RAPPORT VAN EEN INCIDENTEEL ONDERZOEK NAAR BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN

Transcriptie

1 RAPPORT VAN EEN INCIDENTEEL ONDERZOEK NAAR BESTUURLIJKE PRAKTIJKEN Bevoegd gezag: Stichting Islamitische Basisschool Bergen op Zoom e.o. School: El Feth Plaats: Bergen op Zoom BRIN-nummer: 24EL Nummer: AD/RS/10443 Datum vaststelling rapport: 26 september 2008

2 Vaststelling Dit rapport bevat de resultaten van een incidenteel onderzoek naar bestuurlijke praktijken dat heeft plaatsgevonden bij de stichting Islamitische Basisschool Bergen op Zoom e.o. De Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) en de Auditdienst van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: auditdienst) hebben dit onderzoek uitgevoerd in de maanden januari 2008 tot en met juni In verband met de bundeling van toezichttaken verricht de Inspectie van het Onderwijs ook het financiële toezicht op de onderwijsvelden. Met ingang van 1 september 2008 is de afdeling Rekenschap van de Auditdienst OCW daarom ingebed als Directie Rekenschap in de Inspectie van het Onderwijs. Het rapport is vastgesteld door dr. L.S.J.M. Henkens, hoofdinspecteur PO en drs. R. Loep RA, Auditmanager Rekenschap, te Utrecht/Den Haag op 26 september INCIDENTEEL ONDERZOEK Naast de uitvoering van onder andere kwaliteitsonderzoeken, zal de inspectie in staat moeten zijn te reageren op incidenten. Op grond van artikel 15 van de Wet op het Onderwijstoezicht (WOT) kan de inspectie daartoe uit eigen beweging dan wel op aanwijzing van de minister incidenteel onderzoek verrichten. De aanleiding kan bijvoorbeeld zijn berichtgeving in de media, Kamervragen of ernstige klachten van onderwijsdeelnemers of hun ouders. De auditdienst is op grond van artikel 175 van de Wet op het primair onderwijs en op grond van artikel 97 van de Wet op het voortgezet onderwijs bevoegd een onderzoek vanwege de minister in te stellen. Voor een incidenteel onderzoek worden onderzoeksvragen geformuleerd afhankelijk van de aard van het te onderzoeken incident. Ook de onderzoeksopzet en uitvoering volgen geen vast stramien, maar worden per geval bepaald. In beginsel worden de bevindingen naar aanleiding van een incidenteel onderzoek vastgelegd in een openbaar rapport, tenzij de aard van het onderzoek of de omvang daarvan zich daartegen verzet. 1 van 11

3 Inhoudsopgave 1 Managementsamenvatting 3 2 Opdracht en werkwijze Aanleiding Onderzoeksvragen en werkwijze Afbakening van het onderzoek 6 3 Aanstelling bestuurders en medewerkers Onderzoeksvraag Bevindingen 7 4 Besteding onderwijsbekostiging Onderzoeksvraag Bevindingen 9 5 Medezeggenschap Onderzoeksvraag Bevindingen 10 2 van 11

4 1 Managementsamenvatting Op verzoek van de staatssecretarissen van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (hierna: OCW) hebben de inspectie en auditdienst, als onderdeel van een themaonderzoek naar bestuurlijke praktijken binnen het islamitisch onderwijs, een onderzoek verricht bij de stichting Islamitische Basisschool Bergen op Zoom e.o. en haar school El Feth. De stichting fungeert als bevoegd gezag voor de school. De aanleiding voor dit onderzoek zijn onregelmatigheden die de inspectie en auditdienst in 2006 en 2007 hebben geconstateerd in het kader van diverse incidentele onderzoeken bij islamitische schoolbesturen. De doelstelling van het onderzoek is het vaststellen of deze onregelmatigheden breder spelen binnen het islamitisch onderwijs. Wij hebben bij uw bestuur (en scholen) een onderzoek verricht aan de hand van een drietal onderzoeksvragen. Hieronder geven wij de onderzoeksvragen aan met de belangrijkste bevindingen. 1) Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is er sprake van onrechtmatigheid bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers? Op de loonlijst van El Feth heeft in de periode van 1/1/2005 tot 1/8/2005 een algemeen directeur gestaan met een betrekkingsomvang van 1,2225 fte in schaal DD 11. Deze betrekkingsomvang is groter dan de maximaal toegestane betrekkingsomvang van 1,2 fte. Het bestuur heeft daarnaast niet aannemelijk gemaakt dat over de periode 1/4/05-1/8/05 voor de tijdelijke uitbreiding met 0,2225 fte sprake is van het daadwerkelijk verrichten van werkzaamheden. De reactie van het bestuur op deze bevindingen is opgenomen onder ) Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt ingezet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de school? Het uitgevoerde onderzoek heeft niet geleid tot bevindingen ten aanzien van deze onderzoeksvraag. 3 van 11

5 3) Wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd? De regelgeving op het gebied van de medezeggenschap wordt niet volledig nageleefd. Het bevoegd gezag heeft wel acties ondernomen om tot inrichting van de medezeggenschap te komen volgens de voorschriften van de WMS. Afronding daarvan hangt nog op enkele uitvoeringsaspecten. De verkiezing van de leden van de personeelsgeleding is echter niet in overeenstemming met de wet. Verder is de MR niet op alle onderzochte onderdelen in de gelegenheid gesteld gebruik te maken van zijn instemmingsrecht. 4 van 11

6 2 Opdracht en werkwijze 2.1 Aanleiding In 2006 en 2007 hebben de inspectie en auditdienst incidentele onderzoeken uitgevoerd bij een aantal islamitische schoolbesturen waarbij meerdere onregelmatigheden zijn geconstateerd. De staatssecretarissen van OCW hebben de inspectie en auditdienst daarom gevraagd een breder themaonderzoek uit te voeren naar bestuurlijke praktijken in het islamitisch onderwijs. Met brief PO/BB/07/35017 van 25 september 2007 hebben de staatssecretarissen de Tweede Kamer hierover geïnformeerd. De doelstelling van het onderzoek is het vaststellen of de geconstateerde onregelmatigheden breder spelen in het islamitisch onderwijs. Om te bepalen of de geconstateerde onregelmatigheden ook buiten het islamitisch onderwijs voorkomen, wordt een aantal quick scans uitgevoerd bij niet-islamitische scholen. Indien uit deze quick scans blijkt dat er aanwijzingen zijn dat de onregelmatigheden ook breder buiten het islamitisch onderwijs voorkomen, worden referentiegroepen van niet-islamitische scholen geformeerd en in het onderzoek betrokken. 2.2 Onderzoeksvragen en werkwijze De onderzoeksvragen zijn: 1. Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is sprake van onrechtmatigheid bij aanstellingen van bestuurders en medewerkers? 2. Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt ingezet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de school? 3. Wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd? De vragen 1 en 2 behoren tot het onderzoeksdomein van de auditdienst en vraag 3 tot dat van de inspectie. Voor de uitvoering van het onderzoek hebben de inspectie en de auditdienst gebruik gemaakt van de volgende werkwijzen en instrumenten: (Administratief) onderzoek van de formatieoverzichten 2004/2005, 2005/2006 en 2006/2007. Administratief onderzoek naar de geldstromen van de stichting en de school, die zichtbaar zijn in de financiële administratie van de stichting en toegespitst op de jaren 2006 en 2007 (het laatste jaar voor zover mutaties 5 van 11

7 reeds waren geboekt ten tijde van het onderzoek bij het administratiekantoor). Documentenonderzoek en bevraging van bestuurders en/of directies en/of andere geledingen binnen de school, gericht op het vaststellen van naleving van regelgeving op het gebied van de medezeggenschap door het bevoegd gezag. Uitgangspunt voor de verzameling van gegevens en beoordeling van de bevindingen is de Wet medezeggenschap op scholen (WMS). Het onderzoek richt zich op de actuele situatie (schooljaar 2007/2008), in voorkomende gevallen uit te breiden tot het voorlaatste schooljaar (2006/2007). In januari 2008 heeft de inspectie bureauonderzoek uitgevoerd en de auditdienst het administratiekantoor bezocht waar de stichting Islamitische Basisschool Bergen op Zoom e.o. haar administratie heeft ondergebracht. De inspectie heeft op 31/1/08 een gesprek gevoerd met het bestuur van de stichting. Naar aanleiding van het onderzoek bij het administratiekantoor heeft de auditdienst het bestuur een aantal vragen voorgelegd met het verzoek deze schriftelijk te beantwoorden. Op 20 februari 2008 hebben de inspectie en auditdienst een gesprek gevoerd met het bestuur van de stichting. Het bestuur heeft tijdens het gesprek de schriftelijke beantwoording aan de auditdienst overhandigd en een nadere toelichting daarop gegeven. Bij haar onderzoek heeft de inspectie de volgende bronnen van informatie geraadpleegd: het managementstatuut, het medezeggenschapsstatuut, het medezeggenschapsreglement en het schoolplan. De begroting en bijbehorende beleidsvoornemens, het jaarverslag en het formatieplan zijn niet geraadpleegd. Uit de toelichting van de algemeen directeur blijkt dat de aanbiedingsbrief bij de begroting door automatiseringsperikelen is gewist. Het jaarverslag 2007 is nog niet opgesteld en het formatieplan niet aan de MR aangeboden. Het onderzoek van de auditdienst beperkte zich voor onderzoeksvraag 2 tot (de bankrekeningen opgenomen in) de (financiële) administratie van de stichting. Bij haar onderzoek heeft de auditdienst de volgende bronnen geraadpleegd: de financiële administratie (grootboek, bankrekeningen en facturen) over 2006 en over 2007, (het laatste jaar voor zover mutaties reeds waren geboekt ten tijde van het onderzoek bij het administratiekantoor), de formatieoverzichten 2004/2005, 2005/2006 en 2006/2007 en de relevante personeelsdossiers aanwezig op het administratiekantoor. 2.3 Afbakening van het onderzoek Het onderzoek richt zich op de beantwoording van de bovengenoemde vragen. De auditdienst heeft voor de onderzoeksvragen 1 en 2 geen accountantscontrole uitgevoerd. Voor deze vragen is het onderzoek te kwalificeren als een onderzoek bedoeld in NV COS Op grond van deze voorschriften dient de accountant zijn rapportage te beperken tot feitelijke bevindingen en zich te onthouden van conclusies. Het is bij dit onderzoek de verantwoordelijkheid van de auditdienst te rapporteren over de vastgestelde feiten in het kader van de onderzoeksvragen 1 en 2. Het behoort tot de verantwoordelijkheid van de bewindslieden van OCW om aan de bevindingen van de onderzoeksvragen 1 en 2 al dan niet consequenties te verbinden. Voor onderzoeksvraag 3, die door de inspectie is onderzocht, is de gebruikelijke werkwijze van de inspectie rond toezicht en handhaving van toepassing. 6 van 11

8 3 Aanstelling bestuurders en medewerkers 3.1 Onderzoeksvraag Is sprake van niet-toelaatbare constructies bij de aanstelling van bestuurders en medewerkers, die zijn toegepast om bekostigingsvoordeel te krijgen door aanspraak op formatie te maximaliseren, en/of is sprake van onrechtmatigheid bij aanstellingen van bestuurders en medewerkers? 3.2 Bevindingen Omvang dienstverbanden in relatie tot verrichte werkzaamheden Op de loonlijst van El Feth heeft in de periode van 1/1/05 tot 1/8/05 een algemeen directeur voor 1,2225 fte in schaal DD 11 gestaan. Het bestuur heeft, in reactie op deze bevinding, het volgende aangegeven: met ingang van 1/1/2005 is de directeur van El Feth als algemeen directeur aangesteld voor het bestuurlijk samenwerkingsverband tussen de islamitische basisscholen in Tilburg, Breda en Bergen op Zoom voor 1,0 fte in schaal DD 11. Omdat het bestuur nog geen nieuwe directeur voor El Feth kon aanstellen, heeft de algemeen directeur deze taken tot 1/4/05 waargenomen. Daarnaast deed dezelfde situatie zich ook voor in Breda voor dezelfde periode. Het bestuur was en is van mening dat op grond van die arbeidsprestatie een tijdelijke taakuitbreiding van 0,2225 fte voor de periode 1/1/2005-1/8/2005 gerechtvaardigd was en is. De totale betrekkingsomvang van 1,2225 fte voor 7 maanden is echter groter dan de maximaal toegestane betrekkingsomvang van 1,2 fte volgens artikel 85, lid 5 RPB WPO/WEC. Het bestuur heeft niet aannemelijk gemaakt dat over de periode 1/4/05-1/8/05 voor de tijdelijke uitbreiding met 0,2225 fte sprake is van het daadwerkelijk verrichten van werkzaamheden. Het bestuur heeft in haar reactie van 4 september 2008 op het conceptrapport het volgende medegedeeld: de gerealiseerde tijdelijke taakuitbreiding van 0,2225 is na overleg met Dyade tot stand gekomen. De regelgeving waaraan door u wordt gerefereerd is bekend maar anders geïnterpreteerd. Onze informatie luidde dat de maximale betrekkingsomvang van 1,2 fte gold voor een heel (school)jaar. Met de gerealiseerde tijdelijke taakuitbreiding bleven we over een heel (school)jaar gemeten onder die 1,2. Het bestuur zou het op prijs stellen als u deze interpretatie, die volgens Dyade algemeen wordt gebruikt, in uw oordeel meeweegt. 7 van 11

9 In de periode tot heeft de algemeen directeur twee nieuwe en onervaren directeuren van El Feth en Okba Ibnoe Nafi ondersteund. Hij heeft een aantal werkzaamheden van hen overgenomen waaronder met name zaken die samenhingen met het naderende einde van het schooljaar en de voorbereiding van het nieuwe schooljaar. Daarnaast was op Aboe el-chayr een interim directeur voor bijna twee dagen per week aan het werk zodat ook op die school een gedeelte van het directeurswerk voor rekening van de algemeen directeur kwam. Tenslotte was er op El Feth kort na het aanstellen van de nieuwe directeur een inspectiebezoek (in mei 2005) en moest er op basis van het inspectierapport een plan van aanpak worden opgesteld. Het bestuur hoopt dat met deze aanvulling voldoende duidelijk is gemaakt welke werkzaamheden door de algemeen directeur daadwerkelijk zijn verricht. De tijdelijke taakuitbreiding is op het einde van het schooljaar gerealiseerd. Het bestuur heeft pas toen geconcludeerd dat er daadwerkelijk sprake is geweest van bovenmatig extra werkzaamheden die een uitbreiding van de werktijdfactor rechtvaardigden zodat de algemeen directeur conform de geleverde arbeidsprestatie zou worden beloond. De bijlage behorende bij de akte van benoeming met betrekking tot de tijdelijke taakuitbreiding van 0,2225 fte is gedateerd 19/10/05. Het bestuur heeft het volgende aangegeven: voor deze late ondertekening is geen speciale reden geweest. De mutatie is tijdig en op de normale wijze naar het administratiekantoor gestuurd. De auditdienst merkt op dat deze actie van het bestuur niet heeft geleid tot een tijdige ondertekening. 8 van 11

10 4 Besteding onderwijsbekostiging 4.1 Onderzoeksvraag Is er in andere opzichten sprake van onderwijsbekostiging die niet wordt ingezet conform de wettelijke bestedingsmogelijkheden, of die wordt ingezet voor uitgaven die niet passen in het normale uitgavenpatroon van de school? 4.2 Bevindingen Het uitgevoerde onderzoek heeft niet geleid tot bevindingen ten aanzien van deze onderzoeksvraag. 9 van 11

11 5 Medezeggenschap 5.1 Onderzoeksvraag De centrale vraag wordt de regelgeving op het terrein van medezeggenschap nageleefd? is uitgewerkt in twee deelvragen: 1) Heeft de school een medezeggenschapsraad, die voldoet aan daarvoor geldende wettelijke randvoorwaarden, zoals blijkt uit de samenstelling van de medezeggenschapsraad en de tweejaarlijkse vaststelling van een medezeggenschapsstatuut? En: 2) Heeft de school een medezeggenschapsraad, die functioneert volgens de geldende wettelijke voorschriften, zoals blijkt uit de toezending van belangrijke documenten zoals begroting, formatieplan en schoolplan, en de uitoefening van het advies- en/of instemmingsrecht naar aanleiding daarvan? Meer bepaald gaat het bij deze vragen om de volgende elementen: a) Uit hoeveel leden bestaat de MR? Uit welke geledingen zijn deze afkomstig? b) Zijn MR-leden verkozen via een geheime, schriftelijke stemming? c) Heeft de MR gedurende schooljaar 2007/2008 en 2006/2007 (waar van toepassing) van het bevoegd gezag ontvangen: - de begroting en bijbehorende beleidsvoornemens; - (voor 1 juli 2007) het jaarverslag; - (aan het begin schooljaar) het managementstatuut. d) Heeft het bevoegd gezag in de afgelopen twee jaar tenminste één maal het medezeggenschapsstatuut vastgesteld? Heeft het bevoegd gezag een medezeggenschapsreglement vastgesteld? e) Heeft de MR instemming gegeven aan het thans geldende schoolplan? f) Heeft de personeelsgeleding van de MR instemming gegeven aan het thans geldende formatieplan? 5.2 Bevindingen Samenstelling MR De MR bestaat uit 6 leden. Daarvan zijn 3 afkomstig uit de geleding van het personeel en 3 uit de oudergeleding. De oudergeleding van de MR-leden is verkozen via een geheime, schriftelijke stemming. Voor de personeelsgeleding is dat niet het geval. Er is weinig animo bij het personeel om in de MR zitting te nemen. In het kader van de taaktoedeling binnen het team is afgesproken wie er zitting hebben in de personeelsgeleding. De school voldoet hiermee niet aan de betreffende voorschriften Beschikbaarstelling stukken De MR heeft gedurende schooljaar 2007/2008 en 2006/2007 van het bevoegd 10 van 11

12 gezag ontvangen de begroting en bijbehorende beleidsvoornemens en het managementstatuut. Het jaarverslag over 2007 is nog niet opgesteld en derhalve niet aan de MR voorgelegd. Het bevoegd gezag heeft in de afgelopen twee jaar tenminste eenmaal het medezeggenschapsstatuut opgesteld en voorgelegd aan de MR. Het bevoegd gezag heeft tevens een medezeggenschapsreglement opgesteld en voorgelegd aan de MR. Beide documenten zijn nog onderwerp van overleg tussen bestuur en MR. De school voldoet zodoende niet geheel aan de betreffende voorschriften, omdat beide nog niet formeel zijn vastgesteld. De verwachting is evenwel dat de vaststelling door het bevoegd gezag binnenkort zijn beslag krijgt Instemmingsrecht De MR heeft geen instemming gegeven aan het thans geldende schoolplan, noch aan het vorige schoolplan. De personeelsgeleding van de MR heeft ook geen instemming gegeven aan het thans geldende formatieplan. De school voldoet hiermee niet aan de betreffende voorschriften. Het bestuur verklaart dat het formatieplan door overmacht niet aan de MR is aangeboden. In de periode februari tot en met juni 2007 was de algemeen directeur langdurig met ziekteverlof, waardoor deze volgens het bestuur geen formatieplan heeft kunnen opstellen. Inmiddels is wel het formatieplan voor het schooljaar aan de MR aangeboden. 11 van 11