Handreiking goed opdrachtgeverschap

Transcriptie

1 DeltaPlan Inburgering Handreiking goed opdrachtgeverschap

2 Voorwoord Deze handreiking is geschreven binnen het kader van het Deltaplan Inburgering. Het doel van het Deltaplan is het verhogen van het rendement van inburgeringsprogramma s. De verbetering van het opdrachtgeverschap, de rol van gemeenten in de aansturing van aanbieders van inburgeringsprogramma s, geldt als een van de pijlers. Dit document richt zich vooral op zowel beleidmakers als inkoopspecialisten. Wij denken dat over aanbesteden van sociale dienstverlening (met name inburgering en participatiediensten) en over de manier van aansturen van dienstverleners nog specifieke kennis over te dragen is. De handreiking kijkt breder dan alleen inburgering omdat gemeenten voor hun burgers eveneens breder op zoek zijn naar passende dienstverlening. Waar nodig gaat dit document specifieker in op de inhoudelijke aspecten van inburgering. De timing van deze nieuwe handreiking lijkt gunstig. Veel gemeenten staan aan het begin van een nieuwe aanbesteding. Andere gemeenten hebben net een aanbesteding doorlopen en staan nu voor keuzes met betrekking tot het organiseren van het contractmanagement. Ik hoop dat al deze gemeenten in deze handreiking inspiratie vinden en de nodige praktische informatie om op een goede manier invulling te geven aan hun rol als opdrachtgevers voor inburgerings- en participatiedienstverlening. Den Haag, december 2009 Henk Snoeken, programmamanager Deltaplan Inburgering, Ministerie van VROM/Wonen, Wijken en Integratie Ministerie van VROM/Wonen, Wijken en Integratie Handreiking Goed opdrachtgeverschap 1

3 1. Goed opdrachtgeverschap Introductie 4 2. De focus van deze handreiking: dilemma s en vragen van gemeenten rondom opdrachtgeverschap 4 3. Proces van inkoop en aansturing van dienstverleners 5 4. De klant centraal 6 5. Participatiebudget 7 6. Zelf doen of uitbesteden? 7 7. Juridisch kader: aanbesteden inburgerings-/participatiediensten 9 8. Welke dienstverlening koopt u in? Inkoop van volledige trajecten of modules Wijkgericht, doelgroepgericht of ketengericht inkopen? Marktconsultatie Partnership Aansturen van dienstverleners Belangen en risico s van de opdrachtnemer (de dienstverlener) Opdrachtformulering: programma van eisen Keurmerk inburgeren Organiseren van concurrentie Selectie en gunning Formuleren van contractvoorwaarden Bewaking voortgang en resultaat Contractduur en overgang naar een nieuwe dienstverlener Vijf scenario s als inspiratiebron om op uw eigen maat in te kopen 29 Scenario 1: Op maat inkopen 29 Scenario 2: Gezamenlijk inkopen van inburgerings- en participatiediensten 32 Scenario 3: Kwaliteit, innovatie en creativiteit inkopen 34 Scenario 4: Lokale partners marktconform contracteren 36 Scenario 5: In control blijven binnen een strategisch partnership 38 Ministerie van VROM/Wonen, Wijken en Integratie Handreiking Goed opdrachtgeverschap 2

4 Handreiking Goed opdrachtgeverschap december 2009 Ministerie van VROM/Wonen, Wijken en Integratie Handreiking Goed opdrachtgeverschap 3

5 1. Goed opdrachtgeverschap Introductie Welkom in de Handreiking Goed opdrachtgeverschap een publicatie van het ministerie van VROM/WWI waarin u de meest actuele kennis, inzichten en praktijkervaringen rond opdrachtgeverschap aantreft. Goed opdrachtgeverschap is cruciaal voor de kwaliteit en effectiviteit van inburgerings- en participatietrajecten. Maar wat verstaan we nu eigenlijk onder goed opdrachtgeverschap? In de kern betekent goed opdrachtgeverschap dat u als opdrachtgever het eigen inkoopproces zó inricht dat u precies datgene inkoopt wat werkt in uw situatie. U hebt kennis van de wettelijke kaders, maar vooral benut u de ruimte die deze kaders bieden om klantgerichte diensten optimaal neer te zetten. U hebt inzicht in de kwaliteiten en behoeften van uw klanten, u richt de dienstverlening in rond de behoeften en kwaliteiten van uw klanten en u vertaalt de gewenste behoefte aan dienstverlening van derden in een inkoopvraag. U koopt maatwerk en kwaliteit in en u vat deze in meetbare indicatoren. U past private dienstverleners organisatorisch goed in binnen de eigen publieke keten. U stuurt op duurzaam resultaat en u weet op ieder moment hoe het staat met de voortgang binnen het contract. Opdracht geven is ook opdracht volgen. Het betekent dat de regie stevig is verankerd, maar let wel: een goed regisseur zit op de eigen stoel en niet op die van zijn dienstverleners. 2. De focus van deze handreiking: dilemma s en vragen van gemeenten rondom opdrachtgeverschap Er leven veel vragen rond de invulling van het opdrachtgeverschap. Veel gemeenten stellen de vraag of zij moeten aanbesteden is subsidiëren niet een makkelijker alternatief en welke ruimte is er om dit naar eigen inzicht vorm te geven? De inhoud roept ook veel vragen op. Hoe komen we tot een goede vraagformulering? Hoe verbinden we inburgering met de bredere dienstverlening gericht op re-integratie naar werk en maatschappelijke participatie? Hoe blijft er ruimte voor flexibiliteit in de uitvoering? En de organisatie. Hoe sturen we uitvoerders het beste aan, hoe houden we hen scherp, en wat betekent partnership in dit verband? Hoe organiseren we een integraal aanbod aan dienstverlening dat goed aansluit bij de behoeften van burgers? Hoe passen externe organisaties optimaal in onze lokale keten? Deze handreiking wil op dergelijke vragen een adequaat antwoord bieden. Veel deskundigen hebben meegewerkt aan deze handreiking. Wij danken hen voor hun medewerking. Goed opdrachtgeverschap betekent voortdurend willen leren, goed communiceren op alle niveaus, bouwen aan een soepele samenwerkingsrelatie binnen de termijn van het contract. De eigen werkprocessen en de processen van de dienstverleners zijn goed op elkaar afgestemd. Natuurlijk wordt aanbesteed volgens de geldende regels: transparant en objectief en zonder disproportionele eisen aan dienstverleners. En ten slotte liggen de administratieve lasten voor alle partijen niet onnodig hoog. Goed opdrachtgeverschap vraagt omgaan met onzekerheden en een goede afweging maken van risico s. Welke risico s legt u neer bij uw dienstverleners en welk marktgedrag is het gevolg? Strategisch denken is een belangrijk onderdeel van uw rol als opdrachtgever. Ministerie van VROM/Wonen, Wijken en Integratie Handreiking Goed opdrachtgeverschap 4

6 3. Proces van inkoop en aansturing van dienstverleners Het schema toont de verschillende stadia van het proces van aanbesteden en contractmanagement, tot en met de evaluatie van de resultaten. Het schema is een leeswijzer voor deze handreiking. De rode nummers corresponderen met paragrafen in dit document waar u meer kunt lezen over een bepaalde stap in het proces. Ministerie van VROM/Wonen, Wijken en Integratie Handreiking Goed opdrachtgeverschap 5

7 4. De klant centraal Het inkopen van de juiste dienstverlening (een aantrekkelijk en op maat van de klant gesneden pakket) vraagt in de eerste plaats dat u uw klanten moet kennen. Naast het behalen van het inburgeringsexamen, draait het bij inburgering vooral om de participatie van inburgeraars in de Nederlandse samenleving. Veel gemeenten hebben daarbij vragen als: Wie zijn onze inburgeraars? Hoe ziet participatie er voor hen uit? Een klantgroep bestaat uit inburgeraars met overeenkomstige kenmerken. Het is goed om klantgroepen te formuleren. Een klantgroep bestaat uit inburgeraars met overeenkomstige kenmerken. Kies daarbij dat kenmerk dat het meest relevant is voor het formuleren van een goede vraag aan trajectaanbieders. Naast het taal- en opleidingsniveau wordt bij het indelen van groepen ook gekeken naar: het inzicht en het gebruik van (maatschappelijke) voorzieningen; de mate waarin inburgeraars actief zijn (alleen in eigen kring of in een breder netwerk); de mate waarin inburgeraars maatschappelijk en sociaal zelfredzaam zijn. De indeling van inburgeraars in klantgroepen op basis van participatiedoelstelling en andere kenmerken, biedt een sterker uitgangspunt voor het aanbestedingsproces. Dit helpt bij het formuleren van een passende trajectinhoud en praktische randvoorwaarden per groep waardoor de kwaliteit en effectiviteit van inburgering toeneemt. Om tot goede indeling van klantgroepen te komen, Examenroutes Binnen de ruimte van de Wet inburgering is het mogelijk om afhankelijk van de behoefte en competenties van de klant een inburgeringstraject op maat te volgen. Gemeenten delen inburgeraars vaak in op grond van opleidingsniveau, bijvoorbeeld: analfabeet, laag-, middel- en hoogopgeleid. Echter, het opleidingsniveau van inburgeraars biedt vaak onvoldoende informatie om een passend aanbod te formuleren vooral wanneer dit gericht moet zijn op participatie. Zo zijn er lager opgeleide inburgeraars die met een traject meer zelfredzaamheid willen bereiken, en andere ook lager opgeleide inburgeraars die zo snel mogelijk de taal willen leren om een baan te vinden. Nu krijgen deze inburgeraars, ondanks hun verschillende doelen, puur op basis van hun opleidingsniveau hetzelfde traject aangeboden. Ook de examenprofielen volgens de wet- en regelgeving rond inburgering bieden niet voor iedereen het beste handvat. Er zijn meer routes naar resultaat (zie het kader Examenroutes ). Het schema geeft een indeling naar vier klantgroepen weer. Zij worden ingedeeld aan de hand van hun participatieniveau in de samenleving. Deze indeling is voor iedere inburgeraar te maken. Klantgroep I Geïsoleerde inburgeraars Klantgroep II Startend met participatie Klantgroep III Inburgeraars op weg naar participatie Klantgroep IV Actieve inburgeraars Inburgeringsexamen Binnen het inburgeringsexamen zijn verschillende trajecten denkbaar door verschillende examenprofielen: Werk. Het accent ligt op taalhandelingen die te maken hebben met het (gaan) verrichten van betaalde arbeid. Opvoeding, Gezondheidszorg en Onderwijs (OGO). De taalhandelingen hebben betrekking op het opvoeden van (schoolgaande) kinderen. Maatschappelijke Participatie. Bedoeld voor inburgeraars die nog geen betaalde arbeid verrichten, niet de zorg over schoolgaande kinderen hebben, maar wel op andere wijze (willen) participeren. Ondernemerschap. De nadruk van de taalhandelingen ligt op het starten en voeren van een (duurzame) onderneming. Middelbaar beroepsonderwijs Voor inburgeraars die een beroepsopleiding willen volgen is er de mogelijkheid om aanvullende taallessen (de zogeheten taalkennisvoorziening ) te financieren uit het participatiebudget. Een mbo-diploma geeft vrijstelling voor de inburgeringsplicht. Staatsexamen NT2 Het Staatsexamen NT2 leidt op tot een hoger taalniveau. Midden en hoger opgeleiden, klanten die willen doorstromen naar hbo en wo of hogere functies op de arbeidsmarkt, kunnen baat hebben bij een programma van het Staatsexamen: Staatsexamen Programma I, opleidend tot taalniveau B1 Staatsexamen Programma II, opleidend tot taalniveau B2 Ministerie van VROM/Wonen, Wijken en Integratie Handreiking Goed opdrachtgeverschap 6

8 kunt u ze verifiëren bij een aantal deskundigen: Bij inburgeraars zelf: herkennen zij zich in de klantprofielen? Vraag hun mening en pas de profielen op basis daarvan aan. Bij klantmanagers die het contact onderhouden met de inburgeraars in uw eigen gemeente. Zij moeten straks de inburgeraars naar trajecten doorverwijzen. Zij moeten zich in de indeling in klantprofielen kunnen vinden. Bij taalaanbieders, bijvoorbeeld in de fase van de marktconsultatie (zie paragraaf 11). Kunnen zij op basis van de geformuleerde klantprofielen passende dienstverlening bieden? 5. Participatiebudget Inburgering staat niet op zichzelf. In de praktijk is vaak een overlap tussen de doelgroepen van reintegratie, volwasseneneducatie en inburgering. Vaak maakt een klant gebruik van combinaties van trajecten en voorzieningen om door groeien. Vanuit dit perspectief zijn de drie budgetten voor reintegratie, inburgering en educatie vanaf 2009 samengevoegd tot één budget, het participatiebudget. 1 Deze samenvoeging maakt, samen met de verruiming van de doelgroep, integrale dienstverlening en maatwerk door gemeenten gemakkelijker. Gemeenten kunnen hun re-integratie- en inburgeringsvoorzieningen gebundeld inkopen bij één aanbieder. Voor educatie geldt voorlopig dat er nog geen volledige marktwerking is. Gemeenten moeten tot en met 2012 de middelen van het ministerie van OCW aan educatievoorzieningen besteden bij de regionale opleidingencentra (ROC s). Educatiegelden mogen volgens de WEB niet besteed worden aan de opleidingen NT2 I en II, niveaus A1, A2, B1 en B2, en voor inburgeringsplichtigen en vrijwillige inburgeraars die nog niet hebben deelgenomen aan het inburgeringsexamen. Omgekeerd geldt voor de hierboven genoemde termijn (tot en met 2012) binnen het participatiebudget dat inburgeringsmiddelen niet kunnen worden ingezet voor educatie. Binnen het participatiebudget is dus voorlopig alleen uitwisseling tussen re-integratie- en inburgeringsmiddelen mogelijk. Alfabetisering voor inburgeraars is wel mogelijk met educatiegeld. Het participatiebudget wordt over gemeenten verdeeld met drie verdeelsleutels voor educatie, reintegratie en inburgering. Elke gemeente ontvangt van het Rijk een ongedeeld budget. Het totale gemeentelijke budget bestaat uit de som van de drie verdeelsleutels. Vanaf 2012 wordt het gemeentelijk participatiebudget voor het inburgeringsdeel mede bepaald door de geleverde prestaties op die terreinen in het jaar t-2 (in 2012 is dat het jaar 2010); deze worden outputverdeelmaatstaven genoemd. Hoe hoger de prestaties van een gemeente in 2010 ten opzichte van andere gemeenten, des te hoger het deelbudget twee jaar later. Aangeraden wordt om met uw dienstverleners hierover afspraken te maken. Voor inburgering kunt u met uw dienstverleners contractafspraken maken over het aantal (wel/niet duale) voorzieningen dat ingezet wordt. Ook kunt u resultaatafspraken in het contract opnemen zoals het aantal mensen dat slaagt voor het inburgeringsexamen of het Staatsexamen NT2. 6. Zelf doen of uitbesteden? Het wegwijs maken van mensen in de Nederlandse taal en cultuur en hen laten participeren in de samenleving is gespecialiseerde dienstverlening. De meeste gemeenten kiezen ervoor om dit over te laten aan professionele partijen. Er zijn ook taken die veel gemeenten zelf organiseren, zoals de werving en het klantmanagement. Vaak is er sprake van een combinatie van uitbesteden en zelf doen. Dit geldt zeker bij modulaire inkoop (zie ook paragraaf 9). Per klant bepaalt de gemeente de meest geëigende instrumenten, de ideale volgorde en timing. Gechargeerd doet de gemeente hier het meeste zelf en besteedt zij het minste uit. Als maximaal wordt uitbesteed is sprake van een regiegemeente. 1 Voor de G31 gemeenten gaat deze wijziging in 2010 in. Ministerie van VROM/Wonen, Wijken en Integratie Handreiking Goed opdrachtgeverschap 7

9 Doelgroe Doelgroe p p Wervin Wervin g g Intak Intak e e Begeleidin Begeleidin g g Interventi Interventi e e Examen Examen Participati Participati e e Uitbestede n Trajectinkoo Trajectinkoo p p Doelgroe Doelgroe p p Wervin Wervin g g Intak Intak e e Begeleidin Begeleidin g g Interventi Interventi e e Examen Examen Participati Participati e e Uitbestede n Bron: Significant Modulair Modulair inkopen inkopen De geschetste knip in het schema kan in de loop van tijd veranderen. Vanuit het reintegratie-domein is bekend dat gemeenten geleidelijk meer zelf doen. Bij zelf doen of uitbesteden zou de belangrijkste overweging het resultaat (de effectiviteit) moeten zijn, maar dat blijkt niet in de praktijk. Zicht houden op het proces en sturen op kwaliteit bepalen vaker de keuze van gemeenten die onderdelen in eigen beheer houden en andere onderdelen inkopen. Zelf doen Succesfactoren zicht op uitvoering lerende benadering Faalfactoren berusten in suboptimal e prestaties Uitbesteden zicht op uitvoering communicatie transparantie + monitoren administratieve lasten rigide contracten De keuze tussen zelf doen of uitbesteden bepaalt de inrichting van de eigen organisatie. Hoe meer een gemeente zelf taken uitvoert hoe meer mensen en middelen voor deze taken nodig zijn. Klantmanagers houden zich dan bijvoorbeeld bezig met de één-op-éénbegeleiding van individuele klanten. Deze begeleiding vraagt heel andere vaardigheden van uw mensen dan het voeren van regie op contractniveau. Minder uitbesteden betekent ook de juiste competenties en regie intern organiseren. De belangrijkste succesfactoren bij zelf doen zijn het zicht houden op de uitvoering en een lerende benadering. Onmisbaar hierbij is een kritische blik op de eigen resultaten en eventuele verbetermogelijkheden. Bij uitbesteden gaat het om dezelfde succesfactoren, met als aanvulling: communicatie, het kort houden van de lijnen, transparantie en monitoring. Het schema geeft de kritische succes-/faalfactoren bij zelf doen en uitbesteden. Faalfactoren bij uitbesteden zijn de administratieve lasten die gepaard gaan met aanbesteden en het contractbeheer, de grotere onzekerheid (je maakt jezelf immers afhankelijk), en de gevolgen van het vast zitten aan contractvoorwaarden. Uiteraard zijn er ook oplossingen voor die faalfactoren; waar mogelijk gaan we hier later dieper op in. Een belangrijke faalfactor bij zelf doen is het berusten in suboptimaal presteren ; het kan lastig zijn om afstand te nemen van de uitvoering. Het kritisch vermogen moet daadwerkelijk georganiseerd worden door checks and balances in de organisatie. Vergelijk bijvoorbeeld resultaten met andere gemeenten, beleg de interne controletaak bij een aparte afdeling. Het grote voordeel van uitbesteden is dat u na verloop van tijd weer afscheid van elkaar kunt nemen. Dit is een belangrijke factor in het scherp houden van uw eigen uitvoeringsorganisatie. Ministerie van VROM/Wonen, Wijken en Integratie Handreiking Goed opdrachtgeverschap 8

10 7. Juridisch kader 2 : aanbesteden inburgerings-/participatiediensten Overheidsopdrachten voor 2B-diensten mogen in beginsel zonder aanbesteding (onderhands) worden gegund. Bij een overheidsopdracht met een duidelijk grensoverschrijdend belang gelden de grondbeginselen van het EG-verdrag, en is onderhandse gunning niet toegestaan. Verstandig is om te bezien of er bij het inkopen van inburgeringsstrajecten sprake is van een grensoverschrijdend belang. Criteria hiervoor zijn onder meer de waarde van de opdracht, de marktsituatie binnen de sector en de geografische plaats van uitvoering. Door een toenemende internationale verwevenheid van bedrijven op het terrein van participatie neemt de kans toe dat bedrijven uit andere lidstaten geïnteresseerd zijn in opdrachten in Nederland. Bij een opdracht met een grensoverschrijdend belang, dient bij het vergeven van de opdracht een zekere mate van openbaarheid en concurrentiestelling te zijn. Een volledige aanbestedingsprocedure conform het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao) hoeft niet gevolgd te worden. Waarde van het contract Voor opdrachten inzake 2B-diensten met een waarde van euro of meer gelden de artikelen 23 en 35 (12e t/m 16e lid) van het Bao. Artikel 23 bepaalt dat technische specificaties in een bestek niet mogen leiden tot een ongerechtvaardigde beperking van de mededinging. Artikel 35 heeft betrekking op de publicatie achteraf van het gunningsbericht. Bij een waarde lager dan euro is het Bao niet van toepassing. Grensoverschrijdend belang Bij een grensoverschrijdend belang gelden de grondbeginselen transparantie (gelijke behandeling en non-discriminatie) en proportionaliteit van het EG-verdrag. 2 Ten aanzien van de juridische aspecten is rekening gehouden met de stand van zaken in de jurisprudentie op het moment van publicatie van het document (eind 2009). Uiteraard is geen rekening gehouden met latere ontwikkelingen. Transparantie Transparantie houdt in dat er een zekere mate van openbaarheid en concurrentiestelling moet plaatsvinden. Een volledige aanbestedingsprocedure conform het Bao hoeft niet gevolgd te worden. Publiceren van een voornemen een opdracht in de markt te zetten Het voornemen een opdracht in de markt te zetten, kunt u publiceren op bijvoorbeeld de site van de gemeente, op een portaalsite en/of op het digitale meldpunt van Blik op Werk. Deze organisatie neemt de melding aan het gunningsbureau van de EU in Luxemburg voor haar rekening. Rechtstreeks melden aan de Commissie kan ook via formulieren op de portal van Tenders Electronic Daily ( Proportionaliteit De eisen, voorwaarden en criteria in de opdrachtomschrijving moeten in verhouding staan tot het doel, de aard en de omvang van de opdracht. Blik op Werk Keurmerk Overheden mogen het Blik op Werk Keurmerk gebruiken als een selectiecriterium, mits daarin de ruimte wordt geboden dat sociale dienstverleners ook op een alternatieve wijze kunnen aantonen dat zij geschikt zijn. (Quasi-) inbesteden De aanbestedingsregels gelden niet als een aanbestedende dienst een opdracht verstrekt aan een dienst die onderdeel is van dezelfde rechtspersoon. Dit wordt inbesteden genoemd. Er zijn daarnaast beperkte mogelijkheden een opdracht zonder concurrentie te verstrekken aan een andere rechtspersoon, ook wel quasi inbesteden genoemd. Als voorwaarde geldt dat de opdrachtgevende gemeente op de betreffende organisatie toezicht moet houden zoals op zijn eigen diensten. Deze organisatie moet het merendeel van haar werkzaamheden voor deze gemeente verrichten. Beslisboom aanbesteden inburgering en participatie Met de beslisboom kunt u bepalen of het Besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten (Bao) en de basisbeginselen uit het EG-Verdrag voor uw opdracht gelden. Naast deze landelijke regels hanteren veel gemeenten eigen inkoopregels. Deze kunnen strenger zijn dan in het schema wordt weergegeven. Ministerie van VROM/Wonen, Wijken en Integratie Handreiking Goed opdrachtgeverschap 9

11 Overeenkomst of subsidierelatie Welke juridische verschillen zijn er tussen een (privaatrechtelijke) overeenkomst versus een (publiekrechtelijke) subsidie? Op voorhand kunnen we stellen dat naarmate er meer sprake is van een markt, de ruimte voor overheden om organisaties te subsidiëren voor deze diensten afneemt. Een subsidie is, volgens de Algemene wet bestuursrecht, een aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten. Wanneer goederen of diensten worden geleverd aan het bestuursorgaan, is doorgaans sprake van een overeenkomst of contract. Voor de verlening van een subsidie wordt meestal gekozen wanneer een aanvrager op eigen initiatief bepaalde activiteiten van algemeen belang wil uitvoeren. Aan de verlening van een subsidie zijn voorwaarden verbonden. Als de subsidieontvanger die niet nakomt, kan het bestuursorgaan de subsidie terugvorderen. Wanneer een overheidslichaam een taak wil laten uitvoeren door een derde, ligt het meer voor de hand met die derde een overeenkomst te sluiten, waarin de voorwaarden voor dienstverlening worden vastgelegd. Indien de dienstverlener zijn verplichtingen niet nakomt, kan de opdrachtgever voor de civiele rechter nakoming van de overeenkomst vorderen. Bij subsidieverlening bestaat die mogelijkheid niet. Bij een aanbestedingsplichtige opdracht is de vorm van de opdracht (subsidie of overeenkomst) niet doorslaggevend. De verlening van een subsidie kan ook aanbestedingsplichtig zijn, vooral wanneer het gaat om een subsidie voor de uitvoering van activiteiten die een ander dan de subsidieontvanger ook kan uitvoeren. Ministerie van VROM/Wonen, Wijken en Integratie Handreiking Goed opdrachtgeverschap 10

12 In de praktijk zal een gemeente die wettelijke taken op het gebied van inburgering door een derde wil laten uitvoeren, daarvoor in beginsel een privaatrechtelijke overeenkomst afsluiten met een dienstverlener. Subsidie is alleen aan de orde wanneer een derde het initiatief neemt voor bepaalde activiteiten. Een subsidie is niet een achterdeur om niet te hoeven aanbesteden. Meestal is een subsidie niet het juiste instrument omdat er sprake is van een betaling voor geleverde diensten en andere organisaties de betreffende taak kunnen uitvoeren. Een subsidie biedt minder gelegenheid om een uitvoerder op zijn prestaties aan te spreken. 8. Welke dienstverlening koopt u in? Als duidelijk is welke taken u zelf wilt uitvoeren en welke u wilt inkopen, is de cruciale vraag: wat wilt u precies inkopen? Het uitgangspunt vormt uw indeling in klantgroepen en participatiedoelen (zie paragraaf 4). Naast deze aspecten van de opdracht zijn randvoorwaarden van belang, zoals de duur en intensiteit van de dienstverlening, de begeleiding, de locatie, en de organisatie van kinderopvang. Deze handreiking maakt voor de inburgering gebruik van een methode die gebaseerd is op het leerlastonderzoek. In dat onderzoek is op basis van literatuuronderzoek gezocht naar succesfactoren in het NT2-onderwijs. Deze succesfactoren zouden bijdragen aan een zo hoog mogelijk rendement en een zo laag mogelijke leerlast. De gevonden succesfactoren zijn (niet in volgorde van belangrijkheid) 3 : Docentcompetenties dit is veelal een combinatie van kennis en (coachende) houding van docent. Onderwijsopzet waaronder: maatwerk; een goede intake; de zorg voor voldoende taalcontact. Inhoud van programma en didactiek waaronder: 3 Voor een uitgebreide toelichting verwijzen we naar de website van het ministerie van VROM. doelgerichte en gestructureerde aanpak; mogelijkheid tot reflecteren op het leerproces; portfoliomethodiek (een leerportfolio geeft leerlingen inzicht in de (mogelijke) trajectdoelen, geeft ruimte om daarin zelf keuzes te maken, nodigt de leerlingen uit na te gaan wat zij nog moeten oefenen en wat zij al kunnen en kan bewijs leveren van hun vaardigheden); leerlingen helpen de sturing van het leren effectief ter hand te nemen; binding aan de context (dunne scheidslijn tussen leersituatie en doelsituatie); aandacht voor vorm (naast aandacht voor de context ook aandacht voor expliciete instructie en oefening van (deel-)vaardigheden, zoals woordenschat, uitspraak, grammatica en spelling). Randvoorwaarden waaronder: goed lesmateriaal op maat; integratie van multimedia in het onderwijs; eigen taal (inzet bij verduidelijking en instructie). Intensiteit Trajectduur toereikend voor herhaling en gevarieerd oefenen (per doelgroep verschillend). Leerling waaronder: uitvalpreventie en cursistbegeleiding; motivatie (sluit aan bij de motivatie van de leerling: een gemotiveerde leerling leert onmiskenbaar sneller). In de uitwerking verschillen de succesfactoren per opleidingsniveau. Voor laagopgeleide inburgeraars en inburgeraars in alfabetiseringsstrajecten, kan mogelijk een positief effect worden verwacht van het gebruik van de eigen taal in de les. De eigen taal kan daarbij een rol spelen bij verduidelijking en instructie. Hiervoor kunnen tolken of tweetalige docenten worden ingezet. Succesfactoren en definiëren van de vraag Hoe gebruikt u de succesfactoren bij het inkoopproces? Welke vragen stelt u aan een taalaanbieder? In het kader vindt u een uitwerking van de vragen die u aan de taalaanbieders kunt stellen in een aanbesteding. Een duale voorziening bestaat uit een inburgeringsen participatiecomponent. Meer precies heeft een duale inburgeringsvoorziening de volgende drie pijlers: Ministerie van VROM/Wonen, Wijken en Integratie Handreiking Goed opdrachtgeverschap 11

13 1. De inburgeringscomponent en praktijkcomponent vinden (ten minste voor een deel) gelijktijdig plaats. Een duale inburgeringsvoorziening is een traject met gelijktijdige uitvoering van inburgerings en een participatiecomponent. Tegelijkertijd wordt in het leslokaal en in de praktijk gewerkt aan vergroting van taalvaardigheid en kennis. 2. Er is samenhang tussen de inburgeringscomponent en de praktijkcomponent. De twee componenten vinden gelijktijdig en in samenhang plaats. De inhoud van de inburgeringscomponent is dus gericht op de taal die nodig is in de participatiecomponent van het traject. En de participatiecomponent heeft een expliciete rol in het stimuleren, ondersteunen en faciliteren van het taalverwervingssproces. 3. De inhoud van de componenten is passend en relevant voor de deelnemer. Een geslaagde, duale inburgeringsvoorziening sluit wat betreft type traject en inhoud aan bij de mogelijkheden en ambities van een deelnemer. Het ontwikkelen en organiseren van een duale inburgeringsvoorziening kost inspanning: het vraagt een speciale inrichting van het onderwijs en begeleiding van deelnemers en er zijn meer partijen bij betrokken, met verschillende rollen en op diverse locaties maar daar staat een meerwaarde in effectiviteit tegenover. Succesfactoren bij inburgering en een vertaling naar een inkoopvraag De klantgroep: inburgeraars op weg naar participatie Deze klantgroep wordt gekenmerkt door een grote taalachterstand en grote afstand tot de arbeidsmarkt. Het gaat om mensen met een hoge opleiding in het land van herkomst. Inburgeraars in deze groep hebben daarom een toekomstig potentieel taalniveau dat boven het niveau van het inburgeringsexamen ligt. Ze zijn maatschappelijk enigszins actief in netwerken en actief op terreinen als school, vrije tijd en sport. Ze redden zichzelf maar hebben daar af en toe wel hulp bij nodig van professionals. Met name hebben zij ondersteuning nodig bij het vinden van een vervolgstudie en/of plaatsing op de arbeidsmarkt. Aan de hand van verder onderzoek (bijvoorbeeld op basis van navraag bij een controlegroep inburgeraars, de klantmanagers en de taalaanbieders) weet u dat dit een ambitieuze groep is. De ambities zijn veelal gericht op het verder studeren, het starten van een eigen bedrijf of plaatsing op de arbeidsmarkt op een (hoger) geschoolde functie. Verder weet u dat inburgeraars in deze groep niet gebonden zijn aan de eigen buurt, dat het snelle leerlingen zijn die naast studietijd ook eigen tijd willen inzetten. Formulering van doel en randvoorwaarden van het traject Op basis van deze informatie over klantgroep formuleert u het doel en de randvoorwaarden van het in te kopen traject. Het eindresultaat van deelname aan het traject zal zijn het behalen van het Staatsexamen NT2 (CEF: B1 of B2). Deze doelgroep wil leren in een hoog tempo met veel persoonlijke aandacht. Inzet van multimediale hulp is essentieel, een traject mag 3 tot maximaal 6 maanden duren. De lessen vinden overdag plaats en/of na werktijd. Naast aandacht voor mondelinge taalvaardigheid op een hoog niveau wordt er ook veel aandacht besteed aan grammatica en studievaardigheden. De aan te bieden begeleiding besteedt aandacht aan de oriëntatie op de arbeidsmarkt en deelname aan vervolgstudie. De dienstverlener moet (al dan niet met ingehuurde hulp van buiten) in staat zijn om de behaalde buitenlandse kwalificaties naar waarde te schatten. Hoe maakt u een goede keuze uit de verschillende offertes? In dit voorbeeld kiezen we voor de uitwerking van de succesfactoren: 1. docentcompetenties; 2. inhoud van programma en didactiek, de doelgerichte en gestructureerde aanpak; 3. faciliteiten, de integratie van multimedia in het onderwijs. Per succesfactor komt aan bod welke vraag u aan de taalaanbieder stelt, hoe u het antwoord van de taalaanbieder beoordeelt en waarom u dit zo beoordeelt. Ongetwijfeld vindt u andere succesfactoren ook relevant. Het is aan u als inkoper van inburgerings/participatievoorzieningen hierin uw eigen keuzes te maken. Uiteraard is dit afhankelijk van de definiëring van de klantgroepen en de keuzes die u maakt bij de vormgeving en invulling van het traject. U kunt bij uw inkoopproces ook kiezen voor meer of minder Ministerie van VROM/Wonen, Wijken en Integratie Handreiking Goed opdrachtgeverschap 12

14 succesfactoren per klantgroep. Ook kunt u per succesfactor inhoudelijk andere afwegingen maken. Dit voorbeeld dient slechts ter inspiratie. Docentcompetenties Vraag de taalaanbieder welke competenties de docenten hebben die hij wil inzetten voor deze doelgroep? Laat hem minimaal het CV van drie docenten sturen die hij wil inzetten als de opdracht gegund is. Aanbieders die competente docenten willen inzetten met een passende NT2-kwalificatie (d.w.z. het certificaat Competent NT2-docent of een NT2- masteropleiding en duale opleiding NT2) scoren hoger dan aanbieders die dat niet doen of niet kunnen garanderen. Goede docenten beschikken over een cluster van kennis (o.a. van de wijze van taalverwerving van de doelgroep), vaardigheden (o.a. organiseren, coachen) en houding (o.a. positieve, hoge verwachtingen van leerders). Competenties die samen belangrijk zijn voor het taalleersucces van inburgeraars. Voor het vak NT2 bestaat geen initiële opleiding. De Beroepsvereniging van docenten Nederlands als Tweede Taal heeft een certificeringstraject ontwikkeld, waarin docenten hun competenties kunnen aantonen. De docent ontvangt hierna het certificaat Competent NT2-docent. Daarnaast zijn er NT2- masteropleidingen en duale opleidingen NT2 waarvan mag worden aangenomen dat afronding ervan garant staat voor adequate competenties van de NT2-docent. Inhoud van programma en didactiek, de doelgerichte en gestructureerde aanpak Vraag de taalaanbieder hoe hij wil zorgen dat het door de inburgeraar te volgen traject aansluit bij de beginsituatie van de individuele inburgeraar en toewerkt naar zijn/haar doelperspectief? Een aanbieder die aandacht besteed aan alle hierna genoemde items krijgt het maximale aantal punten als: a) de beginsituatie van de inburgeraar goed in kaart wordt gebracht; b) de uitstroomdoelen zijn geëxpliciteerd; c) de weg erheen is gefaseerd en beschreven; d) er evaluatiemomenten zijn ingebouwd; e) er aan de uitkomst van de evaluatie consequenties worden verbonden (bijvoorbeeld extra oefeningen, bijstelling van doelen, bijstelling van trajectduur); f) bovengenoemde zaken bekend zijn bij docent én leerder. Als aanbieder niet aan a en/of b voldoet, krijgt hij 0 punten. Als aanbieder wel aan a en/of b voldoet, maar niet aan c, d, e en f krijgt hij 25% van de punten. Een leerling met een helder uitstroomperspectief en een goed in kaart gebrachte beginsituatie is gebaat bij een doelgericht traject. Dit bevordert de motivatie en versnelt het leerproces. Faciliteiten, de integratie van multimedia in het onderwijs Vraag welke multimediale programma s de taalaanbieder gebruikt in het traject en op welke methodische wijze hij deze inzet in het leerprogramma van de individuele inburgeraar ingezet? Een aanbieder krijgt een hogere waardering als hij aantoont dat hij multimediale leermiddelen inzet waardoor de inburgeraar kan oefenen op het moment dat het hem uitkomt (qua tijd en naar behoefte om vaardigheden te oefenen) en op het niveau dat bij zijn behoefte aansluit. De doelgroep is ambitieus en wil snel leren, ook op dagen en tijdstippen dat er geen les gegeven wordt. Goede multimediale programma s analyseren de fouten van de inburgeraar en geven daar direct feedback op. Ministerie van VROM/Wonen, Wijken en Integratie Handreiking Goed opdrachtgeverschap 13

15 9. Inkoop van volledige trajecten of modules Volledige trajecten U kunt besluiten volledige trajecten in te kopen. Bij dergelijke trajecten ligt het klantmanagement bij de dienstverlener. De gemeente contracteert het resultaat (koopt een totaaloplossing in) en de dienstverlener zorgt dat het resultaat bereikt wordt. Motieven om volledige trajecten in te kopen kunnen zijn: een beperkte inhoudelijke kennis van de effecten van de inzet van instrumenten; kleine aantallen inburgeraars waardoor het niet zinvol is om hier expertise in op te bouwen; goede ervaringen met en vertrouwen in de capaciteiten van de externe dienstverlener. Definieer het resultaat goed bij het contracteren van volledige trajecten. Bij deze vorm past dat de dienstverlener meer risico draagt. Dit betekent een groter accent op resultaatfinanciering. De gecontracteerde dienstverlener is verantwoordelijk voor het resultaat ook wanneer hij een deel van het traject laat uitvoeren door een onderaannemer. Aandachtspunten zijn: De mate van resultaatfinanciering in combinatie met de risicotoedeling in het contract: wanneer de dienstverlener verantwoordelijk is voor het resultaat past daar resultaatfinanciering bij; let wel op dat het risico voor de dienstverlener beheersbaar blijft (zie paragraaf 14). Wie doet de diagnosestelling aan het begin van het traject? Veel gemeenten laten aan de kop van het inburgeringstraject een onafhankelijke toets doen om taalniveau en leerbaarheid te meten. Is de dienstverlener verantwoordelijk voor de werving van kandidaten en mag hij kandidaten weigeren? Het is belangrijk om hier duidelijke afspraken over te maken. Heeft de gemeente voldoende zeker gesteld dat de dienstverlener niet onnodig dure instrumenten inzet? Dit laatste kan onder meer door het laten verrichten van een periodieke audit. In de procedure van het Blik op Werk Keurmerk is een periodieke audit standaard opgenomen. Veel gemeenten kopen tot dusver volledige trajecten in voor inburgering. Bij re-integratie is de trend meer modulair inkopen. Het is belangrijk om de trajecten flexibel in te richten. Gemeenten werken ook wel met mijlpalen in de (duale) trajecten. Elke mijlpaal is goed voor een deel van de trajectprijs. Het kan dan voorkomen dat iemand al geplaatst wordt op een betaalde arbeidsplaats voordat hij zijn inburgeringsexamen heeft gehaald. De uitvoerder krijgt dan de afgesproken vergoeding voor de plaatsing, terwijl de vergoeding voor het halen van het examen pas later uitbetaald wordt. Modules Als de gemeente kiest om zelf de verantwoordelijkheid te nemen bij het begeleiden van klanten, dan past daarbij een menu aan soorten interventies waaruit de gemeente kan kiezen. De gemeente koopt dan niet een totaaloplossing in, maar kiest per individu een pakket van modules die leiden tot het beoogde resultaat. Er geldt een onderscheid tussen het contracteren van dienstverleners en de daadwerkelijke inkoop van modules. Het contracteren van dienstverleners gebeurt met een aanbesteding die leidt tot het sluiten van (raam-) overeenkomsten met een aantal dienstverleners. Vervolgens selecteert de gemeentelijke klantmanager per individu de benodigde interventies en maakt binnen de afgesloten overeenkomsten de concrete afspraken met de dienstverleners die de interventies aanbieden. In de afbeelding is dit grafisch toegelicht. Bron: Significant Productenboek De klantmanager moet een goed overzicht hebben van de beschikbare modules. Dit kan met een productenboek (catalogus) waarin de interventies zijn geformuleerd. Die interventies zijn afhankelijk van beleidskeuzes van gemeenten welke interventies kopen we in? en de wettelijke inburgeringskaders zoals de normen voor het examen. In scenario 1, achter in deze handreiking, werken we dit verder uit. Ministerie van VROM/Wonen, Wijken en Integratie Handreiking Goed opdrachtgeverschap 14

16 10. Wijkgericht, doelgroepgericht of ketengericht inkopen? Wijkgericht werken in een netwerk van lokale organisaties Het voordeel van wijkgericht werken is de korte afstand tot de klanten. Actieve organisaties in de wijk kennen deze mensen als geen ander en hebben een goed beeld van hun motivatie en capaciteiten. Veel gemeenten organiseren de dienstverlening voor inburgering en/of participatie samen met deze lokale netwerken. Bij de inkoop van wijkgerichte inburgering en/of participatie is het van belang dat de dienstverlener goed samen werkt met organisaties in de wijk. Dit moet georganiseerd worden. De gemeente heeft hier de regie en bepaalt wie welke activiteiten voor zijn rekening neemt en waar het voortouw ligt. Maak heldere afspraken met alle betrokken organisaties en leg de spelregels vast, bijvoorbeeld in de vorm van een netwerkovereenkomst of convenant. De selectie van een dienstverlener is meestal gecompliceerder als extra eisen gesteld worden aan het vermogen om samen te werken met lokale partijen. De volgende criteria kunnen voor de gunning gebruikt worden: Hoe pakt de inschrijver de samenwerking met lokale organisaties aan? Hoe gaat de inschrijver om met de situatie waarbij een partner niet meewerkt? Welke competenties zet de inschrijver hiervoor in? Welke mate van inspanning steekt de inschrijver hierin? Welke ervaringen heeft de inschrijver met samenwerken in de wijk? Bepaal een implementatie-/inwerkperiode waarin de dienstverlener in de haarvaten van de wijk kan kruipen. Hier gaat gauw een half jaar overheen. Laat de contractduur niet te beperkt zijn. Doelgroepgericht inkopen Twee factoren zijn bepalend bij doelgroepgericht inkopen: De uniformiteit van de doelgroep voor dienstverlening op maat is een zekere mate van homogeniteit in de kenmerken van een doelgroep nodig. Ook is de schaalgrootte van belang. Bij een kleine groep is het al gauw doelmatiger om individueel in te kopen al dan niet binnen een raamcontract. De competenties van de markt dienstverleners moeten in hun expertise goed aansluiten bij de behoeften van de doelgroep. Een marktconsultatie (zie paragraaf 11) kan helpen om te onderzoeken of er een aanbod in de markt is voor bepaalde doelgroepen. Binnen een doelgroepaanpak dient voldoende ruimte te zijn voor individueel maatwerk. Houd hier in het contract rekening mee. In de praktijk wordt een doelgroepgerichte inkoop van volledige trajecten ook wel gecombineerd met modulair inkopen. Dit laatste is om individueel maatwerk te leveren in aanvulling op de trajecten, maar ook om maatwerk te leveren voor de klanten op een lagere trede van de participatieladder met veelal een meervoudige (sociale, cognitieve, medische) problematiek. Ketengericht inkopen Ketengericht inkopen van volledige trajecten is de meest zuivere vorm. Maar ook bij modulair inkopen is het van groot belang om de keten te balanceren. Er moeten goede afspraken zijn tussen alle betrokken partijen over de afbakening en onderlinge aansluiting van de modules. Gewaarborgd moet worden dat er geen afschuifgedrag plaatsvindt van de ene partij naar een andere partijen. Ministerie van VROM/Wonen, Wijken en Integratie Handreiking Goed opdrachtgeverschap 15

17 Belangrijke aandachtspunten bij ketengericht inkopen zijn: Ketenregie er moet regie zijn omdat de verschillende modules geschakeld zijn tot een samenhangende keten. De gemeente kan dit zelf doen, maar een hoofdaannemer kan deze regie ook voeren. Deze hoofdaannemer is dan verantwoordelijk voor het resultaat en kan daar op afgerekend worden. Klantgerichtheid het is belangrijk om de tevredenheid van de klanten te monitoren. Het kan lijken dat de schakels in de keten goed samenwerken maar de klant kan dit anders ervaren. Dit speelt vooral bij overdrachtsmomenten, maar ook doublures in de uitvraag van informatie en verschillen in methoden veroorzaken veel frustraties. Van belang is dat klantmanagers knelpunten bespreken met de ketenpartners. De Stichting Blik op Werk publiceert resultaten van klanttevredenheidsmetingen. Deze kunnen als uitgangspunt dienen. Elke gecertificeerde dienstverlener beschikt over zijn eigen resultaten en kan u hierover informeren. Informatie het komt de effectiviteit, doelmatigheid en klanttevredenheid ten goede als elke volgende schakel optimaal gebruik maakt van wat bekend is over de klant vanuit de voorgaande schakels. Een klantvolgsysteem helpt bij het soepel stroomlijnen van de informatie door de keten. 11. Marktconsultatie Om optimaal te kunnen inkopen is het van belang dat u op de hoogte bent van de kennis en expertise, het aanbod en de praktische mogelijkheden van de aanbieders. Dit vraagt om een goede communicatie tussen gemeente en markt. Gemeenten denken vaak dat de mogelijkheden om hierover informatie van de markt te vragen heel beperkt zijn. Dit is een misverstand en dit leidt er bovendien toe dat de professionele deskundigheid van marktpartijen onderbenut blijft. De beleidscyclus laat zien dat overleg met (toekomstige) dienstverleners op verschillende momenten kan plaatsvinden. Niet ieder overleg is hetzelfde: tijdens de beleidscyclus is het eenvoudiger om open te praten met (potentiële) dienstverleners dan tijdens een aanbestedingsprocedure. Als gemeente kunt u makkelijker bijstellingen doen op basis van informatie van dienstverleners tijdens een marktconsultatie dan tijdens een aanbestedingsprocedure. Bron: Significant Met een marktconsultatie of marktdialoog kunt u als opdrachtgever de kennis en ervaring van marktpartijen verzamelen en gebruiken in een aanbestedingstraject. In de praktijk betekent dit dat de gemeente kennis en kunde van marktpartijen gebruikt om eigen ideeën te toetsen voordat de aanbesteding start en hiermee de kwaliteit van het bestek of de offerteaanvraag kan verbeteren. Een nevendoel is het ontlokken van voldoende concurrentie wat door het promoten van de aanbesteding in de hand wordt gewerkt. Hieronder beschrijven we waar u op moet letten bij een marktconsultatie. Hoe pakt u dat nu aan? Met een goede marktconsultatie stelt de opdrachtgever gerichte vragen aan de markt. Hiermee wordt te veel openheid voorkomen in een dialoog waardoor deze niet effectief is. Dit kan met een consultatiedocument waarin de opdrachtgever vragen stelt waarop hij concrete antwoorden verwacht van de deelnemende marktpartijen. Als de consultatie is gericht op de aanpak van de dienstverlening en onderdelen uit de beoogde aanbesteding en het contract, is het verstandig een concept van een programma van eisen (op hoofdlijnen) mee te sturen. Dit kan als basis dienen voor het op gang brengen van de consultatie. Hoe laat u een marktconsultatie non-discriminatoir en transparant verlopen zonder met alle geïnteresseerde partijen te hoeven praten? Voor marktconsultaties kent Nederland geen specifieke regels. Bij een aanbesteding doet u er wel verstandig aan de marktconsultatie te doen volgens de Europese richtlijnen. Zorg dat alle geïnteresseerde marktpartijen op de hoogte kunnen Ministerie van VROM/Wonen, Wijken en Integratie Handreiking Goed opdrachtgeverschap 16

18 zijn van een consultatie. Publiceer hiervoor een vooraankondiging bijvoorbeeld in het Supplement op het officiële Publicatieblad van de Europese Unie, maar het kan ook op de site van de Stichting Blik op Werk. In deze vooraankondiging maakt u bekend dat er een marktconsultatie georganiseerd wordt en dat alle geïnteresseerde partijen hieraan deel kunnen nemen. Met de gegevens in de aankondiging kunnen de partijen het aanbestedingsdocument opvragen. Natuurlijk zet u het consultatiedocument op uw eigen internetsite waar geïnteresseerden het kunnen downloaden. U kunt de benodigde tijd voor een marktconsultatie beheersbaar houden door een schifting te maken tussen partijen waarvan hun schriftelijke feedback voldoende is en partijen waarvan u meer wilt weten. Nodig alle partijen uit om schriftelijk te reageren op het consultatiedocument en selecteer op basis daarvan partijen die u nadere toelichting geven. Deze gang van zaken kunt u het beste kenbaar maken in de gepubliceerde aankondiging. 12. Partnership Wat is het risico op de markt: is een dienst eenvoudig verkrijgbaar, zijn er veel dienstverleners op de markt en is het eenvoudig om van dienstverlener te wisselen? Wat is het belang van de dienstverlening: gaat het om dienstverlening met een beperkte impact op het realiseren van de gemeentelijke doelstellingen en een beperkt politiek afbreukrisico of is de dienstverlening van groot belang voor het realiseren van het eigen succes? Als u bijvoorbeeld veel verschillende overeenkomsten afsluit met verschillende dienstverleners en zelf sterk de regie voert op het inburgeringsproces (modulair inkopen), dan is niet iedere overeenkomst even strategisch. Zo kunnen bijvoorbeeld verschillende dienstverleners taalcoaching uitvoeren. De gemeente is dan voor het succes van inburgering als geheel niet afhankelijk van de dienstverleners voor taalcoaching. Eenvoudig kunt u wisselen tussen dienstverleners (of maatschappelijke organisaties) en taalcoaching is maar één interventie in het totaalpakket van interventies die leiden tot ingeburgerd zijn. Bron: Significant Vooral bij de meer strategische vormen van dienstverlening dat wil zeggen: naarmate er een grotere afhankelijkheid van de leverancier is ligt het voor de hand om een partnership aan te gaan. De dienstverlening heeft immers grote impact op het realiseren van de gemeentelijke doelstellingen. Het veranderen van dienstverlener is niet zomaar mogelijk: nauw samenwerken om de effectiviteit van de dienstverlening zo groot mogelijk te maken is dan de beste samenwerkingsvorm. Bron: Significant Partnership betekent wederzijds commitment. Het gaat om een gedeelde resultaatverantwoordelijkheid op het operationele (uitvoerings) niveau. Dit vraagt van beide partijen Ministerie van VROM/Wonen, Wijken en Integratie Handreiking Goed opdrachtgeverschap 17

19 veel op het vlak van houding en gedrag. De dienstverlener anticipeert op wat nodig is om de beleidsdoelstellingen van de opdrachtgever te realiseren: een partner is oplossingsgericht. Een partner is bovendien creatief, initiatiefrijk en denkt mee. Een strategisch partnership gaat nog een stap verder: het betekent dat opdrachtgever en dienstverlener, gezamenlijk een ontwikkelrelatie aangaan. Er geldt een langetermijnperspectief. De dienstverlener denkt daarin ook op strategisch niveau mee met de gemeente: hoe kan hij de beleidsdoelstellingen van de gemeente op middellange termijn realiseren en hoe kan hij hierop inspelen? Een partnership verlangt van de dienstverlener dat hij over zijn eigen (private) belang heen kijkt naar het grotere publieke belang. De dienstverlener moet zonder terughoudendheid bereid zijn om een geworven kandidaat door te verwijzen naar een andere dienstverlener wanneer deze een meer op maat gesneden aanbod voor die kandidaat heeft. Een strategisch partnership ligt voor de hand wanneer beide partijen een ontwikkeltraject willen ingaan dat van beide kanten een substantiële investering vraagt. Beide partijen maken zich dan van elkaar afhankelijk immers, als een van beide uit de relatie stapt dan zijn de gedane investeringen waardeloos geworden. Met investering wordt zowel een materiële als een immateriële investering bedoeld. Een voorbeeld van een immateriële investering is de tijd en energie die een taalaanbieder besteedt aan het opbouwen van een fijnmazig netwerk in een bepaalde (wijk van een) gemeente. Deze invulling van een strategisch partnership heeft een sterk ondernemend karakter: gemeente en dienstverlener hebben de intentie om optimaal in te spelen op de veranderingen (bedreigingen én marktkansen) of willen gezamenlijk een innovatief dienstverleningsconcept neerzetten. Vaak wordt een publiek-private samenwerkingsovereenkomst aangegaan. Cruciaal is dat beide partijen vanuit eenzelfde perspectief opereren. In de praktijk blijkt vaak dat de intentie er was om gezamenlijk een ondernemend partnership aan te gaan maar gaandeweg blijkt dan dat het handelingsperspectief van de gemeente sterk regelgericht en controlerend is. De gemeente dacht dan bij het aangaan van de overeenkomst dat er meer ruimte was dan later het geval bleek. Soms zorgt een incident op een geheel ander terrein dat de gemeente afziet van een dergelijk partnership. Een ondernemend partnership dat uitgaat van het principe 1+1=3, is intrinsiek gemotiveerd het is ingegeven door inhoud, ratio en gevoel. Naast verstand ook door hart en ziel. Een dergelijk strategisch partnership is daarmee geen sluitpost in een inkoopproces maar een fundamentele keuze vooraf. 13. Aansturen van dienstverleners Van belang is te weten op welk niveau u uw dienstverleners wilt aansturen: op het niveau van outcome, output en/of input. Sturen op outcome is sturen op het (gewenste) rendement van inburgering en participatie: het voldoende kennen van de Nederlandse samenleving, het volwaardig en duurzaam deelnemen aan de Nederlandse maatschappij of in een betaalde baan of een andere maatschappelijke activiteit. Sturen op output is sturen op (gewenste) resultaten: het slagen voor het inburgeringsexamen of het deelnemen aan het inburgeringsexamen. Sturen op input is sturen op inzet: het aantal lesuren, het aantal docenten, de kwaliteit van de lesruimte en het materiaal, enzovoort. Mede bepalend voor de sturingsvraag is op welk niveau u uw beleidsdoelen kunt formuleren en meetbaar kunt maken (SMART). Is dit op outcomeof outputniveau? Dan kan uw sturing ook effectief op dat niveau aangrijpen. De dienstverlener krijgt dan alle ruimte om het geformuleerde resultaat te bereiken. Het gaat om het eindpunt, de weg er naar toe wordt aan de deskundigheid van de dienstverlener overgelaten. En de dienstverlener bepaalt hoe de vertaalslag naar mensen, middelen en activiteiten (input) er uit moet zien. In de praktijk blijkt dat een eenduidige vertaling van outcome naar output en vervolgens input niet altijd mogelijk is. Sommige beleidsdoelen zijn niet SMART gedefinieerd of in onduidelijke outcometermen beschreven (bijvoorbeeld het verbeteren van de participatie of het opschuiven op de participatieladder ) wat een nadere operationalisering bemoeilijkt. Het is niet altijd eenvoudig eenduidige relaties te leggen tussen de beleidsdoelen en de bijdrage van de dienstverleners; dit compliceert een effectieve sturing. Het is zinvol afspraken te maken over de prestaties van een dienstverlener in termen van input bijvoorbeeld het aantal uren coaching, inzet van Ministerie van VROM/Wonen, Wijken en Integratie Handreiking Goed opdrachtgeverschap 18