Sanctieoplegging door Gemeenten, UWV en SVB na Invoering van de Fraudewet. Nota van bevindingen

Transcriptie

1 Sanctieoplegging door Gemeenten, UWV en SVB na Invoering van de Fraudewet Nota van bevindingen

2 Colofon Projectnaam Programma Datum Sanctieoplegging Inkomenszekerheid Oktober 2014 Pagina 2 van 64

3 Inhoud Colofon 2 1 Samenvatting en conclusie Inleiding Behandelen van fraudesignalen Nulfraude en waarschuwingen Opleggen boetes, het beleid Opleggen boetes, de uitvoering Hoogte van de boetes en verminderde verwijtbaarheid 10 2 Inleiding Achtergrond van het onderzoek Doelstelling van het onderzoek Onderzoeksvragen Toetsingskader Onderzoeksmethode en reikwijdte uitspraken Leeswijzer 17 3 Beleid Gemeenten Inleiding Signaal Boete Terug- en invordering Maatregelen bij verlies van een voorliggende voorziening door toepassing van een bestuurlijke boete Samenvatting en conclusie 24 4 Uitvoering Gemeenten Inleiding Signaalafhandeling Boete Uniformiteit van de uitvoering binnen gemeenten Verschillen tussen gemeenten bij de uitvoering Terug- en invordering Samenvatting en conclusies 36 5 SVB Inleiding Signaalafhandeling Boete Terug- en invordering Uniformiteit Samenvatting en conclusie 44 Pagina 3 van 64

4 6 UWV Inleiding Signaalafhandeling Boete Terug- en invordering Uniformiteit Samenvatting en conclusie 56 Bijlage 1 Methodologische verantwoording 59 Bijlage 2 Begrippenlijst 63 Pagina 4 van 64

5 1 Samenvatting en conclusie 1.1 Inleiding Op 1 januari 2013 is de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZWwetgeving in werking getreden (hierna de Fraudewet). Deze wet beoogt de naleving van wetten die ressorteren onder het ministerie van SZW te bevorderen. Het voorliggende onderzoek Sanctieoplegging door Gemeenten, UWV en SVB na Invoering van de Fraudewet richt zich in het bijzonder op de WWB, AOW en WW. Daarbij gaat het vooral om de wijze waarop uitvoeringsorganisaties (gemeenten, UWV en SVB) in beleid en uitvoering omgaan met naleving van de inlichtingenplicht. Op grond van de inlichtingenplicht zijn uitkeringsgerechtigden gehouden alle inlichtingen te geven die van invloed kunnen zijn op de hoogte van de uitkering. Aanscherpen van handhaving voor de genoemde wetten houdt in, dat onterecht verkregen uitkeringen volledig worden teruggevorderd en dat hoge boetes worden opgelegd als de inlichtingenplicht niet wordt nagekomen. Het uiteindelijke oogmerk van de Fraudewet is om potentiële fraudeurs af te schrikken. Onderdeel van de Fraudewet is verder het gelijktrekken van het sanctieregime tussen gemeenten, UWV en SVB om daarmee meer rechtsgelijkheid bij het opleggen van boetes te bewerkstelligen. De Inspectie onderzoekt de uitvoering van de Fraudewet in een meerjarig programma, omdat zij risico s ziet bij de implementatie en uitvoering van de wet. Het is de vraag of de uitvoering de beoogde aanscherping bij sanctieoplegging ook daadwerkelijk realiseert. De resultaten uit een eerder onderzoek laten grote verschillen zien tussen gemeenten, UWV en de SVB. 1 Deze verschillen komen onder meer voort uit de verschillende visies die bestaan op de wijze waarop met regelovertreders moet worden omgegaan. De Inspectie acht het een reëel risico dat deze verschillende zienswijzen bij de aanpak van fraude de met de wet nagestreefde aanscherping in de weg staan. Een van de doelstellingen van deze nota van bevindingen is om de bewindslieden inzicht te bieden in het beleid en de uitvoering van de bestuursrechtelijke sanctionering door gemeenten, UWV en de SVB vanaf de invoering van de Fraudewet. De centrale vraag voor dit onderzoek luidt dan als volgt: Wat is bij gemeenten en de uitvoeringsinstanties UWV en de SVB de stand van zaken bij de uitvoering van de Fraudewet sinds 1 januari 2013? Het toetsingskader waaraan de Inspectie conclusies en oordelen ontleent, wordt gevormd door de wetten zoals die vanaf 2013 gelden. Daarbij gaat het om de Fraudewet, het Besluit handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving, de WWB, de WW en de AOW. Belangrijke toetselementen die daaruit voortkomen zijn: - Fraude mag niet lonen. De ten onrechte verleende uitkering moet in zijn geheel worden terugbetaald. - De bestuurlijke boete is gelijk aan 100 procent van het benadelingsbedrag en minimaal 150 euro. - Bij schending van de inlichtingenplicht zonder benadelingsbedrag volgt een waarschuwing of de minimumboete van 150 euro. - Verminderde verwijtbaarheid op grond van de criteria zoals die in het Boetebesluit en in aanvullende beleidsregels zijn vastgelegd. 1 Inspectie SZW, Over Signaal, Sanctie en Incasso, 2013 Pagina 5 van 64

6 Gemeenten hebben beleidsvrijheid bij het invullen van criteria voor verminderderde verwijtbaarheid Om een landelijk representatief beeld te krijgen van het beleid van gemeenten heeft de Inspectie daarom internetonderzoek verricht bij 84 aselect gekozen gemeenten. Kwalitatief onderzoek is ingezet om het inzicht in het beleid te completeren en de uitvoeringspraktijk in kaart te brengen. Daarvoor zijn veertien gemeenten geselecteerd. Bij de geselecteerde gemeenten en bij UWV en SVB op centraal niveau, is documentatie opgevraagd over de recente inrichting en uitvoering van het sanctiebeleid. Vervolgens zijn bij de veertien gemeenten en bij UWV en SVB interviews afgenomen met beleidsmedewerkers en medewerkers uit de praktijk, zoals klantmanagers en medewerkers handhaving. Via dossieronderzoek is nagegaan of uitvoeringsorganisaties het vastgelegde beleid uitvoeren. Tenslotte is inzicht verkregen in de uitvoering van het beleid door kwantitatieve gegevens te verzamelen over het aantal wel en niet opgelegde boetes, toepassing van verminderde verwijtbaarheid en hoogte van de boetes. Deze gegevens zijn opgevraagd bij het CBS, de onderzochte gemeenten, UWV en SVB. Bij het weergeven van de resultaten van het onderzoek houdt de Inspectie rekening met het (globale) handhavingsproces. Deze samenvatting schenkt achtereenvolgens aandacht aan de stappen signalering van fraude, boeteoplegging en verminderde verwijtbaarheid en zet die stappen af tegen de toetselementen uit het toetsingskader. 1.2 Behandelen van fraudesignalen In hun beleid hanteren de veertien onderzochte gemeenten als uitgangspunt, dat zij alle onderzoekswaardige signalen over mogelijke schending van de inlichtingenplicht in behandeling nemen. Voor witte fraudesignalen (signalen die voortkomen uit bestandsvergelijkingen) wordt de gehele fraudeperiode onderzocht en wordt het benadelingsbedrag ook berekend over de gehele fraudeperiode. De boete wordt hierop afgestemd. Uit de interviews komt naar voren dat de meeste gemeenten bij signalen over gezamenlijke huishouding en zwart werken de periode onderzoeken vanaf de ontvangst van signaal en niet teruggaan tot aan het moment waarop de fraude is ontstaan. Bij dergelijke signalen vergt het volgens de gemeenten veel menskracht om de bewijslast te leveren voor de gehele fraudeperiode en dan is het nog maar de vraag of het bewijs rond is te krijgen. Een aantal gemeenten legt de prioriteit bij het direct beëindigen van de uitkering en doet verder geen onderzoek met terugwerkende kracht. Evenals gemeenten hanteert de SVB als uitgangspunt, dat alle onderzoekswaardige signalen worden afgehandeld. Voor zover mogelijk worden onderzoeken met terugwerkende kracht uitgevoerd. In principe betekent dit, dat het benadelingsbedrag gelijk is aan het ten onrechte genoten voordeel en dat het boetebedrag daarop wordt afgestemd. Ook het UWV neemt alle fraudesignalen in behandeling, waarbij het in circa 95 procent van de gevallen gaat om witte fraude. Het dossieronderzoek laat zien dat in alle gevallen de gehele fraudeperiode door UWV is onderzocht. Gemeenten en UWV gaan er in hun beleid vanuit, dat als iemand de inlichtingenplicht schendt dit volgens het bestuursrecht in principe ook aan hem is te wijten. Het is aan de betrokkene om aan te tonen dat de schending niet of verminderd verwijtbaar is. De SVB volgt dit principe ook maar gaat er vanuit, dat gegevens over burgerlijke staat, nationaliteit en inkomen worden uitgevraagd en vastgelegd in de Pagina 6 van 64

7 BRP of polisadministratie. Op grond van de Wet eenmalige gegevens uitvraag (WEU) is de SVB van mening, dat uitkeringsgerechtigden niet gehouden zijn om deze informatie ook nog eens in het kader van de inlichtingenplicht aan te leveren. De SVB beboet dus geen witte inkomsten die niet door de klant zijn gemeld, omdat deze informatie door koppeling van gegevensbestanden al bij de SVB bekend moet zijn. De SVB stelt dat zij haar processen in lijn met de doelstelling van de WEU heeft ingericht. Gegevens van de klanten worden geautomatiseerd aan de genoemde administraties ontleend, waardoor volgens de SVB het risico beperkt is, dat uitkeringen ten onrechte worden verstrekt. Conclusie Het beleid van gemeenten over het afhandelen van fraudesignalen is na invoering van de Fraudewet niet gewijzigd. De meeste gemeenten onderzoeken signalen over gezamenlijke huishouding en zwart werken vanaf de ontvangst van het signaal. Een aantal gemeenten geeft bij deze signalen prioriteit aan het direct beëindigen van de uitkering. Gevolg hiervan is dat het vastgestelde benadelingsbedrag achterblijft bij hetgeen werkelijk te veel aan uitkering is betaald. Dat werkt door in de hoogte van de boete. Dit verhoudt zich niet met uitgangspunten als fraude mag niet lonen en opleggen van boetes gelijk aan het benadelingsbedrag. In tegenstelling tot deze gemeenten berekenen UWV en SVB het benadelingsbedrag wel over de gehele fraudeperiode. De visie van de SVB op de WEU in relatie tot de inlichtingenplicht kan tot gevolg hebben dat ten onrechte uitkeringen worden verstrekt, dat deze na constatering wel worden teruggevorderd, maar dat er in voorkomende gevallen geen boete wordt opgelegd. Deze aanpak verschilt van de benadering van gemeenten en UWV. 1.3 Nulfraude en waarschuwingen Bij overtreding van de inlichtingenplicht zonder dat er sprake is van een benadelingsbedrag (nulfraude) kunnen gemeenten een waarschuwing geven of de minimumboete opleggen. Uit het internetonderzoek bij 84 gemeenten blijkt, dat van de 81 procent van de gemeenten die op dit punt beleid hebben geformuleerd, 97 procent bij nulfraude een waarschuwing geeft, tenzij betrokkene in de voorafgaande twee jaar al een waarschuwing heeft gehad, dan volgt een boete van 150 euro. Enkele gemeenten hebben in een verordening of beleidsregel aangegeven dat zij bij nulfraude de minimale boete opleggen van 150 euro. Ook UWV en SVB geven bij nulfraude een waarschuwing, tenzij al eerder een waarschuwing is gegeven. 1.4 Opleggen boetes, het beleid Bij overtreding van de inlichtingenplicht schrijft de Fraudewet voor, dat naast terugvordering het boetebedrag gelijk is aan 100 procent van het benadelingsbedrag. Is de oorzaak van een ten onrechte verkregen uitkering niet aan betrokkene te verwijten, dan volgt wel terugvordering van het benadelingsbedrag, maar wordt er geen boete opgelegd. Het Boetebesluit sociale zekerheidswetten biedt de mogelijkheid om een boete te matigen, als er sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Uit het internetonderzoek blijkt dat gemeenten op het punt van de verminderde verwijtbaarheid de drie criteria uit het Boetebesluit hebben overgenomen. Weinig gemeenten hebben gebruik gemaakt van de mogelijkheid om aanvullend beleid te formuleren. Het Boetebesluit biedt de mogelijkheid om omstandigheden te benoemen, die aanvullend op de drie criteria ook aanleiding kunnen geven voor het matigen van de boete. Verder heeft minder dan de helft van de gemeenten vastgelegd Pagina 7 van 64

8 met welk percentage zij de boete verlagen, als er sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Bij het toepassen van verminderde verwijtbaarheid neemt UWV de drie criteria uit het Boetebesluit in acht. Afhankelijk van de mate van verwijtbaarheid vermenigvuldigt UWV het basis boetebedrag (gelijk aan het benadelingsbedrag), met een percentage van 25, 50, 75 of 100. Is er sprake van het te laat doorgeven van informatie die van invloed is op de hoogte van de uitkering, dan bepaalt UWV de hoogte van de boete aan de hand van de factoren hoogte van het benadelingsbedrag en de duur van de overtreding. Hoe lager het benadelingsbedrag en hoe korter de duur van de overtreding, hoe lager het boetebedrag. Ook de SVB hanteert bij het toepassen van de verminderde verwijtbaarheid de regels zoals opgenomen in het Boetebesluit sociale zekerheidswetten. Aanvullend op die regels heeft de SVB vastgelegd, dat ook sprake is van verminderde verwijtbaarheid als deze niet direct is te herleiden naar een van de drie criteria uit het Boetebesluit, maar in hun onderlinge samenhang wel leiden tot dat oordeel. In feite is dan sprake van een combinatie van de criteria opgenomen in het Boetebesluit. Bij de toepassing van verminderde verwijtbaarheid verlaagt de SVB de boete met 50 procent. Is de mate van verwijtbaarheid relatief gering of juist groot dan hanteert de SVB percentages van respectievelijk 25 en 75. Conclusie De meeste gemeenten uit het internetonderzoek hebben de criteria van het Boetebesluit voor verminderde verwijtbaarheid niet nader uitgewerkt of gespecificeerd. Dat betekent dat zij, bij de beoordeling of de boete verlaagd kan worden, nagaan of sprake is van omstandigheden die overeenkomen met de drie criteria van het Boetebesluit. Verder geldt dat minder dan de helft van de gemeenten heeft vastgelegd met welk percentage de boete bij verminderde verwijtbaarheid moet worden gematigd. Omdat de overige gemeenten geen verlagingspercentage hebben vastgesteld al elke klantmanager per geval de hoogte van de boete vaststellen. Dit kan leiden tot verschillen binnen gemeenten. UWV heeft bij het bepalen van verminderde verwijtbaarheid een element toegevoegd dat wordt bepaald door hoogte van het benadelingsbedrag en duur van de overtreding. De SVB heeft aanvullend op het Boetebesluit de mogelijkheid gecreëerd om de criteria uit het Boetebesluit te combineren. Beide ZBO s kunnen afhankelijk van de mate van verwijtbaarheid, variëren bij het matigen van de boete. 1.5 Opleggen boetes, de uitvoering De Awb onderscheidt een lichte en een zware boeteprocedure. De zware procedure bedragen boven 340 euro) vereist dat de boete wordt opgelegd door een andere functionaris dan degene die het onderzoek naar de schending van de inlichtingenplicht heeft uitgevoerd. Een deel van de veertien onderzochte gemeenten heeft er voor gekozen om één of meer personen fulltime te belasten met de functie van boeteambtenaar. Een ander deel van de onderzochte gemeenten heeft de klantmanager een belangrijke rol gegeven bij de afweging om een boete op te leggen. De klantmanager bepaalt daarbij of het handhavingsonderzoek doorgezet moet worden naar de boeteambtenaar. Pagina 8 van 64

9 Een aantal van de onderzochte gemeenten geeft te kennen, dat er door capaciteitsproblemen achterstanden bestaan bij het opstellen van boeterapporten en het afdoen van de grotere fraudezaken. Hierbij gaat het om gevallen met boetebedragen boven 340 euro. Het is nog onduidelijk hoe die gemeenten hiermee verder zullen omgaan. Enkele gemeenten hanteren als uitgangspunt, dat bij verrekening met de lopende uitkering binnen drie maanden na de regelovertreding, er geen benadelingsbedrag resteert en er dus ook geen boete behoeft te worden opgelegd. Ook is er een gemeente die relatief weinig boetes oplegt omdat klantmanagers weerstand hebben om hoge boetes op te leggen. Uit een oogpunt van bijvoorbeeld reintegratie geven zij prioriteit aan een goede relatie met de uitkeringsgerechtigde. Het management en de politieke leiding zijn hiervan op de hoogte. Een andere gemeente geeft juist een strikte uitvoering aan de Fraudewet, om daarmee aan de politiek te laten zien wat de gevolgen zijn van de uitvoering van deze wet. Dossieronderzoek bevestigt dit beeld. De Inspectie heeft ook onderzocht of gemeenten inzicht hebben in de resultaten van de uitvoering. De meeste van de onderzochte gemeenten maken een jaarverslag dat beschikbaar is voor het college van Burgemeester en wethouders en de gemeenteraad. Daarnaast worden managementrapportages samengesteld. Inzicht in de uitvoering van het totale proces van fraudesignaal tot en met opgelegde boete en terugvordering ontbreekt echter vaak in die verslagen en rapportages. Kijkend naar de landelijke cijfers, dan blijkt dat het aantal in 2013 opgelegde boetes bij gemeenten fors achterblijft bij de ingestelde terugvorderingen. Zo bedraagt het aantal terugvorderingen als gevolg van overtredingen met een einddatum die ligt na 31 januari 2013, gevallen, terwijl het aantal opgelegde boetes over diezelfde periode uitkomt op De verhouding tussen opgelegde boetes en terugvorderingen bedraagt daarmee voor gemeenten 39 procent. Op basis van eigen berekeningen schat de Inspectie dat er in 2013 bij de AOW ruim 500 nieuwe boetevorderingen zijn ontstaan. Niet bekend is hoeveel terugvorderingen er onder het nieuwe frauderegime bij de SVB zijn opgekomen. De verhouding tussen aantal boetes en aantal terugvorderingen is daarom bij de SVB niet bekend. De SVB hanteert een inlichtingentermijn waarbinnen mensen geacht worden een wijziging in omstandigheden te melden. Voor mensen binnen Nederland geldt daarvoor een termijn van vier weken, voor mensen in het buitenland een termijn van 6 weken. In de visie van de SVB is de klant pas nalatig als hij niet binnen de gestelde meldingstermijn de wijziging in de omstandigheden meldt. Volgens de SVB is dan het benadelingsbedrag het bedrag dat door het niet voldoen van de inlichtingenplicht is uitbetaald. Het bedrag dat tijdens de aan de klant gegunde meldingstermijn te veel is betaald, wordt door de SVB niet in aanmerking genomen bij de berekening van het benadelingsbedrag. Dat deel van de teveel betaalde uitkering neemt de SVB niet mee bij de berekening van de boete. Dat deel vordert de SVB wel terug van de klant. In totaal heeft UWV tot en met maart zaken afgedaan onder het nieuwe frauderegime. In 90 procent van de gevallen heeft dat geleid tot een boete. De meeste boetes zijn opgelegd vanwege het plegen van witte fraude. Zwarte fraude blijkt bij 1 procent van de boetes de oorzaak van de overtreding te zijn. In een eerder onderzoek van de Inspectie over de jaren 2009 t/m 2011 bleek dat te gaan om zo n drie tot zes procent van de gevallen. Bij recidive moet de boete worden verhoogd naar 150% van het benadelingsbedrag. Het frauderegister biedt de mogelijkheid om na te gaan of eerder sprake is geweest Pagina 9 van 64

10 van overtreding van de inlichtingenplicht. Dat is vooral van belang als de fraude eerder in een andere gemeente is gepleegd. Gemeenten maken hiervan beperkt gebruik. SVB en UWV hanteren eigen informatiesystemen voor het constateren van recidive. Conclusie Er bestaan tussen gemeenten en tussen gemeenten en UWV grote verschillen in de verhouding tussen aantal terugvorderingen en aantal opgelegde boetes. Bij gemeenten blijft het aantal boetes met gemiddeld 39 procent ver achter bij het aantal terugvorderingen. Een aantal van de onderzochte gemeenten heeft grote achterstanden bij het verwerken van de hogere boetebedragen. Er zijn gemeenten die bij verrekening binnen drie maanden als uitgangspunt nemen dat er geen benadelingsbedrag resteert en er dus ook geen boete behoeft te worden opgelegd. Ook is er een gemeente waar door een deel van de klantmanagers bewust geen (hoge) boetes worden opgelegd. Al deze situaties werken door in de verhouding tussen boetes en terugvorderingen. Vooralsnog komen veel gemeenten niet tegemoet aan uitgangspunten als fraude mag niet lonen en het consequent opleggen van hoge boetes. Bij de SVB is de verhouding tussen het aantal boetes en het aantal terugvorderingen die op grond van de uitvoering van de Fraudewet zijn ontstaan niet bekend. De SVB kan de vorderingen die in 2013 zijn geregistreerd niet uitsplitsen in vorderingen die onder het oude en onder het nieuwe frauderegime vallen Voor het bepalen van het boetebedrag houdt de SVB rekening met een inlichtingentermijn van vier, respectievelijk zes weken. Is er sprake van overtreding van de inlichtingenplicht, dan berekent SVB het benadelingsbedrag over de gehele fraudeperiode. Voor het berekenen van de boete wordt het benadelingsbedrag verminderd met hetgeen over vier, respectievelijk zes weken, teveel aan uitkering is ontvangen. De SVB wijkt hiermee af van gemeenten en UWV, die voor het bepalen van het boetebedrag wel het gehele benadelingsbedrag in beschouwing nemen. In tegenstelling tot gemeenten is bij UWV de verhouding tussen het aantal boetes en het aantal terugvorderingen hoog, namelijk 90 procent. Bovendien is in de resterende tien procent van de gevallen door UWV een waarschuwing gegeven. Voor de uitvoeringsorganisaties geldt, dat bij de inrichting van het proces recht wordt gedaan aan de verlangde scheiding van functies bij het opleggen van boetes. Uit het onderzoek bij de steekproefgemeenten blijkt dat gemeenten die een boeteambtenaar hebben aangesteld, daarmee kiezen voor een meer gestandaardiseerde en uniforme beoordeling van feiten, dan gemeenten die de klantmanager zelf laten beoordelen of een boete opgelegd moet worden. Voor het vaststellen van recidive wordt het frauderegister door gemeenten in beperkte mate gebruikt. UWV en SVB hanteren hiervoor een eigen informatiesysteem. 1.6 Hoogte van de boetes en verminderde verwijtbaarheid Naast het aantal opgelegde boetes is ook de hoogte hiervan een belangrijk toetselement. Bij het bepalen daarvan speelt de toepassing van de verminderde verwijtbaarheid een belangrijke rol. Boeteambtenaren bij de onderzochte gemeenten zien niet veel ruimte om de boete in individuele gevallen te matigen. De criteria zoals opgenomen in het Boetebesluit geven hun inziens daartoe niet veel mogelijkheden, ook al vinden ze dat de boete niet altijd in verhouding staat tot de ernst van de overtreding. Er zijn weinig gemeenten die gebruik hebben gemaakt van de moge- Pagina 10 van 64

11 lijkheid om op dit punt aanvullend beleid te formuleren. Uit de landelijke cijfers blijkt, dat gemeenten in 750 van de 4800 gevallen waarin een boete is opgelegd (16 procent) de boete hebben gematigd vanwege verminderde verwijtbaarheid. In circa 80 procent van de opgelegde boetes is sprake van volledige verwijtbaarheid en wordt een boete opgelegd die gelijk is aan het benadelingsbedrag. In die gevallen waarin gemeenten een boete opleggen bedraagt de boeteratio (verhouding tussen het totale boetebedrag en het totale benadelingsbedrag) dus meer dan 80 procent. Voor de SVB blijkt uit de kwantitatieve analyse, dat circa 70 procent van de opgelegde boetes (boven de minimumboete van 150 euro) beduidend lager zijn dan de bijbehorende benadelingsbedragen. De boeteratio bedraagt bij de SVB 61 procent. Zonder dat de Inspectie dit heeft onderzocht kan een reden hiervoor zijn, dat de SVB bij het berekenen van de boetebedragen uitgaat van het benadelingsbedrag, vermindert met hetgeen in de inlichtingentermijn van 4 tot 6 weken ten onrechte aan uitkering is ontvangen. Verder blijkt uit dossieronderzoek dat de SVB in een kwart van de gevallen verminderde verwijtbaarheid toepast. Beide omstandigheden hebben invloed op de verhouding boetebedrag en benadelingsbedrag. Voor het UWV geldt, dat van de boetes die tot en met maart 2014 zijn opgelegd, het in 40 procent van de gevallen gaat om minimumboetes van 150 euro. Verder heeft het UWV in 28 procent van de gevallen waarin is besloten een boete op te leggen verminderde verwijtbaarheid toegepast. In meerderheid van de gevallen is daarbij de boete gematigd tot 25 procent van het benadelingsbedrag. De gemiddelde boeteratio van UWV komt uit op 83 procent. Conclusie Alhoewel gemeenten tot nu toe relatief weinig boetes opleggen laat de kwantitatieve analyse zien, dat in de gevallen waarin er een boete wordt opgelegd, de boeteratio uitkomt op meer dan 80 procent. Bij de SVB ligt de boeteratio voor de AOW op 61 procent, een percentage dat beduidend lager is dan dat van gemeenten. De boeteratio van UWV is met 83 procent hoog. Bij het toepassen van verminderde verwijtbaarheid valt op, dat gemeenten uitkomen op 16 procent verminderde verwijtbaarheid, terwijl SVB en UWV uitkomen op beduidend hogere percentages en wel van 25, respectievelijk 28 procent. Pagina 11 van 64

12 Pagina 12 van 64

13 2 Inleiding 2.1 Achtergrond van het onderzoek Op 1 januari 2013 is de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZWwetgeving van kracht geworden (hierna de Fraudewet). Deze wet beoogt de naleving van de SZW-wetten te bevorderen. De rode draad van deze wet is dat fraude niet mag lonen. Het onderzoek in deze nota richt zich op een deel van de SZW-wetgeving dat betrekking heeft op het verstrekken van sociale uitkeringen, namelijk de WWB, AOW en WW. Bij deze wetten betekent het aanscherpen van handhaving en sanctieoplegging vooral het volledig terugvorderen van onterecht verkregen uitkeringen en het opleggen van hoge boetes bij het niet nakomen van de inlichtingenplicht. 2 Met het uiteindelijk oogmerk om potentiële fraudeurs af te schrikken. Daarnaast heeft de wetgever het sanctieregime tussen gemeenten, UWV en de SVB gelijkgetrokken, met het doel meer uniformiteit bij het opleggen van boetes te bewerkstelligen. In een meerjarig programma onderzoekt de Inspectie de bijdrage van de uitvoering aan de effectiviteit van de Fraudewet. In 2012 heeft zij de situatie voor de invoering van de wet in kaart gebracht. Met dit onderzoek en vervolgonderzoek in latere jaren wil de Inspectie laten zien, of de uitvoering er in is geslaagd om de beoogde aanscherping van handhaving en boeteoplegging te realiseren. Het onderzoek in 2012 omvatte drie onderdelen die aansluiten bij het uitvoeringsproces handhaven. Het eerste deel van het onderzoek richtte zich op de activiteiten van de uitvoering tussen de ontvangst van een fraudesignaal en eventuele fraudevaststelling (signaalonderzoek). Het tweede deel legde de focus op de sanctieoplegging in geval van fraude. Het laatste onderdeel doet verslag van de wijze waarop te veel betaalde uitkeringen en eventuele boeten worden teruggevorderd en geïncasseerd. De onderzoeksresultaten zijn opgenomen in de programmarapportage Over Signaal, Sanctie en Incasso uit Het onderzoek in deze nota concentreert zich op het beleid en de uitvoering van sanctieoplegging door gemeenten, UWV en de SVB. Hiermee heeft het een smallere scope dan het voorgaande. De reden dat de onderdelen signaalonderzoek en incasso nu niet zijn meegenomen, is dat dit onderzoek snel volgt op de invoering van de Fraudewet en daarmee op de eerste rapportage. Het is dan te kort dag om de resultaten van verbeteracties bij de signaalonderzoeken te verwachten. Verder zijn de incassoratio s over een periode van drie jaar gemeten. Om de invloed van de Fraudewet te kunnen vaststellen zou de Inspectie een gelijke periode na invoering van de wet moeten onderzoeken. Deze vergelijking zou dan niet eerder dan in 2016 gemaakt kunnen worden. Ondanks de beperktere reikwijdte trekt het onderzoek waar mogelijk een vergelijking met de onderzoekresultaten uit Probleemanalyse 2 Op het terrein van werk en inkomen concentreert de wet zich vooral op de naleving van inlichtingenplicht: voldoet de uitkeringsgerechtigde aan zijn verplichting om alle inlichtingen te geven die nodig zijn om de hoogte van de uitkering vast te stellen. De begrippen fraude en niet-naleving inlichtingenplicht worden in deze nota synoniem gebruikt. Pagina 13 van 64

14 De reden dat de Inspectie de uitvoering in een meerjarig programma onderzoekt is dat zij risico s ziet bij de implementatie en uitvoering van de wet. Het is de vraag of de uitvoering de beoogde aanscherping bij sanctieoplegging ook daadwerkelijk realiseert. De onderzoeksresultaten uit het vorige onderzoek laten grote verschillen zien tussen gemeenten, UWV en de SVB. Deze verschillen komen onder meer voort uit de verschillende visies die bestaan op de wijze waarop met regelovertreders moet worden omgegaan. De Inspectie acht het een reëel risico dat deze verschillende zienswijzen bij de aanpak van fraude de met de wet nagestreefde aanscherping in de weg staan. 2.2 Doelstelling van het onderzoek Het meerjarig onderzoek van de Inspectie beoogt inzicht te bieden en een oordeel te geven over de wijze waarop uitvoeringsorganisaties zijn omgegaan met de intensivering van handhaving. Met de geboden inzichten en oordelen kunnen de bewindslieden vaststellen, of de wijze waarop de uitvoeringsorganisaties de Fraudewet uitvoeren, aansluit bij de bedoelingen van de wetgever. Daarnaast krijgen zij inzicht in de knelpunten en belemmeringen die bij de uitvoering van de wet een rol spelen. Tevens biedt het onderzoek achtergrondinformatie voor de beantwoording van vragen van leden van de Tweede Kamer. Deze vragen zijn gesteld tijdens een debat op 27 mei 2014 over de uitwerking van de Fraudewet. Gemeenten, UWV en de SVB kunnen op grond van het onderzoek en het rapport vaststellen in hoeverre zij voldoen aan de eisen van de wet en welke verbetermogelijkheden er zijn. De Inspectie wil op basis van haar bevindingen en oordelen de effectiviteit van het handhavingsbeleid en de toepassing van de Fraudewet bevorderen. Daarmee wordt een bijdrage geleverd aan preventie (afschrikwekkende werking) en terugvordering (fraude mag niet lonen). 2.3 Onderzoeksvragen Om de doelstelling van het onderzoek te realiseren, is het onderzoek verricht op basis van de volgende centrale onderzoeksvraag. In hoeverre passen gemeenten, UWV en de SVB de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid vanaf toe en in hoeverre dragen zij bij aan een aanscherping van handhaving zoals beoogd in de wet? Het antwoord op de centrale vraag geeft de Inspectie in een programmarapportage en is gebaseerd op de resultaten van dit onderzoek, waarbij de volgende vraag leidend is geweest: Wat is bij gemeente en de uitvoeringsinstanties UWV en de SVB de stand van zaken bij de uitvoering van de Fraudewet sinds 1 januari 2013? De antwoorden op de volgende deelvragen vormen de onderbouwing van de centrale vraag. Pagina 14 van 64

15 1. Wat is sinds de invoering van de Fraudewet het beleid van gemeenten, UWV en de SVB voor het afhandelen van fraudesignalen? 2. Hoe bepalen de uitvoeringsorganisaties in de praktijk welke fraudesignalen zij in behandeling nemen? 3. Wat is sinds de invoering van de Fraudewet het beleid van gemeenten, UWV en de SVB voor het opleggen van boetes wegens het niet nakomen van de inlichtingenplicht? Voeren zij dit beleid ook uit? 4. Indien de uitvoeringsorganisaties niet in alle gevallen een (volledige) boete opleggen, wat is daarvan de oorzaak? 5. Wat is de verhouding tussen het geconstateerd fraudebedrag en het bedrag opgelegde boete in de periode 2013/2014? 6. Welke invloed heeft beleid en uitvoering op de hoogte en omvang van boetes? 7. Wat is sinds de invoering van de Fraudewet het beleid van gemeenten, UWV en de SVB voor het terug- en invorderen van claims ontstaan door fraude? 2.4 Toetsingskader Voor de beantwoording van de deelvragen gebruikt de Inspectie een toetsingskader. Hiervoor maakt zij gebruik van diverse bronnen. De Fraudewet met de daarbij behorende memorie van toelichting. Besluit aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving De handreiking van Stimulansz en RCF De Wet werk en bijstand De Algemene Ouderdomswet De Werkloosheidswet Hieruit volgen onderstaande toetselementen voor het beantwoorden van de deelvragen van het onderzoek: Fraude mag niet lonen. De ten onrechte uitkering moet in zijn geheel worden teruggevorderd en terugbetaald (memorie van toelichting Fraudewet (1.2 uitgangspunten)). De bestuurlijke boeten zijn gelijk aan 100 procent van het benadelingsbedrag (art. 18a lid 1 en art. 47g lid 1 WWB, art. 27a lid 1 WW, art. 17c lid 1 AOW). Bij schending van de inlichtingenplicht zonder benadelingsbedrag kan een waarschuwing worden gegeven of de minimumboete worden opgelegd (artikel 18a, lid 4 WWB, artikel 27a, lid 4 WW, artikel 17c, lid 4 van de AOW) Nadere criteria voor verminderde verwijtbaarheid zijn in beleidsregels vastgelegd (art. 2a + toelichting Besluit aanscherping handhaving en sanctiewetgeving). Bij recidive wordt een bestuurlijke boete van in beginsel 150 procent van het benadelingsbedrag opgelegd (art. 18a lid 5 en art. 47g lid 5 WWB, art. 27a lid 5 WW, art. 17c lid 5 AOW). De gemeenteraad heeft bij verordening regels vastgelegd met betrekking tot de uitoefening van de bevoegdheid tot verrekening van de boete bij recidive (art. 8 lid 1 sub i WWB). Keuze of na tien jaar stoppen van invordering of kwijtschelden van de restschuld in beleidsregels is vastgelegd (art. 58 lid 7 WWB). Pagina 15 van 64

16 2.5 Onderzoeksmethode en reikwijdte uitspraken Om de onderzoeksvragen zo volledig mogelijk te beantwoorden bevat het onderzoek een mix van zowel kwalitatieve als kwantitatieve onderzoeksmethoden. Kwalitatief Kwalitatief onderzoek is ingezet om de uitvoeringspraktijk in beeld te brengen. Bij veertien gemeenten, UWV en de SVB zijn ter plekke interviews afgenomen en gesprekken gevoerd. Bij de SVB en bij UWV heeft dit op de hoofdkantoren en een (SVB) of twee districtskantoren (UWV) plaatsgevonden. Daarnaast zijn dossiers van uitkeringsgerechtigden ingezien. Met deze mix van onderzoeksinstrumenten zijn de optredende patronen en onderliggende mechanismen in het uitvoeringsproces zichtbaar geworden. Het kwalitatieve deel van het onderzoek heeft betrekking op de verzameling van gegevens over het beleid en de wijze van uitvoering door UWV, de SVB en gemeenten Bij het opleggen van boetes verwacht de Inspectie dat verschillen in beleid en uitvoering invloed hebben op het aantal gevallen waarbij een boete is opgelegd. De aanpak in dit onderzoek is er op gericht om zoveel mogelijk varianten in beeld te krijgen. Bij de selectie van de gemeenten zijn de tien grootste gemeenten uit het onderzoek uit 2012 meegenomen. De kleinere gemeenten zijn weggelaten, omdat het beperkt aantal fraudedossiers weinig of geen mogelijkheid biedt uitspraken te doen. Vier gemeenten zijn toegevoegd om het beeld completer te maken (de keuze is hierbij onder andere gemaakt op basis van statistische gegevens van het CBS). Bij de geselecteerde gemeenten en bij UWV en de SVB op centraal niveau is vooraf documentatie (beleidsnota s en rapportages) opgevraagd over de recente inrichting en uitvoering van het sanctiebeleid. Per gemeente en bij UWV en de SVB zijn interviews afgenomen, met betrokkenen op beleidsniveau en/of met medewerkers op uitvoeringsniveau. In sommige gevallen was er nog een aanvullend gesprek over de bevindingen in de dossiers. Bij de interviews is gebruik gemaakt van een vragenlijst, waarin alle onderzoeksvragen naar voren kwamen. De interviewverslagen zijn ter correctie voorgelegd aan de geïnterviewden alvorens deze voor de analyse zijn gebruikt. Dossieronderzoek is uitgevoerd om bij de in het onderzoek betrokken uitvoeringsorganisaties vast te stellen of het beleid wordt uitgevoerd. Via dossieronderzoek is meer in detail onderzocht hoe het beleid en de verordeningen in de praktijk worden toegepast en hoe dit uitwerkt. Het doel was om vast te stellen of de uitvoeringsorganisaties het centrale beleid (en het door hen zelf vastgestelde beleid) uitvoeren en welke knelpunten zich daarbij voordoen. Voor de diverse fraudesoorten zijn minimaal 25 en maximaal 50 dossiers per uitvoeringsinstelling bekeken die in februari 2014 waren afgerond. Kwantitatief Om een landelijk representatief beeld te krijgen van het beleid van gemeenten, heeft de Inspectie een internetonderzoek verricht onder 84 gemeenten aselect getrokken gemeenten. Hierbij zijn de verordeningen en beleidsregels van deze gemeenten onderzocht. Verder is inzicht verkregen in de uitvoering van het beleid door kwantitatieve gegevens te verzamelen over het aantal wel en niet opgelegde boetes, toepassing van Pagina 16 van 64

17 verminderde verwijtbaarheid, hoogte van de boetes en recidive. Deze gegevens zijn opgevraagd bij het CBS de onderzochte gemeenten, UWV en de SVB. Bij deze items is gekeken of er verschillen in de sanctionering zijn aan te wijzen tussen uitvoeringsorganisaties (UWV, de SVB, gemeenten), uitkeringssoort (WWB, WW en AOW), fraudetype (witte inkomstenfraude, zwarte fraude, woonadresfraude, leefvormfraude en vermogensfraude) en de omvang van het fraudebedrag. Specifiek voor de WWB is er naar verschillen tussen gemeenten gekeken. Het onderzoek bij gemeenten, UWV en de SVB heeft plaatsgevonden in de periode februari- juni Voor een uitgebreidere toelichting over de onderzoeksaanpak, methoden en techniek verwijzen wij naar bijlage Leeswijzer Na de samenvatting en conclusies in hoofdstuk een en deze inleiding behandelen de hoofdstukken drie en vier het beleid en uitvoering van de Fraudewet door gemeenten. Het heterogene karakter van zowel beleid als uitvoering van de onderzochte gemeenten leidt tot een uitgebreide beschrijving. Om het overzicht te behouden is er voor gekozen om de beschrijving van beleid en uitvoering te verdelen over de hoofdstukken drie en vier. Dit betekent dat de deelvragen over beleid (de vragen 1, 3 en 7) in hoofdstuk drie aan de orde komen en de deelvragen 2, 4, 5 en 6 over de uitvoering in hoofdstuk vier worden behandeld. De onderdelen signaalafhandeling en terugvordering en incasso zijn onderzocht alleen in relatie met sanctieoplegging. De antwoorden op de deelvragen die gaan over signaal, terugvordering en incasso hebben daarom een beperktere reikwijdte. De hoofdstukken vijf en zes presenteren de resultaten van het onderzoek bij SVB respectievelijk UWV en beantwoorden de deelvragen voor de ZBO s. Pagina 17 van 64

18 Pagina 18 van 64

19 3 Beleid Gemeenten 3.1 Inleiding Dit hoofdstuk beschrijft hoe gemeenten sinds de invoering van de Fraudewet in hun beleid vorm hebben gegeven aan de behandeling van fraudesignalen, het opleggen van boetes wegens het niet nakomen van de inlichtingenplicht en het terug- en invorderen van claims ontstaan door fraude. De bevindingen zijn gebaseerd op een internetonderzoek onder 84 gemeenten en op het kwalitatieve onderzoek bij de veertien gemeenten die de Inspectie heeft bezocht. 3.2 Signaal Per 1 juli 2013 is in art. 54 lid 3 Wwb expliciet vastgelegd dat herziening/intrekking met terugwerkende kracht van het recht op bijstand verplicht is bij fraude. 3 Gemeenten zouden daarom zoveel mogelijk de gehele fraudeperiode moeten onderzoeken. Uit het onderzoek van de Inspectie blijkt, dat de veertien gemeenten die zij heeft bezocht, in hun beleid als uitgangspunt hebben vastgesteld, dat zij alle onderzoekswaardige signalen over mogelijke schending van de inlichtingenplicht in behandeling nemen. Daarbij hebben deze gemeenten echter niet bepaald dat bij alle fraudesignalen ook de hele fraudeperiode moet worden onderzocht. Uit de interviews komt naar voren dat de meeste gemeenten bij onderzoek van signalen over gezamenlijke huishouding en zwart werken de periode onderzoeken vanaf de ontvangst van signaal en niet aan het vaststellen van het moment dat de fraude is ontstaan. Bij dergelijke signalen vergt het volgens de gemeenten veel menskracht om de bewijslast te leveren voor de gehele fraudeperiode en dan is het nog maar de vraag of het bewijs rond is te krijgen. Een aantal gemeenten legt de prioriteit bij het direct beëindigen van de uitkering en doet verder geen onderzoek met terugwerkende kracht. Deze opvatting en de daaruit voortvloeiende handelwijze komt overeen met het beeld uit het Inspectieonderzoek uit Het leggen van de prioriteit bij het beëindigen van de uitkering en niet bij het zo goed mogelijk onderzoeken van de fraudeperiode, heeft tot gevolg dat deze gemeenten het ten onrechte genoten voordeel slechts gedeeltelijk of in het geheel niet kunnen terugvorderen. Sinds de inwerkingtreding van de Fraudewet betekent dit bovendien dat de gemeenten in die gevallen ten onrechte een lagere, of in het geheel geen boete opleggen. Voor signalen over witte fraude kan de fraudeperiode en het fraudebedrag eenvoudig uit de bestandsvergelijking worden verkregen en is de boete eenvoudig vast te stellen. 3 De wijziging van art. 54 lid 3 Wwb heeft niet plaatsgevonden op grond van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving, maar na misverstanden bij de uitvoerders, in de Verzamelwet SZW 2013 (art. XXII) Pagina 19 van 64

20 3.3 Boete Boete of waarschuwing bij nulfraude Wanneer is vastgesteld dat de inlichtingenplicht is geschonden zonder dat er teveel bijstand is uitbetaald de zogenoemde nulfraude kan de gemeente op grond van art. 18a lid 4 Wwb besluiten om geen boete op te leggen, maar om een schriftelijke waarschuwing te geven. De keuze voor een schriftelijke waarschuwing moet wel worden vastgelegd in beleidsregels. Een waarschuwing kan alleen worden gegeven, als betrokkene in de afgelopen twee jaar niet eerder een waarschuwing heeft gehad, anders volgt sowieso een boete. De periode van twee jaar start vanaf het moment waarop de waarschuwing is opgelegd. Bij 81 procent van de geënquêteerde gemeenten heeft de Inspectie kunnen vaststellen hoe zij beleidsmatig met nulfraude omgaan. Bijna al deze gemeenten (97 procent) hebben vastgelegd dat zij een waarschuwing geven als er sprake in van nulfraude en betrokkene in de voorafgaande twee jaar geen waarschuwing heeft gehad. De vastlegging van dit beleid heeft op verschillende manieren plaats gevonden. 71 procent van de gemeenten heeft dit gedaan in een beleidsregel of een verordening. 29 procent heeft het vastgelegd in een werkinstructie of een richtlijn. Een klein aantal gemeenten heeft in een verordening of beleidsregel aangegeven dat zij bij nulfraude de minimale boete oplegt van 150 euro. Het onderzoek bij de veertien bezochte gemeenten komt hiermee overeen. De mate van verwijtbaarheid Als iemand de inlichtingenplicht heeft geschonden, is dit volgens het bestuursrecht in principe ook aan hem te wijten. Het is aan de betrokkene om aan te tonen dat de schending niet, of verminderd verwijtbaar is. Als blijkt dat de schending van de inlichtingenplicht niet verwijtbaar is, dan mag geen boete worden opgelegd. Als er sprake is van verminderde verwijtbaarheid, dan wordt de boete lager vastgesteld. Uiteraard wordt in deze gevallen wel de te veel betaalde uitkering teruggevorderd. Criteria van verminderde verwijtbaarheid De voorwaarden op grond waarvan in ieder geval sprake kan zijn van verminderde verwijtbaarheid zijn opgenomen in artikel 2a lid 2 van het Boetebesluit sociale zekerheidswetten: a. De betrokkene verkeerde in onvoorziene en ongewenste omstandigheden, die niet tot het normale levenspatroon behoren en die hem weliswaar niet in de feitelijke onmogelijkheid brachten om aan de inlichtingenverplichting te voldoen, maar die emotioneel zo ontwrichtend waren dat hem niet valt toe te rekenen dat de inlichtingen niet tijdig of volledig zijn verstrekt. b. De betrokkene verkeerde in een zodanige geestelijke toestand dat hem de overtreding niet volledig valt aan te rekenen. c. De betrokkene heeft wel inlichtingen verstrekt, die echter onjuist of onvolledig waren, of heeft anderszins een wijziging van omstandigheden niet onverwijld gemeld, maar uit eigen beweging alsnog de juiste inlichtingen verstrekt voordat de overtreding is geconstateerd, tenzij de betrokkene deze inlichtingen heeft verstrekt in het kader van toezicht op de naleving van een inlichtingenverplichting. Deze lijst in het Boetebesluit is niet limitatief en kan worden aangevuld met criteria die worden opgenomen in beleidsregels of een verordening van de gemeente. Pagina 20 van 64