Besluit Bor, (deels) afscheid van bestaande praktijken.

Transcriptie

1 Besluit Bor, (deels) afscheid van bestaande praktijken. Met ingang van 1 november 2014 is het nieuwe Besluit omgevingsrecht (Bor) in werking getreden (hierna "het Besluit"). Deze AMvB, gepubliceerd in het Staatsblad van 24 september 2014, beoogt knelpunten binnen het bestaande stelsel van het omgevingsrecht weg te nemen. Zo zal het gebruiken van leegstaande (kantoor)gebouwen voor een andere functie worden vereenvoudigd. Hetzelfde geldt voor vergunningsvrij bouwen in het achtererfgebied of het voorzien in passende huisvesting ten behoeve van mantelzorg. Een aantal voor de praktijk belangrijke wijzigingen wordt hieronder behandeld. De regering heeft op een aantal plaatsen met zoveel woorden aangegeven dat de nieuwe regeling afwijkt van de lijn die in de jurisprudentie is ontwikkeld. Kortom: een belangwekkende ontwikkeling! In vogelvlucht Een selectie van belangrijke wijzigingen: 1. Hergebruik van leegstaande kantoren wordt eenvoudiger. In het Besluit vervallen de oppervlaktebeperking (niet t.a.v. bouwvolume), het vereiste dat sprake moet zijn van een tijdelijke behoefte en wordt de uitbreiding van woningen toegestaan; 2. De mogelijkheden om tijdelijk af te wijken van een geldend bestemmingsplan worden verruimd terwijl de procedure wordt vereenvoudigd (reguliere voorbereidingsprocedure). Ook hier vervalt de eis dat sprake moet zijn van een tijdelijke behoefte; 3. Bouwwerken kunnen vaker zonder omgevingsvergunning worden opgericht. Het Besluit verruimt mogelijkheden voor (uitbreiding van) bijbehorende bouwwerken, hanteert een andere berekening van achtererf- en bebouwingsgebied, laat de zogenaamde krijtstreepmethode toe en biedt de mogelijkheid van het gebruik van bijbehorende bouwwerken voor huisvesting ten behoeve van mantelzorg; 4. Breuk met jurisprudentie ten aanzien van een gedeelte van een bouwwerk vergunningvrij houden, vergunningvrij uitbreiden bestaand bijbehorend bouwwerk, toestaan toepassen van de krijtstreepmethode, noodzaak van aantonen tijdelijke behoefte en de berekening van het te bebouwen oppervlakte; 5. Overgangsrecht en inwerkingtreding. Een en ander wordt hieronder toegelicht. Van Doorne N.V. is gevestigd te Amsterdam en ingeschreven in het handelsregister onder nummer Van Doorne N.V. is de enige opdrachtnemer van alle werkzaamheden. Op deze werkzaamheden en alle rechtsverhoudingen met derden zijn van toepassing de Algemene Voorwaarden van Van Doorne N.V. en haar dochtermaatschappijen, waarin een beperking van aansprakelijkheid is opgenomen. Deze Voorwaarden, die zijn gedeponeerd ter griffie van de rechtbank te Amsterdam, kunnen worden geraadpleegd op en worden op verzoek toegezonden. Van Doorne N.V. has its registered offices in Amsterdam and is registered with the Commercial Register under number Van Doorne N.V. is the exclusive contracting party in respect of all commissioned work. This work and all legal relations with third parties shall be governed by the General Terms of Van Doorne N.V. and its subsidiaries which include a limitation of liability. These Terms, which have been filed with the District Court at Amsterdam, may be consulted at and will be forwarded upon request.

2 Bijlage II Bor In de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) zijn de spelregels opgenomen voor activiteiten die van invloed zijn op de fysieke leefomgeving. Denk hierbij bijvoorbeeld aan bouwen, slopen, de aanleg van een werk of het in bedrijf hebben van een inrichting. De Wabo geeft de grote lijnen. De details zijn uitgewerkt in een AmvB (Bor) en een Ministeriele Regeling (Mor). In het kader van dit artikel willen wij met name de wijzigingen van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor) bespreken. van de regeling gebruik te kunnen maken. Dit laatste mag dus wel. Bij gebouwen buiten de bebouwde kom zijn de mogelijkheden om een ander gebruik toe te staan beperkt tot een logiesfunctie voor werknemers. Tijdelijk afwijken van bestemmingsplan 3 Het wordt mogelijk om via de reguliere voorbereidingsprocedure een omgevingsvergunning te verkrijgen voor het tijdelijk afwijken van het Bij het verlenen (of weigeren) van een omgevingsvergunning op grond van de Wabo is vaak (mede) gestoeld op een bepaling uit (Bijlage II) van het Bor. Bijlage II regelt onder meer de gevallen waarin vergunningsvrij kan worden gebouwd. Daarnaast regelt het de gevallen waarin gronden of gebouwen mogen worden bestemmingsplan. Dat kan veel tijdwinst opleveren ten opzichte van de openbare voorbereidingsprocedure; de reguliere procedure duurt ongeveer 8 weken. Daarnaast is de termijn waarvoor de vergunning kan worden verleend verlengd van 5 naar 10 of 15 jaar, afhankelijk van de regeling waarvan gebruik wordt gemaakt. Nieuw is dat er gebruikt in afwijking van een geldend bestemmingsplan. naast 10 expliciet beschreven gevallen 4 een nieuw onderdeel is toegevoegd voor alle resterende gevallen. Voor Transformatie leegstaande kantoren 1 die gevallen geldt een maximale vergunningstermijn van 10 Bij het verkrijgen van een omgevingsvergunning om jaar. Deze optie komt voort uit de Crisis- en Herstel wet en leegstaande kantoren (of andere grote bouwwerken) voor andere doeleinden te gebruiken is gebleken dat de opgenomen beperking tot een oppervlakte van m2 een belemmering vormde. Daarom heeft de regering deze oppervlaktebeperking laten vervallen. Voorts is de belemmering weggenomen dat het aantal woningen bij gebruikswijziging niet mag toenemen. Hierdoor kan een (kantoor)gebouw gemakkelijker worden ingezet voor bijvoorbeeld studentenhuisvesting. In het Bor is voorts ter verduidelijking opgenomen dat het toepassen van het artikel 2 niet alleen geldt voor het gebouw, maar ook het daarbij aansluitende terrein. Anders zou de situatie kunnen ontstaan dat het terrein niet ten behoeve van het gewijzigde gebruik mag worden gebruikt. Daarnaast is verduidelijkt dat de bouwwerkzaamheden om het gebouw voor de andere functie geschikt te maken, niet mogen uitmonden in het vergroten van de bebouwde oppervlakte of bouwvolume. In de huidige beschrijving ontstond er nogal eens discussie of ook het uiterlijk van een gebouw niet mag veranderen om 1 Onder meer toegelicht op p. 54 MvT. 2 artikel 4 onderdeel 9 Bijlage II Bor in combinatie met artikel 2.12 en 2.1 Wabo is bedoeld om de mogelijkheden om tijdelijk gebruik van gronden of bouwwerken in afwijking van het bestemmingsplan flexibeler te maken 5. Een andere opvallende wijziging is dat het niet meer noodzakelijk is aan te tonen dat de tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan voorziet in een tijdelijke behoefte. Ook als er sprake is van een permanente behoefte, kan een tijdelijke omgevingsvergunning worden verstrekt. Met dit laatste is in de toelichting aangegeven dat er een breuk wordt beoogd met de jurisprudentie waarin - kort gezegd - is bepaald dat een tijdelijke vergunning kan worden verleend indien aannemelijk dat er ook daadwerkelijk een tijdelijke behoefte bestaat. De termijn van instandhouding is ook verlengd van 5 naar 15 jaar. 6 Deze nieuwe regeling biedt ruimere mogelijkheden, bijvoorbeeld als er een tijdelijke 3 NB. het hieronder beschrevene geldt ook in het kader van transformatie van leegstaande (kantoor)gebouwen 4 artikel 4 bijlage II Bor geeft 10 gevallen waarin ondanks strijd met het bestemmingsplan gronden of bouwwerken toch gebruikt kunnen worden. Dit varieert van een bijbehorend bouwwerk, dakkapel, glastuinbouw tot recreatiewoningen. 5 zie mvt p zie p. 22 mvt

3 voorziening nodig is als overbrugging van de tijd dat de definitieve voorziening nog in aanbouw is. Wel is het noodzakelijk dat de tijdelijke activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. Overigens is de verplichting om de situatie in de oude toestand te brengen (op papier) komen te vervallen. Op papier, want doordat de activiteit moet worden beëindigd, zal bij uitblijven daarvan strijd met het bestemmingsplan ontstaan waarop dan kan worden gehandhaafd. Dit laatste dient overigens onderscheiden te worden van de situatie dat op grond van het Bouwbesluit 2012 een tijdelijk bouwwerk wordt gerealiseerd. Met de onderhavige nieuwe regeling wordt duidelijk gemaakt dat daarvoor wél geldt dat de situatie in de oude toestand moet worden hersteld. De tijdelijke bouwwerken op grond van het Bouwbesluit hebben betrekking op aflopende activiteiten welke zijn vergund op grond van artikel 2:23a Wabo 7. Een tijdelijk bouwwerk (bijvoorbeeld een bouwkeet) mag maximaal voor 15 jaar worden vergund en moet voldoen een de eisen uit het Bouwbesluit 2012 voor tijdelijke bouw. Gedeelte van een bouwwerk vergunningvrij In het Bor staan gevallen omschreven waarbij - en onder welke voorwaarden - van het bestemmingsplan of de beheersverordening mag worden afgeweken met toepassing van artikel 2.12 eerste lid onder a, onder 2 (kortgezegd, een omgevingsvergunning verlenen met gebruik van het bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan). In de praktijk speelde de vraag wat nu rechtens was wanneer slechts een gedeelte van het bouwwerk in strijd was met het bestemmingsplan. De regering stelt zich nadrukkelijk op het standpunt dat ingeval er sprake is van een deel van een bouwwerk dat in strijd is met het bestemmingsplan, slechts dat gedeelte dient te voldoen aan de voorwaarden zoals genoemd in het Bor (onder meer hoogte en oppervlakte eisen). Dit wijkt af van het standpunt dat door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is ingenomen 8. Die heeft beslist dat met het betreffende artikel (artikel 4, onderdeel 3 bijlage II Bor) het gehele bouwwerk wordt bedoeld. Overigens heeft de regering ook expliciet bepaald dat bouwdelen van ondergeschikte aard, ook onder artikel 4 Bijlage II Bor vallen. Vergunningvrij bouwen - achtererfgebied Voor woningbezitters brengt het Besluit een aantal wijzigingen die het mogelijk maken meer vergunningvrij te bouwen in het achtererfgebied. 9 Een aantal daarvan hebben te maken met het mogelijk maken van (tijdelijke) huisvesting in verband met mantelzorg. De huidige regering voert diverse wijzigingen in de gezondheidszorg door. Een van de aspecten die daarbij wordt nagestreefd is het langer zelfstandig kunnen laten wonen van ouderen/gehandicapten. Een mantelzorgwoning in de achtertuin (bijvoorbeeld in een vergunningvrij bijbehorend bouwwerk) wordt door middel van de onderhavige regelgeving makkelijker gemaakt. Ook wordt toegestaan om een al bestaand bijbehorend bouwwerk te gebruiken voor de huisvesting in verband met mantelzorg. Ook indien dat bijbehorend bouwwerk qua maatvoering en plaatsing niet voldoet aan de voorwaarden voor een vergunningvrij bijbehorend bouwwerk. 7 Dit artikel moet nog in werking treden, maar zal gaan luiden: Artikel 2:23a [Treedt in werking op een nader te bepalen tijdstip] 1. In een omgevingsvergunning voor een aflopende activiteit kan worden bepaald dat, voor zover zij betrekking heeft op die activiteit, de vergunninghouder na het verstrijken van een bij de omgevingsvergunning aangegeven termijn, verplicht is de voor de verlening van de omgevingsvergunning bestaande toestand hersteld te hebben. 2. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen ten aanzien van activiteiten als bedoeld in het eerste lid categorieën gevallen worden aangewezen waarin in de omgevingsvergunning wordt bepaald dat op de vergunninghouder na het verstrijken van een bij de omgevingsvergunning aangegeven termijn, een plicht rust als bedoeld in het eerste lid. Ten aanzien van die termijn is artikel 2.23, tweede lid, laatste volzin, van overeenkomstige toepassing. 8 zie mvt p. 53, 9 erf achter de lijn die het hoofdgebouw doorkruist op 1 m achter de voorkant en van daaruit evenwijdig loopt met het aangrenzend openbaar toegankelijk gebied, zonder het hoofdgebouw opnieuw te doorkruisen of in het erf achter het hoofdgebouw te komen

4 Het wordt op basis van de nieuwe regelgeving niet alleen mogelijk om vergunningvrij een bijbehorend bouwwerk te bouwen, maar ook om een bestaand bijbehorend bouwwerk uit te breiden. Met betrekking tot dit laatste wordt in de toelichting expliciet vermeld dat dit is opgenomen om te verduidelijken dat de lijn die in de jurisprudentie lijkt te ontstaan niet is beoogd 10. In jurisprudentie wordt tot nu toe aangenomen dat een vergunningvrij bijbehorend bouwwerk altijd een zelfstandig, bouwkundig en functioneel te onderscheiden bouwdeel moet zijn. Dat is dus niet zo. De regering wil duidelijk maken dat het mogelijk moet zijn om vergunningvrij een bepaalde oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken te bouwen. Voorts meldt de toelichting bij het Besluit dat het is toegelaten om de zogenaamde krijtstreepmethode toe te passen om een bijbehorende bouwwerk op te splitsen in een vergunningvrij en een vergunningplichtig deel. Ook indien de bouwdelen niet bouwkundig en functioneel te onderscheiden zijn. Ook dit is een breuk met jurisprudentie van de Raad van State uit 2013, waarover wij in deze nieuwsbrief eerder schreven. Daarnaast wordt het mogelijk om een groter gedeelte van de bebouwingsmogelijkheden te bestemmen als hoofdgebouw. Oorspronkelijk kon tot 2,5 meter worden aangebouwd en bestemd als hoofdgebouwfunctie (woonkamer, keuken e.d.). Dat is nu 4 meter geworden. Het bleek dat de 2,5 meter op praktische bezwaren stuitte, zoals het niet kunnen plaatsen van een zitbank of keuken. Het behoeft overigens geen aanbouw te zijn, want een los bouwwerk, mits binnen de 4 meter, mag ook een hoofdgebouwfunctie krijgen. Daarbuiten derhalve niet. Door deze verruiming worden veel voorkomende aan- of uitbouwwerken die gemiddeld 3 a 4 meter zijn 11 vergunningvrij (voorheen vergunningplichtig, want groter dan 2,5 meter en hoofdgebouwfunctie). Een en ander betekent overigens niet dat er meer vergunningvrij mag worden gebouwd, maar dat er meer van de vergunningvrije bouwmogelijkheden een hoofdgebouwfunctie mogen krijgen. Indien een bijbehorende bouwwerk buiten de 4 meter grens wordt gebruikt voor huisvesting in verband met mantelzorg, dan mag dat bouwwerk wel een hoofdgebouwfunctie krijgen. 12 Ook is gedacht aan het realiseren van een bijbehorend bouwwerk hoger dan 3 meter. Dat gaat mogelijk worden, mits het bouwwerk een schuin dak krijgt, met een maximale nokhoogte van 5 meter. De nokhoogte wordt overigens begrens door een formule 13, om te voorkomen dat daken die relatief dicht bij een belendend perceel worden gerealiseerd te veel zonlicht blokkeren op dat belendende perceel. De hogere nokhoogte impliceert niet dat - indien er twee bouwlagen worden gerealiseerd - ook op de tweede bouwlaag een verblijfsgebied mag komen. Dit mag slechts op de eerste bouwlaag. Dit wordt nadrukkelijk in bijlage II Bor opgenomen (artikel 2, onderdeel d). Overigens mag het bijbehorende bouwwerk geen niet op de grond gelegen buitenruimte krijgen (balkon, dakterras). Berekening te bebouwen oppervlakte - bebouwingsgebied Het achtererfgebied mag niet geheel worden volgebouwd met bijbehorende bouwwerken. Het uitgangspunt van de berekening wat is toegestaan was de omvang van het oorspronkelijke hoofdgebouw. Omdat er discussie was over hoe het oorspronkelijke hoofdgebouw te bepalen, wordt de term bebouwingsgebied geïntroduceerd. Die term moet duidelijkheid verschaffen, omdat het vastlegt dat de omvang van het achtererfgebied wordt bepaald aan de hand van het actuele hoofdgebouw. Daardoor wordt duidelijk - aldus de regering -dat latere aan- en uitbouwen (met hoofdgebouwfunctie) meetellen. Dit is van belang omdat de maximaal toelaatbare bebouwings-percentage daarmee samenhangt. Zo geldt voor een gedeelte van een bebouwingsgebied tot en met 100 m2 bijvoorbeeld een 10 Zie p. 35 mvt. 11 zie mvt p Indien het bouwwerk niet meer voor huisvesting in verband met mantelzorg wordt gebruikt, dienen de voorzieningen die het bouwwerk geschikt maken voor bewoning te worden verwijderd. (mvt p 40) 13 maximale nokhoogte (m) = (afstand daknok tot de perceelgrens (m) x 0,47) + 3

5 percentage van 50%. Voor het deel van 100 m2 tot en met 300 m2, 20% van dat oppervlakte. 14 In de nieuwe regeling wordt de toegestane oppervlakte van vergunningvrije bijbehorende bouwwerken niet langer begrensd met een gedeelte binnen en een gedeelte buiten een bepaalde afstand van het hoofdgebouw. De nieuwe limiet geldt voor de totale oppervlakte aan bijbehorende bouwwerken in het bebouwingsgebied. Alle bijbehorende bouwwerken worden betrokken in de berekening, ongeacht of die met of zonder vergunning zijn gebouwd. Dat scheelt uitpluiswerk naar oude vergunningen. Wel geldt er een "absolute" grens aan de oppervlakte van (uitbreidingen van) een bijbehorend bouwwerk, namelijk 150 m2. Dit geldt ongeacht de omvang van het bebouwingsgebied. Deze grens geldt niet voor een bijbehorende bouwwerk in verband met huisvesting ten behoeve van mantelzorg. 15 Complexen van bouwwerken Ten aanzien van complexen van bouwwerken, waarbij er naast een hoofdgebouw meer gebouwen aanwezig zijn voor verwezenlijking van een toekomstige bestemming (bedrijfsterreinen, zorgcomplexen), is een speciale regeling opgenomen. Indien zo'n situatie zich voordoet, wordt het achtererfgebied bepaald aan de hand van het gebouw waarvan de voorkant het dichtste is gelegen bij het openbaar gebied. Dit maakt het achtererfgebied zo groot mogelijk. Echter, in veel gevallen zal naast het hoofdgebouw al een oppervlakte van meer dan 150 m2 aan bijbehorende bouwwerken zijn gerealiseerd. Dus dan kan er niet nog meer vergunningvrij worden gebouwd. Relatie met bebouwingsregeling in bestemmingsplan Voorts is de nieuwe regeling meer geïntegreerd met de bebouwingsregeling in een bestemmingplan. Anders dan voorheen zullen in het kader van de oppervlakteberekening van het bestemmingsplan ook alle aanwezige bijbehorende bouwwerken worden betrokken, ongeacht of deze met vergunning zijn gebouwd. Dit is een breuk met de jurisprudentie waarin is bepaald dat vergunningvrije bouwwerken in beginsel bij de berekening buiten beschouwing bleven. De reeds aanwezige bijbehorende bouwwerken worden in mindering gebracht op het door het bestemmingsplan of de beheersverordening toegestane maximum van die bouwwerken. Dit betekent dus een beperking van de mogelijkheden om vergunningvrij te bouwen. Addertje: is er sprake van een erf? Voorgaande geldt allemaal wanneer er sprake is van een erf. Het komt voor dat (een gedeelte van) een perceel een dubbelfunctie heeft, bijvoorbeeld als openbaar groen of landschapswaarden. In dat geval is er geen sprake van een erf, en dus ook geen achtererfgebied waarin vergunningvrij kan worden gebouwd. Inwerkingtreding De ingangsdatum van de wijzigingen was 1 november Dit wijkt af van de vaste verandermomenten die de regering normaal aanhoudt (1 januari en 1 juli). Gezien het belang voor de praktijk meent de regering dat dit in dit geval toch nodig is. Overgangsrecht Het overgangsrecht omvat verschillende regels voor verschillende situaties. Voor aanvragen op grond van artikel 2.12 Wabo (gebruik gronden of bouwwerken in strijd met bestemmingsplan) geldt dat het oude recht van toepassing blijft op de bij inwerkingtreding van de nieuwe regelingen nog lopende aanvragen, inclusief de toepasselijke procedure-eisen. Ten aanzien van de aangepaste mogelijkheden voor vergunningvrij bouwen geldt dat bij aanvragen en bezwaarzaken direct het nieuwe recht moet worden toegepast (ex nunc). In een lopende aanvraag van een voorheen vergunningplichtige activiteit, zal de gemeente dan moeten beslissen dat er geen vergunning nodig is. Tegen dat besluit kan wel bezwaar en beroep worden gemaakt, om rechten van derden te waarborgen. In geval van een handhavingsprocedure kan dit betekenen dat - omdat een activiteit vergunningvrij is geworden - de gemeente geen handhavingsbevoegdheid meer heeft. De aanvraag om te handhaven wordt dan afgewezen, het handhavingsbesluit wordt dan herroepen. In geval van een voorheen vergunningvrije activiteit die door de nieuwe regeling vergunningplichtig wordt, geldt dat indien de activiteit is gestart voor 1 november p. 41 mvt 15 p. 53 mvt

6 (inwerkingtreding onderhavige nieuwe regels, het Bor wordt gewijzigd), de activiteit vergunningvrij blijft. Dit zal ook gaan gelden voor toekomstige situaties waarbij het Bor wordt gewijzigd. Voor een bouwactiviteit betekent dit dat het bouwen kan worden voltooid en het bouwwerk in stand kan worden gelaten. Vastleggen wanneer met de bouw is begonnen kan dus van groot belang blijken. Bij dit besluit is ten slotte in artikel 8, derde lid (nieuw), van bijlage II bij het Bor voorzien in overgangsrecht voor lopende aanvragen om een omgevingsvergunning om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3, van de Wabo af te wijken van het bestemmingsplan, die als gevolg van dit besluit onder de reikwijdte van artikel 4 van bijlage II bij het Bor komen te vallen. Dit overgangsrecht houdt in dat op dergelijke aanvragen het recht van toepassing blijft zoals dat gold voor het tijdstip van inwerkingtreding van het besluit tot wijziging van het Bor waarmee de desbetreffende activiteit als activiteit als bedoeld in artikel 4 is aangewezen. Ook deze bepaling ziet zowel op het onderhavige besluit als een toekomstig wijzigingsbesluit van het Bor. Conclusie De nieuwe regelingen bieden diverse mogelijkheden om eenvoudiger in te spelen op de bouwbehoeften in de praktijk. Vooral voor transformatie van leegstaande (kantoor)gebouwen zal het nieuwe Bor een steun in de rug zijn. Voor de praktijk zal het naar onze mening even wennen zijn dat in sommige gevallen van bestaande jurisprudentie wordt afgeweken. Toch ervaren wij deze afwijkingen niet als bezwaarlijk: de regeling neemt de onzekerheden die er waren weg. Uiteraard blijft het nog wel goed opletten of en in welke mate van de verruimde mogelijkheden gebruik kan worden gemaakt. Het kan onder omstandigheden verstandig zijn om een strategische keuze te maken om te kunnen profiteren van de ruimere mogelijkheden. Wij staan u daar graag in bij. Voor meer informatie: Cees Kniestedt t +31 (0) kniestedt@vandoorne.com Van Doorne N.V. Jachthavenweg 121 t +31 (0) KM Amsterdam f +31 (0) Postbus info@vandoorne.com 1070 AG Amsterdam Bart Pijpers t +31 (0) pijpers@vandoorne.com