Prostitutie naar een illegaal en onzichtbaar circuit?

Transcriptie

1 M.D.E. Averdijk Prostitutie naar een illegaal en onzichtbaar circuit? Een verkennend onderzoek naar enkele onbedoelde gevolgen van de opheffing van het bordeelverbod in Twente Universiteit Twente Faculteit Bestuurskunde Regiopolitie Twente Bureau Regionale Zedenpolitie Enschede, augustus 2002 Afstudeercommissie: Prof. Dr. R.J. van der Veen Drs. D.F. Slobbe Dhr. H.W. Gerritsen

2

3 Samenvatting Sinds de opheffing van het bordeelverbod op 1 oktober 2000 wordt het Bureau Regionale Zedenpolitie (BRZ) van de Politie Twente, belast met o.a. prostitutie en mensenhandel, regelmatig geconfronteerd met beweringen dat de (Twentse) prostitutiebranche zich naar een illegaal en onzichtbaar circuit beweegt. Daarom werd besloten een onderzoek uit te voeren met de volgende probleemstelling: Heeft (hebben) als onbedoeld gevolg van de opheffing van het algemeen bordeelverbod (een) verschuiving(en) plaatsgevonden van prostitutiebeoefening en exploitatie naar een voor het Bureau Regionale Zedenpolitie van de Politie Twente illegaal en/of onzichtbaar prostitutiecircuit, en indien dit het geval is, welke verschuiving(en) heeft (hebben) er plaatsgevonden, en waarom heeft (hebben) deze verschuiving(en) plaatsgevonden? Het onderzoek behandelt vier soorten deelgebieden: verschuivingen in prostitutie door migrantenprostituees zonder arbeidsvergunning en/of verblijfsvergunning, verschuivingen in verschijningsvormen en locaties van prostitutie, geografische verschuivingen, en verschuivingen in mensenhandel. De in dit onderzoek gebruikte theoretische achtergronden richten zich op de term onbedoelde gevolgen van beleid. Specifiek gaat het daarbij om perverse gevolgen, namelijk zowel voorziene als onvoorziene gevolgen van beleid, die onbedoeld, onwenselijk en tegengesteld aan de oorspronkelijke bedoeling zijn. Verder worden verschillende mechanismen van onbedoelde gevolgen onderscheiden, die de relatie tussen oorzaak en gevolg weergeven en een verklaring kunnen bieden voor het optreden van verschuivingen als gevolg van de opheffing van het bordeelverbod. De gehanteerde methoden van onderzoek behelsden literatuur- en documentatieonderzoek, en daarnaast interviews met verschillende soorten respondenten. In totaal werden 30 interviews afgenomen, met o.a. handhavers, hulpverleners, belangenverenigingen, exploitanten en prostituees. De resultaten van het onderzoek zijn voornamelijk kwalitatief weergeven. Voor het beantwoorden van de probleemstelling zijn onderzoeksvragen opgesteld, die in het volgende puntsgewijs worden besproken. 1. Wat houdt de opheffing van het algemeen bordeelverbod in, wat zijn de doelstellingen ervan, en wat zijn de consequenties ervan voor politie, exploitanten van prostitutiebedrijven en prostituees op het gebied van rechten en plichten? De opheffing van het bordeelverbod houdt in dat de exploitatie van prostitutie vanaf 1 oktober 2000 legaal is. Verder is de strafbaarstelling van illegale vormen van prostitutie aangescherpt en is aan gemeenten de bevoegdheid gegeven een vergunningenstelsel voor prostitutiebedrijven te ontwikkelen. Bovendien is in Twente vanaf 1 april 2000 het gedoogbeleid aangaande migrantenprostituees zonder arbeidsvergunning opgeheven. Aan de wetswijziging is door de rijksoverheid een zestal, en in het regionale beleid daarnaast nog een tweetal, doelstellingen verbonden. In dit onderzoek gaat het vooral om vier van deze doelstellingen: - Het beheersen en reguleren van de exploitatie van prostitutie; - Het verbeteren van de bestrijding van exploitatie van onvrijwillige prostitutie; - Het beschermen van minderjarigen tegen seksueel misbruik; - Het terugdringen van de omvang van prostitutie door illegalen. De consequenties van de beleidswijzigingen zijn voor het BRZ dat van haar wordt verwacht dat zij prostitutiecontroles uitvoert en dat zij niet alleen optreedt tegen de tewerkstelling van illegale en minderjarige prostituees en mensenhandel, maar ook tegen de tewerkstelling van vrouwen die legaal in Nederland verblijven maar illegaal werken. Voor exploitanten betekent het dat zij hun beroep nu, mits zij over een vergunning beschikken, legaal uit kunnen oefenen. Verder kunnen zij niet langer vertrouwen op het gedoogbeleid aangaande migrantenprostituees zonder werkvergunning. Voor legaal werkende prostituees betekent de opheffing van het bordeelverbod dat zij nu in principe legaal in een bordeel kunnen werken, maar verder brengt de registratieplicht mee dat zij een deel van hun anonimiteit opgeven. Voor migrantenprostituees zonder werkvergunning geldt dat zij (vrijwel) geen mogelijkheden meer hebben in Nederland (en Twente) legaal in de prostitutie te werken. 2. Wat waren aard en omvang van de prostitutiesector in Twente voor de opheffing van het bordeelverbod? In Twente werkten voorheen ruim 250 prostituees, van wie het grootste deel Braziliaans was. Daarnaast was een deel van de prostituees afkomstig uit Centraal- en Oost-Europa, Nederland en andere EU-landen. Er waren ongeveer 40 prostitutiebedrijven aanwezig, waarvan het grootste deel uit clubs bestond. Wat betreft mensenhandel blijkt dat de meeste Nederlandse prostituees zelf bepaalden óf en waar ze werkten. In de gevallen waarin sprake was van mensenhandel, was met name dwang door partners in

4 het spel. Bij de Braziliaanse prostituees was in de meeste gevallen sprake van mensenhandel. Zij werden geworven om in een ander land in de prostitutie te werken en daarnaast werden de vrouwen in Twente uitgebuit en werden fysieke middelen en bedreigingen tegenover hen gebruikt. Bij de Centraalen Oost-Europese prostituees die in Twente werkten was ook sprake van werving in het thuisland voor prostitutie in Nederland en bovendien leefden en werkten sommige vrouwen onder slechte omstandigheden in Twente en werden zij uitgebuit. Voor de aanwezigheid van veel minderjarigen in de Twentse prostitutiesector waren weinig aanwijzingen. Over het algemeen was er vóór de opheffing van het bordeelverbod geen sprake van een groot illegaal en/of onzichtbaar circuit. Het BRZ had een redelijk goed zicht op de Twentse prostitutiesector en door het gedoogbeleid aangaande zowel het bordeelverbod als migrantenprostituees zonder arbeidsvergunning werkten prostitutiebedrijven en de meeste migrantenprostituees min of meer legaal in Twente. 3. Wat zijn aard en omvang van de prostitutiesector in Twente na de opheffing van het bordeelverbod? Uit het onderzoek blijkt ten eerste dat er een daling is opgetreden in het aantal prostituees. Nog steeds echter werkt een groot deel van de Braziliaanse prostituees in Twente en daarnaast is het aantal Centraal- en Oost-Europese, en ook Afrikaanse prostituees gestegen. Een deel van de migrantenprostituees bleef na de opheffingen van het gedoogbeleid aangaande migrantenprostituees zonder arbeidsvergunning en het bordeelverbod aanvankelijk in de Twentse prostitutie-inrichtingen werken en er werden oplossingen bedacht om controles door het BRZ te ontlopen. Aan het eind van 2001 veranderde deze situatie. Op dit moment zijn er nog steeds prostitutie-inrichtingen in Twente die met migrantenprostituees werken, maar dit gebeurt op minder grote schaal dan voorheen en veelal in gemeenten waar het vergunningenbeleid niet wordt gehandhaafd. Daarnaast deed zich, met name door angst voor het verlies aan anonimiteit en daardoor sociale afwijzing, aanvankelijk een daling voor van het aantal Nederlandse prostituees in het zichtbare circuit. Sinds eind 2001 is er weer een toename van deze prostituees in het zichtbare circuit. Het verdwijnen van zowel migranten als Nederlandse prostituees ging gepaard met de opkomst van een nieuw circuit. Er was een opkomst van (kleine) escortbureaus, het thuiswerk en het hosselcircuit. Ook enkele andere prostitutielocaties, waaronder camperprostitutie en zomerhuisjes, raakten in zwang. Wat betreft mensenhandel, is met betrekking tot Nederlandse (minderjarige) prostituees het aantal loverboys-gevallen in Twente in de afgelopen twee jaar toegenomen. Veel Braziliaanse prostituees werken tegenwoordig in redelijke zelfstandigheid in Twente. Wat betreft Centraal- en Oost-Europese prostituees blijkt dat het aantal pooiers en mensenhandelaren is toegenomen. Daarnaast kwamen in toenemende mate Afrikaanse slachtoffers van mensenhandel naar Twente. Verder zijn er aanwijzingen dat het aantal minderjarige migrantenprostituees zonder arbeidsvergunning is toegenomen. 4. Hebben er verschuivingen plaatsgevonden van prostitutie-exploitatie en uitoefening naar een voor het BRZ illegaal en/of onzichtbaar circuit sinds de opheffing van het algemeen bordeelverbod? 5. Indien verschuivingen hebben plaatsgevonden: wat zijn aard en omvang van de verschuivingen? Uit het onderzoek blijkt dat dergelijke verschuivingen zich inderdaad hebben voorgedaan. Migrantenprostituees zonder arbeidsvergunning, en aanvankelijk ook een deel van de Nederlandse prostituees, hebben zich sinds 2000 naar een onzichtbaar en illegaal circuit verschoven. Het is voor het BRZ onzichtbaar dat deze prostituees nog in Twente werken en waar zij werken. Bovendien kan het feit dat deze prostituees nog steeds in Twente werken, op zich ook als een verschuiving naar een illegaal circuit worden gezien, aangezien deze prostituees nu als illegaal werkenden worden beschouwd. Het verdwijnen van de migranten- en een deel van de Nederlandse prostituees uit het zichtbare circuit ging gepaard met de opkomst van een nieuw circuit. Het onzichtbare en illegale circuit waarin migrantenprostituees zich ophouden an sich, blijkt ook deels illegaal te zijn. Ten eerste omdat met migrantenprostituees zonder arbeidsvergunning wordt gewerkt, en ten tweede omdat deze bedrijven zonder vergunning opereren. Ook gaat het om een onzichtbaar circuit, omdat deze bedrijven en prostituees en hun werkwijzen voor het BRZ veelal duister blijven. Een ander deel van het circuit waarin migranten- en aanvankelijk ook een deel van de Nederlandse prostituees zich bevinden, bijvoorbeeld het thuiswerk- en hosselcircuit, is niet zozeer illegaal maar wel onzichtbaar. Ook bij geografische verschuivingen blijkt sprake te zijn van een verschuiving naar een onzichtbaar en illegaal circuit. Ten eerste is er sprake van een verschuiving op lokaal niveau waarbij in bepaalde gemeenten een disproportioneel groot aantal migrantenprostituees werkt. Ten tweede bewogen bepaalde groepen prostituees zich naar andere regio s en plaatsen. Met name migrantenprostituees bleken

5 zich naar plaatsen in Nederland te verplaatsen waar geen, of minder intensieve, prostitutiecontroles worden uitgevoerd. Daarnaast gingen, in mindere mate, Nederlandse prostituees uit redenen van anonimiteit in plaatsen werken die verder van Twente liggen. Wat betreft verschuivingen naar het buitenland blijkt dat een klein aantal migrantenprostituees is teruggegaan naar het thuisland. Ook bij mensenhandel hebben zich verschuivingen voorgedaan. Uit het onderzoek blijkt dat mensenhandel in Twente in het algemeen, en vooral de mate van dwang die daarbij wordt gebruikt, is toegenomen. Dit geldt met name voor Centraal- en Oost-Europese en Afrikaanse prostituees. Verder is bij Nederlandse prostituees sprake van een toename van het aantal slachtoffers van loverboys. Aangezien het bij deze verschuivingen om een toename van mensenhandel, een strafbaar gesteld delict, gaat, is er een verschuiving naar een illegaal circuit opgetreden. Tevens blijkt in veel gevallen sprake te zijn van een verschuiving naar een onzichtbaar circuit (dat an sich bovendien vaak ook illegaal is); de circuits waarin slachtoffers van mensenhandel werken, en ook de slachtoffers zelf, blijken voor het BRZ veelal onzichtbaarder te zijn dan voorheen. Bij de Braziliaanse prostituees lijkt de mensenhandel te zijn afgenomen aangezien deze prostituees nu veelal zelfstandig werken. Wat betreft prostitutie door minderjarigen is het lastig conclusies te trekken in verband met de beperkte middelen en bronnen die dit onderzoek ter beschikking stonden. Toch kan worden geconcludeerd dat het aantal loverboysgevallen is toegenomen en ook zijn er aanwijzingen dat het aantal minderjarige migrantenprostituees is toegenomen. 6a. Zijn deze verschuivingen gevolgen van de opheffing van het algemeen bordeelverbod? Bij de verschuivingen van migrantenprostituees naar onzichtbare en illegale circuits, heeft aanvankelijk met name de opheffing van het gedoogbeleid ten aanzien van migrantenprostituees zonder arbeidsvergunning een rol gespeeld. Hierdoor werden prostituees die voorheen werden gedoogd, nu als illegaal werkenden aangemerkt. Hoewel het totale aantal migrantenprostituees daalde, trad hierdoor toch een verschuiving naar een illegaal circuit op. Bovendien trad een verschuiving naar een onzichtbaar circuit op. Een groot deel van de migranten bleef aanvankelijk weliswaar in de prostitutie-inrichtingen werken, maar ging zich door de opheffing van gedoogbeleid aangaande migrantenprostituees zonder arbeidsvergunning aan politiecontroles onttrekken. Na verloop van tijd gingen migrantenprostituees naar een (nog) meer onzichtbaar en illegaal circuit. De verschuivingen van migrantenprostituees naar nieuwe (escort)bedrijven, en andere onzichtbare circuits als het thuiswerk en het hosselcircuit, traden vooral op als gevolg van de (bestuurlijke) handhaving van het vergunningenstelsel. Bij de verschuivingen van Nederlandse prostituees uit het zichtbare circuit ging het met name om gevolgen van de opheffing van het bordeelverbod, namelijk om de perceptie van het verlies van anonimiteit. De geografische verschuivingen op lokaal niveau traden op als gevolg van het (nog) niet handhaven van het vergunningenbeleid. De geografische verschuivingen van migrantenprostituees naar andere plaatsen binnen Nederland, hebben zich met name voorgedaan als gevolg van de opheffing van het gedoogbeleid aangaande migrantenprostituees zonder arbeidsvergunning en de minder intensieve handhaving van het vergunningenbeleid in deze plaatsen. Bij de geografische verschuivingen van Nederlandse prostituees ging het wederom om gevolgen van de opheffing van het bordeelverbod, namelijk om de perceptie van het verlies van anonimiteit. Ten aanzien van mensenhandel zijn bij de verschuiving met betrekking tot loverboys geen aanwijzingen gevonden dat het gaat om een verschuiving als gevolg van de opheffing van het bordeelverbod. De verschuiving in mensenhandel bij Braziliaanse prostituees is vooral het gevolg van de (bestuurlijke) handhaving van het vergunningenstelsel. De opkomst van de pooiers die zich met name bij Centraalen Oost-Europese prostituees manifesteert, houdt verband met de opheffing van het gedoogbeleid aangaande prostituees zonder arbeidsvergunning. Hierdoor droogden de eigen aanvoerlijnen en bronnen van exploitanten op, en werden zij afhankelijk van pooiers en handelaren. Ook de toename van het aantal Afrikaanse slachtoffers van mensenhandel is, om dezelfde reden, vooral het gevolg van de opheffing van dit gedoogbeleid. De mogelijke verschuiving ten aanzien van minderjarige migrantenprostituees doet zich voor als gevolg van de toegenomen macht van groepen mensenhandelaren en pooiers, welke een gevolg is van de opheffing van het gedoogbeleid ten aanzien van migrantenprostituees. 6b. Zijn deze verschuivingen perverse gevolgen van de opheffing van het algemeen bordeelverbod? Dit onderzoek richt zich op vier doelstellingen van de opheffing van het bordeelverbod. De eerste doelstelling luidt: Het beheersen en reguleren van de exploitatie van prostitutie. Sinds de opheffing van het gedoogbeleid aangaande migrantenprostituees zonder arbeidsvergunning ontwikkelde zich een illegaal en onzichtbaar circuit. Ten eerste blijkt dat, hoewel de prostitutiesector ook vóór 2000 op het gebied van migrantenprostituees niet beheerst en gereguleerd werd, dit na 2000 nog minder het geval is. Met name bij prostitutie door migrantenprostituees ontstond een onzichtbaar circuit dat nog

6 minder dan voorheen beheerst en gereguleerd werd. Daarom treedt hier als gevolg van de opheffing van het gedoogbeleid aangaande migrantenprostituees zonder arbeidsvergunning een pervers effect op. Het nieuwe circuit, bovendien, is voor het BRZ veel minder grijpbaar dan de prostitutieinrichtingen die voorheen in de Twentse prostitutiesector de overhand hadden, waardoor ook hier, vooral als gevolg van de handhaving van het vergunningenbeleid, een pervers effect optreedt. De tweede doelstelling waar dit onderzoek zich op richt is: Het verbeteren van de bestrijding van exploitatie van onvrijwillige prostitutie. Bij de Braziliaanse prostituees lijkt de onvrijwillige prostitutie te zijn afgenomen. Bij Centraal- en Oost-Europese echter, is (de ernst van) het delict toegenomen en de bestrijding van exploitatie van onvrijwillige prostitutie verslechterd. In Twente is bovendien een toename van het aantal Afrikaanse slachtoffers van mensenhandel opgetreden. In het algemeen treedt daarom wat betreft de bestrijding van onvrijwillige prostitutie een pervers effect op. De derde doelstelling van de opheffing van het bordeelverbod luidt: Het beschermen van minderjarigen tegen seksueel misbruik. Wat betreft deze doelstelling is het lastig conclusies te trekken. Ten aanzien van minderjarige migrantenprostituees zijn er aanwijzingen dat er verschuivingen zijn opgetreden naar een illegaal circuit. In dit geval is sprake van een pervers effect. De laatste doelstelling waar dit onderzoek zich op richt, is: Het terugdringen van de omvang van prostitutie door illegalen. Uit het onderzoek is gebleken dat de omvang van prostitutie door migrantenprostituees zonder arbeidsvergunning is gedaald, hoewel er geen grote daling optrad. Als men echter kijkt naar de manier waarop migrantenprostituees door het gedoogbeleid gezien werden, en de manier waarop er nu tegen hen wordt aangekeken (namelijk als illegaal werkende) is de omvang van prostitutie door illegalen gestegen en is sprake van een pervers effect. 6c. Voor wie zijn de verschuivingen pervers? Ten aanzien van de eerste doelstelling (beheersen en reguleren van prostitutie-exploitatie), blijkt dat de verschuivingen met name voor handhavers pervers zijn; exploitanten en prostituees gaven aan niet gereguleerd te willen worden. Uit interviews kan echter tevens worden afgeleid dat deze laatste respondenten de opkomst van bureaus in het illegale en onzichtbare prostitutiecircuit als negatief zien. Daarom kan het karakter van de verschuivingen ook voor hen (deels) als pervers worden gezien. De tweede doelstelling aangaande de bestrijding van onvrijwillige prostitutie werd door de verschillende respondentengroepen evenredig onderschreven. Voor alle respondentengroepen lijkt daarom een pervers effect te zijn opgetreden. Het belangrijkste perverse effect treedt echter op voor de slachtoffers van mensenhandel. Bij de doelstelling wat betreft prostitutie door minderjarigen is mogelijk een pervers effect opgetreden. Ook deze doelstelling wordt door respondentengroepen over het algemeen evenredig veel onderschreven. Ook hier lijkt het belangrijkste perverse effect voor slachtoffers op te treden. Ten aanzien van de doelstelling aangaande prostitutie door illegalen blijkt dat het perverse effect vooral voor handhavers optreedt. Exploitanten en prostituees onderschrijven de doelstelling ten aanzien van illegalen niet. Echter ook hier blijkt, dat zij het wel als negatief ervaren dat migrantenprostituees zich in een illegaal en onzichtbaar circuit bevinden. Daarom kan het ook hier het karakter van de verschuiving voor deze respondenten (deels) wel als pervers worden gezien. 7. In hoeverre zijn deze perverse gevolgen te relateren aan mechanismen van onbedoelde gevolgen? Bij de verschuivingen ten aanzien van migrantenprostituees lijkt de positie die deze prostituees in de Twentse prostitutiesector innamen de grootste rol te spelen. De Twente prostitutiesector was ingesteld op de komst van grote aantallen migrantenprostituees, en veel migrantenprostituees zelf waren ingesteld op het kunnen werken in de Twentse prostitutiesector. Met de opheffing van het gedoogbeleid aangaande migrantenprostituees zonder arbeidsvergunning werden deze zekerheden weggenomen. Als gevolg daarvan traden verschuivingen naar een illegaal en onzichtbaar circuit op. Nieuwe bedrijven maakten gebruik van het verdwijnen van met name migrantenprostituees uit de prostitutieinrichtingen. Ook voor de Nederlandse prostituees werd naar hun perceptie, als gevolg van de opheffing van het bordeelverbod, een zekerheid weggenomen, namelijk de anonimiteit waarin zij werkten. Daarnaast is het aantal illegaal werkende migrantenprostituees gestegen aangezien zij door de opheffing van het gedoogbeleid aangaande migrantenprostituees zonder arbeidsvergunning gecriminaliseerd werden (niet zozeer formeel, maar wel doordat er een gedoogbeleid werd gehanteerd). Ten aanzien van onvrijwillige prostitutie en prostitutie door minderjarigen geldt, dat ook hier bepaalde zekerheden ten aanzien van de aanvoer van migrantenprostituees werden weggenomen. Hierdoor werden exploitanten afhankelijk van nieuwe structuren, namelijk van handelaren en pooiers. Bij de verschuivingen lijkt primair het mechanisme van functionele ontwrichting te zijn opgetreden. Bepaalde systeemvereisten werden door de opheffing van het gedoogbeleid aangaande migranten-

7 prostituees zonder arbeidsvergunning en de opheffing van het bordeelverbod verstoord waardoor perverse effecten optraden. Bij de opkomst van nieuwe bedrijven lijkt vooral het exploitatie-mechanisme te zijn opgetreden: De exploitanten van deze bedrijven buitten de mobilisatie van bronnen die de opheffing van het bordeelverbod met zich meebracht, aan zowel aanbod- als vraagzijde, uit. Over het algemeen kan worden gezegd dat de opheffing van het gedoogbeleid aangaande migrantenprostituees zonder arbeidsvergunning en in aansluiting daarop de (bestuurlijke) handhaving van het vergunningenbeleid grote perverse effecten hebben gehad. Hierbij blijkt met name de opheffing van het gedoogbeleid aangaande migrantenprostituees zonder arbeidsvergunning een grote rol te vervullen. In dit rapport wordt de opheffing van dit gedoogbeleid als positief gezien aangezien het de situatie waarin geen duidelijke regels bestonden voor exploitanten en prostituees, en geen duidelijke bevoegdheden voor de politie, heeft opgeheven. De richting die echter werd gekozen, namelijk een criminalisering van migrantenprostituees, wordt als de belangrijkste factor gezien voor het falen van de interventies. In dit rapport wordt daarom gesteld dat de Twentse prostitutiesector en de betrokkenen bij deze sector waarschijnlijk beter gediend waren geweest met juist een tegengestelde interventie, namelijk een legalisatie van prostitutie door migrantenprostituees. De instelling en vooral handhaving van het vergunningenstelsel op zich wordt als positief gezien aangezien dit een gezonde bedrijfstak bevordert. Tenslotte blijkt dat de opheffing van het bordeelverbod zelf (afgezien van de opheffing van het gedoogbeleid aangaande migrantenprostituees en de instelling van het vergunningenstelsel), voor de vier behandelde deelgebieden niet veel (blijvende) consequenties of perverse effecten heeft gehad. Gezien de morele achtergrond van deze opheffing, de betekenis ervan voor de normalisering van de prostitutiesector, en uit pragmatische overwegingen wordt deze interventie in dit rapport als positief gezien. Aangetekend dient te worden dat de situatie zoals die in dit rapport beschreven wordt geen eindfase vormt in de effecten van het algemeen bordeelverbod. Op het moment van schrijven zijn amper twee jaren verstreken sinds de opheffing van het bordeelverbod en verschuivingen vinden nog steeds plaats. 8. Welke aanbevelingen kunnen op basis van de onderzoeksresultaten worden gedaan? Op basis van de conclusies wordt ten eerste aanbevolen artikel 3 in het Besluit Uitvoering WAV, evenals art VB op te heffen. De resultaten van het onderzoek geven weer dat, doordat migranten zonder arbeidsvergunning niet meer legaal kunnen werken, perverse effecten optraden. Het verdient aanbeveling te komen tot controlemogelijkheden voor escortbureaus. Het is echter de vraag of deze methode, waarbij de politie verregaande mogelijkheden heeft/krijgt, wenselijk en effectief is. Daarom wordt in de eerste plaats de aanbeveling met betrekking tot het opheffen van artikelen in de WAV en VB gedaan. Op basis van de conclusies van het rapport wordt aanbevolen dat de bestuurlijke handhaving zoals die in het Regionaal Beleid door alle gemeenten is onderschreven ten uitvoer wordt gebracht. Handhaving die niet regio-breed geschiedt werkt niet alleen concurrentievervalsend maar creëert ook rechtsongelijkheid, en bovendien verschuivingen, binnen de regio Twente. Hetzelfde geldt voor het landelijk beleid. Om bestuurlijke handhaving mogelijk te maken is ook handhaving door het BRZ nodig. Daarom is het eveneens van groot belang dat het uitvoeren van prostitutiecontroles en het verbinden van eventuele consequenties daaraan door het BRZ worden voortgezet. Aanbevolen wordt het regionale (afnemende) maximumbeleid op te heffen. Dit beleid blijkt geen effect te hebben; (escort) bedrijven opereren ondanks het feit dat zij geen vergunning hebben. Bovendien is van in elk geval één escortbureau bekend dat het in een illegaal en onzichtbaar circuit is gaan opereren omdat het geen vergunning kreeg in verband met het maximumstelsel.

8

9 Inhoudsopgave Voorwoord Afkortingen Begripsomschrijvingen H1. Inleiding Inleiding Aanleiding voor het onderzoek De opheffing van het algemeen bordeelverbod Probleemstelling Leeswijzer H2. Theoretische achtergronden Inleiding Methodologische problemen Theorieën over onbedoelde gevolgen Klassieke theorieën Moderne auteurs en theorieën De mechanismen van Sieber Combinatie van mechanismen Overzicht mechanismen Onbedoelde gevolgen van de opheffing van het bordeelverbod Onderzoeksvragen H3. Methodische verantwoording Onderzoekseenheden en variabelen Methoden van onderzoek Dataverzamelingsmethoden Selectie van respondenten Het veldwerkdesign Non-respons Validiteit en betrouwbaarheid van de gegevens Weergave resultaten H4. Prostitutiebeleid Prostitutiebeleid tot 1 oktober Invoering van het bordeelverbod Regio Twente Opheffing van het bordeelverbod Recente ontwikkelingen en veranderingen: prostitutiebeleid vanaf 1 oktober De nieuwe prostitutiewetgeving Het gemeentelijk beleid en het vergunningenstelsel Migrantenprostituees zonder arbeidsvergunning Algemeen Regionaal Prostitutiebeleid Twente Doelstellingen Conclusies H5. Verschuivingen in prostitutie door migranten Aantallen prostituees BRZ Andere bronnen Omvang van prostitutie door migranten BRZ Andere bronnen a Situatie tot b Situatie sinds c De zelfstandige-constructie d Schijnrelaties e De huidige situatie... 52

10 5.3 Conclusies H6. Verschuivingen in verschijningsvormen en locaties van prostitutie Het zichtbare circuit Het verdwijnen van prostituees uit prostitutie-inrichtingen Migrantenprostituees Nederlandse prostituees De opkomst van een nieuw circuit Escortsector Thuiswerk Hosselprostitutie Overige plaatsen Conclusies H7. Geografische verschuivingen Verschuivingen binnen Twente Verschuivingen naar andere plaatsen binnen Nederland Verschuivingen naar het buitenland Conclusies H8. Verschuivingen in mensenhandel Nederlandse prostituees Loverboys Braziliaanse prostituees Situatie tot Situatie sinds Centraal- en Oost-Europese prostituees Situatie tot Situatie sinds Afrikaanse prostituees Situatie tot Situatie sinds Prostitutie door minderjarigen Conclusies Nederlandse prostituees Braziliaanse prostituees Centraal- en Oost-Europese prostituees Afrikaanse prostituees Minderjarigen H9. Conclusies en aanbevelingen Conclusies Terugkoppeling theorie Interpretatie Aanbevelingen Literatuur Bijlagen Bijlage 1: Korpskaart Politie Twente Bijlage 2: Respondentenlijst Bijlage 3: Vragenlijst respondenten prostitutiesector Bijlage 4: Vragenlijst handhavers Bijlage 5: Vragenlijst landelijke respondenten Bijlage 6: Relevante wetsartikelen Bijlage 7: Casussen mensenhandel

11 Voorwoord Begin december 2001 ben ik bij de Politie Twente begonnen met mijn afstudeeronderzoek. De afgelopen (bijna) negen maanden heb ik me met zeer veel plezier verdiept in het onderzoek waarvan het verslag nu voor u ligt. Deze tijd heb ik als zeer interessant en leerzaam ervaren en ik heb veel mogen opsteken van zowel de politie- als prostitutiewereld. Bij deze wil ik van de gelegenheid gebruiken om enkele mensen te bedanken. Ten eerste wil ik hier de medewerkers van het Bureau Regionale Zedenpolitie van de Politie Twente bedanken voor hun ondersteuning en de bereidwilligheid mij als buitenstaander in hun midden te accepteren. Henk Gerritsen heeft, als teamchef van het BRZ, zitting genomen in mijn afstudeercommissie. Zijn grote kennis van het onderwerp en betrokkenheid bij het onderzoek zijn een grote steun voor mij geweest. Vanuit de Universiteit Twente hebben Romke van der Veen en Doke Slobbe mij begeleid. Hen wil ik bedanken voor de nuttige feedback en leerzame afstudeervergaderingen. Uiteraard ook een woord van dank richting allen die als respondent aan het onderzoek hebben meegewerkt; zonder hen had het onderzoek in deze vorm niet uitgevoerd kunnen worden. Een laatste woordje gaat hier uit naar Nico, zowel voor zijn steun op de achtergrond als zijn kritische opmerkingen ten aanzien van de verslaglegging van de onderzoeksresultaten. Enschede, 18 augustus 2002, Margit Averdijk

12

13 Afkortingen AMA APV Awb B&W BPS BPZ BRZ EER EK EU GGD JZZ MVV RBS Soa Sr TK VB VC VD VNG VtV VW WAV WED Alleenstaande minderjarige asielzoeker Algemene Plaatselijke Verordening Algemene Wet Bestuursrecht Burgemeester en Wethouders Bedrijfsprocessen systeem Basis Politiezorg Bureau Regionale Zedenpolitie Europese Economische Ruimte Eerste Kamer (-stukken) Europese Unie Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Jeugd- en Zedenzaken Machtiging voorlopig verblijf Recherche Basis Systeem Seksueel overdraagbare aandoening Strafrecht Tweede Kamer (-stukken) Vreemdelingenbesluit Vreemdelingencirculaire Vreemdelingendienst Vereniging Nederlandse Gemeenten Vergunning tot verblijf Vreemdelingenwet Wet arbeid vreemdelingen Wet economische delicten

14

15 Begripsomschrijvingen Ten behoeve van de duidelijkheid volgt hieronder een aantal begripsomschrijvingen van in dit rapport gebruikte begrippen en woorden. 1 Twente: de politieregio Twente. 2 Prostitutie: het zich beschikbaar stellen tot het verrichten van seksuele handelingen met een ander tegen vergoeding. 3 Prostituee: degene die zich beschikbaar stelt tot het verrichten van seksuele handelingen met een ander tegen vergoeding. Migrantenprostituee: prostituee afkomstig uit een land buiten de EU/EER. Straatprostitutie: vorm van prostitutie waarbij de werving van klanten op de openbare weg geschiedt. Raamprostitutie: vorm van prostitutie waar, bij de werving van klanten de prostituee zichtbaar achter een raam zit, en het contact afgewerkt wordt in een bedrijfsruimte. Privé-huizen: voor prostitutie ingerichte of in gebruik zijnde panden, waarin een aantal prostituees werkzaam is. Thuiswerk: deze vorm van prostitutie heeft alle kenmerken van een privé-huis met dien verstande dat op één adres één prostituee als zelfstandige werkzaam is. (Seks-) Clubs: voor prostitutie ingerichte of in gebruik zijnde (woon-)panden, waarin een aantal prostituees werkzaam is. Naast de mogelijkheid van seksuele contacten is er ook een horecagedeelte aanwezig. Escort (-prostitutie): veelal niet perceelsgebonden vorm van prostitutie waarbij contact tussen prostituee en klant door bemiddeling van een bureau tot stand komt en de afwerking van het contact op een nader te bepalen locatie plaats vindt. Prostitutie-inrichting/seksinrichting: voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig, of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig is, prostitutie wordt verricht. Hieronder worden in elk geval clubs, privé-huizen en massagesalons verstaan. Prostitutiebedrijven: hieronder worden zowel prostitutie-inrichtingen als escortbedrijven verstaan. Exploitant: de natuurlijke persoon of rechtspersoon die een seksinrichting of escortbedrijf exploiteert en de tot vertegenwoordiging van die rechtspersoon of rechtspersonen bevoegde natuurlijke persoon of personen (kortweg ook wel bedrijfsleiders en/of eigenaren van prostitutiebedrijven genoemd). Beheerder: de natuurlijke persoon of personen die de onmiddellijke feitelijke leiding uitoefent of uitoefenen in een seksinrichting of escortbedrijf. Centraal-Europa: Polen, Tsjechië, Slowakije, Hongarije, Roemenië, Bulgarije. Oost-Europa: landen van de voormalige Sovjet-Unie. 1 De meeste begripsomschrijvingen zijn afgeleid uit het Regionaal Prostitutiebeleid Twente (2000). 2 Voor een plattegrond van de regio, zij bijlage 1. 3 In sommige andere begripsomschrijvingen van prostitutie staat wel eens het aspect van het beroepsmatige karakter centraal. Dit aspect wordt in de definitie die door het Regionaal Prostitutiebeleid Twente en ook door de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG, 1999) wordt gehanteerd niet meegenomen. Aangezien het hier om een vrij gangbare begripsomschrijving gaat, is deze hier ook gehanteerd.

16

17 Prostitutie naar een illegaal en onzichtbaar circuit? 17 H1. Inleiding 1.1 Inleiding Politie kan groei illegale prostitutie niet bijbenen kopte de Volkskrant op 2 oktober Het artikel bericht van een tendens waarbij prostituees en exploitanten in toenemende mate in een illegaal en onzichtbaar circuit onderduiken. Prostituees zouden zich steeds meer tot de moeilijk controleerbare escortbureaus wenden en illegale prostituees zouden hun toevlucht nemen tot het buitenland en gebieden waar controles minder streng zijn. Illegale praktijken, zoals vrouwenhandel, dreigen zich bovendien te verharden en in een nog illegaler en onzichtbaarder wereld te gaan begeven. Met alle consequenties van dien voor de vaak toch al slechte omstandigheden waarin (illegale) prostituees zich bevinden. Oorzaak van het optreden van deze verschuivingen zou liggen in de opheffing van het bordeelverbod. Op 1 oktober 2000 werd in Nederland het algemeen bordeelverbod opgeheven. Dit betekende dat voortaan de exploitatie van prostitutie wettelijk toegestaan was. Tegelijkertijd werd gemeenten wettelijk de mogelijkheid geboden een vergunningenstelsel te ontwikkelen met voorschriften waar prostitutiebedrijven aan zouden moeten voldoen. Bovendien werden de wettelijke regels ten aanzien van prostitutie door migranten en minderjarigen, en ten aanzien van onvrijwillige prostitutie aangescherpt. Met deze veranderingen in het prostitutiebeleid kwam er een einde aan het decennia lang gevoerde gedoogbeleid. Reeds voor de inwerkingtreding van de wetswijziging werd door verschillende betrokkenen gespeculeerd over het optreden van verschuivingen van prostitutie naar een illegaal en voor de politie onzichtbaar circuit. Veelal werd aangenomen dat het hierbij ging om onbedoelde gevolgen van de veranderingen in het prostitutiebeleid. Prostituees en exploitanten zouden in dergelijke circuits gaan onderduiken om illegaal (bijvoorbeeld met illegale prostituees en zonder belasting te betalen) te kunnen blijven werken. Ook werd gewezen op mogelijke geografische verschuivingen, ook naar het buitenland, vanwege verschillen in beleid en handhaving tussen regio s. Na de inwerkingtreding van de wetswijziging werd door betrokkenen bovendien gewezen op het daadwerkelijk plaatsvinden van deze verschuivingen. Ook het Bureau Regionale Zedenpolitie (BRZ) van de Politie Twente, belast met handhaving op het gebied van prostitutiebeleid, wordt vanuit verschillende hoeken geconfronteerd met uitspraken over het plaatsvinden van verschuivingen naar een illegaal en onzichtbaar prostitutiecircuit. Zelf echter vindt ze geen concrete aanwijzingen dat deze verschuivingen ook daadwerkelijk plaatsvinden. Toch roepen de door andere instanties gedane beweringen over het plaatsvinden van de verschuivingen voor het BRZ een aantal vragen op die ze graag beantwoord ziet: Heeft er door de opheffing van het bordeelverbod en de invoering van een vergunningenstelsel een verschuiving plaatsgevonden van prostitutie naar een onzichtbaar en/of illegaal circuit? Meer concreet: Waar zijn de vele buitenlandse prostituees gebleven? Werken zij nu illegaal? Werken ze nu in de escort? Hebben ze de regio of Nederland verlaten? Waar verrichten Nederlandse prostituees hun werkzaamheden (escort, 06-nummers, via internet, via kabelkrant en/of teletekst, andere regio s, Duitsland, anders)? Waarom melden deze prostituees zich niet bij clubs om aldaar hun werkzaamheden te verrichten? Is de behandeling van buitenlandse prostituees verslechterd? In dit onderzoek zal worden getracht antwoord te geven op deze vragen. 1.2 Aanleiding voor het onderzoek Enerzijds wordt het BRZ geconfronteerd met beweringen dat de (Twentse) prostitutie zich naar een onzichtbaar en illegaal circuit beweegt, maar anderzijds vindt zij zelf voor deze beweringen weinig aanwijzingen. Bovendien is er op het gebied van verschuivingen als gevolg van de opheffing van het bordeelverbod nog weinig onderzoek gedaan. Dit is niet verwonderlijk, het bordeelverbod is pas sinds een kleine twee jaar afgeschaft. Er zijn gedurende de looptijd van dit onderzoek wel onderzoeken

18 Prostitutie naar een illegaal en onzichtbaar circuit? 18 opgestart en uitgevoerd, maar op het moment van schrijven is nog geen informatie over de inhoud van deze onderzoeken bekend. De combinatie van deze aandachtspunten vormde de aanleiding voor het BRZ een onderzoek naar het al dan niet optreden van deze verschuivingen te laten verrichten. 1.3 De opheffing van het algemeen bordeelverbod Tot 1 oktober 2000 gold in Nederland het zogenaamde algemene bordeelverbod. Dit verbod hield in, dat de exploitatie van prostitutie bij wet verboden was gesteld (het zich prostitueren zelf was niet verboden). Verder was een aantal bijkomende zaken verboden gesteld; namelijk de tewerkstelling van migrantenprostituees zonder arbeidsvergunning en mensenhandel. Waar deze zaken bij wet verboden waren gesteld, was wat betreft migrantenprostituees zonder arbeidsvergunning en exploitatie van prostitutie in de praktijk echter veelal sprake van een gedoogbeleid. 4 Deze gedoogsituatie leidde in de praktijk tot problemen. Op gemeenteniveau ontstond behoefte aan mogelijkheden tot regulering van de prostitutiebranche. Op die manier zou het bijvoorbeeld mogelijk zijn plaatsen aan te wijzen waar prostitutiebedrijven zich zouden kunnen vestigen waardoor controle op misstanden beter mogelijk zou zijn. Bovendien zou dit de veiligheid van prostituees vergroten. Er zouden regels kunnen worden gesteld aan hun werkomstandigheden en een vergroting van het zicht op de sector zou kunnen zorgen voor een betere aanpak van mensenhandel. Het bordeelverbod stond regulering van de prostitutiesector echter in de weg. Om tot regulering van de prostitutiebranche over te kunnen gaan was de opheffing van het bordeelverbod nodig. In de landelijke politiek werd gehoor gegeven aan de roep om opheffing van het bordeelverbod. In oktober 1999 werd het wetsvoorstel strekkend tot opheffing van het algemeen bordeelverbod door het parlement aangenomen. De nieuwe prostitutiewetgeving trad op 1 oktober 2000 in werking. 1.4 Probleemstelling De opzet van deze studie is te onderzoeken of zich in de regio Twente als gevolg van de opheffing van het bordeelverbod verschuivingen hebben voorgedaan. Het gaat hier om verschuivingen van prostitutie naar een prostitutiecircuit dat zich in de illegaliteit en onzichtbaarheid bevindt. Hiermee luidt de beschrijvende vraag die in dit onderzoek wordt gesteld: Hebben deze verschuivingen zich voorgedaan? Indien hierop een positief antwoord wordt gevonden, luidt de volgende vraag: Welke verschuivingen hebben zich voorgedaan? Vervolgens zijn ook verklaringsvragen van belang: Waarom hebben deze verschuivingen zich voorgedaan? Er is reeds gesteld dat de verschuivingen als gevolg van de opheffing van het bordeelverbod zullen worden onderzocht. De oorzaak van de verschuivingen wordt hiermee dus gezocht in de opheffing van het bordeelverbod. Hiermee blijft echter een waarom-vraag over, namelijk: waarom heeft de oorzaak tot het gevolg geleid? Causale relaties zijn lang niet altijd helder, en ook in dit geval lijkt het niet geheel duidelijk waarom verschuivingen naar een illegaal en/of onzichtbaar circuit voort zouden komen uit de opheffing van het bordeelverbod. Het bovenstaande in ogenschouw genomen is voor het onderzoek de volgende probleemstelling opgesteld: Heeft (hebben) er als onbedoeld gevolg van de opheffing van het algemeen bordeelverbod (een) verschuiving(en) plaatsgevonden van prostitutiebeoefening en -exploitatie naar een voor het Bureau Regionale Zedenpolitie van de Politie Twente illegaal en/of onzichtbaar prostitutiecircuit, en indien dit het geval is, welke verschuiving(en) heeft (hebben) er plaatsgevonden, en waarom heeft (hebben) deze verschuiving(en) plaatsgevonden? Door de beantwoording van deze vraag kan kennis worden vergaard omtrent enkele gevolgen van het prostitutiebeleid en kunnen bovendien factoren worden gevonden die de lokale overheid en politie kunnen helpen bij het eventueel verbeteren van de huidige situatie. Hiermee zijn doelstelling en maatschappelijk en beleidsmatig belang van dit onderzoek weergegeven. In de probleemstelling worden verschillende begrippen genoemd die nadere uitleg behoeven. Daarom wordt in het onderstaande kort ingegaan op de betekenis die in dit onderzoek aan deze begrippen wordt verbonden. 4 Tegen de exploitatie van prostitutie door visumplichtigen en mensenhandel werd in de regel wel opgetreden.

19 Prostitutie naar een illegaal en onzichtbaar circuit? 19 Met de opheffing van het bordeelverbod wordt in dit onderzoek tevens gedoeld op de invoering van het vergunningenstelsel, en het gevoerde (handhavings-) beleid dat daaruit is voortgekomen. Bij het begrip illegaal circuit treedt een tweesplitsing op. Aan de ene kant waren prostitutie-exploitatie, arbeid door migranten in de prostitutie en mensenhandel verboden. Aan de andere kant werden prostitutie-exploitatie en prostitutie door niet-visumplichtigen in de vrije termijn 5 niet als verboden gezien ; dat wil zeggen, er werd niet handhavend tegen opgetreden. Er werd alleen opgetreden in het geval van arbeid door visumplichtigen en minderjarigen, en in het geval van onvrijwillige prostitutie. Verder was en is het niet toegestaan de belastingplicht te ontduiken. Aangezien het wel of niet belasting betalen door exploitanten en prostituees voor het BRZ niet van belang is, wordt dit element in onderliggend onderzoek niet onder de noemer illegaal geschaard. Als omschrijving voor het illegale prostitutiecircuit zoals dat vóór de veranderingen in het prostitutiebeleid bestond, wordt daarom in dit rapport gehanteerd: het circuit waarin prostitutie door visumplichtigen zonder werkvergunning en/of prostitutie door minderjarigen en/of onvrijwillige prostitutie plaatsvond. Als omschrijving voor verschuivingen naar een illegaal circuit wordt in dit onderzoek genomen: verschuivingen naar een circuit waarin prostitutiebedrijven niet beschikken over een vergunning, maar wel prostitutie exploiteren, alsmede een circuit waarin prostitutie door migrantenprostituees zonder arbeidsvergunning plaatsvindt alsmede een circuit waarin mensenhandel plaatsvindt. 6 Een prostitutiecircuit wordt in dit onderzoek als onzichtbaar gezien indien er voor het BRZ onduidelijkheid bestaat over het aantal prostituees dat er binnen werkzaam is, wie ze zijn en hoe ze klanten werven. In de praktijk blijkt dit onzichtbare circuit veelal samen te vallen met het illegale prostitutiecircuit zoals hierboven omschreven. Onder een voor het BRZ onzichtbaar prostitutiecircuit wordt verder ook prostitutie in andere regio s, waaronder ook regio s in het buitenland, verstaan. Zoals aangegeven wordt namelijk ook gesproken over geografische verschuivingen naar andere regio s. De aard en omvang van de prostitutie in andere regio s is voor het BRZ echter grotendeels onzichtbaar. Uitgaande van bovenstaande onderscheiden aspecten van een illegaal en/of onzichtbaar prostitutiecircuit, wordt in dit onderzoek ingegaan op de volgende vier verschuivingen: - verschuivingen in prostitutie door migrantenprostituees zonder arbeidsvergunning en/of verblijfsvergunning; - verschuivingen in verschijningsvormen en locaties van prostitutie (hierbij wordt onder andere ingegaan op het circuit waarin prostitutiebedrijven niet beschikken over een vergunning, en de mate waarin deze bedrijven verdere illegale activiteiten ontplooien); - geografische verschuivingen; - verschuivingen in mensenhandel. In dit onderzoek zal alleen worden gekeken naar de heteroprostitutie. Bij het BRZ bestaat nog zeer weinig zicht op de homoseksuele prostitutiewereld. Het betrekken van de homoseksuele prostitutie bij dit onderzoek zou daarom een onderzoek op zich betekenen en dat is niet de opzet van dit onderzoek. De heteroprostitutie beperkt zich in Twente vooral tot de prostitutie waarin vrouwen zich prostitueren en mannen als klant optreden. In dit onderzoek staat deze vorm van heteroprostitutie daarom centraal. 1.5 Leeswijzer In het volgende hoofdstuk wordt de theoretische achtergrond van dit onderzoek besproken. Deze achtergrond betreft de thematiek der onbedoelde gevolgen. Dit hoofdstuk mondt uit in het opstellen van een aantal onderzoeksvragen die in dit onderzoek als leidraad zullen dienen. In hoofdstuk 3 wordt vervolgens de verantwoording van de methodologie die aan het onderzoek ten grondslag ligt besproken. In hoofdstuk 4, een hoofdstuk over prostitutiebeleid, komt de beantwoording van de eerste onderzoeksvraag aan de orde. De hoofdstukken 5, 6, 7 en 8 bevatten de resultaten van het onderzoek ten aanzien van verschuivingen naar een illegaal en/of onzichtbaar prostitutiecircuit. Deze resultaten worden per onderwerp weergegeven, achtereenvolgens: verschuivingen in prostitutie door migrantenprostituees zonder arbeidsvergunning en/of verblijfsvergunning, verschuivingen in verschijningsvormen en locaties van prostitutie, geografische verschuivingen en verschuivingen in mensenhandel. Tenslotte worden in hoofdstuk 9 de conclusies en aanbevelingen van het onderzoek weergegeven. 5 Met deze vrije termijn wordt gedoeld op de eerste drie maanden waarin het een niet-visumplichtige toegestaan is in Nederland te verblijven. Het is niet toegestaan in deze termijn te werken, maar indien prostituees werkend in hun vrije termijn werden aangetroffen, werd dit gedoogd. 6 Op basis van de regels in hoofdstuk 3 APV, art. 2 lid 1 WAV jo art. 3 Besluit uitvoering WAV, en art. 250a Sr.

20 Prostitutie naar een illegaal en onzichtbaar circuit? 20

21 Prostitutie naar een illegaal en onzichtbaar circuit? 21 H2. Theoretische achtergronden 2.1 Inleiding Zoals in de probleemstelling naar voren komt, richt dit onderzoek zich op verschuivingen naar een illegaal en/of onzichtbaar prostitutiecircuit die als onbedoeld gevolg van de opheffing van het algemeen bordeelverbod al dan niet zijn opgetreden. Door verschillende auteurs zijn theorieën rond het thema onbedoelde gevolgen van sociaal handelen en beleid ontwikkeld. Deze theorieën kunnen als een waardevol perspectief dienen voor het analyseren van de onbedoelde gevolgen die de wijzigingen in het prostitutiebeleid vanaf 1 oktober 2000 al dan niet met zich mee hebben gebracht. Bovenal kan de theorie verklaringen aandragen voor de vraag waarom de opheffing van het bordeelverbod al dan niet tot verschuivingen heeft geleid. Vaak is het niet genoeg slechts oorzaak en gevolg te benoemen, omdat de relatie tussen oorzaak en gevolg op het eerst gezicht niet altijd logisch lijkt. Dit zou ook kunnen gelden voor de verschuivingen binnen de prostitutiewereld. Waarom zijn ze precies opgetreden? Zijn er mechanismen tussen oorzaak en gevolg te ontdekken die ter verklaring kunnen dienen? Hier is te weinig plaats voor een uitgebreide uiteenzetting van de verschillende theorieën die omtrent het verschijnsel van onbedoelde gevolgen zijn geformuleerd. Onderstaande bespreking betreft dan ook slechts een inventarisatie en kan geen recht doen aan alle facetten van genoemde theorieën. Dit is echter ook niet de bedoeling. De bespreking geldt als theoretisch kader waarbinnen de bevindingen van het onderzoek kunnen worden bekeken. Bovendien ligt de relevantie van het theoretisch kader voor dit onderzoek vooral in de verklaringen, in de vorm van mechanismen, die kunnen worden gegeven voor het optreden van onbedoelde gevolgen. Daarom zal vooral op dit aspect worden ingegaan. Theorieën rondom onbedoelde gevolgen zijn vaak in het algemeen gericht op gevolgen van sociaal handelen. In dit onderzoek wordt iets specifieker ingegaan op onbedoelde effecten van beleid, waarop de uitgangspunten eveneens van toepassing kunnen worden geacht. Dit hoofdstuk begint met enkele methodologische problemen waarmee men bij de bespreking van onbedoelde gevolgen te maken krijgt. Vervolgens gaat de theorie verder met een bespreking van verschillende theorieën en mechanismen die rondom onbedoelde gevolgen zijn ontwikkeld. Hierbij zullen enkele voorbeelden worden aangehaald die het optreden van onbedoelde gevolgen illustreren en die bovendien mogelijk vergelijkingen vertonen met het prostitutiebeleid. Ook de mogelijke onbedoelde gevolgen van de opheffing van het bordeelverbod zullen worden besproken. Tenslotte zullen enkele conclusies worden geformuleerd welke uitmonden in de onderzoeksvragen die aan dit onderzoek ten grondslag zullen liggen. 2.2 Methodologische problemen Bij het bespreken van onbedoelde gevolgen van beleid doen zich verschillende methodologische problemen voor. Een eerste probleem wordt gevormd door het woord onbedoeld. Door verschillende auteurs wordt deze term verschillend geïnterpreteerd. Sommige auteurs interpreteren de term in ruime zin, waardoor onbedoelde gevolgen allerlei vormen aan kunnen nemen. Zo kunnen bijvoorbeeld ook neveneffecten 7 en nul-effecten 8 onder het begrip onbedoelde gevolgen worden geschaard. Een auteur die het begrip op deze wijze hanteert is Robert Merton. Er zijn ook auteurs die zich meer specifiek richten op tegengestelde effecten. Hierbij gaat het niet meer om neveneffecten en nuleffecten, maar om effecten die het originele doel tegenwerken, waardoor het de situatie die het zou moeten verbeteren, verslechtert. Een auteur die zich op tegengestelde effecten richt is bijvoorbeeld Sam Sieber. Auteurs als Glazer en Boudon spreken in dit verband over perverse effecten of gevolgen. Hierbij gaat het om zowel onbedoelde als ongewenste gevolgen. Volgens Boudon kunnen onbedoelde gevolgen behalve onvoorzien, ook voorzien zijn. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld De Baare (1992), die zich slechts richt op perverse effecten die onvoorzien zijn. Het perspectief van waaruit men de term onbedoelde gevolgen beziet is bepalend voor de analyse. Indien men een ruim perspectief hanteert, zal men meer onbedoelde gevolgen tegenkomen, maar worden aard en richting van het onbedoelde gevolg ook minder gespecificeerd. Het tweede methodologische probleem dat hier wordt besproken ligt tevens in het woord onbedoeld. Immers, indien we spreken over onbedoelde gevolgen, dan moet er ook sprake zijn van bedoelde 7 Effecten die niet gericht zijn op de doelstelling(en) van het handelen, maar op een andere zaak. 8 Effecten die een zogenaamd nul-resultaat hebben: de oorspronkelijke situatie blijft onveranderd. Het resultaat is noch positief, noch negatief.