Monitor Bibliotheekvernieuwing Integrale rapportage

Transcriptie

1 Monitor Bibliotheekvernieuwing 2005 Integrale rapportage Amersfoort, 5 augustus 2005 Johanna Kasperkovitz Beleidsonderzoek en -advies

2 De integrale rapportage is gebaseerd op drie onderliggende rapporten: Bibliotheekvernieuwi ng in Nederland Ervaringen en visies van provincies, gemeenten en bibliotheken; door IVA De Stuurgroep Bibliotheken in het vernieuwingsproces; door IVA Een stand van zaken bij bibliotheken; door Research voor Beleid. Van het rapport De Stuurgroep Bibliotheken in het vernieuwingsproces is een gedrukte versie beschikbaar. De overige twee rapporten zijn te downloaden via (publicaties/schiet het op?). 2

3 Inhoudsopgave Inleiding 4 1. Stand van zaken: Bibliotheekvernieuwing in Herstructurering Basisbibliotheekvorming Provinciale Serviceorganisaties Netwerkvorming Herstructurering in de praktijk: twee modaliteiten Inhoudelijke vernieuwing De rol van de verschillende partijen in de praktijk Partijen als partners De provincie als regisseur De gemeente als opdrachtgever De bibliotheek als cultureel ondernemer De PBC als facilitair bedrijf/provinciale steunorganisatie De Vereniging Openbare Bibliotheken als brancheorganisatie Ontwikkeling van de financiële middelen Landelijk Provinciaal Gemeentelijk Doelstellingen uit het Koepelconvenant Landelijk niveau Provinciaal niveau Gemeentelijk niveau Basisbibliotheekniveau Evaluatie rol en werkwijze Stuurgroep Samenvatting en conclusies 41 3

4 Inleiding Sinds 2000 werkt de bibliotheekbranche aan Bibliotheekvernieuwing. Dit proces staat onder begeleiding van de landelijke Stuurgroep Bibliotheken, waarin het Ministerie van OCW, het Interprovinciaal Overleg, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Vereniging van Openbare Bibliotheken zitting hebben. Er zijn op twee samenhangende terreinen vernieuwingen gaande: een verbetering en uitbreiding van de dienstverlening door de bibliotheken en een nieuwe inrichting van het stelsel waarbinnen de bibliotheken werken, om het uitvoeren van deze dienstverlening mogelijk te maken. In 2001 is door IPO, VNG en OCW een Koepelconvenant over de bibliotheekvernieuwing getiteld Herstructurering Openbaar Bibliotheekwerk afgesloten. In een aanhangsel op het Koepelconvenant zijn concrete maatregelen en te behalen doelen in de periode afgesproken voor de uitvoering van de bibliotheekvernieuwing. In 2003 heeft het Rijk extra middelen toegekend, waardoor het vernieuwingsproces tot 2008 kan worden voortgezet. Om het verloop van het proces in kaart te brengen laat de Stuurgroep Bibliotheken ieder jaar een monitoronderzoek uitvoeren naar de stand van zaken rondom de vernieuwing. De Monitor Bibliotheekvernieuwing is een instrument waarmee nagegaan kan worden hoe de vorderingen van het vernieuwingsproces zijn in het licht van de doelstellingen voor 2007, zoals geformuleerd in het Aanhangsel Koepelconvenant. Tevens maakt de monitor zichtbaar welke eventuele knelpunt en zich daarbij voordoen en welke aandachtpunten er zijn voor het vervolg van het proces. Daarnaast vervult de monitor een rol bij de verantwoording voor de besteding van de middelen voor de vorming van basisbibliotheken en voor de vernieuwingsimpuls Voor de monitor 2005 zijn twee deelonderzoeken uitgevoerd. Het ene deel heeft betrekking op de stand van zaken bij bibliotheken. Voor dit onderzoek is een enquête gehouden onder alle bibliotheken, die door ruim de helft van de bibliotheken beantwoord is. Dit deel werd uitgevoerd door Research voor beleid en resulteerde in bijgevoegde notitie Monitor Bibliotheekvernieuwing 2005, een stand van zaken bij bibliotheken, juni Het andere deel richt zich met name op de betrokken overheden en op de rol die de verschillende actoren in het proces vervullen. Hiervoor zijn interviews gehouden met 12 provincies, 18 gemeenten, 18 bibliotheken, 12 provinciale steunorganisaties, de Stuurgroep Bibliotheken, het Ambtelijk Overleg Bibliotheken, het Procesbureau Bibliotheekvernieuwing, 4 informateurs en een aantal sleutelfiguren uit het bibliotheekveld. Dit deel werd belegd bij het IVA en leidde tot bijgevoegde notitie Bibliotheekvernieuwing in Nederland: ervaringen en visies van provincies, gemeenten en bibliotheken. Daarnaast is voor de monitor gebruik gemaakt van een aantal recente onderzoeken. Zo zijn de ontwikkelingen in de financiële middelen voor bibliotheekvernieuwing in kaart gebracht aan de hand van een onderzoek onder gemeenten door het SGBO ( Begrote gemeentelijke uitgaven aan openbare bibliotheken , maart 2005) en een onderzoek onder provincies door Raijmakers &Hofmeester ( Uitgaven provincies Bibliotheekwerk , 24 maart 2005). Verder is ook een analyse van de provinciale marsrouteplannen bij de monitor betrokken (Van Naem & partners, Notitie bevindingen hoofdlijnen marsrouteplannen, 12 april 2005). Tot slot zijn uiteraard de eerdere monitoronderzoeken van Zunderdorp ( Bibliotheekvernieuwing maal twaalf, januari 2003 en Basis voor bibliotheken, Voortgangsrapportage herstructurering bibliotheekwerk 2003, december 2003) als achtergrond voor de monitor 2005 gebruikt. 4

5 1. Stand van zaken: Bibliotheekvernieuwing in 2005 In 2003 beschreef Zunderdorp in het rapport Basis voor bibliotheken, Voortgangsrapportage herstructurering bibliotheekwerk 2003 de toenmalige stand van zaken rondom de bibliotheekvernieuwing. Het bibliotheekwerk was duidelijk in beweging. In alle provincies begon de herstructurering in meer of in mindere mate op gang te komen, maar veel moest nog nader geconcretiseerd worden. Wel was al duidelijk dat de gedachten over herstructurering zoals in 2000 neergelegd in het rapport Open poort tot kennis van de Commissie Meijer in de tijd aan verandering onderhevig blijken. Sinds 2003 heeft het vrijkomen van extra rijksmiddelen voor de bibliotheekvernieuwing, met de daaraan gekoppelde verplichting tot het opstellen van een marsrouteplan, in elke provincie aanleiding gegeven tot verhoogde activiteit. De provincies werden geïnspireerd en gestimuleerd tot een meer actieve rol als regisseur van het vernieuwingsproces. Dat heeft in eerste instantie vooral geleid tot een versnelling in het proces van herstructurering: het proces van basisbibliotheekvorming heeft een sterke impuls gekregen; in elke provincie wordt ingezet op de vorming van netwerken, ter ondersteuning van de basisbibliotheken; en de provinciale ondersteuningsstructuur wordt herzien: PBC s worden omgevormd tot provinciale serviceorganisaties (PSO s). De herstructurering is echter vooral een middel om het eigenlijke doel, inhoudelijke vernieuwing van de openbare bibliotheken, te bereiken. De inhoudelijke vernieuwing is erop gericht het openbare bibliotheekwerk in Nederland in overeenstemming te brengen met de actuele maatschappelijke en technologische ontwikkelingen. Alleen op deze wijze kan de bibliotheek een optimale bijdrage aan de sociale participatie van alle burgers leveren. Op basis van de twee deelonderzoeken van het IVA en Research voor Beleid wordt nu in deze rapportage beschreven hoe de herstructurering en de inhoudelijke vernieuwing in de praktijk vorderen. 1.1 Herstructurering De herstructurering van het bibliotheekwerk bestaat uit drie componenten: 1. de vorming van basisbibliotheken 2. de omvorming van de provinciale bibliotheekcentrales tot facilitaire bedrijven 3. het inrichten van provinciale netwerken, ter ondersteuning van de basisbibliotheken Hieronder wordt inzichtelijk gemaakt hoe het proces van herstructurering vordert op deze drie terreinen Basisbibliotheekvorming Stand van zaken in de provincies Uit het onderzoek van het IVA blijkt dat in alle provincies werk is gemaakt van basisbibliotheekvorming. Wel bestaan er tussen provincies grote verschillen in aanpak en tempo: In sommige provincies is het proces van bibliotheekvernieuwing eerder ingezet dan in andere. Met name in de vier noordelijke provincies en in Zeeland waren vormen van samenwerking tussen bibliotheken zichtbaar, ook al vóórdat het sein daartoe gegeven werd door het rapport van de Commissie Meijer. Daarmee hadden zij een duidelijke voorsprong op de andere provincies. In elke provincie wordt clustering van bibliotheken nagestreefd, maar niet elke provincie doet dat door middel van basisbibliotheekvorming. Zo zijn in Groningen en 5

6 Overijssel basisbibliotheken geen doelstelling van provinciaal beleid. Samenwerking tussen bibliotheken vindt daar langs andere weg plaats. Provincies leggen een verschillend accent in hun benadering van gemeenten en bibliotheken. Elke provincie neemt een eigen positie in op het continuüm tussen een bottom up en een top down benadering. Zo dringen zij in verschillende mate aan op fusie: sommige laten gemakkelijker ook andere lichtere- vormen van clustering toe. En de ene provincie stuurt meer dan de andere om bibliotheken tot clustering en samenwerking te bewegen. In Noord-Brabant is er bijvoorbeeld een sterke regie vanuit de provincie, terwijl in Groningen en Noord- en Zuid-Holland meer het principe wordt gevolgd dat de bibliotheken zelf elkaar moeten vinden en moeten besluiten om tot vormen van samenwerking met elkaar over te gaan. De schaalgrootte van de basisbibliotheken loopt sterk uiteen, zowel binnen als tussen provincies. Met name in de provincies waar de bibliotheekclustering de (heringedeelde) gemeentegrenzen volgt -zoals Drenthe en Overijssel- komen kleine verzorgingsgebieden voor, maar ook in andere provincies is dat het geval. Het IVA stelt vast dat het proces van basisbibliotheekvorming formeel nog in geen provincie volledig en formeel is voltooid. Wel zijn diverse provincies al behoorlijk ver gevorderd. In Fryslân is men praktisch klaar en Noord-Brabant, Zeeland, Drenthe en Flevoland zijn ver gevorderd. De andere provincies zijn in verschillend stadia van ontwikkeling. In Limburg is het roer omgegooid. Nadat in eerste instantie de door de provincie voorgestelde clustering van bibliotheken tot vier basisbibliotheken is mislukt, wordt nu het accent volledig gelegd op de inhoudelijke ontwikkeling. Men hoopt dat gemeenten en bibliotheken elkaar min of meer spontaan zullen vinden in vormen van samenwerking rond concrete onderwerpen en concrete projecten. Research voor Beleid heeft een enquête gehouden onder bibliotheken. Van de ondervraagde bibliotheken beschouwt 45% zichzelf als basisbibliotheek. Bibliotheken in grote gemeenten beschouwen zichzelf veel vaker als basisbibliotheek dan de bibliotheken in kleine gemeenten. Van de bibliotheken in kleine gemeenten (minder dan inwoners) rekent 30% hun bibliotheek tot basisbibliotheek. Daarentegen zegt 85% van de bibliotheken in grote gemeenten (meer dan inwoners) een basisbibliotheek te zijn. Schaalgrootte en samenstelling basisbibliotheken Aan de provincies is opgedragen een dusdanige schaalgrootte voor basisbibliotheken te kiezen dat voldoende kwaliteitswinst bij de dienstverlening kan worden geboekt en dat ook voldoende schaal- en efficiency-voordelen kunnen worden gerealiseerd. In de praktijk zien we dat de gevormde basisbibliotheken zeer sterk in omvang uiteenlopen: er zijn verzorgingsgebieden van minder dan inwoners, maar ook van een aantal honderdduizenden. In Groningen, Flevoland en Zeeland ontstaan vooral grote basisbibliotheken, terwijl de overige provincies steeds tenminste een aantal basisbibliotheken met een geringe -en soms heel geringe- omvang hebben. Niet helemaal duidelijk is wanneer een bibliotheek zichzelf basisbibliotheek mag noemen. In het Koepelconvenant worden de criteria inhoudelijk verwoord: met name dient de basisbibliotheek in staat te zijn tot de adequate uitoefening van een aantal kerntaken. Operationalisering in de vorm van objectieve criteria ontbreekt echter. Het is duidelijk dat kleine basisbibliotheken niet alle kerntaken (kunnen) vervullen. Ook is duidelijk dat het niet alleen een kwestie van aantallen is. Soms is het verzorgingsgebied qua inwonertal omvangrijk, maar gaat het om een verzameling van kleine gemeenten waar geen grotere bibliotheek is die als trekker kan fungeren. En met name de noordelijke provincies (Groningen, Friesland, Drenthe, Overijssel) zeggen dat zij compensatie kunnen bieden in de vorm van een sterk netwerk. Een bibliotheek in één van de gemeenten, die het IVA interviewde, koos ervoor om zelfstandig te blijven, succesvol een alliantie aan te gaan met lokale partners en vanuit die brede en sterke positie te gaan samenwerken met andere bibliotheken. Deze bibliotheek 6

7 laat zien dat het ook mogelijk is zonder een forse schaalvergroting, vernieuwend bezig te kunnen zijn. In sommige interviews met vertegenwoordigers van andere geledingen (provinciale bibliotheekcentrales, provinciebestuur en bibliotheken) wordt enkele keren opgemerkt, dat innovatief vermogen niet één op één gekoppeld is aan schaalgrootte. Intrinsieke motivatie, lokaal draagvlak, oog voor en betrokkenheid bij lokale vraagstukken, aansluiting bij de juiste partners en ondernemerschap zijn in hun visie minstens zo belangrijk of misschien wel belangrijker. Wel is het zo dat een basisbibliotheek aan een aantal voorwaarden moet voldoen, die gemakkelijker en efficiënter te realiseren zijn bij een zekere omvang. Dan gaat het om voorwaarden ten aanzien van een bepaalde capaciteit en kwaliteit van dienstverlening. Hoewel kleine bibliotheken dit in principe ook kunnen realiseren, zijn deze altijd duurder uit als zij dit op kleine schaal vormgeven. Donuts De gewenste situatie qua schaalgrootte en slagkracht wordt in een aantal gevallen niet gehaald doordat de stadsbibliotheken er in meerderheid de voorkeur aan geven een basisbibliotheek op zichzelf te vormen. Daar zijn verschillende redenen voor. Zij zien voor zichzelf geen meerwaarde in een fusie met kleine bibliotheken. Zij hebben geen behoefte aan een PSO, omdat zij de functies van ontwikkeling en vernieuwing liever in eigen hand houden, omdat zij de kwaliteit van de PSO niet hoog genoeg aanslaan, of omdat zij de PSO zien als een mogelijke bedreiging voor hun autonomie. De kleine gemeenten van hun kant kunnen eveneens de boot afhouden, omdat zij bevreesd zijn te worden verzwolgen door een usurpator. In Noord-Brabant spreekt de provinciaal coördinator over de onwenselijkheid van het ontstaan van donuts: clusters van plattelandsbibliotheken die rond de grote kerngemeente zijn gegroepeerd, maar waarvan de grote stadsbibliotheek geen deel uitmaakt Opstelling van gemeenten ten aanzien van basisbibliotheekvorming Uit het onderzoek van het IVA blijkt dat in het merendeel van de geïnterviewde gemeenten de bibliotheek de leidende partner is in het proces van stelselvernieuwing. Gemeenten volgen het proces in meer of mindere mate op afstand. In een klein aantal gemeenten trekken gemeente en bibliotheek gelijk op. In slechts één van de geïnterviewde gemeenten heeft de gemeente het initiatief bij de stelselvernieuwing. De meeste gemeenten hebben voorafgaand aan de start van de stelselvernieuwing geen kaders gesteld op het gebied van financiën, personeel, dienstverlening etc. In enkele gemeenten zijn er, nadat de discussie op gang gekomen is en consequenties zichtbaar werden, wel dergelijke vraagstukken op tafel komen liggen, vooral in financiële termen. Enkele gemeenten hebben vooraf gesteld dat de bibliotheekvernieuwing budgettair neutraal plaats dient te vinden. Andere randvoorwaarden die sommige gemeenten stelden waren: geen gedwongen ontslagen, minimaal handhaving van het huidige niveau van dienstverlening, een duidelijke en inhoudelijke meerwaarde van de stelselvernieuwing, een rol voor vrijwilligers in de nieuwe basisbibliotheek of juist de eis, dat in de toekomst alleen nog met professionele krachten gewerkt zal worden. Verloop van de lokale processen In vrijwel alle gemeenten, die door het IVA geïnterviewd zijn, is gestart met de vorming van een basisbibliotheek. Processen kennen een heel verschillend verloop: van mislukt / zeer moeizaam tot voorspoedig en succesvol. Van de geïnterview de gemeenten waar basisbibliotheekvorming aan de orde was verliep het proces in slechts 3 gemeenten soepel. Factoren die hierbij van belang waren, zijn intrinsieke motivatie, bestaande vormen van en bereidheid tot samenwerking, goede voorbereiding, een sterke trekker, de afwezigheid van drang tot profileren en een adequate provinciale regie. Bij een groot deel van de gemeenten verliep het proces moeizamer en bij sommigen mislukte het. Elementen die daarbij een rol spelen zijn: sterke fixatie op geld (als het maar niet meer 7

8 kost), de angst autonomie en identiteit in te moeten leveren, gebrek aan inhoudelijke visie en intrinsieke motivatie bij een of meerdere partners en wantrouwen jegens bepaalde partners. Succesfactoren basisbibliotheekvorming Omstandigheden en factoren die bevorderend blijken te zijn voor het proces van basisbibliotheekvorming zijn: Inzicht in nut, noodzaak en resultaat van de vernieuwing, De aanwezigheid van een sterke trekker met gezag en draagvlak. Een duidelijke (provinciale, regionale en/of gemeentelijke) regie, die ook qua timing en organisatie goed is (niet dwingend / forcerend, tenzij als noodgreep). Consistentie en beargumenteerd afwijken daarvan (m.b.t. voorwaarden, uitgangspunten). Ontbreken van persoonlijke agenda s. Bestaande goede verhoudingen: gemeenten en bibliotheken onderling en met elkaar. Inhoud: oriëntatie op inhoud en belang bibliotheekwerk / geloof in nut en noodzaak bibliotheekvernieuwing (bij betrokken bibliotheken, bibliotheekbesturen, beleidsmedewerkers gemeenten en gemeentebesturen) Opstelling bibliotheek: zelfvertrouwen, initiatief, zonder arrogant of drammerig te zijn, gevoel voor bestuurlijke en maatschappelijke verhoudingen en problemen. Timing / tijdigheid: met betrekking tot informeren, draagvlak verwerven, partijen een rol geven, criteria, subsidievoorwaarden, richting bepaling. Gevoel voor diversiteit (binnen provincies, regio s en zelfs gemeenten) Flexibiliteit (gas terug kunnen nemen, met wat minder genoegen kunnen nemen) in combinatie met daadkracht (vermogen in moeilijke situaties of na lang praten ook knopen door te hakken). Juiste mensen op de juiste plek (niveau, houding, specialistische kennis, bestuurlijke ervaring) Bereidheid en vertrouwen om los te laten (stukje autonomie weg geven, niet bang (hoeven) zijn voor verlies eigenheid). Goede en heldere projectstructuur, goede en heldere afspraken vooraf. Gevoel voor lading en landing van informatie (bijv. onbedoelde effecten hanteren instapniveau en openbaar maken resultaten nulmeting INK) Provinciale Serviceorganisaties Een tweede element van de herstructurering is de omvorming van de provinciale bibliotheekcentrales (PBC s) tot provinciale serviceorganisaties (PSO s). Het IVA constateert dat de discussies over de taakstelling en positionering van de PBC s in de provincies in volle gang zijn. Opnieuw zijn de noordelijke provincies het verst gevorderd, wat niet verwonderlijk is, omdat ook de basisbibliotheekvorming daar het verst is voortgeschreden. Positionering Wat de positionering van de PSO s betreft verandert er veel. Tot aan het moment waarop het vernieuwingsproces in gang werd gezet, bestond de taak van de PBC s er vooral in om de kleinere bibliotheken te ondersteunen bij de bedrijfsvoering. De PSO s zijn gericht op alle bibliotheken in de provincie en in hun taakstelling staan inhoudelijke aspecten centraal. Die positie wordt hen niet zo maar in de schoot geworpen, maar zij zullen die moeten afdwingen en waar maken. Het zijn met name de grote(re), zelfstandige bibliotheken die sceptisch zijn over hun verhouding tot de PSO, omdat zij vrezen aan autonomie in te boeten; en de echt grote bibliotheken zien voor zichzelf de meerwaarde niet in van toetreding tot het provinciale netwerk. In de tweede plaats is de PSO geen beleidsbepalende instelling, maar fungeert zij als een service-instituut ten dienste van de basisbibliotheken. Opdrachtgevers zijn de partners in de netwerkorganisatie, met een voorname rol daarin voor het directeurenoverleg. Dienstbaarheid aan de basisbibliotheken en een vraag- in plaats van een 8

9 aanbodgeoriënteerde houding zijn de kernbegrippen voor de positie van de PSO in de toekomst. Taakstelling De taakstelling van de PSO ziet er in hoofdlijnen als volgt uit: 1. De PSO is kenniscentrum; dat wil zeggen, dat zij fungeert als centrum voor ontwikkeling en broedplaats van innovatie; tevens wordt er alle informatie die van belang kan zijn voor de bibliotheken, verzameld en ook weer ontsloten en aangeboden aan alle actoren, met name aan de basisbibliotheken. 2. De PSO verzorgt netwerktaken, die gericht zijn op de vorming en ondersteuning van het netwerk. De PSO daagt ertoe bij dat alle actoren hun rol op adequate wijze kunnen vervullen. 3. De PSO verricht facilitaire taken, zoals werkgeverschap, personeels- en salarisadministratie, financiële administratie en advies. Dit type taken hoeft niet noodzakelijkerwijs op provinciaal niveau georganiseerd te worden, dit kan ook door één organisatie voor meerdere provincies uitgevoerd worden. Deze volgorde is niet geheel willekeurig, want het is het voornemen dat de PSO vooral een vooraanstaande rol gaat vervullen bij de inhoudelijke vernieuwing van het bibliotheekwerk. De provincies zijn het erover eens dat er een accentverschuiving dient plaats te vinden in de dienstverlening door de PSO van de eerste naar de tweede lijn, met andere woorden, van facilitaire dienstverlening naar ondersteuning bij innovatie. Over de omvang van de facilitaire taken wordt in verschillende provincies verschillend gedacht. Met name in de noordelijke provincies wordt meer gehecht aan het behoud van ook facilitaire taken dan in de overige provincies. En niet alleen tussen provincies loopt de scheidslijn, maar ook daarbinnen: in het directeurenoverleg zien we in elke provincie met uitzondering van Groningen en Fryslân- dat grote bibliotheken de rol van de PSO beperkt willen houden, terwijl de kleine die rol juist willen versterken. De laatste zien in de PSO een bondgenoot die hen kan beschermen tegen de overheersing door de grote stadsbibliotheek. Verhouding tussen PSO en netwerk De formele verhouding van PSO tot netwerkorganisatie blijkt in verschillende provincies verschillend te zijn. In Groningen en in Drenthe, bijvoorbeeld, maken de PSO s onderdeel uit van het provinciale netwerk. Dat is in die zin opmerkelijk, omdat het netwerk ook de formele opdrachtgever is van de PSO. De PSO zou bijvoorbeeld meebeslissen over projectvoorstellen die zij weliswaar na overleg met andere partijen, zoals de bibliotheken- zelf zou indienen, en zo opdrachtgever en uitvoerder tegelijkertijd zijn. Om die reden wordt de PSO in andere provincies juist buiten het bestuur van het netwerk gehouden. Zij is bij netwerkvergaderingen wel aanwezig, maar heeft slechts een adviserende stem. In Noord-Holland, bijvoorbeeld, is het overleg over het netwerk in gang, maar is al op voorhand uitgesproken dat de PSO zeker niet in het bestuur komt van de nieuwe organisatie. De achterliggende gedachte is overigens in alle gevallen dezelfde: men wil bevorderen dat de PSO geen organisatie op zichzelf is, maar dat zij zich dienstbaar opstelt ten opzichte van het bibliotheekveld. In het ene geval wil men dat kunnen afdwingen door een formele opdrachtgever opdrachtnemer -relatie te creëren, met de nodige afstand tussen beide functies ( Wie baas is kan niet vraaggericht werken ). In het andere geval wil men bevorderen dat de PSO goed op de hoogte blijft van wat er leeft in het veld door de afstand tussen de verschillende actoren zo gering mogelijk te maken. In principe valt er voor beide zienswijzen iets te zeggen. Het is zaak goed te blijven monitoren wat er in de praktijk gebeurt, te evalueren welke de effecten zijn en zo nodig bij te sturen. PSO als marktgericht bedrijf Parallel hieraan loopt de discussie over de wenselijkheid van de ontwikkeling van de PSO tot een marktgericht bedrijf. In de noordelijke provincies wil men expliciet geen marktverhoudingen laten ontstaan en geen klant-leveranciersverhouding tussen 9

10 basisbibliotheken en PSO, vanuit de overweging dat marktwerking niet functioneert bij zo ver doorgevoerd specifiek maatwerk als door de basisbibliotheken wordt verlangd. In bijvoorbeeld Noord-Brabant wordt juist wel toegewerkt naar een klantleveranciersverhouding tussen basisbibliotheken en PSO, terwijl aan de PBC anderhalf jaar de tijd wordt geboden om uit te groeien tot een marktgeoriënteerd bedrijf Netwerkvorming Het derde element van de herstructurering houdt in dat de provincie inspanningen doet om de netwerkvorming te bevorderen en de ondersteuningsstructuur voor de basisbibliotheken te optimaliseren. In alle provincies wordt gewerkt aan de vorming van een netwerk, als het samenwerkingsverband tussen de basisbibliotheken. Het IVA constateert dat de provincies ervan overtuigd zijn dat netwerken van basisbibliotheken provinciebreed noodzakelijk zijn voor een succesvolle bibliotheekvernieuwing. Bovendien ziet men de voordelen om de provinciale netwerken daarenboven ook nog op nationaal niveau aan elkaar te knopen. Dat laatste ligt praktisch gesproken echter nog niet binnen bereik. Aan provinciale netwerkvorming hebben de provincies voorlopig de handen (meer dan) vol. De provincies vinden het van belang dat de basisbibliotheken elkaar continu en structureel ondersteunen, om de ontwikkelingen in de samenleving op het terrein van de informatievoorziening te kunnen blijven volgen en er adequaat op te kunnen reageren. Noodzakelijk hiervoor is dat alle actoren hun rol goed (kunnen) vervullen. Dit houdt in dat zij weten wat zij over en weer van elkaar kunnen verwachten. Verder moeten zij hun rol proactief invullen, en dus niet alleen halen, maar ook brengen. En tot slot is het van belang dat zij elkaar ondersteunen, maar elkaar ook aanspreken wanneer afspraken niet worden nagekomen. Deelname aan het netwerk is dus niet vrijblijvend. Netwerk en schaalgrootte Netwerken zijn overal van belang, maar ze zijn extra belangrijk in de provincies waar de gewenste schaalgrootte en slagkracht van de basisbibliotheken niet worden gehaald, omdat deze op zich te weinig potentieel hebben om de doelstellingen van de vernieuwing op eigen vermogen te realiseren. Beoogd wordt dat de netwerken daar de compensatie bieden die nodig is om de basisbibliotheken de verlangde prestaties toch te kunnen laten leveren. De provincies zelf menen in staat te zijn netwerken te creëren die de kwaliteit daartoe bezitten. Verhouding netwerk basisbibliotheken - PSO Sterke basisbibliotheken worden door de provincie beschouwd als een voorwaarde om het netwerk optimaal tot zijn recht te laten komen. Zij treden meestal via een provinciaal directeurenoverleg - op als de opdrachtgevers voor de service-organisatie. Om die taak goed te kunnen vervullen moeten zij weten welke vragen er spelen in het veld, waar knelpunten zitten en waaraan behoefte bestaat bij de basisbibliotheken. Wanneer zij daar duidelijk over kunnen zijn, wanneer zij in het directeurenberaad onderling tot overeenstemming kunnen komen en wanneer zij door hun achterban van basisbibliotheken als hun representanten worden erkend, kunnen zij op overtuigende wijze inhoud geven aan de uitgangspunten van vraagsturing van hun kant en van dienovereenkomstig vraaggericht handelen van de kant van de PSO. Het directeurenoverleg zal zich daarom moeten omvormen van een plaats waar min of meer vrijblijvend wordt overlegd tot een forum waar besluitvorming plaats vindt en niet-vrijblijvende afspraken worden gemaakt over beleid en over strategisch handelen. De directeuren dienen naar opvatting van de provincie aanwezig te zijn op de werkvloer. Door daar alert en opmerkzaam te zijn en goed overleg te voeren met hun achterban, kunnen zij zijn de PSO richten op problemen die door de bibliotheken als zodanig worden ervaren, en oplossingen aan dragen die praktisch zijn en direct toepasbaar. Ook moet de 10

11 mogelijkheid bestaan dat maatwerk wordt geleverd specifiek voor individuele bibliotheken. Dan zullen bibliotheken zich herkennen in het netwerk als een organisatie die van hen is en die er voor hen is. Fryslân levert een voorbeeld van een ver doorgevoerde accentuering van sturing vanuit het veld: daar vormen de directeuren van de clusterbibliotheken Raad van Bestuur van de Bibliotheek Service Friesland. Netwerkvorming in de praktijk Zowel provincies als gemeenten geven aan dat in alle provincies over netwerkvorming wordt gedacht, maar dat het denk- en besluitvormingsproces over doelstellingen en vormgeving nog (lang) niet is afgerond, laat staan dat het in vol bedrijf zou zijn. De voornaamste oorzaak is dat de (directeuren van de) basisbibliotheken primair bezig zijn met het stevig neerzetten van de eigen organisatie. Dat vraagt veel aandacht en energie, maar het is ook moeilijk om afspraken te maken en verplichtingen aan te gaan, zolang de richting en de inrichting van de eigen organisatie nog onduidelijk zijn. In sommige provincies worden kwartiermakers ingezet. In Fryslân is men het verst gevorderd. Daar is de basisbibliotheekvorming dan ook afgerond en is de provinciale steunorganisatie omgevormd tot een servicecentrum met een kenniscentrum en een facilitair bedrijf. In de beleving van gemeenten staat de vorming van netwerken tussen (beoogde) basisbibliotheken nog in de kinderschoenen. De netwerkvorming onttrekt zich aan het zicht van veel gemeenten. Sommige gemeenten geven expliciet aan dat netwerkvorming wordt beschouwd als een competentie van de basisbibliotheek en niet iets waarop de gemeente invloed zou moeten uitoefenen. Zij zijn ook niet of nauwelijks op de hoogte van de stand van zaken in deze. De helft van de gemeenten, die het IVA interviewde, geeft aan dat van enige netwerkvorming nog geen sprake is. Meestal als gevolg van het feit dat nog geen basisbibliotheek is gevormd of dat deze de handen nog vol heeft aan de vormgeving van de eigen organisatie. Anderen signaleren in meer of mindere mate netwerkvorming, maar vinden dat dit nog weinig concrete vormen heeft aangenomen. Ook vindt men het netwerk soms te vrijblijvend en heeft men de indruk dat het vooral een praatplatform is. De stand van zaken rondom de netwerkvorming in de praktijk staat op gespannen voet met de uitspraken over netwerkvorming in de Beschikkingen over de Marsrouteplannen van Hierin staat dat er voor het eind van 2005 principeafspraken gemaakt moeten zijn over de vorming van basisbibliotheken in relatie tot de positionering van de provinciale serviceorganisaties. Om dit te realiseren zal er in korte tijd nog zeer veel werk verzet moeten worden Herstructurering in de praktijk: twee modaliteiten Zunderdorp heeft in Basis voor bibliotheken, Voortgangsrapportage herstructurering bibliotheekwerk 2003 met betrekking tot de provinciale ondersteunigsstructuur het onderscheid gemaakt tussen het grote-basisbibliothekenmodel en het netwerkmodel. In het grote-basisbibliothekenmodel doen de basisbibliotheken veel zelf, zowel facilitair als inhoudelijk. In het netwerkmodel hebben we te maken met kleine basisbibliotheken, waarbij het facilitaire bedrijf (PBC) een centrale positie ineemt. In terminologie en beschrijving wordt gesuggereerd dat de omvang van de (basis)bibliotheek bepalend is voor de verhouding tussen de bibliotheek en de ondersteunende instelling. In de eerste plaats zijn de grootste basisbibliotheken niet aangesloten bij de PBC. Zij doen alles zelf, of kopen diensten in, maar zij verhouden zich in het geheel niet of nauwelijks tot de PBC. In de optiek van de Commissie Meijer en volgens de Koepelconvenant is het de bedoeling dat de grote (stedelijke) bibliotheken basisbibliotheken vormen met de kleine(re) (plattelands) bibliotheken. De praktijk laat zien dat dit in sommige provincies wel, in andere provincies niet of slechts voor een deel gebeurt. In Groningen en Friesland doen de (grote(re)) steden alle mee in de 11

12 clustering, maar in bijvoorbeeld Noord-Brabant, Noord- en Zuid-Holland en Gelderland is dat veel minder het geval. Het IVA concludeert dat de verschillende ontwikkelingen, die zich in de twaalf Nederlandse provincies hebben voltrokken tenminste mede het gevolg zijn van een historisch gegroeide werkelijkheid en van de inzichten, ambities en uitgesproken voorkeuren die in de betreffende provincies dominant waren en blijkbaar nog steeds dominant zijn. In de noordelijke provincies, van Groningen tot en met Overijssel, is de situatie die we nu aantreffen, het resultaat van ontwikkelingen die al in gang waren gezet vóór er een Commissie Meijer was, en vóór de bibliotheekvernieuwing officieel in gang werd gezet. De bibliotheekvernieuwing en de middelen die ervoor vrij kwamen, vormden een extra impuls en verruimden de mogelijkheden om van de vernieuwing werk te maken. Ook in de andere provincies werden de bibliotheken gestimuleerd om met de vernieuwing aan de slag te gaan. De Commissie Meijer, het Koepelconvenant en later het Aanhangsel bij dit convenant gaven de richting aan waarin de vernieuwing zich diende te voltrekken. Nu, een aantal jaren later, komt in hoofdlijnen een gevarieerd beeld naar voren. Gemeenschappelijk is dat de wens en de noodzaak tot bibliotheekvernieuwing op het provinciale niveau door alle actoren wordt onderschreven. De samenleving is sterk veranderd en de sense of urgency tot het meeveranderen van de bibliotheek is een door allen gedeelde opvatting. In lijn daarmee worden ook de doelstellingen van de operatie, zoals weergegeven in het Aanhangsel bij het Koepelconvenant, door provinciaal coördinatoren en PBC s onderschreven. Echter, de weg waarlangs wordt getracht deze doelstellingen te realiseren, vertoont veel variatie. Het cohesiemodel en het marktmodel Het IVA constateert dat zich in essentie twee hoofdlijnen aftekenen, die zij benoemen als het cohesie- en het marktmodel. Beide modellen zijn nog volop in ontwikkeling. Voor het marktmodel geldt zelfs eerder dat de implementatie ervan nog niet of pas heel recent is begonnen: het draagt nog sterk het karakter van plan, voornemen en overweging. De discussie staat sterk in het teken van de positionering van de provinciale ondersteuningsstructuur. Het cohesiemodel is de naam die het IVA meegeeft aan het proces van bibliotheekvernieuwing dat ontstaan is als de min of meer logische en natuurlijke voortzetting van een reeds eerder ingezet traject van vernieuwing in de noordelijke provincies. Kenmerkend is dat grote en kleine (basis)bibliotheken provinciebreed een netwerk vormen, waarvan de actoren nauwe en intensieve relaties met elkaar onderhouden. De provinciale service-organisatie neemt een centrale positie in en maakt zich sterk voor de (basis)bibliotheken: zij noemt zich van en voor de (basis)bibliotheken. In de meest doorgevoerde vorm van dit model zijn werkgeverschap, directie en administratie belegd bij de service-organisatie. Elke bibliotheek heeft een eigen front office, terwijl de back office taken van ontwikkeling en vernieuwing berusten bij de service-organisatie. (Basis)bibliotheken zijn verplicht de facilitaire functies te laten uitvoeren door de service-organisatie. Aanvullende diensten en producten waaraan zij behoefte hebben, betrekken zij eveneens van de service-organisatie. Anderzijds is de serviceorganisatie dienstbaar aan de (basis)bibliotheken: de (basis)bibliotheken zijn de opdrachtgevers van de serviceorganisatie, die volledig vraaggestuurd werkt. 12

13 Cohesiemodel Basisbibliotheken Alle (kleine en grote) (basis)bibliotheken in één provinciaal netwerk (Basis)bibliotheken aangesloten bij PSO: werkgeverschap, financiële administratie Provinciale steunorganisatie Service-organisatie met twee taken: facilitaire dienst en kenniscentrum Facilitaire dienst: (basis)bibliotheken verplichten zich basispakket en eventuele aanvullende diensten af te nemen van PSO Kenniscentrum: vraaggericht genereren van producten en diensten, in overleg met netwerk Netwerk Sterk netwerk, met (basis)bibliotheken én PSO PSO is van en voor de (basis)bibliotheken Geen marktverhoudingen, solidariteit In de praktijk wordt het cohesiemodel niet zover doorgevoerd als hierboven beschreven. Directie(taken) zijn in Groningen, Fryslân, Drenthe en Overijssel gedecentraliseerd naar de (basis)bibliotheken, omdat er in het cohesiemodel sterke partners nodig zijn voor de serviceorganisatie. De PSO moet immers vraaggestuurd werken. Dan moet de vraagkant sterk zijn: inhoudelijk en in de structuur. Het werkgeverschap is in Groningen belegd bij de serviceorganisatie. In Drenthe wordt daarover gediscussieerd en verzetten Assen en Hoogeveen zich daartegen. In Friesland en Overijssel berust het werkgeverschap bij de (basis)bibliotheken. In Groningen, Friesland en Drenthe zijn de (basis)bibliotheken verplicht tenminste een basispakket af te nemen. Overijssel laat de bibliotheken het meest vrij. Formeel is het hen toegestaan alle diensten extern te betrekken. In de praktijk gebeurt dat echter niet. De Overijsselse Bibliotheek Dienst: Wij bouwen op vertrouwen, kwaliteit en prijs in deze volgorde. Zo constateert het IVA dat het cohesiemodel in verschillende gradaties wordt gepraktiseerd: in Groningen stringenter dan in Overijssel. Het marktmodel is nieuw en vloeit voort uit het vernieuwingsproces zoals dat met het rapport van de Commissie Meijer werd ingezet. In dit model zijn de basisbibliotheken zelfstandige eenheden. Door de schaalgrootte die het resultaat is van de clustering, worden de basisbibliotheken in staat geacht veel taken zelf te kunnen uitvoeren en deze dus niet (meer) te hoeven onderbrengen bij de provinciale service-organisatie. Het werkgeverschap, de directie, het personeelsbeleid en de financiële administratie zijn de verantwoordelijkheid van de basisbibliotheken zelf. Wel kunnen facilitaire taken worden ingekocht. Ze worden aan de (basis)bibliotheken aangeboden door de PSO, volgens een klant-leverancier -relatie. Deze bibliotheken kunnen daarop ingaan tegen vergoeding op basis van marktconforme prijzen, maar zij kunnen deze diensten ook van het particuliere bedrijfsleven betrekken. De kosten worden niet meer gesubsidieerd door de provincie. Voor de min gemeenten is een compensatieregeling in het leven geroepen. De PSO gaat zich meer richten op tweedelijns- of netwerktaken. Ook deze diensten worden via een klant-leverancier -relatie aangeboden, maar deze zijn wel gesubsidieerd. Het netwerkaanbod komt tot stand nadat de organisatie van basisbibliotheken daartoe opdracht heeft verstrekt. De PSO is dus dienstverlenend ten opzichte van de bibliotheken. Daardoor en door de klant-leverancier-relatie zijn vraag en aanbod op elkaar afgestemd. De service-organisatie staat in principe ook open voor dienstverlening aan andere instellingen dan bibliotheken en zij kan haar dienstverlening uitbreiden tot over de provinciegrenzen heen. 13

14 Markt-model Basisbibliotheken Vorming van c.q. clustering tot basisbibliotheken Basisbibliotheken zijn zelfstandige eenheden: werkgeverschap, eigen (financieel, administratief en personeels)management Provinciale steunorganisatie Service-organisatie met twee taken: kenniscentrum en facilitair bedrijf Kenniscentrum wordt gefinancierd door provincie, genereert producten en diensten in opdracht van netwerk Facilitair bedrijf is leverancier van producten en diensten aan basisbibliotheken, tegen marktconforme prijzen Geen gedwongen winkelnering, vrije productafname Netwerk Netwerk van basisbibliotheken, die afspraken maken over samenwerking en die optreden als opdrachtgever van PSO PSO maakt geen deel uit van het netwerk Klant-leverancierverhouding, do ut des Onder meer in de provincies Noord-Brabant, Noord- en Zuid-Holland en Utrecht worden plannen uitgewerkt om volgens dit marktmodel te gaan werken. In het marktmodel is de toekomst van de PSO s enigszins onduidelijk: hoe zullen zij het voor zover het gaat om het facilitaire bedrijf- als marktpartij gaan doen? Als PBC hebben zij al een forse reorganisatie achter de rug, nu volgt een tweede krachtproef. En hoe zullen hun ervaringen zijn als een instituut dat zich ten opzichte van zijn klanten moet omvormen van een sterk aanbodgerichte naar een vraaggerichte organisatie, met een primair dienstbare attitude? De reacties van PBC -zijde zijn dat men zich zeker niet bij voorbaat kansloos acht, maar om te overleven zijn er wel randvoorwaarden die moeten worden vervuld. Zeker is een overgangsperiode nodig om met kans op succes de nieuwe positionering in te gaan. In Noord-Brabant krijgt de PBC daarvoor anderhalf jaar de tijd. Bedenkingen In Zeeland wordt aangegeven dat ombuiging in de richting van het marktmodel niet positief blijkt uit te pakken. Zoals in de noordelijke provincies was ook in Zeeland al eerder een aanvang gemaakt met een proces van bibliotheekvernieuwing, op Zeeuwse schaal, dat wil zeggen gebaseerd op overzichtelijkheid en een grote bereidheid tot samenwerking. De invoering van het marktmodel heeft in Zeeland een averechtse uitwerking gehad: partners zijn voor elkaar tot partijen geworden, spontane verhoudingen hebben plaats gemaakt voor berekening. Conclusies Het IVA stelt vast dat de bibliotheken in verschillende provincies verschillende wegen zijn gegaan om dezelfde doelstellingen te bereiken. De noordelijke provincies hebben wel de hoofdlijnen gevolgd zoals die in het Koepelconvenant werden uiteengezet: zij hebben vormen van clustering van bibliotheken tot stand gebracht; zij hebben provinciebreed netwerken gevormd tussen de clusters; zij hebben de provinciale ondersteuningsstructuur opnieuw gepositioneerd; en nu staan zij op de drempel om de inhoudelijke vernieuwing te gaan aanpakken. Maar zij hebben wel een andere weg gekozen dan die in het Koepelconvenant werd gewezen. Dat de noordelijke provincies (met uitzondering van Drenthe) bij de implementatie van het model op dit moment verder zijn gevorderd dan de provincies waar wel het (overigens slechts op hoofdlijnen) uitgezette pad van het marktmodel werd gevolgd, wil nog niet zeggen dat het cohesiemodel het betere model is. Immers, de noordelijke provincies zijn met een voorsprong in de tijd aan het vernieuwingsproces begonnen, en het is daarom voor de hand liggend dat het cohesiemodel bij hen al verder is uitgekristalliseerd dan het marktmodel 14

15 bij de andere provincies. Het is daarom te vroeg, zo stelt het IVA, om nu al oordelen uit te spreken over de beide modellen. De bevindingen kunnen wel worden opgevat als een pleidooi voor een gedifferentieerde aanpak. Het IVA pleit ervoor om provincies zelf te laten bepalen langs welke weg zij de doelstelling van bibliotheekvernieuwing willen realiseren. Laat niet een blauwdruk een onwrikbare richtingwijzer zijn, zo stelt het IVA, maar laat in elke provincie de actoren die elk op eigen wijze bij de bibliotheekvernieuwing betrokken zijn, in samenspraak kiezen voor het pad dat het meest in overeenstemming is met de eigen historie en met de keuzen die het best passen bij de demografische en sociale samenstelling van de bevolking, bij de eigen cultuur en identiteit van de bevolking en bij de keuzen die op grond daarvan worden gemaakt. Wel is het van belang dat er randvoorwaarden aan de inrichting van het netwerk gesteld worden, in die zin dat de provinciale netwerken straks onderling op elkaar moeten aansluiten en ook op de landelijke faciliteiten, zoals bijvoorbeeld het digitale netwerk. 1.2 Inhoudelijke vernieuwing In het Koepelconvenant is benadrukt dat de inhoudelijke vernieuwing centraal staat, en dat de stelselherziening geen doel op zich is, maar moet worden beschouwd als een voorwaarde om tot inhoudelijke vernieuwing te kunnen komen. Toch moet worden vastgesteld dat in de afgelopen jaren de meeste aandacht en energie is gaan zitten in de herstructurering. De belangrijkste vraag was: wie gaat met wie? En bij de beantwoording van die vraag hebben niet alleen maar rationele argumenten een rol gespeeld. De lokale en regionale geschiedenis deed zich gelden, en ook elementen van macht en status speelden een rol. Inhoudelijke vernieuwing op provinciaal niveau De provinciale coördinatoren geven aan dat de slogan Structuur volgt inhoud weliswaar een mooie gedachte is, maar dat het in de praktijk niet zo werkt. Zolang de structuur niet is geregeld blijkt die steeds weer alle aandacht op te eisen. De meeste coördinatoren vinden het daarom om praktische redenen verstandig om de kwestie van de herstructurering dan maar eerst naar behoren te regelen, om zich daarna met volle energie op de inhoud te kunnen storten. Toch zijn de provinciale coördinatoren van mening dat de herstructurering wel erg veel tijd en energie heeft gekost en dat het moment waarop kan worden begonnen met de inhoudelijke vernieuwing wel erg lang op zich laat wachten. Gevaar is dat het enthousiasme voor de vernieuwing wegebt. Met het oog daarop heeft Drenthe in het afgelopen jaar alvast enkele inhoudelijke projecten in uitvoering genomen. Men wilde bewust de mensen in het veld laten weten dat er meer is dan de structuurdiscussie alleen, en dat het primair om de inhoud is begonnen. Een concreet product is de Drentse bibliotheekpas, waarmee men bij elke bibliotheek in Drenthe terecht kan. De inhoudelijke vernieuwing staat dus nog in de kinderschoenen. Sommige provincies staan nog helemaal aan het begin, zoals Flevoland, Noord- en Zuid-Holland, Utrecht. In andere provincies zijn er wel tekenen dat er een begin gemaakt wordt met inhoudelijke vernieuwing. In sommige provincies, zoals Groningen, Overijssel, Zeeland, worden provinciale ondersteunings- en vernieuwingsgelden beschikbaar gesteld voor inhoudelijke vernieuwing. Elementen van inhoudelijke vernieuwing In de meeste provincies staat de inhoudelijke vernieuwing geprogrammeerd voor de komende jaren. Wat verstaan de provincies concreet onder de term inhoudelijke bibliotheekvernieuwing? De volgende elementen werden door de coördinatoren genoemd: In de eerste plaats willen bibliotheken beter en sneller toegankelijk zijn voor de gebruikers. 15

16 Er is sterke belangstelling voor lokaal integraal beleid. Een substantieel deel van de vernieuwingsgelden gaat naar programma s voor horizontale samenwerking met organisaties en instellingen uit verschillende sectoren: cultuur, zorg, welzijn, onderwijs. Bibliotheken willen zich ontwikkelen tot een gewaardeerde partner in de informatievoorziening en ondersteuning van culturele en educatieve programma s. Bibliotheken willen betrokken worden bij het gemeentelijk accommodatiebeleid voor de (gezamenlijke) huisvesting van culturele en maatschappelijke instellingen. Dat is met name heel herkenbaar in gemeenten waar het concept van het Kulturhus daadwerkelijk wordt uitgewerkt. Overijssel trekt daarvoor extra budget uit. Kulturhusen zijn schoolvoorbeelden van integraal beleid. De bibliotheek is in dit concept geen noodzakelijke, maar wel een logische partner. In driekwart van de gevallen participeert de bibliotheek in het Kulturhus. De inhoudelijke doelstellingen zijn veelal gekoppeld aan de uitwerking van de vijf gezamenlijke landelijke programmalijnen, die in het Marsrouteplan worden aangegeven: ICT en netwerkstructuur; inhoudelijk bibliotheekbeleid; professionalisering; kwaliteitszorg, certificering en benchmark; en horizontale samenwerking. Ze zijn door de provincies veelal echter nog niet zodanig uitgewerkt dat men er onmiddellijk mee aan de slag zou kunnen gaan. Dat geldt zowel voor de inhoudelijke aspecten als voor de bij de uitvoering te betrekken actoren. Om dit te kunnen realiseren zal er naar het oordeel van de provincies een cultuurverandering nodig zijn binnen de bibliotheekorganisaties zelf, gericht op ondernemerschap, een meer zakelijke instelling en externe gerichtheid. Het zijn kwaliteiten die bij het bibliotheekpersoneel zeker niet als vanzelfsprekend aanwezig kunnen worden geacht, maar die vragen om investering in het kader van de bibliotheekvernieuwing. Er worden ook nieuwe eisen gesteld aan de andere partijen. Alle betrokkenen dienen hun rol op proactieve wijze te kunnen vervullen. Dat wil zeggen, dat zij niet alleen halen, maar ook brengen. Voor de bibliotheken betekent dat vooral dat zij zich ontwikkelen tot goede culturele ondernemers en voor de gemeenten dat zij adequaat inhoud weten te geven aan hun taak als opdrachtgever. Inhoudelijke vernieuwing op lokaal niveau Uit de interviews die het IVA met gemeenten en bibliotheken gehouden heeft komt naar voren dat in vrijwel alle geïnterviewde gemeenten gestart is met de vorming van een basisbibliotheek, maar dat er slechts in een enkele gemeente een begin is gemaakt met inhoudelijke vernieuwing. In de twaalf gemeenten die aan het onderzoek hebben deelgenomen, is van inhoudelijke vernieuwing nog niet of nauwelijks sprake. In drie van de vijf gemeenten is men nog niet gestart met de inhoudelijke vernieuwing. Dit gaat steeds gepaard met een (tot voor kort) moeizaam proces van stelselvernieuwing ofwel het niet voor elkaar krijgen van de vorming van een basisbibliotheek. Dit betekent overigens niet, dat over die vernieuwing niet wordt nagedacht, maar wel dat er geen structurele activiteiten op plaatsvinden en ook nog geen concrete resultaten zijn geboekt. In twee van de vijf gemeenten is men al vrij ver gevorderd met de inhoudelijke vernieuwing. Dit betreft gemeenten en bibliotheken, waar het bibliotheekwerk al van oudsher inhoudelijk - een belangrijke positie inneemt en die niet (meer) gehinderd worden door perikelen in verband met de vorming van een basisbibliotheek. Als resultaten van de inhoudelijke vernieuwing worden door deze gemeenten met name genoemd: De actieve participatie van de bibliotheek in de brede scholen die in ontwikkeling zijn. De ontwikkeling van loketten, zoals een (algemeen) informatiepunt en een zorgloket en in het kader van de WMO 16

17 Samenwerking van de bibliotheek met het primair en voortgezet onderwijs en andere culturele instellingen binnen de gemeenten en ontwikkeling van een gestructureerd aanbod aan producten op het gebied van cultuureducatie, waardoor doelgroepen die vroeger vrijwel nooit de bibliotheek bezochten er nu regelmatig te vinden zijn. Uitgewerkte (en goedgekeurde) vernieuwingsplannen gericht op o.a. versterking van cultuureducatie, specialistische informatietaken en de rol van de bibliotheek als partner in het lokale en provinciale netwerk. De bij het onderzoek betrokken G4-gemeente heeft in het kader van de inhoudelijke vernieuwing de afgelopen jaren: PC - cursussen opgezet voor achterstandgroepen; telematicacentra gerealiseerd; bestaande contacten met het onderwijs geïntensiveerd en uitgebreid; cultuurpunten gerealiseerd; een fors programma gerealiseerd op het gebied van emancipatie; een groot aantal debatten georganiseerd rondom het thema sociale cohesie. 17

18 1.3 De rol van de verschillende partijen in de praktijk Partijen als partners De verhouding tussen de actoren (provincie, ondersteunende organisatie, gemeenten en bibliotheken) wordt effectiever en efficiënter naarmate elke partij zijn rol beter vervult. Partnerschap is gebaat bij sterke partijen, die juist ook op hun sterke kanten worden aangesproken. Dan komt ieders meerwaarde het best tot zijn recht en levert de samenwerking meer op dan de som der delen. In het kader van de bibliotheekvernieuwing fungeren de betrokken partijen beter als partner ten opzichte van elkaar wanneer zij zich als volgt opstellen en handelen: De provincie vervult haar rol als regisseur doordat zij stimulerend optreedt, randvoorwaarden vervult en partijen bijeenbrengt die moeten samenwerken om bibliotheekwerk en bibliotheekvernieuwing optimaal mogelijk te maken en vorm te geven. Zij tracht daarbij de juiste verhouding te vinden tussen een bottom up en een top down benadering, tussen sturen en loslaten, ten opzichte van gemeenten en bibliotheken. De gemeenten streven ernaar het bestuurlijk draagvlak voor de verdere ontplooiing van de bibliotheken op het lokale niveau te versterken en hun opdrachtgeverschap ten opzichte van de bibliotheken te vervullen op basis van de visie die zij hebben op de betekenis van het bibliotheekwerk voor de lokale en regionale samenleving. Bibliotheken werken samen in de vorm van basisbibliotheken, met het doel om als cultureel ondernemers zoveel mogelijk (groepen van) gebruikers zo goed mogelijk te bedienen. Deze gebruikers kunnen individuen zijn, maar ook instituties zoals scholen, culturele instellingen, zorginstellingen, etc. De dienstverlening wordt zo veel mogelijk gebaseerd op onderzoek naar behoeften en wensen van gebruikers. Omdat zij formeel de uitvoerders zijn van het beleid dat door de gemeente wordt bepaald, is een goede communicatie met de gemeente van groot belang. PBC s waren jarenlang steun en toevluchtsoord van de kleinere bibliotheken, maar zij staan nu voor de opgave zich om te vormen tot provinciale service-organisaties: de PSO s. Hoofdlijnen zijn dat de facilitaire taken worden overgenomen door de basisbibliotheken en dat zij in hun activiteiten het accent verleggen van eerste- naar tweedelijnstaken. Dat wil zeggen, van directie, werkgeverschap, financiële en personeelsadministratie naar ontwikkeling, innovatie en implementatie van het bibliotheekwerk van de toekomst. Het gaat om ondersteuning bij interne aspecten van ICT-infrastructuur, inkoop, expeditie, etc, maar ook bij externe aspecten van samenwerking op lokaal niveau met andere instellingen (horizontale integratie) en op bestuurlijk niveau met rijk, provincie en gemeente (verticale integratie). De VOB, de Vereniging van Openbare Bibliotheken, is de brancheorganisatie van de openbare bibliotheken in Nederland. Zij vertegenwoordigt de bibliotheken en treedt op als hun belangenbehartiger. Daarnaast tracht zij als denktank de ontwikkeling te bevorderen van de branche, de beroepsgroep, de bedrijven in de branche, de branche-informatie, de communicatie, het marktbeleid, de kwaliteitszorg, de functieinnovatie, etc. Aan de hand van een groot aantal interviews heeft het IVA in kaart gebracht welke opvattingen er bij provincies, gemeenten, bibliotheken en PSO s leven ten aanzien van de bijdrage die de genoemde partijen leveren aan de bibliotheekvernieuwing. Waar dat relevant is komen ook andere partijen aan het woord. 18

19 1.3.2 De provincie als regisseur De interviews die het IVA met gemeenten gehouden heeft laten heel verschillende beelden, verwachtingen en oordelen zien als het gaat om de wijze waarop de provincie invulling geeft aan haar regierol. Het lijkt er sterk op dat deze verschillen niet alleen voortkomen uit verschillen in aanpak tussen provincies. Interne omstandigheden, de regionale context en de overall relatie tussen een gemeente en een provincie lijken de verschillen te veroorzaken. Onder interne omstandigheden kunnen zaken worden verstaan als de financiële situatie, de algemene houding ten aanzien van bibliotheekwerk, de beschikbare tijd van de beleidsambtenaar, beleidsvoerend vermogen en de relatie tussen gemeente en bibliotheek. De regionale context varieert van heel eenvoudige tot uiterst complexe situaties en verhoudingen. Soms bestaan ondanks moeizaam verlopende processen goede verstandhoudingen, maar evengoed komt het voor dat er sprake is van gespannen situaties en elkaar beloeren. Sommige processen verlopen uiterst soepel, op andere plaatsen ontstaan volstrekt onwerkbare situaties. Relaties tussen gemeente en provincie variëren ook en de ene gemeente blijkt een veel positiever beeld te hebben van de provincie dan de andere gemeente. Al deze verschillen maken, dat voor een succesvolle aanpak niet alleen een duidelijke en consistente provinciale regie nodig is, maar tegelijkertijd ook gevoel voor verschillen, flexibiliteit en maatwerk. Het IVA geeft een opsomming van de voornaamste voorwaarden voor een succesvolle provinciale regie, die uit de gemeentelijke interviews zijn afgeleid: Eenduidige, volledige, maar tegelijkertijd zo beknopt mogelijke informatie verstrekken Beleidsmedewerkers en wethouders in voldoende mate betrekken, maar ook voorkomen dat ze overvoerd raken. Zo vroeg mogelijk helderheid geven over criteria, definities, doelstellingen, afspraken etc. Niet uitsluitend een plenaire aanpak hanteren, waarbij steeds alle gemeenten om tafel zitten. Ook oog hebben voor de individuele gemeente en afzonderlijke regio s: één op één contact en daardoor korte lijnen, snel zaken kunnen doen en meer wederzijds begrip. Goed voorbereiden van bijeenkomsten en voorkomen dat provinciale betrokkenen elkaar in het openbaar tegenspreken of de indruk geven hun zaakjes (nog) niet voor elkaar te hebben. Consistent beleid, vasthouden aan een ingezette lijn. Tegelijkertijd ook flexibiliteit tonen indien resultaten niet tijdig gerealiseerd dreigen te worden, maar het proces goed loopt en het einde in zicht is (termijn verlengen, extra steun geven). Zo min mogelijk tussentijds bijstellen van criteria en richtlijnen en gemeenten daar al helemaal niet mee overvallen. Als het echt moet, gemeenten daarover tijdig informeren en de wijzigingen beargumenteren. Flexibel zijn met de inzet van (financiële) steun om processen vlot te trekken, maar tegelijkertijd voorkomen dat gemeenten die hun zaakjes goed voor elkaar hebben, het gevoel krijgen dat slecht gedrag aldoor beloond wordt. Als processen stroef verlopen, dat eerder proberen op te lossen via inhoudelijk overtuigen, masseren, stimuleringsmaatregelen, een klein gebaar etc. dan met extra druk op de ketel zetten ofwel macht uitoefenen, waardoor het lijntje zou kunnen breken of standpunten onnodig verharden. Op het moment dat een of meerdere partijen stelselmatig het proces frustreren of overtuigen niet helpt, niet blijven pappen en nathouden, maar ingrijpen / een knoop doorhakken (daadkracht). Dicht genoeg op het proces zitten om te weten wat er leeft en te kunnen sturen en tegelijkertijd voldoende afstand bewaren om partijen hun eigen rol te laten pakken en het gevoel te laten krijgen dat ze mogen en willen in plaats van moeten. 19

20 Realisme: van gemeenten die van nature moeite hebben met beleidsontwikkeling kun je wel veel verwachten, maar misschien is het beter om ze aan de hand mee te nemen. Gevoel voor politieke verhoudingen binnen gemeenten: wethouders hebben de gemeenteraad meestal niet aan een lijntje en gemeenteraden hebben uiteindelijk het laatste woord. Er van doordrongen zijn dat schaalgrootte en structuur niet één op één gekoppeld zijn aan bestuurskracht en innovatief vermogen. Voorkomen dat onnodige interne bureaucratie het proces verstoord (géén ellenlange verantwoordingen eisen bij projectvoorstellen als van gemeenten snelheid en daadkracht worden vereist; niet maanden nodig hebben om op voorstellen te reageren) De gemeente als opdrachtgever Gemeenten zijn formeel de opdrachtgevers van de bibliotheken. De provincie neemt grote lokale verschillen waar tussen de wijzen waarop gemeenten zich tot hun bibliotheken verhouden. In sommige gemeenten krijgt de bibliotheek de kans zich te ontplooien en zich prominent te manifesteren. Dit gaat dan vaak samen met een wethouder die overtuigd is van het belang van de bibliotheek voor de lokale gemeenschap, en met een ambtenaar die actief en alert is en die weet wat er in de bibliotheek speelt omdat hij door de bibliotheek goed op de hoogte wordt gehouden, De grote lijn is op dit moment echter nog dat gemeenten zich niet sterk bij het bibliotheekwerk betrokken voelen. Bibliotheken kosten veel geld, zo is de houding, en als het kan, wordt er bezuinigd. Dit laatste trad bijvoorbeeld aan het licht, toen bij de introductie van het instapniveau om in aanmerking te komen voor vernieuwingsgelden van het rijk, een aantal gemeenten dat boven de norm zat, concludeerde dat het dus wel minder kon. Veel gemeenten beschouwen de bibliotheek als een kostenpost en hebben er geen idee van hoe belangrijk deze voor hen kan zijn. Het is onvoldoende duidelijk welke rol de bibliotheek kan vervullen bij het uitvoeren van lokaal sociaal beleid en dus bij het helpen oplossen van problemen in de lokale samenleving. Mede door het gebrek aan betrokkenheid blijken gemeenten ook een informatieachterstand te hebben. Men is weinig op de hoogte van wat met de bibliotheekvernieuwing wordt beoogd: men vindt het ingewikkeld, het is een extra belasting en het kost tijd. Dat is een gevaarlijke situatie, vooral in tijden van bezuiniging. Wanneer het maatschappelijk nut van een voorziening onvoldoende over het voetlicht wordt gebracht en het inzicht in de samenhang en de structuur van de betreffende voorziening ontbreekt, wordt het risico van snijden in de begroting groter. Formeel mag de gemeente dan wel de opdrachtgever zijn van de bibliotheek, informeel zijn meestal de bibliotheken de leidende partij. Zo wordt bijvoorbeeld de jaarlijkse vernieuwingsagenda niet opgesteld door de gemeente, maar door de bibliotheek. De provincie is van mening dat de gemeenten nog duidelijk moeten groeien in hun rol als actief beleidsmaker en als opdrachtgever van de bibliotheek. De ervaring is dat gemeenten minder afhoudend worden naarmate zij beter worden geïnformeerd, vooral over onderwerpen waarbij zijzelf betrokken zijn: clustervorming, vernieuwingsagenda, gemeentelijke opdrachtgeverschap, etc. Daar ligt ook een taak voor de provincie, zo vindt de provincie ook zelf: goed contact houden en een helder perspectief bieden, niet te hard vooruit lopen, mensen erbij betrekken, overtuigen van het nut van een bibliotheek en van de bibliotheekvernieuwing, etc. In sommige provincies zijn gemeenten door de communicatie rond het Marsrouteplan meer betrokken geraakt. De jaarlijks terugkerende vernieuwingsagenda s kunnen hen betrokken houden. 20