Een evaluatie van 13 jaar marktwerking in de vaste Nederlandse telecommunicatiemarkt. Profielwerkstuk Clyde Waal November 2002

Transcriptie

1 Een evaluatie van 13 jaar marktwerking in de vaste Nederlandse telecommunicatiemarkt Profielwerkstuk Clyde Waal November 2002 Vak: Economie Begeleidend docent: dhr. Koppel Online:

2 Inhoudsopgave INHOUDSOPGAVE INLEIDING WAAROM BESLOOT DE OVERHEID TOT PRIVATISERING VAN DE PTT? IN DEN BEGINNE WAS ER DE PTT ALS MONOPOLIST DE JAREN TACHTIG: MEERDERE ONTWIKKELINGEN MAKEN PRIVATISERING ONVERMIJDELIJK PRIVATISERING OF NIET: DE DISCUSSIE HOE VERLIEP HET PRIVATISERINGSPROCES VAN DE PTT? PRIVATISERING: EEN COMPLEXE OPERATIE De status van het nieuwe bedrijf De structuur van de nieuwe organisatie RESULTAAT VAN HET PRIVATISERINGSPROCES WAT ZIJN DE VOORWAARDEN VOOR CONCURRENTIE IN DE VASTE TELECOMMUNICATIEMARKT? VASTE TELECOMMUNICATIE-INFRASTRUCTUREN: EEN BESCHRIJVING DE TECHNISCHE VOORWAARDEN VOOR CONCURRENTIE WETGEVENDE EN REGULERENDE VOORWAARDEN OVERHEIDSSTRATEGIEËN MET BETREKKING TOT HERSTRUCTURERING VAN DE MARKT Anglo-Amerikaans Liberalisme Continentaal Europees Mercantilisme HOE WORDT IN NEDERLAND GETRACHT DE VOORWAARDEN VOOR CONCURRENTIE TE SCHEPPEN? DE ROL EN POSITIE VAN DE OVERHEID REGULERENDE KADER ONTSTAAT MET VALLEN EN OPSTAAN WELKE VORMEN VAN CONCURRENTIE ZIJN TOT STAND GEKOMEN? LIBERALISERING VAN DE MARKT VOOR RANDAPPARATUUR EN TELESERVICES LIBERALISERING INFRASTRUCTUUR/DATACOMMUNICATIE LIBERALISERING VAN DE MARKT VOOR SPRAAKVERKEER Spraaktelefonie met directe aansluiting van de klant op het eigen netwerk Spraaktelefonie met gebruikmaking van het KPN-netwerk ADSL, EEN VERHAAL APART WELKE PROBLEMEN HINDEREN DE VRIJE MARKTWERKING IN DE VASTE TELECOMMUNICATIEMARKT? PROBLEMEN OP DE GELIBERALISEERDE RANDAPPARATUURMARKT PROBLEMEN OP DE GELIBERALISEERDE INFRASTRUCTUUR EN DATACOMMUNICATIEMARKTEN KPN en het vaste net: een analyse PROBLEMEN OP DE GELIBERALISEERDE SPRAAKTELEFONIE

3 Inhoudsopgave 8. CONCLUSIE ILLUSTRATIEVERANTWOORDING LITERATUURLIJST

4 1. Inleiding De rol van telecommunicatievoorzieningen in onze huidige samenleving is onvoorstelbaar groot. Dankzij de toepassing van telecommunicatie in allerlei sectoren van de economie is de efficiëntie van bedrijfsprocessen enorm toegenomen. Vrijwel elke sector in onze economie is tegenwoordig afhankelijk van telecommunicatievoorzieningen om succesvol te kunnen blijven functioneren. Van uitgevers(verzending van de krant naar de drukkerij) tot het bankwezen(geautomatiseerd betalingsverkeer), allemaal zijn ze afhankelijk van betrouwbare en adequate telecommunicatievoorzieningen om hun rol in de samenleving te kunnen vervullen. De mogelijkheid om gegevens en informatie uit te wisselen met personen en organisaties op afstand is daarmee verworden tot een van de belangrijkste productiefactoren binnen onze hedendaagse economie. De ontwikkelingen in de telecommunicatie-industrie hebben zelfs geleid tot de opkomst van een geheel nieuwe sector in de wereldeconomie, namelijk die van de internetbedrijven( dotcom-sector ). Het moge duidelijk zijn dat de aanwezigheid van een geavanceerde telecommunicatie-infrastructuur en bijbehorende dienstverlening een enorme impuls kan geven aan de verbetering van de concurrentiepositie van bedrijven binnen een economie. De aanwezigheid van goede telecommunicatievoorzieningen is dus uitgegroeid tot één van de vestigingsfactoren, die een rol spelen bij de keuze van bedrijven voor een bepaalde vestigingslocatie. Binnen de telecommunicatiesector zelf hebben zich in de afgelopen decennia ook allerlei ontwikkelingen voorgedaan. Één van de belangrijkste daarvan is de privatisering van de staatsgebonden telecommunicatiebedrijven en de liberalisering van de nationale telecommunicatiemarkten. Een proces dat zich binnen alle EU-lidstaten, op verschillende wijze, heeft afgespeeld. Ook in Nederland is dit een moeilijk en tijdrovend proces geweest dat gekenmerkt wordt door tegengestelde belangen en trage politieke besluitvorming. Het is een proces dat nog niet voorbij is en waarvan het de vraag is wat de uiteindelijke uitkomst zal zijn. Dit profielwerkstuk tracht een beschrijving en waardering te geven aan het privatiseringsproces tot nu toe. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de volgende deelvragen(die tevens de hoofdstukken van dit profielwerkstuk vormen): Figuur 1 1) Waarom besloot de overheid tot privatisering van de PTT? Toelichting: De eerste stap naar een vrije, geliberaliseerde telecommunicatiemarkt is de privatisering van het nationale staatstelecommunicatiebedrijf. In Nederland was dit de PTT. Het doel van deze deelvraag is de beweegredenen voor de privatisering van de PTT te ontleden. 2) Hoe verliep het privatiseringsproces van de PTT? 3

5 1. Inleiding Toelichting: Zoals we later zullen zien is de privatisering van een groot staatsbedrijf een (politiek) mijnenveld. Toen eenmaal de politieke beslissing was genomen dat er geprivatiseerd zou worden, was de volgende vraag natuurlijk op welke wijze dit zou moeten gebeuren. Ook hierover was veel gesteggel omdat de verschillende betrokken partijen verschillende belangen hadden. Dit hoofdstuk gaat in op het verloop van het privatiseringsproces en schetst het uiteindelijke resultaat. 3) Wat zijn de voorwaarden voor concurrentie in de vaste telecommunicatiemarkt? Toelichting: Na het privatiseringsproces volgt het liberalisatieproces(hoewel deze twee processen in werkelijkheid natuurlijk door elkaar heen lopen). Dit hoofdstuk tracht een beeld te geven van de technische, wettelijke en regulerende voorwaarden waaraan voldaan dient te worden om concurrentie met de voormalige monopolist mogelijk te maken. 4) Hoe wordt in Nederland getracht de voorwaarden voor concurrentie te scheppen? Toelichting: Dit hoofdstuk beschrijft op welke wijze men probeert in Nederland een goed klimaat voor een vrije telecommunicatiemarkt te creëren. 5) Welke vormen van concurrentie zijn tot stand gekomen? Toelichting: Aandacht voor de keuzemogelijkheden die er sinds de privatisering op de Nederlandse telecommunicatiemarkt zijn gekomen. 6) Welke problemen bemoeilijken de vrije marktwerking in de vaste telecommunicatiemarkt? Toelichting: Ondanks de vele inspanningen blijven er in Nederland problemen bestaan met betrekking tot vrije marktwerking op de vaste telecommunicatiemarkt. Deze problemen worden in dit hoofdstuk uiteengezet. De behandeling van deze deelvragen wordt afgesloten met een conclusie, waarin getracht wordt de marktwerking binnen de Nederlandse telecommunicatiemarkt te evalueren. 4

6 2. Waarom besloot de overheid tot privatisering van de PTT? 2.1 In den beginne was er Publieke telefonie werd in Nederland in 1881 voor het eerst geïntroduceerd door particuliere bedrijven. Zij kochten hiervoor concessies bij gemeenten, die hen een tijdlang het monopolie verschaften om het lokale telefoonnet te exploiteren. Door deze lokale netten te koppelen ontstond geleidelijk de mogelijkheid tot interlokale telefonie. De populariteit van telefonie in Nederland groeide binnen korte tijd fors. Dit leidde er toe dat rond 1990 de telefoonnetten overvol raakten omdat de benodigde investeringen door exploitanten uitbleven(zij wisten immers niet of de verleende concessie verlengd zou worden). Steeds meer gemeenten besloten daarom, na afloop van de concessieperiode, de exploitatie in eigen hand te nemen. Dit leidde ertoe dat rond 1940 alle netten in handen van de overheid waren gekomen. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat werd oorspronkelijk belast met de exploitatie van de netten. Zij besloot echter om de, ten gevolge van technische ontwikkelingen steeds complexer wordende, exploitatie onder te brengen in een aparte Administratie der Posterijen en Telegrafie. Een administratie die een grotere zelfstandigheid in de uitvoering van het beleid kreeg toebedeeld. De financiële eindverantwoordelijkheid bleef echter bij het ministerie liggen. Ook de begroting van de administratie bleef verbonden aan de departementale kasbegroting. Deze koppeling maakte de kosten die gemoeid waren met de exploitatie van het telefoonnet weinig inzichtelijk. Dit creëerde een ongewenste situatie, aangezien vooral het parlement een duidelijker inzicht wilde in de (sterk gestegen) exploitatiekosten van de telefoonnetten. Om een beter inzicht te krijgen in het financiële plaatje dat hoorde bij de exploitatie, besloot men in 1915 om de Administratie der Posterijen en Telegrafie om te zetten in een staatsbedrijf(met eigen kas/begroting). Dit bedrijf kreeg de naam Staatsbedrijf der Posterijen, Telegrafie en Telefonie(PTT). 5

7 2. Waarom besloot de overheid tot privatisering van de PTT? 2.2 De PTT als monopolist Figuur 2: Logo PTT(1950) Het zou nog tot 1989 duren voordat de PTT geheel op eigen benen kwam te staan. Hoewel de PTT in de tussentijd constant een staatsbedrijf is gebleven, heeft deze status menigmaal ter discussie gestaan. Vooral vanuit de PTT zelf werd meerdere malen aangedrongen op een zelfstandigere status 1. Dit was niet onbegrijpelijk aangezien de PTT, als staatsbedrijf, regelmatig hinder ondervond van overheidsbemoeienis in haar bedrijfsvoering. Den Haag bemoeide zich bijvoorbeeld jaarlijks met de tariefstelling en ook dienden eventuele baten teruggestort te worden in de staatskas. Regelmatig werden bedrijfswinsten dan ook aangewend om tekorten op de overheidsbegroting aan te zuiveren. Aangezien de afdracht aan het rijk een vast percentage van de bedrijfswinst bedroeg, kwam het voor dat ten behoeve van investeringen in het telefoonnet bezuinigingen(of zelfs tariefsverhogingen) moesten worden doorgevoerd in jaren dat de PTT winst maakte. Om dit te voorkomen ontstond bij de PTT de behoefte om geld te kunnen lenen op de kapitaalmarkt, iets wat onmogelijk is als staatsbedrijf. Ook maakte de gebondenheid aan de éénjarige Rijksbegroting het onmogelijk om een gedegen lange termijnbeleid te voeren(door bijvoorbeeld reserves aan te leggen). Een frappant voorbeeld van de ongewenste overheidsbemoeienis is het feit dat de PTT-directie op een gegeven moment gedwongen werd om naar Groningen te verhuizen om de kabinetsdoelstellingen van spreiding met betrekking tot economische activiteit te bewerkstelligen. 1 Dat ook de status van staatsbedrijf door de PTT-leiding als keurslijf werd ervaren, blijkt uit de volgende opmerking van directeur-generaal Damme(de hoogste baas van de PTT in 1933): de PTT vertoont alle kenmerken van een openbare dienst, maar het wordt tegelijkertijd geacht als een bedrijf te functioneren (Bron: De weg naar zelfstandigheid, Mila Davids, 1999, ISBN , blz.123) 6

8 2. Waarom besloot de overheid tot privatisering van de PTT? De status van staatsbedrijf maakte het voor de PTT eveneens onmogelijk om meer flexibiliteit door te voeren in haar arbeidsvoorwaarden(zij had zich immers te conformeren aan de arbeidsvoorwaarden zoals die voor ambtenaren centraal werden vastgesteld). Dit maakte het steeds moeilijker voor de PTT om haar (hoger geschoolde) personeel vast te houden. Dat het zolang duurde voordat het tot een statuswijziging kwam heeft allerlei oorzaken. Allereerst heeft de Nederlandse politiek lange tijd in de overtuiging geleefd dat de telefonievoorziening in een klein land als Nederland wel door de overheid geëxploiteerd moest worden om een betaalbare aansluiting voor iedereen te kunnen garanderen 2. Bovendien hechtten de achtereenvolgende regeringscoalities veel waarde aan de zeggenschap over het financiële beleid bij de PTT(niet in de laatste plaats vanwege haar afdracht aan de staatskas). Al met al stond het vraagstuk over de bedrijfsstatus van de PTT in de periode dus vrijwel voortdurend op de politieke agenda(vaak ten gevolge van maatschappelijke onrust over tariefsverhogingen of degradatie in de kwaliteit van dienstverlening), zonder dat er daadwerkelijke besluiten werden genomen. De vele kabinetswisselingen waren hier mede oorzaak van. Kort samengevat kan gesteld worden dat vanuit de PTT een steeds luider wordende roep om zelfstandigheid te horen was, die in de loop van de tijd in meer of mindere mate door bewindslieden werd gedeeld. 2.3 De jaren tachtig: meerdere ontwikkelingen maken privatisering onvermijdelijk Hoewel de roep om privatisering er dus al voor 1980 was, kreeg het privatiseringsproces pas echt vaart in de jaren tachtig. Dit werd gestimuleerd door enkele ontwikkelingen op het technische, economische en politieke vlak: - Nieuwe technologische ontwikkelingen maakte veranderingen in de kern van de bedrijfsvoering van de PTT noodzakelijk. Zo waren tegen het einde van de jaren tachtig alle elektromagnetische centrales van de PTT vervangen door digitale (computergestuurde) varianten. Hoewel dit ertoe leidde dat de PTT minder personeel nodig had, dienden deze wel hoger opgeleid te zijn. Aangezien de PTT de arbeidsvoorwaarden van de overheid hanteerde, kreeg zij steeds meer moeite om haar hoger opgeleide personeel vast te houden. Dit personeel kreeg immers vanuit het bedrijfsleven lucratievere arbeidsvoorwaarden aangeboden 3. 2 De telecommunicatiemarkt in Nederland werd dus gezien als een natuurlijk monopolie. Gezien de hoge investeringen was men van mening dat het noodzakelijk was om één bedrijf op nationaal niveau het alleenrecht tot exploitatie te gunnen. Het bestaan van meerdere infrastructurele netwerken(telefoonnetten) werd dus onrendabel geacht. Pas gedurende de laatste twee decennia van de 20 e eeuw begon de gedachte dat de telecommunicatiemarkt niet langer een natuurlijk monopolie behoefde te zijn in Nederland voet aan de grond te krijgen. 3 De omvang van dit probleem wordt duidelijk uit het eindrapport van de Commissie Steenbergen(zij deed in opdracht van de regering onderzoek naar de benodigde wijzigingen in de status, structuur en taakstelling van de PTT): De problemen die de PTT heeft bij het aantrekken en behouden van zowel pas afgestudeerde als ervaren medewerkers in leidinggevende of specialistische, technische of commerciële functies worden steeds knellender ( ) In sommige specialistische afdelingen is het aantal vacatures gestegen tot een kwart van de totale bezetting. 7

9 2. Waarom besloot de overheid tot privatisering van de PTT? Figuur 3: Digitale telefooncentrale - De opmars van de Informatie en Communicatietechnologie(ICT), of simpeler gezegd de opmars van allerlei geavanceerde computersystemen, maakte tal van nieuwe diensten binnen het telefoonnet mogelijk. Hierbij valt te denken aan zaken als automatisch doorschakelen en voic . De staatsstatus van de PTT maakte de toepassing van deze technieken problematisch. Enerzijds, omdat met de implementatie van dergelijke nieuwe diensten hoge investeringen gemoeid waren(dergelijke bedragen waren moeilijk op te brengen voor een niet-private PTT die geen geld aan de kapitaalmarkt mocht onttrekken). Anderzijds, doordat bij levering van deze nieuwe diensten de PTT een functie ging vervullen die niet rechtstreeks gerelateerd meer was aan haar taak als openbaar nutsbedrijf(anders gezegd, de taak om een publiek telefoonnet draaiende te houden). Een duidelijke scheiding tussen deze twee functies was gewenst om de PTT geen oneerlijke(lees: bevoordeelde) positie ten opzichte van andere leveranciers van diensten te verschaffen. - Gelieerd aan de opmars van de informaticabranche was de vervaging van de grenzen tussen deze twee sectoren(ict en Telecom) 4. Computers gingen een steeds prominentere rol spelen in het primaire bedrijfsproces van het telecommunicatiebedrijf en visa versa. Dit maakte een In 1984 kon de PTT slechts in twee derde van de circa 400 vacatures in hogere functies voorzien (Bron: Signalen voor straks, Commissie Steenbergen, juli 1985, blz. 37) 4 De samensmelting van informatica en telecommunicatie wordt geïllustreerd door de introductie van de samentrekking telematica. 8

10 2. Waarom besloot de overheid tot privatisering van de PTT? parallellisatie in de bedrijfsactiviteiten van de PTT aantrekkelijk(bijvoorbeeld door deelnemingen in ICT-bedrijven). Dat stond echter op gespannen voet met haar status van staatsbedrijf en taak als exploitant van een publieke dienst. - Naast een exclusieve concessie voor de exploitatie van het telefoonnet, lag ook het alleenrecht voor de levering van telefonieapparatuur(zoals telefoontoestellen) bij de PTT. Als gevolg hiervan was een lucratieve markt voor goedkopere illegale telefonieapparatuur ontstaan 5. Deze toestellen werden niet getest en gecertificeerd voor probleemloos gebruik in het Nederlandse telefoonnet. Ook dit fenomeen leidde tot de roep om de status van de PTT te herzien en aan te passen aan de ontwikkelingen zoals die zich in de praktijk voordeden. - De telecommunicatiemarkten in de Verenigde Staten en Groot-Brittannië waren al verregaand geliberaliseerd. Deze twee overheden drongen dan ook bij Europa aan op openstelling van haar markt. Dit vertaalde zich in EEG-richtlijnen die een steeds verder gaande liberalisering voorschreven aan de lidstaten. Nationale monopolies werden, langzaam maar zeker, onhoudbaar. De internationale druk om het privatiseringsproces te versnellen werd steeds groter 6. - Nieuwe economische inzichten kregen in de jaren zeventig voet aan Nederlandse bodem. De, vooral in de VS zeer invloedrijke, ideeën van de neo-klassieke economen waren gebaseerd op een terughoudende overheid en een centrale rol voor het marktwerkingsmechanisme. Dit gedachtegoed werd steeds sterker omarmd binnen de Nederlandse politiek. De markt zijn werk laten doen werd een gevleugelde en veelvuldig gehoorde uitspraak. Een liberale economische politiek kwam dus steeds centraler te staan. Daar kwam bovendien bij dat de regering- Lubbers I zich ten doel had gesteld om het financieringstekort te verkleinen. Verkleining van de collectieve sector was een van de manieren waarop dit bewerkstelligd kon worden. Het afstoten van overheidstaken werd dus een beleidsrichtlijn. Een privatisering van de PTT paste daarbinnen. - De telecommunicatiesector was op mondiale schaal bezig met een proces van globalisering. De hoge kosten van Research&Development en investeringen in de implementatie van nieuwe technologieën maakten het aantrekkelijk(zoniet noodzakelijk) om op mondiale schaal fusies,allianties en joint ventures aan te gaan. 5 Het eindrapport van de commissie Steenbergen meldt hierover: Voor losse telefoontoestellen bestaat een PTTmonopolie in feite niet meer. Door het ruime aanbod van niet-ptt apparatuur, dat officieel weliswaar niet op het net mag worden aangesloten, is het aandeel van de PTT op deze consumentenmarkt sinds 1981 vrijwel gehalveerd. Het is zeer de vraag of de recente uitbreiding van het assortiment van de PTT hierin soelaas zal bieden. Mede door de degelijke kwaliteit van de aangeboden toestellen, ligt de prijs immers ver boven die op de vrije markt (Bron: Signalen voor straks, Commissie Steenbergen, juli 1985, blz. 30) 6 Het einde van de nationale telefoniemonopolies(ptt s) werd bijvoorbeeld voorgeschreven door EU-richtlijnen. De EU bepaalde dat er in alle lidstaten per 1 januari 1998 sprake moest zijn van volledige concurrentie in de telecommunicatiemarkt. 9

11 2. Waarom besloot de overheid tot privatisering van de PTT? Samenvattend kunnen we stellen dat zowel technologische en economische ontwikkelingen, evenals veranderingen in het politieke denken gezamenlijk als katalysator voor het privatiseringsproces van de PTT werkten. 2.4 Privatisering of niet: de discussie Zoals we later zullen zien zou het privatiseringsproces van de PTT een ingewikkeld en tijdrovend proces worden. Maar voordat überhaupt het politieke besluit tot privatisering werd genomen, was er een levendige discussie tussen voor- en tegenstanders van de privatisering. Veelgehoorde argumenten voor privatisering waren: 1) Privatisering vergroot de mogelijkheden van de PTT Zoals eerder geschetst stond de PTT aan de vooravond van grote investeringen met het doel zowel het aantal diensten als de capaciteit binnen het telefoonnet te laten toenemen. De aanwezigheid van geavanceerde telecommunicatievoorzieningen in het algemeen, en de implementatie van nieuwe technieken in het bijzonder, werden gezien als zeer belangrijk voor de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven. Een sterke, innovatieve en goeddraaiende PTT werd dan ook de rol van katalysator voor de Nederlandse economie aangeschreven 7. Om deze sterke rol te kunnen spelen had de PTT zowel hoger opgeleid personeel als investeringsruimte nodig. Dat beide zaken een probleem zouden gaan worden voor het staatsbedrijf werd al in 1985 geconcludeerd door de Commissie Steenbergen(zij evalueerde in opdracht van de regering het huidige functioneren van de PTT en deed een voorstel voor aanpassing van de positie van de PTT met het oog op de toekomst). De commissie stelde vast dat rechtspersoonlijkheid(en daarmee privatisering) van de PTT, een mogelijke oplossing voor beide problemen zou bieden. 2) Privatisering zou de dienstverlening van de PTT ten goede komen Vooral vanuit het bedrijfsleven kwam veel kritiek op het functioneren van de PTT. Vanaf eind jaren zeventig kwam er een steeds grotere vraag op gang naar huurlijnen ten behoeve van de koppeling van computersystemen op verschillende bedrijfslocaties. Dit zorgde voor een grote druk op de betrouwbaarheid en capaciteit van het (al bijna overbelaste) telefoonnet. Om eerder genoemde redenen was het moeilijk voor de PTT om het benodigde kapitaal te verwerven om deze problemen op te lossen. Vanuit meerdere, voornamelijk informatiegerelateerde, sectoren(ict,uitgevers) kwam kritiek op de door de PTT gehanteerde tarieven en de beperkingen op het gebruik van concurrerende telecommunicatiefaciliteiten. Algemeen werd aangenomen dat privatisering deze problemen zou wegnemen en zou leiden tot een verbetering in de kwaliteit van dienstverlening 8. 7 De Commissie Steenbergen verwoorde dit op de volgende wijze: Nederland neemt al jaren een bijzondere positie in als de poort naar Europa. Wil ons land deze positie tenminste behouden en waar mogelijk versterken, dan zullen, met het oog op de internationale concurrentie, nieuwe produkten en diensten op de telematicamarkt beschikbaar dienen te zijn voor de meest geavanceerde en veeleisende klant. (Bron: Signalen voor straks, Commissie Steenbergen, juli 1985, blz. 20) 8 De Commissie Steenbergen verwoordde deze aanname op de volgende wijze: De uitdaging voor de PTT is een ondernemend, marktgericht, concurrerend bedrijf te worden. Het aantal produkten en diensten dat voor een gunstige ontwikkeling van de telematica noodzakelijk is, neemt echter zo snel toe dat één bedrijf vanuit een 10

12 2. Waarom besloot de overheid tot privatisering van de PTT? 3) Afstand van de overheid zou de efficiency verbeteren Binnen de Nederlandse polder was er algemene consensus over het uitgangspunt dat een geprivatiseerde PTT in een concurrerende markt efficiënter zou werken. De schaal waarop deze consensus aanwezig was is opmerkelijk te noemen 9. Er was relatief weinig gesteggel over de vraag of er geprivatiseerd moest worden, maar des te meer over de manier waarop(hierover later meer). Het meest prominente argument tegen privatisering was de wens om universele dienstverlening 10 te blijven garanderen. Hoewel het in principe een rare paradox is om een commercieel bedrijf te verplichten om in onrendabele gebieden te leveren, bleef deze wens bestaan. Verder plaatsten allerlei partijen (vaak uit eigenbelang) kanttekeningen bij privatisering. Meer hierover in het volgende hoofdstuk. monopoliepositie hierin niet adequaat kan voorzien. (Bron: Signalen voor straks, Commissie Steenbergen, juli 1985, blz. 13) 9 Illustratief hiervoor is het feit dat er bij de wet niets geregeld is over de bescherming van de persoonsgegevens van klanten. Een mondelinge toezegging van de PTT dat zij haar positie niet zou misbruiken(aan het parlement doorgespeeld door Minister Smit-Kroes, Verkeer&Waterstaat) was voldoende. Ook de Consumentenbond had geen problemen met liberalisering: De belangenorganisaties van particuliere gebruikers- en dan vooral de Consumentenbond- richtten zich voornamelijk op liberalisering van de telecommunicatiemarkt. Concurrentie zou, zo was het idee, ook in het voordeel werken van de particuliere consument. Er werd geen hoge prioriteit gegeven aan het beschermen van de consument. Het geloof in de werking van de markt blijkt hier wel zeer dominant aanwezig (Bron: De weg naar zelfstandigheid, Mila Davids, 1999, ISBN , blz. 291) 10 Universele dienstverlening is het principe dat iedereen in het hele land voor dezelfde prijs kan worden aangesloten en tegen gelijke kosten gebruik kan maken van telecommunicatie- en postdiensten (Bron: De weg naar zelfstandigheid, Mila Davids, 1999, ISBN , blz. 287) 11

13 3. Hoe verliep het privatiseringsproces van de PTT? 3.1 Privatisering: een complexe operatie De privatisering van de PTT was een enorme operatie waarbij besluiten moesten worden genomen die verstrekkende gevolgen zouden hebben. De PTT zou na privatisering meteen één van de grootste bedrijven van Nederland worden. Dit vergde naast besluiten op personeelsgebied(bijvoorbeeld met betrekking tot de loskoppeling van de PTT-pensioenen uit het ABP 11 ), ook besluiten op het terrein van financiën(bijvoorbeeld met betrekking tot de afdracht aan het rijk) en de mate waarin de overheid controle op de nieuwe onderneming zou moeten kunnen uitoefenen. De daadwerkelijke uitvoering van de privatisering werd (in opdracht van de regering) uitgevoerd door een aparte projectorganisatie. In deze projectorganisatie hadden naast de PTT onder meer de verantwoordelijke departementen een plaats. Bij de privatisering van de PTT waren de departementen Verkeer en Waterstaat,Economische Zaken,Financiën en Binnenlandse Zaken betrokken. Hoewel alle departementen van de noodzaak tot privatisering doordrongen waren, hadden zij allen hun eigen belangen en bijbehorende eisen. Dit leidde tot stevige onderhandelingen tussen de vertegenwoordigers van de betrokken departementen. Andere spelers in het besluitvormingsproces waren de bewindslieden(als vertegenwoordiger van de departementen, met name Figuur 4: Projectorganisatie privatisering Afkortingen: Pg=projectgroep,VRvC=Voorlopige Raad van Commissarissen,RVPT=Regelgeving en Vergunningen Post en Telecommunicatie, RATB=Raad van Advies voor het Telecommunicatiebeleid 12

14 3. Hoe verliep het privatiseringsproces van de PTT? minister Smit-Kroes(VVD) van V&W), de PTT-raad 12,De Staten-Generaal en de werknemersorganisaties. Gezamenlijk namen deze partijen de besluiten gedurende het privatiseringsproces. Ook had de projectorganisatie ondermeer tot taak de benodigde wetswijzigingen voor te bereiden en de statuten van het nieuwe bedrijf op te stellen. Bovengenoemde spelers in het besluitvormingsproces werden in hun doen en laten natuurlijk beïnvloed door externe belanghebbenden. Hiertoe behoren ondermeer de gebruikers(bijvoorbeeld vertegenwoordigd via de Consumentenbond) en de leveranciers van telecommunicatieapparatuur- en diensten(zie figuur 4). Figuur 5: Het besluitvormingsproces in kaart gebracht Het in detail beschrijven van het onderhandelingsproces valt buiten het bestek van dit profielwerkstuk. Daarom zullen we ons beperken tot enkele zaken die opmerkelijk ofwel belangrijk zijn met het oog op de verdere liberalisering van de markt De status van het nieuwe bedrijf 11 Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds, het ambtelijke pensioenfonds. 12 De PTT-raad was een raad van advies en bijstand voor het Staatsbedrijf der PTT en had voornamelijk de taak de minister te adviseren over het beleid met betrekking tot de PTT. 13

15 3. Hoe verliep het privatiseringsproces van de PTT? Een van de belangrijkste beslissingen in het onderhandelingsproces betrof de bedrijfsvorm die de nieuw te vormen onderneming zou moeten krijgen. Het stond voor alle partijen vast dat de PTT rechtspersoonlijkheid nodig had om slagvaardiger te kunnen optreden. Met deze voorwaarde in het achterhoofd had men, bij de omzetting van het staatsbedrijf, de keuze uit de volgende twee bedrijfsvormen: - de zgn. Sui generis constructie Bij deze constructie wordt middels een speciale wet een organisatie opgericht met publieksrechtelijke persoonlijkheid en een wettelijk vastgelegde relatie met de overheid. Op dergelijke wijze wordt administratieve en juridische zelfstandigheid gecreëerd en ontstaat er enige flexibiliteit in financiering 13. De werknemers van de organisatie blijven echter wel ambtenaren(en dus blijven de centraal geregelde arbeidsvoorwaarden op hen van toepassing). - Structuur-N.V. De andere mogelijkheid is het oprichten van een naamloze vennootschap. Door regelingen in de statuten is de invloed van de overheid (als grootaandeelhouder) te regelen. De te leveren dienstverlening zou dan vastgelegd moeten worden in een exclusieve concessie. De keuze voor een structuur-n.v.(i.t.t. tot een normale NV) is te verklaren uit het feit dat er bij deze variant een duidelijke scheiding wordt aangebracht tussen de inbreng van kapitaal en de uitvoering van de economische activiteit. Zoals we eerder zagen was de mogelijkheid om kapitaal op de kapitaalmarkt te vergaren één van de belangrijkste wensen van de PTT. Deze wens zou vervuld worden door te kiezen voor de sui generis constructie. Ook de gewenste grotere afstand tot de overheid zou op deze wijze gerealiseerd kunnen worden. De voorstanders van de sui generis constructie waren bovendien van mening dat deze bedrijfsvorm recht deed aan het beoogde karakter van de PTT: een zelfstandige en commercieel denkende organisatie met banden naar de overheid. Toch adviseerde de Commissie Steenbergen in haar rapport om te kiezen voor een structuur-n.v., omdat in haar ogen de overheid anders teveel betrokken zou blijven bij de bedrijfsvoering, via haar invloed direct of indirect- op de arbeidsvoorwaarden. Verder zag de commissie de sui-generis vorm als een mogelijk obstakel in de groei naar de flexibelere N.V.-vorm 14. Bovendien voorzag de commissie dat de benodigde wetgeving voor een PTT-wet(die het wettelijke kader voor de sui generis constructie zou moeten creëren) ongeveer evenveel wetgevende arbeid zou opleveren als een omzetting in een structuur-n.v. met bijbehorende concessievoorwaarden. 13 Hoewel er grotere flexibiliteit zou ontstaan bleef bijvoorbeeld toezicht door de Algemene Rekenkamer op de nieuwe organisatie van toepassing. 14 Tot op heden zijn er geen voorbeelden van instellingen met een sui generis rechtsvorm, waar de arbeidsvoorwaarden geheel marktconform, bijvoorbeeld via CAO-onderhandelingen, tot stand komen. In het algemeen kan worden gesteld dat er zeer duidelijke en zwaarwegende voordelen aanwezig moeten zijn om te kiezen voor de toch wel gekunstelde sui generis status voor een groot, operationeel, winstgevend bedrijf dat geen formele regelgevende functie uitoefent. (Bron: Signalen voor straks, Commissie Steenbergen, juli 1985, blz. 35) 14

16 3. Hoe verliep het privatiseringsproces van de PTT? Figuur 6: Onderzoeksbureau McKinsey concludeert in opdracht van de Commissie Steenbergen De structuur van de nieuwe organisatie De structuur van de nieuwe organisatie was ook een punt van discussie. De commissie Steenbergen had gepleit voor een holdingstructuur met daarin drie besloten vennootschapen: Post, Openbaar-nutsfunctie Telecommunicatie en Ondernemingsfunctie Telecommunicatie. Doel van de beoogde scheiding tussen de twee Telecommunicatie-eenheden was de stimulering van groei in de markten voor randapparatuur en tele-informatiediensten. Tussen B.V. s kan namelijk geen rechtstreekse overdracht van middelen, budgetten of kasstromen plaatsvinden. Op die manier kon voorkomen worden dat de nieuwe PTT een bevoordeelde positie ten opzichte van concurrenten zou verkrijgen(bijvoorbeeld door middel van kruissubsidiëring). De PTT was het oneens met dit standpunt van de commissie Steenbergen. Zij stelde dat een aparte exploitatierekening voor beide eenheden voldoende waarborg bood om concurrentievervalsing te voorkomen. Bovendien stelde ze dat een scheiding in aparte B.V. s tot organisatorische problemen zou leidden. Het punt van scheiding in aparte B.V. s leidde tot een meningsverschil tussen de ministeries van Verkeer en Waterstaat en Economische Zaken. EZ steunde het voorstel van de commissie Steenbergen, terwijl V&W zich goed kon inleven in de argumenten van de PTT. Dit leidde tot een compromis in het regeringsstandpunt. Er werd gekozen voor scheiding op een niet nader omschreven termijn. De beslissing werd dus eigenlijk op de lange baan geschoven. 15

17 3. Hoe verliep het privatiseringsproces van de PTT? 3.2 Resultaat van het privatiseringsproces Uiteindelijk kreeg de privatisering van de PTT zijn beslag op 1 januari De Koninklijke PTT Nederland NV(KPN) was geboren. Alle aandelen in het bedrijf bleven in eerste instantie in handen van de overheid(het overheidsaandeel is anno 2002 teruggebracht tot 34,7% 15 ). De exploitatie van de infrastructuur en basistelefoondienst bleven (uit hoofde van een exclusieve concessie) een monopolie van KPN. De markt voor randapparatuur werd echter wel geheel geliberaliseerd. Figuur 7: Logo Koninklijke PTT Nederland De PTT had zich getransformeerd tot de grootste private werkgever van het land met een personeelsbestand dat namen telde, en kon nu flexibele arbeidsvoorwaarden schapen om haar groei veilig te stellen. Dankzij toegang tot de kapitaalmarkt bleek KPN in staat om de benodigde investeringen in haar telecommunicatie-infrastructuur mogelijk te maken. Mede hierdoor wist KPN zich van een bureaucratische overheidsorganisatie te ontwikkelen tot een marktgerichte multinational. Het resultaat en verloop van het privatiseringsproces vertonen alle kenmerken van het fameuze Nederlandse poldermodel. Gedurende het besluitvormingsproces is er op cruciale punten gekozen voor het compromis. Langzaam maar effectief werd gewerkt naar een resultaat dat voor alle partijen acceptabel was. Vermoedelijk was iets anders, rekening houdend met de Nederlandse situatie(met een groot aantal spelers en belanghebbenden) en politieke cultuur, niet mogelijk geweest 16. Het feit dat er een algemene 15 Bron: Jaarverslag KPN 2002, blz. 150, 16 Het feit dat er sprake was van een gefragmenteerde overheid(verschillende geledingen binnen de overheid namen conflicterende standpunten in) geeft ook onderbouwing aan deze bewering. Interessant in deze context is de conclusie van het boek De weg naar zelfstandigheid dat de privatisering van de PTT beschrijft: Met gevoel voor pragmatisme werd naar een voor alle betrokkenen acceptabele uitkomst toegewerkt. Een andere uitkomst was in een arena met zoveel belanghebbenden in een Nederlandse context niet mogelijk geweest. Een belangrijke constatering daarbij was dat niet gesproken kon worden van éénvormige overheid, maar dat diverse departementale belangen in het spel waren. Vermelding verdient dat zowel de PTT, waaronder zeker ook het 16

18 3. Hoe verliep het privatiseringsproces van de PTT? consensus leefde dat privatisering onvermijdelijk was, heeft zeker bijgedragen aan het slagen van het project. Figuur 8: De privatisering gaf KPN de mogelijkheid om haar bedrijfsactiviteiten uit te breiden.een voorbeeld daarvan is Primafoo, een telecommunicatiewinkel waar bijvoorbeeld ook computerspullen te koop zijn. personeel, als de staatskas lees Financiën- niet slecht uit het onderhandelingsproces kwamen. (Bron: De weg naar zelfstandigheid, Mila Davids, 1999, ISBN , blz.292) 17

19 4. Wat zijn de voorwaarden voor concurrentie in de vaste telecommunicatiemarkt? Met de privatisering van KPN was de eerste grote stap in de liberalisatie van de Nederlandse telecommunicatiemarkt gezet. Toch was daarmee nog maar één van de vele voorwaarden die noodzakelijk zijn voor een vrije markt waarbinnen alle partijen een eerlijke kans hebben(een zogenaamd level playing field) geschept. Er zijn nog allerlei zaken op het technische, regulerende en wetgevende vlak nodig om tot een echte vrije markt te komen. In dit hoofdstuk gaan we in op deze voorwaarden. 4.1 Vaste telecommunicatie-infrastructuren: een beschrijving Om de (technische) voorwaarden beter te kunnen begrijpen, volgt hier eerst een korte uiteenzetting over de opbouw van de Nederlandse vaste telecommunicatieinfrastructuren. Nederland hoort met een penetratiegraad van 95% tot de dichtst bekabelde landen ter wereld. Deze hoge penetratiegraad wordt vrijwel geheel gerealiseerd door twee infrastructuren die een nagenoeg landelijke dekking hebben: 1) Het telefoonnet Via het landelijke analoge telefoonnet(van KPN) wordt vrijwel elk huishouden en elke bedrijfslocatie in Nederland ontsloten. Het betreft hier een zogenaamd Public Switched Telephone Network(PSTN). Dit houdt in dat het netwerk oorspronkelijk opgezet is om een openbare geschakelde telefoniedienst aan te bieden 17. Elke klant wordt daarbij via koper verbonden met een lokale telefooncentrale, de nummercentrale genaamd. Bij deze nummercentrale komen alle aansluitingen uit het omringende gebied bij elkaar. Er zijn in Nederland 1349 nummercentrales die een grote variëteit in omvang en aantal aansluitingen laten zien. Zo heeft de grootste centrale(amsterdam-centrum) circa aansluitingen, terwijl de kleinste centrale er minder dan 500 heeft. De aansluiting in het pand van de klant en de koperen kabel naar de nummercentrale vormen samen het aansluitnet, ook wel first mile, last mile of local loop genoemd. Tussen de nummercentrales vindt het telefoonverkeer plaats over glasvezelkabels. Over één glasvezelkabel kunnen honderden telefoongesprekken worden getransporteerd en bovendien kan er transport van grote volumes gegevens(data) plaats vinden. Het netwerk tussen de nummercentrales noemen we het transportnet en deze is in Nederland inmiddels volledig verglaasd(van glasvezelkabel voorzien). Het landelijke telefoonnet van KPN is één van de best onderhouden PSTNnetwerken ter wereld en vormt met een vrijwel volledig landelijke dekking de belangrijkste telecommunicatie-infrastructuur van ons land. 17 Geschakeld in de zin dat er actief een verbinding dient te worden geïnitieerd(namelijk door een telefoonnummer te draaien) waarna aan de hand van dit nummer een bepaalde weg over het telefoonnet wordt gezocht naar de eindbestemming(er is dus geen sprake van een continue verbinding tussen twee locaties) 18

20 4. Wat zijn de voorwaarden voor concurrentie in de vaste telecommunicatiemarkt? 2) De kabelnetten(cai) De Nederlandse kabelnetten(ook wel Centrale Antenne Inrichtingen genoemd) hebben een uitzonderlijk hoge penetratiegraad van 87% 18. Deze netten zijn oorspronkelijk ingericht voor de distributie van radio en TV-signalen. Vrijwel elk huishouden(en een groot aantal bedrijven) heeft een aansluiting op één van de kabelnetten. Alle kabelnetten tezamen hebben dan ook een nagenoeg landelijke dekking. Ze lijken hiermee op het eerste gezicht de grote concurrent van KPN met haar landelijke telefoonnet. Toch komt deze concurrentie nog maar moeilijk op gang, maar hierover later meer. Eigenschap Telefoonnet(PSTN) Kabelnet(CAI) Nagenoeg landelijke dekking x x Oorspronkelijk bedoeld voor x - tweerichtingscommunicatie In handen van één eigenaar x - Meest verregaande verglazing richting - X eindgebruiker Tabel 1: Vergelijking van eigenschappen telefoon- en kabelnet 4.2 De technische voorwaarden voor concurrentie Om haar dienstverlening te kunnen aanbieden, dient een nieuwe marktpartij natuurlijk toegang te hebben tot de eindgebruiker 19. Om dit te bereiken, zal zij zelf infrastructuur moeten aanleggen of dienstverlening moeten betrekken bij een aanbieder van een bestaande infrastructuur. Deze twee mogelijkheden worden hieronder nader uiteengezet: 1) Zelf infrastructuur aanleggen De uit praktisch oogpunt meest voor de hand liggende mogelijkheid om toegang tot de eindgebruiker te verkrijgen, is door zelf bekabeling aan te leggen naar het pand waarin de eindgebruiker zich bevindt. Het moge Figuur 9: duidelijk zijn dat dit naast enorme investeringen ook heel Glasvezelducts veel rompslomp betekent. Zo dienen er graafrechten verkregen te worden(vaak op gemeentelijk niveau) en dienen er locaties 18 Ter vergelijking, in Frankrijk en Engeland is er sprake van een penetratiegraad van respectievelijk 6% en 3%. Bron: The external control of European PTTs: about resource dependencies and countervailing powers in a deregulating environment, Willem Hulsink, 1998, blz Met eindgebruiker wordt hier de particuliere of zakelijke gebruiker van een telecommunicatievoorziening bedoeld(de klant) 19