1. Doel en gebruik van de PAS

Transcriptie

1 Aan: Rijksdienst voor Ondernemend Nederland t.a.v. afdeling Natura 2000 Postbus DE Zwolle Betreft: zienswijze Natuurmonumenten op het ontwerp Programma Aanpak Stikstof 19 februari 2015 Inlichtingen: Willem Hellevoort Henk Siebel Hierbij ontvangt u de reactie van Natuurmonumenten op het ontwerp Programma Aanpak Stikstof en de bijbehorende gebiedsanalyses. Onze reactie bevat de volgende onderdelen: 1. Doel en gebruik van de PAS 2. Inzet instrumenten en maatregelen 3. Herstelmaatregelen In de bijlage zijn de opmerkingen per gebied beschreven. Deze vormen een onlosmakelijk onderdeel van de totale zienswijze. 1. Doel en gebruik van de PAS De PAS als instrument met de achterliggende filosofie ondersteunen wij. Vandaar ook onze constructieve opstelling ten tijde van het tot stand komen van het ontwerp Programma. Dit heeft twee hoofdredenen: a. Het hoofddoel van (het gebruik van) de PAS is het terugdringen van de stikstofvervuiling in Nederland; een van de grootste problemen voor de natuur in Nederland, maar ook voor de gezondheid van mens en dier en voor sectoren als drinkwaterwinning en recreatie. b. Tegelijkertijd kan de PAS economische ontwikkeling en versterking van natuur aan elkaar koppelen, door brongerichte maatregelen tegen stikstofuitstoot en herstelmaatregelen in en voor de natuur. Wij willen graag aan de slag met een PAS die zo werkt, conform het principe Afspraak is Afspraak: stikstof uitstotende sectoren en de overheid zorgen dat de uitstoot afneemt, terreinbeheerders worden in de gelegenheid gesteld herstelmaatregelen voor de natuur te nemen en als dat gebeurt, ontstaat er ruimte voor economische ontwikkeling. Het voorliggende ontwerp van de PAS biedt nog onvoldoende garanties dat het bovenstaande principe gaat werken. Wij willen u verzoeken om te zorgen dat deze garanties voldoende zijn om het principe te laten werken, ofwel Afspraak = Afspraak. In het navolgende lichten wij dat toe. 2. Inzet instrumenten en maatregelen Volgtijdelijkheid De omschrijving in het ontwerp biedt de mogelijkheid om ontwikkelruimte aan bedrijven toe te wijzen, terwijl nog geen of onvoldoende brongerichte en/of herstelmaatregelen zijn genomen. Eigenlijk zou het zo moeten zijn dat er pas ontwikkelruimte voor bedrijven ontstaat, wanneer in het 1

2 veld gebleken is dat brongerichte en herstelmaatregelen daadwerkelijk het beoogd effect hebben. Dit kan een aantal jaren duren, waardoor er de eerstkomende jaren geen ontwikkelruimte beschikbaar is. Een uiterste ondergrens zou moeten zijn dat de noodzakelijke brongerichte en herstelmaatregelen aantoonbaar genomen zijn, voordat de bijbehorende ontwikkelruimte beschikbaar komt. Op een fasering van de uitgifte van ontwikkelruimte komen wij later terug. Kwetsbaarheid van het systeem Uit metingen van het RIVM blijkt dat er de laatste 10 jaar geen significante depositiedaling optreedt en dat de depositie in en aantal gebieden zelfs stijgt. Gekoppeld aan de beperkte doelstelling (10% daling in 2030), betekent dit dat de balans in het PAS systeem uiterst kwetsbaar is. Er wordt immers gerekend met een generieke daling vanaf het moment van inwerking treden van de PAS. Zodra enkele van de in de modellen meegenomen maatregelen niet worden uitgevoerd of onvoldoende effect sorteren, is er geen sprake meer van depositiedaling en doelbereik. De uitvoering van alle ingecalculeerde brongerichte maatregelen is dus een must, anders is er geen uitgifte van ontwikkelruimte mogelijk. Borging van de bronmaatregelen Met het voorliggende ontwerp maken wij ons zorgen wat er gebeurt als onverhoopt het effect van brongerichte maatregelen tegenvalt. Zonder voldoende brongerichte maatregelen zal de toch al beperkte afname van de stikstofdepositie namelijk niet gaan lukken. Dit zou automatisch moeten betekenen dat er dan dus minder ontwikkelruimte voor economische sectoren ontstaat. Dat wordt wel als zodanig uitgesproken, maar (nog) niet vertaald in eenduidige spelregels. Die spelregels zijn nodig en dienen ook voor iedereen zichtbaar en beschikbaar te zijn. Het betekent dat in de definitieve PAS geborgd moet zijn dat bij tegenvallende resultaten extra maatregelen genomen worden tot op het niveau van de gewenste teruggang van depositie. Het programma spreekt over de hand aan de kraan en uitgebreide monitoring. Maar hoe blijkt of de depositiedoelen worden gehaald, wanneer vallen resultaten tegen en welke maatregelen worden er dan concreet genomen? En hoe afdwingbaar zijn die maatregelen? Wij willen nauwgezet (kunnen) volgen of de stikstofvervuiling terugloopt. Hoe borgen we dat als er geen of onvoldoende daling is, aanvullende maatregelen worden getroffen / vergunningverlening voor bedrijfsuitbreidingen en andere uitbreidingen van economische activiteiten worden gestaakt? Kortom: wij willen onze afspraken nakomen, maar willen ook kunnen toetsen of en geborgd zien dat anderen hun afspraken nakomen. Een zeer terughoudende uitgifte van ontwikkelruimte voor bedrijven is dan ook nodig; zeker omdat de effecten van maatregelen op de natuur pas na enige tijd zichtbaar zijn en sommige geplande maatregelen met externe werking lastig snel te realiseren zijn. Het definitieve programma moet hier meer duidelijkheid en zekerheid verschaffen, anders ontbreken de mogelijkheden om bij te sturen. Zonder die (zo nodig juridische) bijsturingsmogelijkheden ontbreken voor ons de garanties op succes. Wij stellen voor dat de komende 6 jaar ieder jaar maximaal 10% van de berekende ontwikkelingsruimte kan worden uitgegeven, afhankelijk van de daadwerkelijk gemeten teruggang in depositie. Na 6 jaar kan dan worden bezien of het opportuun is de resterende 40% uit te geven. Omvang ontwikkelingsruimte De ontwikkelingsruimte wordt nu bepaald op basis van modelmatige berekeningen. Het is essentieel dat er een continue reality check plaats vindt op basis van een monitoringsprogramma, waarmee de daadwerkelijke resultaten van teruggang van de depositie worden gemeten. Indien deze resultaten leiden tot aanpassing van het model, dient dat ook zijn doorwerking te krijgen in de 2

3 beschikbare ontwikkelingsruimte. Wij vragen daarbij om transparantie in het verstrekken van monitoringsgegevens en in de wijze waarop de meetgegevens al dan niet leiden tot aanpassing. Het overgrote deel van de zogenaamde interimmers (landbouwbedrijven zonder adequate NB- Wet vergunning) gaat worden gelegaliseerd. Wij ervaren dit als het belonen van slecht gedrag in het verleden en stimuleren van slecht gedrag in de toekomst. Bovendien betekent dit dat tot aan het in werking treden van de PAS er nog een grote hoeveelheid stikstof uitstotende landbouwbedrijvigheid bij kan komen. Wij gaan er vanuit dat deze extra depositie wordt afgetrokken van de beschikbare (nog te berekenen) ontwikkelruimte. Ook willen wij kunnen terugzien hoe deze verrekening plaatsvindt. Transparantie Het woord transparantie is hiervoor al enkele keren gevallen. De ontwerp PAS, zoals nu verwoord is voor een deel een black box. Het betreft met name die onderdelen, waarvan het voor alle belanghebbenden juist zo belangrijk is te kunnen volgen en doorgronden hoe bepaalde besluiten tot stand komen. Bijvoorbeeld: hoe is de depositieontwikkeling, hoe veel ontwikkelingsruimte is er, wanneer zijn de resultaten zodanig dat ze effect hebben op de ontwikkelingsruimte, zijn de interimmers meegenomen in de berekeningen en op welke wijze, hoe worden monitoringgegevens verwerkt in de bestaande modellen, hoe en wanneer worden belanghebbenden geïnformeerd en op welke wijze kunnen zij invloed uitoefenen op te nemen besluiten. Het is dan ook essentieel dat Aerius Register en Aerius Monitor voor iedereen toegankelijk en verifieerbaar zijn en dat de antwoorden op bovenstaande vragen voor iedereen beschikbaar komen. Rechtsongelijkheid en effectiviteit De provincies hebben nog veel ruimte om het beleid naar eigen inzicht uit te voeren en om eigen beleidsregels toe te voegen. Uit de informatieavonden per provincie is gebleken dat provincies daar verschillend mee omgaan. Dat kan leiden tot rechtsongelijkheid, onduidelijkheid en verschil in vergunningverlening, maar ook tot een wisselende effectiviteit in het terugdringen van de stikstofvervuiling. Wij vinden dit onwenselijk; eenduidig beleid moet hier prioriteit hebben. Handhaving Het PAS instrument staat of valt met het goed uitvoeren van de verschillende bron- en herstelmaatregelen. Dat betekent niet alleen het eenmalig uitvoeren van een maatregel (is er daadwerkelijk geplagd, is het waterpeil aangepast, is de luchtwasser geïnstalleerd), maar ook het opvolgen daarvan (wordt het geplagde gebied conform afspraak beheerd, blijft het waterpeil zoals afgesproken en staat de luchtwasser ook daadwerkelijk aan). Dit vraagt de nodige handhavingsinzet. Wij vragen u toe te lichten op welke wijze dit zal worden geeffectueerd. 3. Herstelmaatregelen Goed dat nu aan de slag kan worden gegaan met herstelmaatregelen In het algemeen is Natuurmonumenten blij met de in gebiedsdocumenten genoemde herstelmaatregelen, waarmee op veel plekken de verdere achteruitgang van natuurkwaliteit van Natura2000 gebieden kan worden tegengegaan. In onze reactie beperken we ons vooral tot de punten waar wij verbeteringen nodig achten om efficiënt en effectief aan natuurherstel te kunnen werken. Helaas vaak nog fouten en onduidelijkheden Inmiddels duurt het PAS-proces al enkele jaren, waarbij er regelmatig bijstelling in de maatregelen en hectares kwam. Dit heeft vaak geleid tot grote tijdsinvestering en ook onduidelijkheid bij de betrokkenen. Natuurmonumenten is blij dat de PAS nu definitief vastgesteld gaat worden en er 3

4 duidelijkheid komt. We betreuren het echter dat de maatregelen en analyses zoals opgenomen in de gebiedsanalyses, ondanks het vooroverleg in veel provincies, nog fouten en onduidelijkheden bevatten. In de provincies waar eerdere duidelijke toezeggingen zijn gedaan door de provincie dat zaken gecorrigeerd zullen worden en maatregelen aangepast, die nu nog niet terug te vinden zijn in de gebiedsanalyses, beschouwen wij deze afspraken als leidend bij de verdere uitwerking van de maatregelen. In deze gevallen herhalen we niet nog eens al onze eerder ingebrachte verbeteringen, maar verwijzen we naar de toezeggingen. De tabellen van maatregelen zoals in elke gebiedsanalyse zijn opgenomen bevatten met grote regelmaat maatregelen die door de titel anders lijken dan de beschrijvende tekst weergeeft. Hierdoor ontstaan misverstanden. Uiteraard lijkt ons de (uitgebreide) tekst zelf leiden, maar wij stellen voor de maatregelentabel preciezer samen te stellen waardoor de titels daadwerkelijk de lading dekken. Helaas staan er soms ook nog maatregelen in die negatief uit zullen pakken voor de biodiversiteit. Wij hebben in die gevallen met argumentatie aangegeven waarom wij die niet uit zullen voeren. De reactie op de gebiedsanalyses spitst zich toe op de maatregelen en toelichting. Dit betekent niet dat als wij geen opmerkingen hebben bij de overige teksten wij deze zondermeer onderschrijven. Mocht n.a.v. de inspraak door derden overwogen worden maatregelen in en direct om terreinen in beheer bij Natuurmonumenten te wijzigen, dan gaan wij er van uit dat dit in overleg met Natuurmonumenten plaatsvindt. In een aantal gebiedsanalyses zijn sommige herstelmaatregelen onvoldoende in ruimte en tijd uitgewerkt om te kunnen beoordelen of deze uitvoerbaar zijn en goed gaan werken. Wij gaan er in die gevallen van uit dat er in de verdere uitwerking nog met ons zal worden afgestemd en nog aanpassingen mogelijk zijn. In een aantal gevallen zijn maatregelen wel gedetailleerd opgesteld, gebaseerd op de huidige kennis, maar zal na verdere verdieping in gebiedskennis bijstelling zinvol of zelfs noodzakelijk zijn. Natuurmonumenten gaat ervan uit dat kleine aanpassingen in kaarten en locatie van maatregelen in bilateraal overleg met provincies zijn aan te passen, zolang het beoogde doel van de maatregelen wordt behaald. De gebiedsanalyses zijn zeer uitvoerige documenten. Met een dergelijke omvang is het onvermijdelijk dat in de lopende teksten los van de maatregelen soms feiten onjuist of deels onjuist worden weergegeven. Natuurmonumenten behoudt zich het recht voor om ook bij het opstellen van de beheerplannen inhoudelijke fouten in de gebiedsanalyses recht te zetten. Er zijn grenzen aan de omvang en intensiteit van de maatregelen Aan maatregel met een grote impact op habitattypen en soorten zoals plaggen en frequent maaien zitten beperkingen in de omvang en frequentie waarin deze uitgevoerd kunnen worden zonder negatieve gevolgen voor de kwaliteit in de toekomst te hebben. Dit wordt door recent OBN onderzoek herhaaldelijk bevestigd. Ook vanuit maatschappelijk draagvlak zijn hier grenzen. Een gebied kan niet steeds maar op de schop worden genomen. Natuurmonumenten zal geen maatregelen uitvoeren op een schaal die uiteindelijk negatief uitpakt op de biodiversiteit. Waar dit nu al duidelijk is, is dit in de zienswijze bij de verschillende gebieden opgenomen. Mede uit de informatiebijeenkomsten is ons gebleken dat als de daling in ammoniakdepositie tegenvalt er dan snel zal worden gedacht aan extra herstelmaatregelen in natuurgebieden. Bij de meeste habitattypen zal het echter niet mogelijk zijn om met nog extra herstelmaatregelen verdere achteruitgang van de kwaliteit als gevolg van ammoniakdepositie te voorkomen. Daar zal een duidelijke daling van de ammoniakdepositie in de natuurgebieden echt noodzakelijk zijn. Wij pleiten er ook daarom voor om beter te borgen dat ook daadwerkelijk de gewenste daling in ammoniakdepositie gaat optreden. Onderzoek 4

5 Voor een aantal maatregelen en habitattypen zijn er nog onzekerheden of de maatregelen goed gaan werken. Wij pleiten er voor om in die gevallen eerst experimenteel aan de slag te gaan begeleid met goed onderzoek (gebruik makend van het OBN-netwerk) alvorens hier op grote schaal mee aan de slag te gaan. Ook gaan we er van uit dat de laatste inzichten uit onderzoek gebruikt worden voor de uitvoering van de maatregelen. Vooral voor de habitattypen op de droge arme zandgronden zoals droge heide, oude eikenbossen en oude beukenbossen met hulst is gebleken dat de doorwerking van de aanhoudend hoge stikstofdepositie het hele ecosysteem in allerlei facetten aan het ontwrichten is, terwijl traditionele maatregelen hier onvoldoende verbetering in kunnen brengen. Of en hoe het hier mogelijk is om de achteruitgang te keren is afhankelijk van onderzoek, wat in het kader van de PAS extra gefaciliteerd zou moeten worden. Habitatkaarten kloppen niet altijd. Van niet alle gebieden zijn actuele correcte habitatkaarten bij de gebiedsanalyses gevoegd. Wij gaan er van uit dat deze nu niet met het vaststellen van de gebiedsanalyse worden vastgesteld en reageren hier niet op. Voor zover de kaarten niet kloppen en dit invloed heeft op de maatregelen is voor ons de werkelijkheid in het veld leidend voor lokaliseren en bepalen van omvang van de maatregelen. Monitoring Er wordt steeds gesteld dat onze gebieden in categorie 1 (a of b) zitten. Dat betekent dat er wetenschappelijk geen twijfel is dat de maatregelen er voor gaan zorgen dat de achteruitgang in de eerste beheerplanperiode gestopt zal worden. Het is van essentieel belang dat in alle beheerplannen wordt opgenomen dat monitoring moet gaan uitwijzen of deze stelling ook inderdaad klopt. Zeker omdat talloze habitats in 2030 nog steeds (sterk) overbelast zullen zijn met stikstof, en behoud van kwaliteit langdurig onder druk blijft staan. En uiteraard moet het duidelijk zijn wat er gebeurt als de resultaten tegenvallen. Uitvoeren maatregelen in de tijd Maatregelen zijn vaak gekoppeld aan een bepaald tijdvak. Om sommige maatregelen te kunnen uitvoeren zal er echter eerst het nodige moeten worden geregeld, waarbij de ervaring leert dat dit vaak langer duurt dan gedacht. Zo zal er bij herstelmaatregelen met een externe werking ook door de provincie het nodige moeten worden gedaan (functieverandering, onteigening), waarbij uitkomst en doorlooptijd vaak onzeker zijn. Er ligt bij de overheden dus een belangrijke verantwoordelijkheid er alles aan te doen om er voor te zorgen dat wij herstelmaatregelen (vlot) kunnen uitvoeren. Als dit onverhoopt meer tijd gaat vergen, pleiten we ervoor om - als zich kansen voordoen - in de 1e beheerplanperiode het mogelijk te maken andere maatregelen alvast uit te voeren die pas in de 2e of 3e beheerplanperiode gepland zijn. NNN, typische soorten en versnippering Typische soorten van habitattypen zijn een vrijwel blinde vlek in de analyses. Omdat versnippering vaak een groot probleem is voor typische soorten flora en fauna, en dus behoud van de kwaliteit, had dit als knelpunt in de PAS analyses genoemd moeten worden. Een voorbeeld om dit te illustreren: het gentiaanblauwtje is een typische soort van natte heide. Als dit habitattype te klein is zal deze en andere soorten op de lange termijn niet overleven. Een ecologische verbinding naar een natuurgebied in de omgeving is dan noodzakelijk, en daarmee ook een noodzakelijke PAS-maatregel om de kwaliteit niet achteruit te laten gaan, bij aanhoudend hoge stikstofdepositie. Toch zijn dergelijke maatregelen meestal niet opgenomen. Wij pleiten ervoor om grondverwerving en ontpachting meer toe te passen in het kader van de PAS waar noodzakelijk voor het verbeteren van de kwaliteit van habitattypen en het leefgebied van soorten. 5

6 Volledige vergoeding voor inzet van Natuurmonumenten Nu de PAS er ligt is duidelijk geworden dat dit de komende jaren enorm veel aan inzet van natuurbeheerders gaat vragen. Het gaat hierbij niet alleen om de uitvoer van herstelmaatregelen die gezien hun impact en benodigde zorgvuldigheid ook veel inzet wat betreft kennis en communicatie gaan vergen. Maar het gaat ook om allerlei uitwisseling en overleg die nodig blijkt om de vinger aan de pols te kunnen houden, zoals bijvoorbeeld jaarlijkse excursies in de gebieden. Wij zijn bereid die inzet te leveren om zo verdere achteruitgang van de natuur te voorkomen, maar aangezien wij niet de veroorzaker zijn van deze stikstofvervuiling en deze vervuiling zelfs minder (snel) daalt door uitgifte van ontwikkelruimte door de overheid, vinden wij het vanzelfsprekend dat alle kosten die met de inzet van Natuurmonumenten gemoeid zijn ook door de overheid vergoed worden. Wij gaan er dan ook vanuit dat alle maatregelen volledig gefinancierd worden, inclusief algemene kosten zoals nodig voor VAT (voorbereiding, toezicht en directievoering), communicatie, eventuele (voor)onderzoeken, transport en stort van geplagde materiaal, vervolgbeheer, maken van concrete uitvoeringsplannen, monitoring en tussentijdse evaluatie van de effectiviteit van de maatregelen, onderzoek naar de aanwezigheid van munitie en eventueel opruimen hiervan, archeologisch onderzoek, etc. Verschillen tussen reeds afgesloten uitvoeringsovereenkomsten en huidige (maatregelen in) gebiedsanalyses In enkele gebiedsanalyses worden maatregelen beschreven die afwijken van de voor die gebieden al afgesloten uitvoeringsovereenkomsten tussen Natuurmonumenten en het bevoegd gezag. Wij gaan ervan uit dat in deze gevallen de afgesloten overeenkomst leidend is. Resumerend: 1. Wij ondersteunen de PAS als instrument en de achterliggende filosofie. 2. Wij willen aan de slag met een PAS die werkt conform het principe Afspraak is Afspraak: stikstof uitstotende sectoren en de overheid zorgen dat de uitstoot afneemt, terreinbeheerders worden in de gelegenheid gesteld herstelmaatregelen voor de natuur te nemen en als dat gebeurt, ontstaat er ruimte voor economische ontwikkeling. 3. Het voorliggende ontwerp biedt daartoe onvoldoende garanties, vanwege: a. de op dit moment niet dalende en in een aantal gebieden zelfs stijgende stikstofdepositie; b. de lage ambitie in het terugdringen van de stikstofdepositie en de grenzen aan wat met herstelmaatregelen aan schade van de aanhoudend hoge stikstofdepositie hersteld kan worden; c. onvoldoende borging dat via brongerichte maatregelen (en de te grote vrijblijvendheid tot het nemen daarvan) ook daadwerkelijk een duidelijke daling in de stikstofdepositie gerealiseerd wordt; d. een onvoldoende transparante uitgifte van ontwikkelruimte waarbij deze niet op voorhand al wordt vergeven, maar gelijke tred houdt met de uitvoering van brongerichte maatregelen en de ruimte die daarbij daadwerkelijk word verkregen; e. een grote mate van beleidsvrijheid per provincie die tot rechtsongelijkheid en verschil in beleid kan leiden; f. onvoldoende zicht op daadwerkelijke handhaving van te nemen of genomen maatregelen. 4. Daarnaast zijn wij positief over het feit dat hiermee gestart kan worden met herstelmaatregelen voor de natuur, waarbij we nog een aantal kanttekeningen maken: 6

7 a. Het voorliggende programma, de gebiedsanalyses en de kaarten bevatten nog de nodige fouten, onduidelijkheden en onmogelijkheden; b. In de teksten missen wij het besef dat het nemen van herstelmaatregelen ecologisch en maatschappelijk begrensd is en dat die grens vaak al zeer dichtbij is. Ook kunnen (extra) herstelmaatregelen niet in de plaats komen van niet werkende of ineffectieve brongerichte maatregelen. c. Voor het nemen van maatregelen zijn wij vaak afhankelijk van voorwaardenscheppende maatregelen door andere partijen (vergunningverlening, verwerving, etc). d. Wij gaan uit van een volledige vergoeding van alle maatregelen, maar ook van alle bijbehorende overhead; e. Monitoring van maatregelen en effecten is cruciaal. Zonder voldoende middelen hiervoor en transparantie over de resultaten is een adequate aanpak niet mogelijk. Hoogachtend, Marc van den Tweel Algemeen directeur Vereniging Natuurmonumenten BIJLAGE: opmerkingen per PAS gebiedsanalyse 7