.v. kwantitatief zijn geformuleerd is het doorgaans heel moeilijk om te bepalen (meten) of de doelstellingen inderdaad worden nagekomen. Voorbeeld 'Optimaliseren van recreatieve beleving- en gebruikswaarde van natuur en landschap'. Bron: Structuurschema Groene Ruimte (SGR). Het is onduidelijk aan de hand van welke criteria of indicatoren bepaald kan worden wanneer iets geoptimaliseerd is. Daarnaast zijn er doelstellingen die een schijnbare meetbaarheid in zich dragen. Echter doordat onduidelijk is of ze toe te delen zijn naar projecten, regionale directies of alleen op landelijk niveau een rol spelen is het onduidelijk te vertalen naar eisen die aan een project gesteld moeten worden. Voorbeeld - 80% hergebruik afvalstoffen in 2010 Bron: NMP 3, 4 e nota waterhuishouding, Convenant milieuberaad bouw - de vermindering van het gebruik van primaire granulaire bouwstoffen met 2,5% in2010t.o.v Bron: NMP-plus, Bijlage Nota duurzaam bouwen, 4' nota waterhuishouding, Convenant milieuberaad bouw Niet acceptabel Een doelstelling wordt niet geaccepteerd wanneer deze niet gedragen of niet uitgevoerd blijkt te worden. Voorbeeld In het SVVII zijn specifieke geluidsdoelstellingen geformuleerd die gericht zijn op "mensen" in termen afname van het aantal geluidsbelaste woningen en geluidgehinderden. Tevens zijn er doelstellingen geformuleerd die gericht zijn op "leefkwaliteit in een gebied" in termen van het belaste oppervlakte. De uitvoeringspraktijk is dat er in planvorming- en uitvoeringstudies wel rekening wordt gehouden met de negatieve gevolgen voor de mensen en hiervoor worden ook beschermingsmaatregelen getroffen maar aan het bereiken van de doelstellingen die zich richten op het belaste oppervlak wordt niets gedaan. Niet realistisch Een doelstelling is niet realistisch omdat bijvoorbeeld de realisering ervan te kostbaar of technisch onuitvoerbaar is. Tevens is het mogelijk dat er voor een doelstelling een breed draagvlak bestaat, maar dat deze toch niet realistisch is doordat de uitvoering hiervan tegenstrijdig is met een andere doelstelling. Voorbeeld 'Het realiseren van grenswaarden voor lokale luchtkwaliteit van 40 microgr/m3 voor NO2 en fijnstof in 2010'. Bron: Nationaal Verkeer en Vervoer Plan Voor een sterk geïndustrialiseerd gebied blijkt dit vaak niet haalbaar of alleen tegen zeer hoge kosten. Bij de doelstelling voor de fijn stof geldt dat deze zelfs niet tegen hele hoge kosten kan worden gehaald. 21