Sociaal- Economische Raad ADVIES. Commissie Arbeidsomstandigheden. Handmatig tillen 97/36 SER

Transcriptie

1 Sociaal- Economische Raad ADVIES Commissie Arbeidsomstandigheden Handmatig tillen 97/36 SER

2 Handmatig tillen Advies Handmatig tillen Uitgebracht aan de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Publicatienummer 36, 21 augustus 1997 SER Sociaal- Economische Raad

3 Sociaal-Economische Raad De Sociaal-Economische Raad (SER) is in 1950 ingesteld bij de Wet op de Bedrijfsorganisatie (Wet bo). Hij is representatief samengesteld uit vertegenwoordigers van ondernemers en van v^erknemers en uit onafhankelijke deskundigen. De SER is op grond van de Wet bo belast met bestuurlijke en toezichthoudende taken met betrekking tot de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie (productschappen en bedrijfschappen). Tot de taken van de SER behoren verder: de regering adviseren over sociale en economische vraagstukken, het toezicht op de door de SER opgestelde fusiecode en uitvoering geven aan bepaalde wetten (zoals de Wet assurantiebemiddelingsbedrijf, de Vestigingswet bedrijven 1954 en de Wet op de ondernemingsraden). De SER wordt bij de uitvoering van zijn functies bijgestaan door vaste en tijdelijke commissies, waarvan sommige onder bepaalde voorwaarden ook zelfstandig wrerkzaam zijn. De belangrijkste adviezen die de SER uitbrengt, worden in boekvorm uitgegeven. Zij zijn tegen kostprijs verkrijgbaar. Een overzicht van recente publicaties wordt op aanvraag gratis toegezonden. Het maandelijkse SERbulletin geeft uitgebreid nieuws en informatie over de SER. De SER beschikt ook over een eigen site op Internet, waar u onder meer aantreft: de samenstelling van de raad en zijn commissies, persberichten en het laatste nieuws. Sociaal-Economische Raad Stafafdeling Voorlichting Bezuidenhoutseweg 60 Postbus LK DenHaag Tel.: Fax: voorlichting@gw.ser.nl Internet: ISBN 90^ /CIP

4 Inhoudsopgave Samenvatting 5 1. Inleiding 9 2. De adviesaanvraag nader beschouwd Het advies van de Gezondheidsraad en de NEI-rapporten Inleiding Het advies van de Gezondheidsraad De NEI-rapporten Het NEI-rapport over kosten en baten van tilmaatregelen Het NEI-rapport over concurrentie en werkgelegenheid De twee NEI-rapporten tezamen De vier opties voor nader beleid Inleiding Tillen als onderwerp in de verplichte risico-inventarisatie en -evaluatie Invulling met vaste normering, eventueel gefaseerd ingevoerd Standaardnormering met overlegregeling Netwerkbenadering met brancheafspraken en kwantitatieve doelstellingen Standpunt van de commissie Inleiding Algemeen Het standpunt van een deel van de commissie Algemeen Het advies van de Gezondheidsraad en de rapporten van het NEI De opties beoordeeld Concluderende standpuntbepaling van dit deel van de commissie 37

5 5.4 Standpunt van een ander deel van de commissie Algemeen Commentaar op het advies van de Gezondheidsraad en de NEI-rapporten Overwegingen voor een nader tilbeleid Nadere invuuing van het tilbeleid 42 Bijlagen 1. Adviesaanvraag Samenstelling van de Commissie Arbeidsomstandigheden Samenstelling van de Werkgroep Handmatig Tillen De herziene NIOSH-formule voor het beoordelen van handmatig tillen (1993) Resultaat mini-enquete betreffende activiteiten in bedrijven/ bedrijfstakken gericht op het verlichten van tilproblemen, uitgevoerd door de RCO Brief van 6 december 1996 van het Ministerie van Defensie en brief van 8 augustus 1997 van het Gemeenschappelijk Zuivelsekretariaat Overzicht inspectieactiviteiten op het gebied van tillen

6 Samenvatting De adviesaanvraag In September 1996 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkge legenheid het advies van de Commissie Arbeidsomstandigheden van de Sociaal-Economische Raad gevraagd over nader beleid inzake handmatig tillen op het werk. De adviesaanvraag schetst een viertal opties voor de manier waarop het beleid voor handmatig tillen verder gestalte zou kunnen krijgen: - Tillen als onderwerp in de verplichte risico-inventarisatie en -evaluatie (RIE); uitgangspunt hierbij is dat de bestaande regelgeving toereikend is, dat de RIE het bedrijfsleven voldoende aangrijpingspunten biedt om ten minste een basisniveau van bescherming te realiseren en dat de problematiek in de toekomst zal afhemen door de toenemende prikkels op het gebied van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. - Vaste normering, eventueel gefaseerd ingevoerd; hierbij wordt een getalsmatige grens gesteld v^aarboven een situatie zodanig bedreigend voor de gezondheid wordt geacht dat maatregelen nodig zijn, tenzij dat redelijkerwijs van de werkgever niet gevraagd kan worden. Desgewenst kan de grens gefaseerd worden ingevoerd waarbij stapsgewijs de beoogde grenswaarde wordt bereikt. - Standaardnormering met overlegregeling; naar analogie van de syste matiek van de Arbeidstijdenwet wordt wettelijk een minimumnorm (de standaardnorm) ingevoerd, waarvan naar boven toe mag worden afgeweken tot een eveneens wettelijk vastgelegd maximum (de overlegnorm). In het tussengebied is plaats voor collectief overleg op bedrijfs- (tak)niveau tussen werkgevers(-) en werknemers(vertegenwoordigers). - Netwerkbenadering met brancheafspraken en kwantitatieve doelstellingen; op brancheniveau worden in overleg concrete reductiedoelstellingen qua inhoud en fasering vastgesteld. Worden deze doelstellingen niet gehaald, dan bestaat alsnog de mogelijkheid om een meer normatief gerichte benadering als in de vorige twee opties te overwegen.

7 Het advies van de Gezondheidsraad en twee NEI-rapporten Basis voor de adviesaanvraag vormen onder meer een advies van de Gezondheidsraad en de uitkomsten van een onderzoek naar kosten en baten voor het Nederlandse bedrijfsleven, uitgevoerd door het Nederlands Economisch Instituut (NEI). Het advies van de Gezondheidsraad gaat over de bruikbaarheid van de zogenoemde NIOSH-formule voor de risicobeoordeling van handmatig tillen. Deze formule stelt gewichtslimieten vast die ontleend worden aan de zwaarte van een te beoordelen tilsituatie. Als een nadeel van deze formule beschouwt de Gezondheidsraad dat geen rekening wordt gehouden met relevante kenmerken van specifieke groepen of individuen (zoals belastbaarheid en hchaamslengte). Ook mist de Gezondheidsraad een aantal elementen in de tilsituatie zelf die van belang kunnen zijn (zoals het tillen van relatief kleine lasten met een zeer hoge frequentie en het tillen van mensen). De Gezondheidsraad beoordeelt de NIOSH-formule als een van de instrumenten die bij de preventie van gezondheidsschade door tillen kunnen worden ingezet; door toepassing van de formule kan een valide ordening in de zwaarte van tilsituaties worden aangebracht. De eindconclusie van de Gezondheidsraad is dat de NIOSH-formule de best onderbouwde formule is en goed verdedigbaar is. De algemene probleemstelling in het onderzoek van het NEI is de vraag wat het totale saldo van kosten en baten voor het Nederlandse bedrijfsleven is als een normering voor handmatig tillen zou worden ingevoerd. Bij zijn berekeningen is het NEI uitgegaan van de NIOSH-norm. Per saldo ontstaat er volgens het NEI een negatieve netto contante waarde op jaarbasis van 219 miljoen gulden. Vooral de handel, de landbouw, de chemie en de gezondheidszorg kennen een sterk negatief saldo. Opvallend is volgens het NEI de licht positieve uitkomst voor de metaal en de bouw. In een tweede, hierop voortbordurend rapport heeft het NEI de effecten van de invoering van een normstelling voor handmatig tillen op de concurrentiepositie en de werkgelegenheid berekend. Het NEI constateert een zeer beperkt effect op de concurrentiepositie. Het totale negatieve effect op de werkgelegenheid schat het NEI op circa arbeidsjaren (0,6 promille van de werkgelegenheid) met de sterkst negatieve effecten in de landbouw, delfstoffenwinning en chemie. Licht positieve effecten berekent het NEI voor transport en communicatie en de bouw. Standpunt van de commissie De commissie is het met het kabinet eens dat er, gezien de ernst van de problematiek, alle aanleiding is om meer aandacht te besteden aan het voorkomen en verminderen van de nadelige gevolgen van handmatig tillen.

8 SAMENVATTING Ondernemingen die investeringen plegen teneinde de fysieke belasting te verminderen zouden daarvoor fiscaal moeten worden ondersteund. Ook vindt de commissie dat ondernemingen in de verplichte risico-inventarisatie en -evaluatie expliciet aandacht moeten besteden aan de risico's van tillen. Een deal van de commissie vindt dat ten aanzien van handmatig tillen voortgegaan moet v^^orden op de tot nu toe ingeslagen weg. Het huidige Arbobesluit is daarvoor toereikend, terwijl de verplichte risico-inventarisatie en -evaluatie met tussenkomst van een Arbodienst voldoende aangrijpingspunten biedt om ten minste een basisniveau van bescherming voor de werknemers te bieden. Bovendien wordt thans reeds door het bedrijfsleven een actief beleid inzake handmatig tillen gevoerd, zowel op bedrijfsniveau als op brancheniveau. Dit deel van de commissie gelooft niet dat de invoering van een wettelijke tilnorm, ook wanneer daarvan binnen zekere marges kan worden afgeweken, het mogelijk maakt om maatwerk te leveren. Daarvoor zijn de omstandigheden waaronder in ondernemingen wordt getild en de verschillen in objecten die moeten worden getild te groot. Bovendien bevat de Europese richtlijn over het handmatig hanteren van lasten, die de basis vormt voor de Nederlandse wetgeving, geen enkele tilnorm en schrijft deze ook niet voor dat de lidstaten een wettelijke norm zouden moeten invoeren. Met de invoering in ons land van een uniforme tilnorm voor alle ondernemingen en werknemers zou ons land ook uit de pas lopen ten opzichte van andere lidstaten. Uit een oogpunt van Internationale concurrentieverhoudingen is dat niet acceptabel, omdat het gevaar bestaat dat arbeid die gemakkelijk over de grens verplaatst kan worden (zoals het lossen in havens) uit ons land zal verdwijnen. Om te bevorderen dat ondernemingen en instellingen ook daadwerkelijk de tilproblematiek ter hand nemen v«l dit deel van de commissie niet alleen dat in de verplichte risico-inventarisatie en -evaluatie expliciet aandacht aan handmatig tillen wordt besteed, maar ook dat voor de werknemer de mogelijkheid van een herhaald arbeidsgezondheidskundig onderzoek wordt gecreeerd, wanneer uit een eerste onderzoek klachten voortkomen die in relatie zouden kunnen staan met de fysieke belasting van de werknemer. Een ander deel van de commissie is van mening dat het bovenstaande weliswaar een noodzakelijke, maar geen voldoende basis is voor nader beleid. Dit deel bepleit de invoering van een wettelijke normering voor tillen. Deze normering bestaat in de eerste plaats uit een medisch gefundeerde standaardnorm; de basis voor deze norm is de NIOSH-formule. Tevens wordt wettelijk de mogelijkheid vastgelegd om op basis van overleg en overeen-

9 stemming tussen werkgevers(-) en werknemers(vertegenwoordigers) binnen een bepaalde bandbreedte af te wijken van de standaardnorm en aldus een overlegnorm tot stand te brengen. Deze overlegnorm maakt maatwerk voor ondernemingen en instellingen mogelijk, omdat deze norm kan worden gericht op de belastbaarheid van de populatie waarvoor de gezondheidsrisico's gelden. Wanneer bij de invoering van de nieuwe regeling een bepaalde sector kan aantonen dat vanwege operationele, technische of financieel-economische problemen (nog) niet aan de wettelijke normering kan worden voldaan, kan de minister deze sector tijdelijk vrijstelling verlenen. Wanneer een individuele werkgever van oordeel is dat het voor hem onmogelijk is de standaardnorm dan wel de overlegnorm na te leven, kan hij een beroep doen op het redelijkerwijsbeginsel, zoals het Arbobesluit dat thans al kent. In beide gevallen moet in een plan van aanpak worden aangegeven op welke wijze en op welke termijn de tilproblematiek in afdoende mate kan worden opgelost.

10 1. Inleiding Bij brief van 5 September 1996 heeft de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) een adviesaanvraag over handmatig tillen aan de Commissie Arbeidsomstandigheden van de Sociaal-Economische Raad gericht (bijlage 1). Daarin wordt de mening van de commissie gevraagd over de vraag welke systematiek van nader beleid voor handmatig tillen op evenwichtige vdjze recht doet aan de verschillende belangen die bij het terugdringen van fysieke belasting, met name handmatig tillen, een rol spelen. De Commissie Arbeidsomstandigheden heeft ter voorbereiding van een ontwerp-advies de Werkgroep Handmatig Tillen ingesteld. De samenstelling van de commissie en van de werkgroep is opgenomen in bijlage 2, respectievelijk 3. De Commissie Arbeidsomstandigheden heeft het advies vastgesteld in haar vergadering van 21 augustus Het advies is als volgt opgebouw^d. Hoofdstuk 2 geeft een nadere beschouv^ing van de adviesaanvraag. Hoofdstuk 3 gaat in op enkele rapporten die de basis voor de adviesaanvraag vormen. Het gaat hier om het advies Risicobeoordeling van handmatig tillen van een commissie van de Gezondheidsraad en om twee rapporten van het Nederlands Economisch Instituut: Kosten en baten van tilmaatregelen voor bedrijven en Bedrijfseffectentoets invoering Tilnorm: concurrentie en werkgelegenheid. Hoofdstuk 4 neemt de vier beleidsopties die de staatssecretaris in zijn adviesaanvraag aanduidt onder de loep. Hoofdstuk 5 ten slotte geeft de opvatting van de commissie weer.

11 10

12 2. De adviesaanvraag nader beschouwd De adviesaanvraag heeft een voorgeschiedenis die teruggaat tot het jaar Toen is begonnen met het ontwiltkelen van een structureel beleid cm fysieke belasting op het werk terug te dringen, eerst door middel van onderzoek naar rugbelasting aan de ene kant en tilhandehngen aan de andere kant, later in 1991, gevolgd door een vooriichtingsblad over 'het herkennen en voorkomen van fysieke belasting tijdens de arbeid'. Ondertussen was er op EU-niveau ook reeds aandacht voor het onderwerp fysieke belasting. Dit mondde in 1990 uit in een richtlijn voor manueel hanteren van lasten\ In deze richtlijn is, aldus de adviesaanvraag, alleen sprake van een doelbepaling: "de werkgever neemt maatregelen zodat risico's ten gevolge van het manueel hanteren van lasten worden voorkomen, en als dat hanteren niet kan worden vermeden, worden verkleind". Eind 1991 presenteerde de minister van SZW het Integraal Beleidsplan Arbeidsomstandigheden (IBA), daarmee gevolg gevend aan een motie waarin de Tweede Kamer de regering vroeg om een integraal beleidsplan "waarbij wordt ingegaan op inhoudelijke en organisatorische veranderingen van het arbeidsomstandighedenbeleid en de uitvoering ervan in de jaren negentig en daarbij met name aan te geven welke mogelijkheden zij ziet om de effectiviteit van het beleid te verhogen, dat gericht moet zijn op preventie en stimulering"^. In het IBA wordt, uitgaande van een nieuwe rol en positie van de overheid in verhouding tot de taken en verantwoordelijkheden van werkgevers en werloiemers, onder meer een pakket van maatregelen voor fysieke belasting in het vooruitzicht gesteld. Dit pakket varieert van normstelling op nationaal en internationaal niveau, via diverse uitvoeringsmodules ten behoeve van de Arbeidsinspectie (hierna: AI), tot en met opieiding en documentatie. Voorts wordt in het IBA aangekondigd dat de hierboven genoemde EG-richtlijn inzake het manueel hanteren van lasten "zal worden ge'implementeerd en het toelaatbare tilgewicht gemaximeerd"^. 1 Richtlijn van de Raad van 29 mei 1990 betreffende de minimumveiligheids- en gezondheidsvoorschriften voor het manueel hanteren van lasten met gevaar voor met name rugletsel voor de werknemers. Deze richtlijn is de vierde bijzondere richtlijn van de zogenoemde EG-kaderrichtlijn uit 1989 betreffende de tenuitvoerlegging van maatregelen ter bevordering van de verbetering van de veiligheid en de gezondheid van werknemers op het werk. 2 Tweede Kamer, Arbeidsinspectie, vergaderjaar , , nr Tweede Kamer, vergaderjaar , bijlage bij kamerstuk , nr. 1, p

13 Begin 1993 is deze richtlijn in ons land geimplementeerd in het Besluit van 27 januari 1993 tot vaststelling van regels ter bescherming van werknemers tegen de gevaren van fysieke belasting tijdens de arbeid (Besluit fysieke belasting, Staatsblad )''. Ook hier is sprake van een kwalitatief omschreven doelbepaling en is voorlopig geen gevolg gegeven aan de in het IBA aangekondigde maximering van het toelaatbare tilgewicht. In het conceptbesluit v^^as nog een artikel 5 opgenomen, volgens welke bij ministeriele regeling ter uitvoering van het besluit onder meer nadere regels kunnen w^orden gesteld met betrekking tot "het maximale gewicht van een door w^erknemers of bijzondere categorieen van werknemers handmatig te hanteren last of meer dan een gelijktijdig te hanteren last" en met betrekking tot "het maximale gezamenlijke gewicht van door werknemers of bijzondere categorieen van werknemers per tijdseenheid handmatig te hanteren"^ Maar, aldus de nota van toelichting bij het Besluit fysieke belasting, "gelet op het kabinetsstandpunt implementatie van richtlijnen te beperken tot de implementatie als zodanig... is dit ontwerp-artikel... komen te vervallen"^. Wei wordt in deze nota van toelichting de voorbereiding van een Publicatieblad handmatig tillen aangekondigd, maar werkgevers- en werknemersorganisaties reageerden dermate verdeeld op een concept voor dit Publicatieblad, dat de minister van SZW in een brief aan de Tweede Kamer mededeelde dat hij eerst een nadere onderbouwing gewenst achtte alvorens een publicatieblad over dit onderwerp te laten verschijnen. Vervolgens zou op basis daarvan advies aan de SER worden gevraagd^. Die onderbouwing heeft ondertussen plaatsgevonden in de vorm van het advies van de Gezondheidsraad en de twee rapporten van het Nederlands Economisch Instituut, zoals in hoofdstuk 1 genoemd. Aan het advies en de Per 1 juli 1997 is dit Besluit (en ook de andere Besluiten op het gebied van de arbeidsomstandigheden) vervangen door het Besluit van 15 januari 1997, houdende regels in het belang van de veiligheid, de gezondheid en het vt^elzijn in verband met de arbeid (Arbeidsomstandighedenbesluit Staatsblad ). De regels aangaande fysieke belasting zijn daarin vervat in hoofdstuk 5. Inhoudelijk is er aan de regels niets gewijzigd. In dit advies zal verder aan dit Arbeidsomstandighedenbesluit Wforden gerefereerd onder de naam 'Arbobesluit'. Zoals geciteerd uit: Arboraad, Advies ontwerp-besiuit fysieke belasting, bijlage 1, Zoetermeer, 2 oktober Besluit fysieke belasting, nota van toelichting, p. 9. Het desbetreffende kabinetsstandpunt betekent "ten eerste dat de implementatie van een EG-regeling niet moet worden 'meegenomen' in een bredere herziening van de betreffende regeling, en in de tweede plaats dat in de implementatieregeling geen 'extra' nationaal beleid wordt meegenomen; dit zal een plaats moeten krijgen in een volgende tranche. 'Ontkoppelen' is dus het parool. Ook dient zoveel mogelijk aangesloten te worden bij reeds bestaand wettelijk instrumentarium (bijv. verboden, vergunningen, ontheffingen, goedkeuringen etc.)". Tweede Kamer, UitvoeringEG-richtlijnen, 12 juni 1991, vergaderjaar , , nr. 43, p. 2. Tweede Kamer, Vaststelling van de begroting van uitgaven en ontvangsten van hoofdstuk XV (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) voor het jaar 1994,11 juli 1994, vergaderjaar , XV, nr

14 DE ADVIESAANVRAAG NADER BESCHOUWD NEI-rapporten zal in het volgende hoofdstuk nader aandacht worden bestead. Hoewel fysieke belasting meer omvat dan alleen handmatig tillen kiest de staatssecretaris ervoor om, gezien de omvang van de problematiek en de ernst van de gevolgen, de commissie eerst advies te vragen omtrent nader beleid voor handmatig tillen op het werk. Naar aanleiding van dat advies wil de staatssecretaris bezien hoe verder te gaan met andere vormen van fysieke belasting. Wat de omvang van de problematiek betreft geeft de adviesaanvraag aan dat "ongeveer 1,3 miljoen werknemers in Nederland regelmatig meer tillen dan gezondheidskundig gezien verantwoord wordt geacht" (p. 1). 'De ernst van de gevolgen' waar de adviesaanvraag over spreekt moet gezocht worden in de effecten op ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. Zowel bij ziekteverzuim als bij nieuwe WAO-intreders is bij ongeveer een derde de diagnose 'aandoening van het bewegingsstelsel'. De adviesaanvraag legt de commissie vervolgens een viertal opties voor nader beleid voor. Deze opties worden niet geheel neutraal voorgelegd. Ten eerste blijkt uit de woorden van de staatssecretaris - dat "het creeren van ruimte voor maatwerk een belangrijke impuls kan zijn" en dat de "steeds groter wordende (financiele) eigen verantwoordelijkheid van werkgevers en werknemers een belangrijke stimulans is" -, dat zijn voorkeur uitgaat naar een flexibele en een door werkgevers en werknemers gezamenlijk gedragen benadering bij de invulling van nader beleid. Ten tweede wordt bij twee opties de opmerking geplaatst dat in die opties de bewijslast van de Al niet eenvoudig is wegens het ontbreken van vastgelegde normering. Zoals in hoofdstuk 1 gezegd, zullen de vier opties in hoofdstuk 4 onder de loep worden genomen. Op deze plaats past het een kanttekening te maken bij de twee uitgangspunten die de staatssecretaris kiest voor het verder gestalte geven aan het beleid voor handmatig tillen. Die uitgangspunten zijn: - het bereiken van een vermindering van arbeidsgebonden uitval door tillen op het werk; - het streven de negatieve effecten op kosten en werkgelegenheid minimaal te doen zijn. De commissie tekent hierbij aan dat deze uitgangspunten in relatieve termen ('vermindering' en 'minimaal') zijn geformuleerd. Bovendien zijn het rivaliserende uitgangspunten: accentuering van het ene uitgangspunt kan ten koste gaan van het andere. Uiteraard moet deze beleidsmatige overweging los worden gezien van de eigenstandige plicht van de werkgever en de eigen verantwoordelijkheid van de werknemers om elk gezondheidsrisico ten gevolge van het werk te 13

15 vermijden tenzij dit redelijkerwijs niet gevergd kan worden. Deze eigenstandige plicht is ondergebracht in het Arbobesluit, waarmee gevolg ward gegeven aan de eerder genoemde Europese richtlijn. 14

16 3. Het advies van de Gezondheidsraad en de NEI-rapporten 3.1 Inieiding In de periode die ligt tussen de brief van de minister van SZW aan de Tweede Kamer over uitstel van het Publicatieblad (juli 1994) en de adviesaanvraag aan de commissie (September 1996) hebben op verzoek van de minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur (WVC) en van SZW een commissie van de Gezondheidsraad een advies en het Nederlands Economisch Instituut twee rapporten over de onderhavige materie uitgebracht. In dit hoofdstuk wordt de kern van deze nota's weergegeven. 3.2 Het advies van de Gezondheidsraad Aan de Gezondheidsraad werd advies gevraagd over de bruikbaarheid van de NIOSH-formuIe^ voor de risicobeoordeling van handmatig tillen, over de van toepassing daarvan te verwachten effecten en over mogelijke alternatieven, waaronder enige van de formule afgeleide varianten. In zijn advies gaat de Gezondheidsraad^ eerst nader in op de gegevens die de relatie tussen handmatig tillen en het optreden van gezondheidsschade documenteren, op de aard van de gezondheidsschade en op de mogelijkheden voor interventie, waaronder de NIOSH-formule als beoordelingsmethode voor tilsituaties. De Gezondheidsraad stelt dat de relatie tussen handmatig tillen en het optreden van gezondheidsschade vaststaat, maar dat daarmee nog niet de vraag is beantwoord welk deel van de door tillen veroorzaakte gezondheidsschade vermijdbaar is. Tilsituaties kennen immers vaak ook andere belastende en dus potentieel schadelijke factoren. De NIOSH-formule stelt gev^dchtslimieten vast die ontleend worden aan de zwaarte van een te beoordelen tilsituatie. Bij de beoordeling van een tilsituatie wordt gebruikgemaakt van drie afstandsmaten, aangevuld met nog vier variabelen. De Gezondheidsraad relativeert de bruikbaarheid van de formule met de opmerking dat "lang niet alle situaties met de NIOSH- NIOSH = National Institute for Occupational Safety and Health, onderdeel van het U.S. Department of Health and Human Services. In bijlage 4 van dit advies wordt de v^ferking van de NIOSHformule uitgelegd. Het advies van de Gezondheidsraad is uitgebracht door een commissie van de Gezondheidsraad. Gemakshalve wordt in dit advies gesproken over "het advies van de Gezondheidsraad". 15

17 formule beoordeeld (kunnen) worden" (p. 24 van het advies). Wat de volledigheid van de formule betreft merkt de Gezondheidsraad op dat de in de formule veronderstelde 'gemiddelde' kenmerken van de betroldcen werknemers weliswaar de beoordeling van een tilsituatie vereenvoudigen, maar als nadeel hebben dat geen rekening wordt gehouden met relevante kenmerken van specifieke groepen of van individuen, zoals de belastbaarheid van concrete werknemers of lichaamslengte. Ook mist de Gezondheidsraad een aantal elementen in de tilsituatie zelf die van belang kunnen zijn, zoals het tillen van relatief kleine lasten met een zeer hoge frequentie (stenen in de bouw) of het tillen van mensen. Wei is de Gezondheidsraad ervan overtuigd "dat de factoren in de NIOSH-formule relevant zijn voor het beoordelen van de zwaarte van een tilsituatie" (p. 27). De Gezondheidsraad ziet bovendien geen heil in twee varianten die in de adviesaanvraag door de ministers zijn voorgelegd, omdat essentiele elementen uit de beoordeling daarin ontbreken. Het oordeel van de Gezondheidsraad over de NIOSH-formule luidt aldus: "Al met al meent de commissie dat door toepassing van de NIOSH-formule een valide ordening in de zwaarte van tilsituaties aangebracht kan worden. Het is daarmee een van de instrumenten die bij de preventie van gezondheidsschade door tillen kunnen worden ingezet. De NIOSH-formule heeft het karakter van een best-ewdencebenadering. Dit laatste betreft zowel de in de formule opgenomen factoren als de wijze waarop deze gewogen zijn. Hiermee geeft de commissie tevens aan dat er beperkingen zijn. Het is dan ook zeer wel denkbaar dat nieuwe inzichten op termijn tot herziening van de formule leiden" (p. 29). De Gezondheidsraad heeft de NIOSH-formule ook vergeleken met enkele alternatieven. Hij concludeert dat deze formule en de methode Mital het best voldoen aan de gestelde criteria. De keuze van de Gezondheidsraad ten gunste van de NIOSH-formule wordt daarbij mede bepaald door de verwachting dat deze formule een internationale standaard wordt. Dat is van belang voor de maatschappelijke acceptatie van de beoordelingsmethode; bovendien betekent aansluiting bij een standaard dat gegevens beter vergelijkbaar en overdraagbaar zijn. Al met al concludeert de Gezondheidsraad dat de NIOSH-formule de best onderbouwde formule is en goed verdedigbaar is. 16

18 HET ADVIES VAN DE GEZONDHEIDSRAAD EN DE NEI-RAPPORTEN 3.3 De NEI-rapporten Het NEI-rapport over kosten en baten van tilmaatregelen De opdracht van het Ministerie van SZW aan het NEI was om een onderzoek uit te voeren waarin de kosten en baten van maatregelen gericht op het reduceren van risicovol tillen op het werk zo goed mogelijk v/orden benaderd. De algemene probleemstelling van het onderzoek formuleert het NEI aldus: "Wat is het to tale saldo van kosten en baten voor het Nederlandse bedrijfsleven als gevolg van normering voor handmatig tillen?" Het NEI-rapport concentreert zich dus op de kosten en baten voor individuele bedrijven en instellingen, die geaggregeerd worden naar het mesoen macroniveau. Niet alleen de kosten van maatregelen met een bedrijfsoverstijgend bereik vallen daarom buiten de berekening, zoals het NEI zelf al opmerkt, maar ook de maatschappelijke kosten, zoals besparing van kosten in de gezondheidszorg, en de kosten van werknemers. De in de adviesaanvraag genoemde 1,3 miljoen werknemers die meer tillen dan gezondheidskundig gezien verantwoord wordt geacht, vormt 25 procent van de werkende beroepsbevolking (exclusief zelfstandigen en werklozen) in ons land. Het NEI-rapport laat zien dat de agrarische sector, de bouwsector, de gezondheidszorg en de voedingsindustrie hoger scoren dan gemiddeld wat het aantal werknemers betreft dat regelmatig werkzaamheden verricht waarbij te zw^aar of verkeerd wordt getild. Vooral de landbouw (59 procent) en de bouw (51 procent) scoren hoog. Daartegenover staan de financiele diensten, overheid en onderwijs, overige diensten en de nutsbedrijven, waar het aantal werknemers dat zwaar tilt relatief gering is. Het NEI-onderzoek vergelijkt twee situaties. Eerst is er een schatting gemaakt van de kosten die door het bedrijfsleven worden gemaakt wanneer geen extra maatregelen tegen tillen op het werk worden genomen. Het betreft de kosten voor het bedrijfsleven op het gebied van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid: welk deel van deze kosten is te vermijden als bepaalde maatregelen worden getroffen om risicodragend tillen tegen te gaan. Als zodanig zijn deze te vermijden kosten door het NEI opgevat als potentiele baten. Ook heeft het NEI de productiviteitswinst als gevolg van de investeringen ter verbetering van de tilsituatie gekwantificeerd. De aldus berekende gemiddelde baten bedragen op jaarbasis, gekapitaliseerd over een periode van vijftien jaar, 398 miljoen gulden. Vervolgens is nagegaan welke maatregelen zouden moeten worden getroffen en welke kosten daarmee zijn gemoeid. Gekeken is naar de investeringskosten en de operationele kosten. Het gaat alleen om bedrijfsgebonden maatregelen en de daaraan verbonden kosten; bedrijfsover- 17

19 stijgende maatregelen zijn buiten beschouwing gebleven. Het NEI berekent aldus de gemiddelde kosten op jaarbasis, eveneens gekapitaliseerd over vijftien jaar, op 617 miljoen gulden. Bij deze berekeningen is het NEI uitgegaan van de NIOSH-norm. Per saldo ontstaat er dus voor het bedrijfsleven een negatieve netto contante waarde op jaarbasis van 219 miljoen gulden. Afhankelijk van de waarden die worden gehanteerd voor bepaalde aannames berekent het NEI een marge voor de netto contante w^aarde tussen 762 miljoen gulden negatief (relatief dure oplossingen en een lage effectiviteit) en 156 miljoen gulden positief (relatief goedkope oplossingen met een hoge effectiviteit). De (indicatieve) uitkomsten per bedrijfstak verschillen naar de mate van de omvang en de aard van de tilproblematiek. Vooral de handel komt op een sterk negatief saldo uit (groot- en detailhandel tezamen op 100 miljoen gulden, waarvan driekwart voor de groothandel). Ook de landbouw, de chemie en de gezondheidszorg kennen een sterk negatief saldo. Opvallend is, aldus het NEI, de licht positieve uitkomst voor de metaal (1 miljoen gulden) en de licht negatieve voor de bouw (minus 6 miljoen gulden). Het NEI concludeert ten slotte dat het onderzoek aangeeft "dat een discussie gericht op rationalisering van tilmaatregelen vruchten kan afwerpen, ook in financiele zin. Het is mogelijk door de inzet van efiiciente maatregelen een groot deal van het tilprobleem in bedrijven tegen te gaan. Er kan per bedrijf worden toegewerkt naar een pakket van maatregelen, dat uiteindelijk voor alle bedrijven tezamen zo veel mogelijk kostenneutraal kan worden uitgevoerd en waarbij een maximaal deel van het tilprobleem kan worden opgelost". Verder beveelt het NEI aan: "Hoewel dit onderzoek primair is gericht op maatregelen voor individuele bedrijven lijkt ons een branchegewijze aanpak het meest voor de hand te liggen. Er blijken overeenkomstige tilproblemen te bestaan bij bedrijven binnen bedrijfstakken, die wellicht op efficiente wijze kunnen worden opgelost" (p. 56 van het NEI-rapport) Het NEI-rapport over concurrentie en werkgelegenheid De achtergrond van het verschijnen van het NEI-rapport Bedrijfseffectentoets invoering Tilnorm: concurrentie en werkgelegenheid is de vrees van het bedrijfsleven dat invoering van een tilnorm bedrijven op kosten jaagt, hun concurrentiepositie aantast en werkgelegenheid kost. Deze vrees, die naar boven kwam tijdens het NEI-onderzoek naar de kosten en baten van de invoering van een tilnorm, wordt in het bijzonder geuit omdat de voorgestelde tilnorm verder gaat dan maatregelen waarmee buitenlandse 18

20 HET ADVIES VAN DE GEZONDHEIDSRAAD EN DE NEI-RAPPORTEN concurrenten (oolc die in EU-verband) te maken krijgen. In het algemeen is er, aldus het NEI-rapport, een lacune aan kennis over de effecten van arbobeleid op werkgelegenheid en concurrentie. De algemene probleemsteuing van het onderhavige onderzoek is tweeledig: 1. Hoe en in welke mate wordt de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven beinvloed door de invoering van normstelling voor handmatig tillen? 2. Hoe en in welke mate wordt de werkgelegenheid beinvloed door de invoering van normstelling voor handmatig tillen? Het effect op de concurrentiepositie wordt in het rapport berekend als het directe effect van de invoering van een tilnorm op de loon- en kapitaalkosten, zoals uit het NEI-rapport over kosten en baten blijkt (zie vorige paragraaf). Daarnaast is er een indirect effect op de concurrentiepositie via de aanbodstructuur (beschikbaarheid en kwaliteit van de arbeid en van de fysieke infrastructuur) en via de dynamiek (mate van aanpassing en vernieuwing van omgevingsfactoren als arbeidsmarkt en kennisinfrastructuur), maar dit effect doet zich, voor zover al aanwezig, eerst op lange termijn voor en wordt daarom niet door het NEI in de berekeningen meegenomen. Bij de invloed op de werkgelegenheid maakt het NEI onderscheid tussen directe, indirecte en doorwerkingseffecten. Het directe effect, dat zo'n 60 procent van het totale effect omvat, betreft de per saldo toename van de loonkosten met een negatief werkgelegenheidseffect. Het indirecte effect (20 procent van het totale effect) is de doorberekening van de hogere kosten in de prijzen met negatieve gevolgen voor de afzet en daarmee een indirect negatief (niet door het NEI gekwantificeerd) effect op de werkgelegenheid. De doorwerkingseffecten (eveneens 20 procent)^ bestaan enerzijds uit werkgelegenheidsverlies door afname van de intermediaire vraag uit sectoren die te maken hebben met afzetverlies en anderzijds uit een mogelijke werkgelegenheidswinst in sectoren die arbogerelateerde producten leveren. Uitgaande van de resultaten van de in de vorige paragraaf beschreven kosten/baten-analyse constateert het NEI een zeer beperkt effect op de concurrentiepositie. Het totale negatieve effect op de werkgelegenheid schat het NEI, uitgaande van de NIOSH-norm, op circa arbeidsjaren, zijnde 3 In de bouw is het doorwerkingseffect veel groter, hetgeen vooral verband houdt met de toegenomen investeringsvraag. 19

21 0,6 promille van de werkgelegenheid^. De effecten zijn het sterkst negatief in de sectoren landbouw (5,3 promille van de werkgelegenheid), delfstoffenwinning en chemie (3,4 promille), handel (1,7 promille) en hout, meubel en papier (1,1 promille). Positieve werkgelegenheidseffecten berekent het NEI in het transport en de communicatie (0,6 promille), de bouw (0,4 promille) en het bank- en verzekeringsv^ezen en het onderwijs (beide 0,3 promille). De effecten in de gezondheidszorg lijken mee te vallen, mede doordat in die sector niet het prijs-, maar het budgetmechanisme prevaleert. Het NEI-onderzoek biedt onvoldoende aanknopingspunten voor een exacte beantwoording van de vraag naar de werkgelegenheidseffecten voor het midden- en kleinbedrijf en kleine zelfstandigen (zpnder personeel). Tegenover ongunstige factoren als het schaalnadeel bij bepaalde investeringen staan positieve factoren als de eigen flexibiliteit en dynamiek bij arbeidsinzet en inkomen en de mogelijke toename van uitbesteding aan kleine zelfstandigen (bijvoorbeeld in de transportsector) De twee NEI-rapporten tezamen Wanneer de twee NEI-rapporten, verdeeld naar bedrijfstakken, worden samengevoegd, ontstaat een beeld zoals weergegeven in tabel 1. De tabel laat de effecten zien ten gevolge van de invoering van een tilnorm zoals die voortvloeit uit de toepassing van de NIOSH-formule. Kijkend naar de baten/kostenratio zijn er vier bedrijfstakken die een financieel positief resultaat zouden boeken bij invoering van tilmaatregelen: (a) de metaal en machine-industrie, (b) de voeding-, Ideding-, textiel- en lederindustrie, (c) het transport en de communicatie en (d) het openbaar bestuur (overheid en diensten)^ Bij de eerste drie bedrijfstakken ligt het percentage werknemers dat bovenmatig tilt boven het gemiddelde in Nederland, terwijl de metaal en het transport ook in absolute zin in vergelijking met andere bedrijfstakken een groot aantal bovenmatig tillende werknemers kennen. Het zijn bovendien de twee bedrijfstakken waarin tezamen met het openbaar bestuur een positief werkgelegenheidseffect Dit resultaat is gunstiger dan een voorlopige en ruwe schatting in eerste aanleg laat zien, waarbij een werkgelegenheidsverlies van circa arbeidsplaatsen werd berekend. In zijn aanbiedingsbrief bij het definitieve NEI-rapport noemt de staatssecretaris als belangrijkste oorzaak van dit verschil het feit dat in de voorlopige schatting is uitgegaan van een worst casebenadering, om te vermijden dat een te rooskleurig beeld zou ontstaan. In de nieuwe taming zijn meer factoren in rekening gebracht en mede daardoor zijn nauwkeuriger schattingen mogelijk geweest, aldus de staatssecretaris. Het grootste positieve resultaat wordt gehaald in het bank- en verzekeringswezen, maar er zijn in deze bedrijfstak te weinig waarnemingen van het procentuele en absolute aantal werknemers dat normoverschrijdend tilt. 20

22 HET ADVIES VAN DE GEZONDHEIDSRAAD EN DE NEI-RAPPORTEN wordt verwacht van de invoering van een tilnorm. Een positief werkgelegenheidseffect doet zich ook in de bouw^ voor. label 1 - Aantal werknemers dat boven de NIOSH-norm tilt, kosten en baten en werkgelegenheidseffecten van Invoering van de NIOSH-norm Bedrijfstak Aantal werknemers boven 1-NIOSH Kosten (in guldens) Baten (in guldens) ln% totals werkgelegenheid Baten/ kostenratio Werkgelegenheidseffect In promille van totals werkgelegenheid Landbouw min. 24 mln. 0, ,3 Delfstof mln. 22 mln. 0, ,4 Metaal mln. 39 mln. 1, ,2 Voeding mln. 17 mln. 1, ,3 Hout mln. 15 mln. 0, ,1 Nuts - - 4mln, 2 mln. 0, ,8 Bouw mln. 64 mln. 0, ,4 Handel min. 81 mln. 0, ,7 Horeca mln. 7 mln. 0, ,2 Transport min. 17 mln. 2, ,6 Banken min. 6 mln. 6, ,3 Diensten min. 25 mln. 0, ,2 Bestuur mln. 23 mln. 4, ,3 Gezondheid mln. 53 mln. 0, ,1 Overige mln. 2 mln. 0, ,0 Totaal mln. 398 mln. 0, ,6 Bron: Nederlands Econonnisch Instituut, Kosten en baten van tilmaatregelen voor bedrijven, Den Haag 1996, en: Bedrijfseffectentoets invoering Tilnorm: concurrentie en werkgelegenheid, Rotterdam Aan de andere kant van het spectrum zijn het de delfstoffenwanning, de landbouw en de handel die een lage baten/kostenratio hebben en een relatief sterk negatief werkgelegenheidseffect. Van deze bedrijfstakken wordt vooral in de landbouw relatief veel bovenmatig getild, namelijk door 59 procent van de werknemers. 21

23 22

24 4. De vier opties voor nader beleid 4.1 Inieiding Als uitgangspunt voor de discussie in de commissie geeft de adviesaanvraag een viertal opties voor de vormgeving van het beleid, die - zoals eerder gezegd - niet geheel neutraal worden voorgelegd: - tillen als onderwerp in de risico-inventarisatie en -evaluatie; - vaste normering, eventueel gefaseerd ingevoerd; - standaardnormering met overlegregeling; - netwerkbenadering met brancheafspraken en kwantitatieve doelstellingen. De adviesaanvraag geeft aan dat bij de discussie rekening zou kunnen worden gehouden met de specifieke problematiek in het midden- en kleinbedrijf (bijvoorbeeld op het gebied van medezeggenschap) en met de positie van nieuwkomers en zelfstandigen bij het regelen van arbeidsomstandigheden. In dit hoofdstuk worden deze vier opties kort weergegeven. De centrale vraag is de wdjze waarop de tilproblematiek het meest doelmatig kan worden aangepakt. De standpuntbepaling van de commissie zal in hoofdstuk 5 worden geformuleerd. 4.2 Tillen als onderwerp in de verplichte risico-inventarisatie en -evaluatie In deze optie wordt ervan uitgegaan: 1. dat de bestaande regelgeving (i.e. het Besluit fysieke belasting) toe reikend moet zijn^ 1 Zoals al eerder is aangegeven is het Besluit fysieke belasting per 1 juli 1997 opgegaan in hoofdstuk 5 van het Arbobesluit. De inhoud van de desbetreffende regelgeving is daarbij niet gev/ijzigd. 23

25 2. dat de verplichte risico-inventarisatie en -evaluatie (RIE) met tussenkomst van een Arbodienst het bedrijfsleven voldoende aangrijpingspunten biedt om ten minste een basisniveau van bescherming te realiseren; 3. dat de problematiek in de toekomst zal afnemen door de toenemende prikkels op het gebied van ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheid. De taak van de AI beperkt zich tot het controleren van de opname van het risico van handmatig tillen in de RIE en het plan van aanpak, indien dit risico op de werkplek is gebleken. Wei kan de AI handhavend optreden met de mogelijkheid van strafrechtelijke sanctie als zij een situatie constateert met duidelijk ernstig risico op gezondheidsschade. Deze op tie komt neer op voortzetting van het huidige beleid; in beleidsmatig opzicht hoeft er niet veel te veranderen. Er wordt geen tilnorm vastgesteld, noch voorgeschreven dat er een tilnorm moet komen. De verplichting van een RIE is relatief nieuw (per 1 januari 1994), terwijl de verplichte inschakeling van de Arbodienst per 1 januari 1996 en per 1 januari 1998 gefaseerd is respectievelijk w^ordt ingevoerd. Door de controle van de AI worden situaties met gevaar voor de gezondheid opgespoord en - door de dreiging van de strafrechtelijke sanctie - aangepast. De handhaving door de AI wordt bij het ontbreken van een normstelling bemoeilijkt; telkens moet worden aangetoond dat in een specifieke situatie sprake is van duidelijk ernstig risico op gezondheidsschade. Bij deze beoordeling spelen uiteraard opvattingen over wat een redelijke norm is een rol. Als zich een aantal malen een identieke situatie voordoet, ontstaat aldus geleidelijk aan alsnog een 'norm' in de vorm van een ongeschreven beleidsregel. 4.3 Invulling met vaste normering, eventueel gefaseerd ingevoerd In deze tweede optie wordt een getalsmatige grens gesteld waarboven een situatie zodanig bedreigend voor de gezondheid wordt geacht dat maatregelen nodig zijn, tenzij ze redelijkerwijs niet gevraagd kunnen worden. De grenswaarde moet op basis van gezondheidskundige argumentatie worden bepaald. Desgewenst kan de grens gefaseerd worden ingevoerd waarbij stapsgewijze de beoogde grenswaarde wordt bereikt. De AI hanteert de norm zowel bij de actieve als bij de reactieve handhaving. Overtreding van de norm wordt in principe strafrechtelijk gesanctioneerd. Deze optie is als het ware het andere uiterste vergeleken met de vorige optie: er wordt een norm vastgesteld die (uiteindelijk) voor alle bedrijven en instellingen in ons land geldt. De enige flexibiliteit zit in de overgangs- 24

26 DE VIER OPTIES VOOR NADER BELEID situatie: hoe groot zijn de opstappen naar de uiteindehjke grenswaarde en hoe lang duurt de overgangstermijn. Wat de situatie betreft dat het treffen van maatregelen redehjkerwijs niet kan worden gevraagd, moet worden bedacht dat het redehjkerwijsprincipe in de Arbowet aan individuele bedrijven en instelhngen is gerelateerd en dus niet aan een gehele bedrijfstak. De optie heeft, ook voor de AI, het voordeel van duidehjkheid en gehjkheid. 4.4 Standaardnormering met overlegregeling De derde optie sluit aan bij de systematiek van de Arbeidstijdenwet. Dat betekent dat wettehjk een minimumnorm (de standaardnorm) wordt ingevoerd, waarvan naar boven toe mag worden afgeweken tot een eveneens wettelijk vastgelegd maximum (de overlegnorm). In het tussengebied is plaats voor collectief overleg op bedrijfs(tak)niveau tussen werkgevers(-) en werknemers(vertegenwoordigers). De standaardnorm kan net als bij de vorige optie op gezondheidskundige argumenten worden vastgesteld. De naleving van de standaardnorm en de binnen de overlegregeling overeengekomen norm komen in aanmerking voor civielrechtelijke handhaving. De wettelijk vastgelegde overlegnorm wordt door de AI gehandhaafd met de mogelijkheid van strafrechtelijke sanctionering. De Arbeidstijdenwet kent standaardnormen die onderwerpsgewijs zijn neergelegd in een wettelijke standaardregeling. Boven dit normencomplex bevindt zich het normencomplex van de overlegregeling: bij collectieve regeling mag van het normencomplex van de standaardregeling worden afgeweken tot aan de grenzen van de overlegregeling. Een collectieve regeling wil zeggen: een regeling die bij CAO dan wel in overleg met de OR of, bij het ontbreken daarvan, met de personeelsvertegenwoordiging is overeengekomen en waarbij ruimere normen kunnen worden gesteld dan de normen van de standaardregeling. Deze optie gaat ervan uit dat er een tilnorm wordt ingevoerd. Er is een wettelijke basisnorm waarop naar boven gedifferentieerd kan worden. De optie heeft daarmee de charme van een begrensde flexibiliteit: binnen bepaalde grenzen kan, rekening houdend met de situatie in het bedrijf of de bedrijfstak, een tilnorm worden bepaald. Als gevolg daarvan wordt echter de gezondheidsbescherming voor werknemers in de verschillende branches en bedrijven en instellingen divers en deze kan 25

27 daarmee onderdeel van concurrentie tussen ondernemingen worden. Ook wordt er een ongelijkheid in concurrentiepositie gecreeerd voor ondernemingen die niet onder een CAO vallen dan wel op ondernemingsniveau geen overlegvormen kennen omdat voor hen de lagere standaardnorm zal gelden. 4.5 Netwerkbenadering met brancheafspraken en kwantitatieve doelstellingen Deze optie houdt in dat in overleg op brancheniveau concrete reductiedoelstellingen voor inhoud en fasering worden vastgesteld. Worden de doelstellingen niet gehaald, dan bestaat alsnog de mogelijkheid om een meer normatief gerichte benadering als in de vorige twee opties te overwegen. De taak van de AI beperkt zich tot het controleren of het risico van handmatig tillen in de RIE is opgenomen (net als bij de eerste optie) en of de gemaakte afspraken zijn nagekomen. In situaties met een ernstig risico voor de gezondheid treedt de AI handhavend op met strafrechtelijke sanctionering. Net als bij de eerste optie ontbreekt hier (vooralsnog) elke normering van overheidswege; dat wordt in het brancheoverleg bepaald. Een nadeel van het ontbreken van een norm vooraf is, dat het overleg het karakter van een ongeleid projectiel kan krijgen; aan de gesprekspartners zou bij de keuze voor deze optie dan ook enige richting voor normering moeten worden meegegeven. Zo'n richting kan overigens geleidelijk ontstaan door de activiteiten van de AI waaruit in de loop der tijd een 'norm' als ongeschreven beleidsregel kan voortspruiten. Het verschil met de eerste optie is dat als het brancheoverleg tot onvoldoende resultaten leidt, alsnog een normering als in de tweede en derde optie kan volgen (wetgeving als stok achter de deur). Deze optie geeft het bedrijfsleven de mogelijkheid om de eigen verantwoordelijkheid waar te maken en om in gezamenlijk overleg te bezien waar aanpak van de tilproblematiek gewenst dan wel vereist is om vervolgens daarop gerichte maatregelen te treffen. Bovendien kan rekening worden gehouden met de situatie in de bedrijfstak. 26

28 5. Standpunt van de commissie 5.1 Inleiding In dit hoofdstuk geeft de commissie haar standpunt over de adviesaanvraag weer. Eerst maakt zij (unaniem) enkele algemene opmerkingen (paragraaf 5.2). Vervolgens formuleert zij in de paragrafen 5.3 en 5.4 haar (verdeelde) opvattingen over de nadere invulling van het tilbeleid. 5.2 Algemeen De commissie is het met het kabinet eens dat, gezien de ernst van de problematiek. er alle aanleiding is om meer aandacht te besteden aan het voorkomen en verminderen van nadelige gevolgen van handmatig tillen. Ook acht de commissie het gewenst dat bedrijven en instellingen in dat kader gepaste maatregelen treffen. De commissie pleit er in dit verband voor dat het kabinet investeringen die worden verricht met het oog op het verlichten van fysieke belasting fiscaal facilieert, of in het geval van nonprofit instellingen faciheert door middel van een investeringssubsidie. De commissie beveelt aan om in de RIE de verplichting op te nemen dat ondernemingen en instellingen expliciet aandacht moeten besteden aan de risico's van handmatig tillen; de AI moet hierop controle uitoefenen. Wanneer uit een RIE blijkt dat er in een onderneming of instelling gezondheidsrisico's zijn als gevolg van handmatig tillen, zal de ondernemer passende maatregelen moeten treffen. De commissie is unaniem van mening dat het voorkomen van gezondheidsschade als uitgangspunt voor het beleid ten aanzien van handmatig tillen moet worden gehandhaafd. Binnen de commissie bestaat verdeeldheid over de keuze van de middelen en instrumenten die moeten worden ingezet om aan dat uitgangspunt te voldoen. Een deel van de commissie beschouwt het bovenstaande als de essentie van het ten aanzien van handmatig tillen te voeren beleid; het werkt zijn standpunt nader uit in de volgende paragraaf. Een ander deel van de commissie acht het bovenstaande wel een noodzakelijke, maar geen voldoende basis voor het beleid; 27

29 in paragraaf 5.4 geeft het een verdere invulling van het door hem voorgestane beleid. 5.3 Het standpunt van een deel van de commissie Algemeen Een deel van de commissie ' onderkent dat aan handmatig tillen gezondheidskundige risico's zijn verbonden, die aanleiding kunnen geven tot gezondheidsschade en daarmee tot arbeidsgebonden uitval. Dit deel van de commissie acht het aannemelijk dat er een relatie bestaat tussen handmatig tillen en het optreden van gezondheidsschade, in het bijzonder tot uiting komend in 'lage-rugklachten', zoals ook in het in hoofdstuk 3 besproken rapport van de Gezondheidsraad wordt aangegeven. Over de precieze aard en omvang van de problematiek zijn volgens dit deel van de commissie echter nog veel onzekerheden. Desalniettemin ziet dit deel van de commissie de noodzaak om de gezondheidsrisico's ten gevolge van handmatig tillen terug te dringen in. Dit deel van de commissie constateert dat zowel door de overheid als door het bedrijfsleven al het nodige wordt gedaan om die risico's te verminderen. De overheid voert al enige jaren daadwerkelijk een beleid inzake het handmatig tillen. Basis daarvoor vormt de regelgeving van hoofdstuk 5 van het Arbobesluit (tot 1 juli 1997: het Besluit fysieke belasting). Het Arbobesluit bevat een kwalitatieve doelbepaling dat de werkgever verplichtingen oplegt ten aanzien van de arbeid, de arbeidsplaats, de productie- en werkmethode en hulpmiddelen en persoonlijke beschermingsmiddelen met als doel "dat de fysieke belasting geen gevaren met zich kan brengen voor de veiligheid en de gezondheid van de werknemer" (artikel 5.2). Voor zover deze gevaren redelijkerwijs niet kunnen worden voorkomen gelden dezelfde verplichtingen met als doel de gevaren zoveel mogelijk te beperken (artikel 5.3). In de nota van toelichting bij het Arbobesluit wordt ter beoordeling van het risico van bepaalde tilsituaties gewezen op de NIOSH-methode, waarvan de werking reeds in hoofdstuk 3 van dit advies is weergegeven: "Deze rekenmethode kan worden gebruikt om in een gegeven tilsituatie uit te rekenen wat het toelaatbare tilgewicht is... Is het resultaat van deze berekening dat er sprake is van fysieke overbelasting dan dient de werkgever te trachten hierin verandering aan te brengen." Blijkens de nota van toelichting is een beroep van de werkgever op de redelijkerwijsclausule toegestaan. "Immers, Bestaande uit de werkgeversleden. Dit standpunt wordt ondersteund door de adviserende leden namens het Verbond van Sectorwerkgevers bij de Overheid. 28