Ons kenmerk EW/md/ Onderwerp Reactie WSW op consultatie Novelle Datum Hilversum, 4 maart 2014

Transcriptie

1 Ons kenmerk EW/md/ Onderwerp Reactie WSW op consultatie Novelle Datum Hilversum, 4 maart 2014 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Directoraat-Generaal Wonen en Bouw t.a.v. de heer E.J. van Kempen Postbus EA DEN HAAG Geachte heer Van Kempen, Hierbij reageren wij op uw verzoek voor reactie op de concept-novelle gedaan in uw brief van 11 februari jongstleden. Mede in verband met de relatief korte reactietermijn (3 weken) beperken wij ons hierbij tot de hoofdlijnen. Wij zullen u aanvullend nog een document met meer technische punten nasturen, en sluiten niet uit dat wij bij verdere bestudering van de stukken en ruimere tijdslijnen nog meer zaken aan u willen terugkoppelen. Context van onze reactie Het WSW laat zich typeren als een onderlinge verzekeraar met overheidsachtervang. De WSW-borg heeft grote waarde voor de volkshuisvesting, enerzijds omdat het corporaties toegang garandeert tot leningen, en anderzijds door het rentevoordeel dat omgerekend een voordeel oplevert van ongeveer 30 per maand in de huurprijs. De eerste risicodragers van de borg zijn het WSW zelf en de individuele corporatie (via het onderpand). De tweede risicodrager is de sector via de onderlinge solidariteit (de sanering en het obligo). De derde is de overheid, vertegenwoordigd door het Rijk en de gemeenten. Het WSW heeft als hoeder van de borg de verantwoordelijkheid om mede namens haar verschillende risicodragers toe te zien op duurzame exploitatie van het bezit van de woningcorporaties. Enerzijds bewaakt het WSW de duurzaamheid van de kasstromen van de corporaties zodat zij op de korte en langere termijn aan hun financiële verplichtingen kunnen voldoen. Anderzijds stelt het WSW zeker dat het bezit van de corporaties een voldoende waarde heeft om de financiële schade op te kunnen vangen op het moment dat een deconfiture dreigt. Dit onafhankelijke oordeel van het WSW over de kredietwaardigheid is gewaarborgd in de statuten en vormt de basis voor vertrouwen en betrokkenheid van corporaties, Rijk en gemeenten. Het begrip rentmeesterschap drukt voor ons op een goede manier uit dat corporaties binnen het domein van de volkshuisvesting op een verstandige manier met de beschikbare middelen om moeten gaan. Het wetgevend kader is daarbij cruciaal. Onderstaande reactie focust op de risico s die het WSW vanuit haar verantwoordelijkheid als hoeder van de borg en haar zelfstandige positie als onderlinge verzekeraar met overheidsachtervang, ziet in de Novelle. Het WSW constateert een stapeling van maatregelen die grotendeels onnodig zijn om a) een level playing field te waarborgen, b) te voorkomen dat onterecht staatssteun wordt verstrekt, c) te voorkomen dat maatschappelijk kapitaal weglekt en d) ervoor te zorgen dat corporaties zich weer meer zullen richten op de kerntaken. Deze stapeling veroorzaakt voor het borgstelsel grote risico s en leidt naar het zich laat aanzien onvermijdelijk tot beperking van de mogelijkheid om borg te verstrekken. Dit leidt er vervolgens toe dat de corporaties in de toekomst beperkt zullen worden in het realiseren van hun maatschappelijke doelstelling het bieden van kwalitatief goede en betaalbare huisvesting voor hen die niet in staat zijn om dit op eigen kracht te organiseren.

2 I. De concept-novelle en WSW als hoeder van de borg In de tekst hierna benoemen wij de stapeling van maatregelen die de concept-novelle introduceert. Aan het eind van dit tekstblok sluiten wij af met een alternatief. A. Eenzijdigheid bezit De concept-novelle beperkt corporaties in hun mogelijkheden voor niet-daeb activiteiten en voor activiteit in meerdere woningmarkten/regio s. De Novelle beperkt daarmee de mogelijkheden voor diversificatie en risicospreiding. De Novelle beperkt de financiering van niet-daeb middels eigen middelen vanuit de Daeb (alleen uit verkoopopbrengsten, met een nog te bepalen maximum) in onze ogen overmatig. Immers, waar vraag is naar niet-daeb woningen (middeldure huur) hebben deze woningen een betere kasstroom en een hogere vastgoedwaarde dan Daeb-woningen. En hebben daarmee voor de borg een risicoverlagend effect. Ook wordt een vrij bureaucratisch proces ingericht voor het vooraf accorderen van niet-daeb investeringen binnen de Toegelaten Instelling (TI). Het WSW pleit ervoor om dit proces zodanig aan te passen dat de beschreven toetsen van de gemeente (voor volkshuisvesting en marktverkenning) en het WSW (voor risico-rendement) bepalend worden. Wettelijk verankerd dient te worden dat de toets van de Minister alleen nog een procestoets is zonder inhoudelijk oordeel. Daarnaast introduceert de concept-novelle een (gedwongen) regionalisering van corporaties. Ook dit leidt tot onnodige beperking van de mogelijkheden voor diversificatie en risicospreiding. Een corporatie kan grotere risico s en lagere rendementen in de ene regio (bv. krimpgebied) compenseren met kleinere risico s en hogere rendementen in de andere regio. Door de regiospreiding niet langer als vanzelfsprekend toe te staan, zal een deel van de corporaties geleidelijk en min of meer automatisch hun financiële positie zien afbrokkelen. Daarnaast worden door deze maatregel de mogelijkheden voor fusies beperkt, terwijl gebleken is dat dit een belangrijk instrument is om sanering van (vooral kleine) corporaties te voorkomen. B. Commerciële herfinanciering interne lening De Novelle bepaalt dat bij administratieve scheiding de interne lening die ontstaat conform bedrijfseconomische principes commercieel geherfinancierd moet worden. Het WSW is hier op tegen. Commerciële herfinanciering leidt tot hogere rentelasten en vergt inzet van zekerheden (onderpand). Het betreft kasstromen en onderpand die niet meer beschikbaar zijn voor de realisatie van de maatschappelijke doelen. Commerciële herfinanciering zet daarmee de financiële ratio s van het WSW (met name ICR, DSCR en dekkingsratio) onder druk en leidt daarmee tot extra risico voor de corporatie, voor het WSW, de corporatiesector en de achtervangers. Als dit extra risico zich voorts binnen de niet-daeb balans op termijn vertaalt in solvabiliteits- of liquiditeitsproblemen, is het instrumentarium zeer beperkt om hier iets aan te doen. Eigen middelen vanuit de Daeb kunnen zoals gesteld in de Novelle slechts beperkt ingezet worden. In de Novelle is beschreven dat de interne lening marktconform zal zijn. Hiermee is per definitie geen sprake van kruissubsidiëring en hoeft de interne lening op die gronden dus ook niet afgelost te worden om te voldoen aan de EU regeling. Overigens is zelfs als de interne lening niet marktconform zou zijn geen sprake van verstoring van het level playing field aangezien de gemeentelijke toetsing heeft uitgewezen dat geen marktpartijen zijn geïnteresseerd (er geen markt is). C. Juridische scheiding De concept-novelle maakt het mogelijk dat corporaties kiezen voor een juridische scheiding. Dit leidt tot aanvullende risico s. Bij een juridische scheiding ontstaat een Woningvennootschap waarover de TI (en indirect het WSW) slechts in beperkte mate zeggenschap heeft. Een bestuurlijke unie tussen de TI en de vennootschap is niet verplicht gesteld. Zodra de TI een minderheidsaandeel overhoudt in de vennootschap, is er ook geen zekere sturing door de TI vanuit het aandeelhouderschap meer mogelijk. Beslissingen binnen de Woningvennootschap leiden potentieel tot waardevermindering en kasstroomonzekerheid voor de TI. De Novelle lijkt verder te willen regelen dat op vastgoed waarop geen WSW bedingen rusten vanaf ingang 2

3 van de wet door het WSW geen nieuwe bedingen kunnen worden gemaakt (artikel 21a). Dit leidt er potentieel toe dat ook de lening die bij juridische scheiding ontstaat van de TI aan de vennootschap, niet mag worden voorzien van zekerheden, zoals onderpand. Het WSW heeft daardoor geen mogelijkheden zich te beschermen. WSW zal daarom zeer terughoudend zijn met instemming met juridische scheiding en de daartoe benodigde vrijgave van onderpand. Uit onze berekeningen blijkt dat de levensvatbaarheid van de niet-daeb balans niet vanzelfsprekend is. De Novelle stelt wel deze eis. Hiermee bevat de Novelle een prikkel om het af te scheiden bezit tegen een (te) lage waarde over te brengen. Een te lage waardering van het bezit dat naar de niet-daeb balans gaat, leidt bij juridische scheiding automatisch tot een te laag gewaardeerd aandeelhouderskapitaal van de TI in de vennootschap. Hierdoor ontstaat het risico dat vermogen weglekt zodra commerciële partijen tot de vennootschap toetreden. Overigens, voor de integrale beoordeling van de financiële positie van de corporatie is het voor het WSW van belang dat corporaties naast een waardering op marktwaarde al hun bezit ook blijven waarderen op bedrijfswaarde (toekomstige kasstromen vanuit verhuur) en dat de accountant hierop controleert. De bedrijfswaarde geeft inzicht in de mogelijkheden van de corporatie om aan haar verplichtingen onder de borg te kunnen voldoen. Dit sluit niet uit dat corporaties hun bezit in de jaarrekening waarderen op marktwaarde in verhuurde staat, mits een herwaarderingsreserve wordt opgenomen ter grootte van het verschil tussen de marktwaarde en de bedrijfswaarde. D. Potentieel zéér grote niet-daeb balans Er is een financiële prikkel om woningen over te brengen naar de niet-daeb balans, door de verhuurdersheffing en de realisatie van huurverhogingen. Op dit moment hebben ca corporatiewoningen een huur boven de liberalisatiegrens. Echter, onderzoek van ABF Research is gebleken dat in totaal ongeveer 1 miljoen van de 2,4 miljoen corporatiewoningen op basis van de woningwaardering in aanmerking komen voor een huur boven de liberalisatiegrens. De lening en het aandeelhouderskapitaal van de Daeb aan/ in de niet-daeb wordt zowel in relatieve als absolute termen zéér groot als deze woningen overgebracht zouden worden naar niet-daeb. Hoe meer woningen worden afgescheiden naar de niet-daeb balans, des te groter wordt de omvang (impact) van de risico s genoemd onder punten A t/mc. Daarbij komt dat alle bezit dat op de niet-daeb balans wordt geplaatst volgens de concept-novelle niet langer in aanmerking voor staatssteun. Dit geldt dus óók voor woningen die overgaan naar die balans met een huur onder de liberalisatiegrens. Hierdoor nemen risico s voor de borg verder toe WSW verzoekt de regering maar ook alle andere betrokken partijen daarom om met zorg te sturen op de omvang van de woningen die uit het Daeb segment weggaan. Voor een administratieve scheiding vindt het WSW het essentieel om vooraf een WSW zienswijze aan de corporatie én de toezichthouder te geven op de scheiding. Voor een eventuele juridische scheiding zijn de corporaties die WSW-deelnemer zijn reeds reglementair verplicht om vooraf formeel goedkeuring van het WSW te vragen. E. Onduidelijkheden scheiding en berekening overcompensatie Niet duidelijk is op welke gronden de door de concept-novelle beoogde (interne of externe) balansscheiding precies vormgegeven zal worden. Zal gekozen worden voor een bepaalde solvabiliteit en/ of in hoeverre zullen ICR en DSCR medebepalend zijn voor de startbalans? Wat verstaat de regering onder levensvatbaarheid en in hoeverre mag deze (voor de niet-daeb) een vorm van verkoopafhankelijkheid in zich hebben? Hoe hoog zal het rendement op het eigen vermogen worden, en zal dit optioneel zijn of verplicht worden gesteld? Hoe worden bijvoorbeeld de derivaten(buffers), overige liquide middelen, terugkoopverplichtingen op koopgarant woningen en rekening courant verhoudingen verdeeld over de beide balansen? Wat gebeurt er als het verhangen van bestaande dochters leidt tot zeer hoge kosten? Zonder (maar ook mét) de exacte antwoorden op deze en alle soortgelijke vragen vormt alleen de complexiteit van de scheiding in de ogen van het WSW al een specifiek risico op zich. 3

4 Het valt ons verder op dat de Novelle niet beschrijft hoe bepaald wordt of een corporatie op basis van haar Daeb-activiteiten te veel staatssteun ontvangt (overcompensatie). Niet beschreven is hoe de maximaal toegestane compensatie zal worden berekend. Ook niet beschreven is hoe de werkelijk ontvangen compensatie bepaald zal worden. Graag verneemt het WSW beide zaken wel (ruimschoots) vóór het moment van inwerkingtreding van de wet. Daarbij geeft het WSW de regering nadrukkelijk in overweging om de definitie van het begrip compensatie niet op te hangen aan het kunnen krijgen van door het WSW geborgde leningen, maar aan het rentevoordeel dat eigen is aan die leningen. Ons voorstel voor een alternatief Zoals aangegeven is het WSW erop tegen om de mogelijkheden voor diversificatie en risicospreiding te beperken door de niet-daeb overmatig aan banden te leggen en spreiding over woningmarkten (regio s) van corporaties niet langer als vanzelfsprekend mogelijk te maken. Ook is het WSW erop tegen dat wij na administratieve scheiding geen nieuwe bedingen meer mogen vestigen op bezit op de niet-daeb balans. Generiek gesteld geven wij er de voorkeur aan dat corporaties administratief scheiden, en dus niet juridisch. Wij zijn er daarbij voorstander van dat de niet-daeb balans tot een minimale omvang wordt beperkt. Geleidelijke verkoop van bezit vanaf de Daeb balans (van woningen die qua woningwaardering in aanmerking komen voor een huur boven de liberalisatiegrens en waar geen vraag meer naar is vanuit de doelgroep) kan vervolgens bijdragen aan de beoogde focus van de corporaties op de kerntaken. Binnen het model van administratieve scheiding pleiten wij ervoor dat zo lang er geen sprake is van overcompensatie de interne lening van de Daeb aan de niet-daeb herfinancierbaar wordt met een nieuwe interne lening. De lening aan de niet-daeb wordt daarmee gefinancierd tegen marktconforme voorwaarden vanuit de eigen middelen. Het WSW is ervan overtuigd dat ook zonder de stapeling van maatregelen, die hierboven vanuit risicoperspectief door ons als onwenselijk zijn beoordeeld, kan worden voldaan aan de doelstellingen in de Novelle om: a) een level playing field te waarborgen, b) te voorkomen dat onterecht staatssteun wordt versterkt, c) te voorkomen dat maatschappelijk kapitaal weglekt en d) ervoor te zorgen dat corporaties zich weer meer zullen richten op de kerntaken. Wij achten het daarbij niet uitgesloten dat de Europese afspraken om onterechte staatssteun te voorkomen (corporaties moeten woningen waarvoor zij compensatie ontvangen aantoonbaar voor minimaal 90% toewijzen aan de doelgroep en overcompensatie moet worden voorkomen) op zichzelf de hierboven genoemde doelstellingen al in belangrijke mate realiseren. II. De concept-novelle en WSW als onderlinge verzekeraar met overheidsachtervang De concept-novelle beschrijft een aantal zaken die van invloed zijn op de verhoudingen tussen de Minister, de financieel toezichthouder voor de corporaties en het WSW. Hierna gaan wij in op onze drie belangrijkste aandachtspunten. Insteek die wij daarbij hanteren is dat het WSW zich in essentie laat typeren als zelfstandige onderlinge verzekeraar met overheidsachtervang. F. Beperking onafhankelijk handelen WSW is risico voor stabiliteit onderlinge waarborg Zoals aangegeven in de inleiding is een onafhankelijk oordeel van het WSW over de financiële positie van de corporatie én het onafhankelijk kunnen ingrijpen indien de risico s hiertoe aanleiding geven, een waarborg in het stelsel. Hierop is het vertrouwen van de participatie van corporaties, rijk en gemeenten gebaseerd. De Novelle beperkt op twee manieren het onafhankelijk risicomanagement van het WSW: Beoordeling door Financieel Toezichthouder In de concept-novelle wordt de beoordeling, inclusief het ingrijpen, van een breed terrein van risico s belegd bij een financieel toezichthouder onder verantwoordelijkheid van de Minister. Het gaat dan bijvoorbeeld om beslissingen over plannen van corporaties die er toe dienen om financiële problemen op te lossen, aanwijzing van de Minister om bezit te verkopen, goedkeuring van de Minister van investeringen, de beoordeling en goedkeuring van de splitsing, beslissingen over de gewenste 4

5 solvabiliteit in moeder en dochter, beslissingen over dividend, beslissingen over het inkrimpen van corporaties langs geografische lijnen. De genoemde beslissingen en beoordelingsgebieden maken vanuit de verantwoordelijkheid voor het zekerheidstelsel/borgstelsel, ook onderdeel uit van het risico(beoordelings)kader van het WSW. Het WSW ziet dat corporaties geconfronteerd blijven met twee beoordelingen, die eenzelfde doel dienen namelijk risicobeheersing en voorkomen weglekken maatschappelijk kapitaal. Hierbij ontstaat het reële risico dat het WSW en de Toezichthouder soms verschillende risicobeheersingsmaatregelen opleggen aan een specifieke corporatie. Dit heeft een gezagsondermijnend effect. Als het WSW ernstig verhoogde risico s bij een corporatie onderkent, maar de Toezichthouder niet, kan dit ertoe leiden dat de corporatie minder geneigd is om verzoeken/instructies van het WSW op te volgen. Als argument richting het WSW kan de corporatie aanvoeren dat de Toezichthouder oordeelt dat de risico s wel meevallen. Omgekeerd is dit ook het geval. Het andere effect hiervan is dat door twee beoordelingen de aanzienlijke administratieve last voor de corporaties niet wordt verminderd. Novelle beperkt noodzakelijke handelingsvrijheid WSW Op een aantal plaatsen in de Memorie van Toelichting wordt het voornemen geuit om middels publiekrechtelijke middelen (amvb, mandaatsbesluit) voorwaarden te stellen aan het beoordelingskader van WSW. In de Memorie van Toelichting wordt gesteld dat de regering via het mandaatbesluit regels wil stellen aan de wijze waarop het WSW zijn disciplinerende rol jegens toegelaten instellingen, gericht op het voorkomen van sanering, vormgeeft. Dit betekent dat het WSW haar eigen verantwoordelijkheid niet kan waarmaken omdat de Minister eenzijdig kan bepalen wanneer sprake is van niet-kredietwaardigheid. Dit raakt ten principale de verantwoordelijkheid van het WSW om, met het oog op de belangen van de stakeholders, zelfstandig en onafhankelijk een kader te stellen om te bepalen of in een gegeven situatie sprake is van een wel of niet-kredietwaardige deelnemer. Het WSW maakt zich grote zorgen of ze haar haar verantwoordelijkheid als private onderneming nog in kan vullen. Het belang van de overheid is nu afgedekt door de voorwaarden uit de achtervangovereenkomt met het WSW. Door de positie van de overheid verder publiekrechtelijk in richten ontstaat het gevaar van onbalans. Het WSW stelt daarom voor om alle teksten in de Memorie van toelichting die betrekking hebben op het publiekrechtelijk regelen ten aanzien van WSW te schrappen en in plaats daarvan waar nodig de achtervangovereenkomst aan te passen, en daarbij tevens te betrekken hoe kan worden voorkomen dat er dubbelingen in de beoordeling van corporaties blijven bestaan. Een nader uit werken optie is om elementen uit het toezicht door de toezichthouder uit te besteden aan het WSW. Dit sluit ook aan bij de gedachten die Aedes heeft verwoord in het rapport Toezicht met Bite. G. De vormgeving van de sanering in de Novelle sluit niet aan op de statutaire positie van WSW Sanering, als activiteit, is het sluitstuk van de maatregelen die nodig zijn in het risicomanagement van de borg. In die zin is het logisch om de regie over deze activiteiten in één hand te leggen en de saneringsfunctie dus bij het WSW onder te brengen. Het WSW heeft daarmee niet alleen de taak om problemen bij corporaties te voorkomen, maar ook om ze indien ze zich onverhoopt toch voordoen op te lossen. Het zoeken naar oplossingen heeft als doel de schade voor de stakeholders van WSW (de saneringssteun en obligo opgebracht door de corporaties en de renteloze leningen te verstrekken door Rijk en gemeenten) te beperken. De basis voor het wettelijk regelen van de heffing en uitkering van saneringssteun is dat deze steun door ieder in de sector wordt opgebracht en niet limitatief is. Het WSW kan haar rol alleen uitoefenen als ze niet wordt belemmerd in het realiseren van haar primaire verantwoordelijkheid; het beoordelen van de kredietwaardigheid van deelnemers en het nemen van passende maatregelen. Zoals beschreven doen de concept-novelle en de Memorie van Toelichting echter afbreuk aan die verantwoordelijkheid. De Novelle regel dat de Minister bij mandaat zijn taken in het kader van de saneringsheffing kan overdragen aan het WSW. Blijkens de Artikelsgewijze toelichting is de Novelle echter zo ingericht dat een instemming van het WSW met een zodanig mandaat niet nodig is. Dit 5

6 betekent dat het WSW geen voorwaarden kan stellen aan het mandaat en dus ook geen instrumenten heeft om de invulling van haar primaire verantwoordelijkheid te beschermen. Omdat het WSW op deze manier geen invulling kan geven aan haar statutaire verantwoordelijkheden naar haar stakeholders kan het WSW helaas niets anders dan de mandatering van de sanering in huidige vorm afwijzen. Wel werkbaar is een regeling in de wet waarbij de Minister, in zijn algemeenheid de bevoegdheid heeft om zijn taak op het gebied van de sanering te mandateren zonder dat WSW in de wet wordt genoemd. Er is dan sprake van een evenwichtige relatie waarin zowel de positie van het Rijk vanuit de sanering en de belangen achter de borg kunnen worden geregeld. WSW doet ook de aanbeveling om in de Memorie van Toelichting een uitwerking te schetsen van het kader dat voor de saneringsheffing noodzakelijk is. Om een dergelijk mandaat te kunnen laten functioneren is het noodzakelijk dat vooraf een aantal beleidsmatige uitgangspunten worden vastgelegd. Het gaat daarbij onder andere over de vraag binnen welke periode herstel moet plaatsvinden en welk deel van het bezit behouden moet blijven voor de volkshuisvesting. H. Inrichting van toezicht op WSW meer optimaal bij DNB De Novelle en toelichtingen besteden weinig woorden aan toezicht op het WSW. Wel verklaren zij een aantal artikelen uit de Comptabiliteitswet en het Burgerlijk Wetboek van toepassing. Hiermee bevestigt de Novelle min of meer dat het plan is dat de Minister van Wonen & Rijkdienst toezicht gaat houden op het WSW. In eerder stadium heeft het WSW zelf aangegeven graag extern toezicht te willen. Kern van die wens is dat het WSW een financiële instelling is met grote impact op de Nederlandse samenleving. Het gaat daarbij zowel over de impact op de volkshuisvesting, als om de (mogelijke) financiële impact op corporaties, gemeenten en Rijk. Omdat het WSW in de kern een onderlinge verzekeraar is pleit het WSW daarbij voor De Nederlandsche Bank (DNB) als toezichthouder. De basis daarvoor is dat de Nederlandse Bank de meeste expertise en ervaring bezit voor prudentieel toezicht op instellingen met een dergelijk balansrisico. Daarmee is ook gezekerd dat het toezicht onafhankelijk is van het volkshuisvestelijk beleid. Uiteraard zijn wij bereid tot een verdere toelichting. Met vriendelijke groet, Waarborgfonds Sociale Woningbouw drs. E. Wilders directeur 6