Z Z P E R : O N D E R N E M E R O F W E R K N E M E R. Discussienota over het ondernemersch a p

Transcriptie

1 Z Z P E R : O N D E R N E M E R O F W E R K N E M E R Discussienota over het ondernemersch a

2 Z Z P E R : O N D E R N E M E R O F W E R K N E M E R

3

4 ZZP er: ondernemer of werknemer Discussienota over het ondernemersch a p E I M Economisch Bureau ING Raad voor het Zelfstandig Ondernemerschap (RZO) 1999

5 A u t e u r s drs. P.C.A. Meijer ( R Z O ) drs. C.A.C. de Wa a r d (Economisch Bureau ING) drs. P. J.M. V r o o n h o f ( E I M ) R e d a c t i e d r. B.I. van der Burg ( R Z O ) drs. M.J. P.M. Pe e k (Economisch Bureau ING) drs. W.S. Zwinke l s ( E I M ) D r u k G r a fisch Bedrijf Pa py rus BV, Diemen B e s t e l l i n g e n Economisch Bureau ING / Externe publ i k a t i e s HA Po s t bus BV A m s t e r d a m Telefoon: (020) I S B N

6 I n h o u d s o p g a v e Vo o r w o o rd 7 S a m e n v a t t i n g 8 1. Inleiding A c h t e rgr o n d D o e l s t e l l i n g P r o bleemstelling en beleidsvraag Status van dit rapport Opbouw van dit rapport Pro b l e e m s c h e t s A l g e m e e n F l exibilisering en indiv i d u a l i s e r i n g C a t egorisering van we r kenden in het " grijze gebied" Wet- en reg e l g ev i n g I n ko m s t e n b e l a s t i n g Sociale zeke r h e i d ZZP er in detail Ke n m e r ke n R e l evante beroepsgr o e p e n O m vang en ontwikkeling van de groep ZZP'ers Het ondernemerschap in i n t e rnationaal perspectief Aanzet tot een éénduidig en toetsbaar ondern e m e r s b e g r i p U i t ga n g s p u n t e n Economisch perspectief Koppeling aan de persoon R a n d vo o r wa a r d e n Omschrijving criteria Toetsing van ondern e m e r s c h a p Globale opzet van de toetsingsprocedure Criteria fase 1: filter duidelijke geva l l e n Criteria fase 2: ondern e m e r s i n komen of looninko m e n Criteria fase 3: meer inko m e n s b r o n n e n G e b ruik criteriaset in bijzondere g eva l l e n Aanpassing criteriaset voor start e r s H a r d h e i d s c l a u s u l e Toepassing criteriaset Consequenties en aanbevelingen 30 B i j l a g e n 32 Bijlage 1: Het ondern e m e r s b egrip binnen de ve r s c h i l l e n d e we t g ev i n g s t e rr e i n e n 32 Bijlage 2: Het ondernemerschap in internationaal p e r s p e c t i e f 36

7

8 ZZ P E R: OND ERNEMER OF W E R K N E M E R 7 Vo o r w o o rd Op initiatief van de MKB Adviesraad van ING Groep heeft een ve r kennende studie naar het ve r s c h i j n- sel 'Zelfstandige Zonder Personeel' plaatsgevonden. Een van de resultaten was dat er in Nederland geen heldere en eenduidige omschrijving van het ondern e m e r s b egrip voorhanden is op basis wa a rvan kan worden vastgesteld of iemand al dan niet een ondernemer is. In de praktijk kan dit betekenen dat een persoon door de Belastingdienst als ondernemer en teg e l i j ke rtijd door sociale zekerheidsinstanties als werknemer wordt beschouwd. Zowel voor de persoon in kwestie als voor degenen met wie hij of zij z a ke l i j ke relaties aangaat en onderhoudt, is dat een ongewenste situatie. Het Economisch Bureau van ING, EIM en de Raad voor het Zelfstandig Ondernemerschap (RZO) hebben daarom besloten hun kennis en krachten te bundelen om een aanzet te geven voor een eenduidig, helder, toetsbaar en modern ondern e m e r s b egrip. De voorliggende publicatie is het resultaat van deze gezamenlijke inspanning. Wij hebben geenszins de pretentie het laatste woord in deze gecompliceerde materie te hebben. Het is wel onze ambitie om een solide bijdrage te leveren aan de discussie over het ondern e m e r s b egrip. Onder het motto "ruim baan voor het ondernemerschap" nodigen wij alle belangstellenden en betrokkenen van harte uit om met ons in discussie te gaan met het doel aan de bestaande onduidelijkheid en onzekerheid een einde te make n. drs. F.A. von Dewa l l directeur Economisch Bureau ING dr. P.H.M. van Hoesel directeur EIM J. P. J. Lagr a n d voorzitter RZO

9 Z ZP ER: O NDE RNE ME R OF W E R K N E M E R 8 S a m e n v a t t i n g In Nederland, maar ook in andere landen, blijkt in wet- en reg e l g eving geen helder en eenduidig ondern e m e r s b egrip gedefinieerd te zijn op basis wa a rvan kan worden vastgesteld of iemand al dan niet o n d e rnemer is. In de praktijk kan dit betekenen dat een persoon door de Belastingdienst als ondern e- mer en teg e l i j ke rtijd door sociale zekerheidsinstanties als werknemer wordt beschouwd. Zowel voor de persoon in kwestie als voor degenen met wie hij of zij zake l i j ke relaties onderhoudt, is dat een ongewenste situatie. Vooral de snel groeiende groep Zelfstandigen Zonder Personeel (ZZP'ers) wordt met dit probleem geconfronteerd. Aan de ene kant gaat het hier om personen die in een zodanige afhankel i j ke positie met hun ex - we r k g ever ve r keren dat het lijkt alsof zij werknemer in onderaanneming zijn. Aan de andere kant betreft het freelancers en andere personen die zelfstandig ko rtdurende opdrachten voor derden uitvoeren, waarbij toch onzekerheid bestaat over de beoordeling van zelfstandigheid. ZZP'ers komen relatief veel voor in de bouw, het transport, de zorg en de zake l i j ke dienstve r l e n i n g. Naar schatting zijn er in Nederland tot ZZP'ers actief. De omvang en de groei van de groep ZZP'ers hebben de discussie over een harmonisering van de r eg e l g eving omtrent het ondern e m e r s b egrip in een stroomversnelling gebracht. Met voorliggende nota willen het Economisch Bureau van ING, de Raad voor het Zelfstandig Ondernemerschap (RZO) en EIM een bijdrage leveren aan die discussie. Er wordt een aanzet geg even tot een eenduidig en toetsbaar o n d e rn e m e r s b egrip dat, gezien de snelle veranderingen in de economie, ook in de toekomst houva s t b i e d t. Bij het afbakenen van het ondern e m e r s b egrip zijn twee centrale uitgangspunten gehanteerd. Ten eerste is gekozen voor een economische benadering van het ondern e m e r s b egrip. Het meest ke n m e r kende va n een ondernemer is tenslotte dat hij of zij op structurele wijze bedrijfsactiviteiten ve rricht die zijn gericht op een risicodragende deelname aan het economisch ve r ke e r. Ten tweede is het ondern e m e r s b e- grip gekoppeld aan de persoon, dus aan zijn of haar specifiek ingebrachte eigenschappen (kennis en kunde). Het ondern e m e r s b egrip wordt dus niet langer gerelateerd aan het bestaan van een fysieke o n d e rneming of het inbrengen van kapitaal. Aan de praktische invulling van het ondern e m e r s b egrip is een aantal randvo o r waarden gesteld. Het o n d e rn e m e r s b egrip moet: duidelijkheid vooraf geven of iemand al dan niet als ondernemer wordt aangemerkt; uniform zijn, ofwel geschikt zijn voor algemeen gebru i k ; houdbaar zijn in een dynamische economische omgev i n g ; niet te veel barrières opwe rpen bij het starten of stoppen als ondern e m e r ; bestand zijn tegen fraude; uitvoerbaar en toetsbaar zijn. Op basis van deze uitgangspunten en randvo o r waarden is een beperkte set van criteria ontwikkeld die tot een uniforme definitie van het ondern e m e r s b egrip leidt. Er is sprake van ondernemerschap indien: een inkomensrisico bestaat; er sprake is van een winstoog m e r k ; er investeringen in tijd en geld (ook gederfde inkomsten) nodig zijn ten behoeve van de ondern e m e r s- a c t iviteiten.

10 ZZP ER: ONDERNEMER OF W E R K N E M E R 9 Ve rvolgens zijn deze criteria nader uitgewerkt in een procedure, met behulp wa a rvan kan wo r d e n getoetst of een persoon ondernemer is. De toetsingsprocedure bestaat uit maximaal drie fasen, die volgtijdelijk worden doorlopen. In fase 1 worden de 'duidelijke' gevallen ingedeeld. Iemand wordt als ondernemer beschouwd als hij of zij werknemers in dienst heeft (en dus premies en belastingen afdraagt) òf als zijn of haar economische prestatie bestaat uit het ve r kopen van goederen (niet het aanbieden van diensten of ex p e rt i s e ). Een persoon die bewe e rt uitsluitend inkomen uit ondern e m e r s a c t iviteiten te genieten, maar noch personeel in loondienst heeft, noch fysieke producten ve rvaardigt en/of ve r koopt, gaat door naar fase 2. Om de ondernemersstatus te verkrijgen, moet betrokkene aan alle volgende criteria voldoen: hij/zij brengt zijn of haar kennis en/of vaardigheden in het economisch ve r ke e r ; hij/zij heeft één of meer ex t e rne opdrachtgevers en/of klanten; de opbrengsten en/of kosten van de activiteiten zijn onzeke r. Een persoon moet fase 3 doorlopen in het geval hij of zij meer dan één economische relatie ( k l a n t e n / o p d r a c h t g evers) heeft. Per economische relatie moet dan worden vastgesteld of er sprake is van ondern e m e r s i n komen, wa a rna aan twee extra criteria moet worden voldaan om als ondern e m e r aangemerkt te wo r d e n : het totale ondern e m e r s i n komen moet ten minste 50% van de totale inkomsten (exclusief inko m s t e n uit beleggingen, sparen, ve rm ogen, etc.) beslaan; het totale ondern e m e r s i n komen, gemiddeld over een bepaalde tijdsduur, bijvoorbeeld de laatste drie jaren, moet ten minste op bijstandsniveau liggen. De toetsingsprocedure is persoonsgebonden en kan tot twee conclusies leiden. 1. Een persoon wordt aangemerkt als ondern e m e r. Er kan dan gebruik worden gemaakt van fi s c a l e o n d e rn e m e r s faciliteiten. In het geval er tevens sprake is van een (beperkt) looninkomen kan echter geen aanspraak worden gemaakt op we r k n e m e r s faciliteiten. 2. Een persoon wordt aangemerkt als we r k n e m e r. Er kan dan aanspraak worden gemaakt op we r k n e- m e r s faciliteiten (zoals uitkeringen uit we r k n e m e r s ve r z e keringen). Indien er, naast het looninko m e n, een (beperkt) ondern e m e r s i n komen aanwezig is, kan echter geen gebruik worden gemaakt van fi s c a l e o n d e rn e m e r s fa c i l i t e i t e n. In uitzonderingsgevallen (zgn. hardheidsclausule) maakt de toetsingsprocedure een statusw i j z i g i n g binnen jaar t mogelijk. Omdat de criteria betrekking hebben op het jaar t-1 wordt voor starters een ( voorlopige) zelfstandigheidverklaring voorzien op basis van de ve r wachte activiteiten in het ko m e n d e j a a r. De vraag of een ZZP'er een ondernemer is, kan met behulp van de ontwikkelde criteriaset en de toetsingsprocedure worden beantwoord. Zij die pretenderen ondernemer te zijn, zullen worden uitgefi l t e r d en de werknemersstatus krijgen. De resterende groep bestaat uit ZZP'ers die met recht ondern e m e r s kunnen worden genoemd, omdat zij de elementaire ke n m e r ken van het ondernemerschap bezitten. Toepassing van het door ons vo o rgestelde éénduidige en toetsbare ondern e m e r s b egrip en het ve r d e r verkleinen van het verschil in sociale zekerheid tussen werknemers en ondernemers (op minimumniveau) zullen aan de huidige, onove r z i c h t e l i j ke situatie van uiteenlopende definities binnen ve r s c h i l l e n- de wets- en beleidsterreinen een einde maken alsmede de autoriteit van één competent rechtscolleg e m ogelijk maken. Aan het Verenigd Koninkrijk kan op dit gebied een voorbeeld worden genomen.

11 ZZ P ER: O NDE RNE ME R OF W E R K N E M E R Inleiding 1.1. Achtergro n d In Nederland is bij de overheid en de politiek de aandacht voor het ondernemerschap de laatste jaren t o egenomen. Wilde men aanva n kelijk vooral de economische bedrijvigheid stimuleren, teg e n wo o r d i g wordt het ondernemerschap ook steeds meer gezien als een onderdeel van het we r k g e l eg e n h e i d s b e l e i d, een mogelijkheid om de arbeidsparticipatie te ve rgroten. Deze zienswijze heeft de aandacht voor het o n d e rnemerschap verbreed en verdiept. Het aantal personen dat het ondernemerschap verkiest, is g egroeid en ve r wacht wordt dat dit aantal de komende jaren nog verder zal toenemen 1. Bij deze groei is er een groep zelfstandigen ontstaan van wie de status niet altijd duidelijk is: de Zelfstandige Zonder Personeel (ko rt weg de ZZP'er). Hiermee wordt doorgaans niet bedoeld de groep die zelfstandig een onderneming vo e rt (zoals bijvoorbeeld in de detailhandel) maar een groep die zich in de schemerzone tussen zelfstandigheid en (tijdelijk) werknemerschap bewe egt. Een bruikbare en n a u w keurige definitie van het begrip ZZP'er ontbreekt echter vo o r a l s n og. In een aantal sectoren wo r d t de groei in het aantal eenmansbedrijven vooral aan de opkomst van deze 'categorie zelfstandigen' t o eg e s c h r eve n. Met het verschijnsel ZZP'er is de discussie over een harmonisering van de reg e l g eving omtrent het o n d e rn e m e r s b egrip in een stroomversnelling gekomen. Zo worden in het kader van de operatie Marktwerking, Deregulering en We t g ev i n g s k waliteit (MDW) inmiddels de verschillende begr i p s a a n d u i d i n- gen geïnventariseerd en zullen voorstellen tot verbetering gedaan wo r d e n. De oorzaak van deze belangstelling voor het ondern e m e r s b egrip is dat de interpretatie van het begr i p o n d e rnemer voor de verschillende wetten uiteenloopt. Door de verschillen in de reg e l g eving tussen (en binnen) het sociale ve r z e keringsrecht, het fiscale recht en het civiele recht kan een zelfstandige voor de Belastingdienst als ondernemer gelden, terwijl de sociale zekerheid de betreffende persoon als we r k n e- mer beschouwt en vice ve r s a. In de praktijk zorgt vooral de onduidelijkheid vooraf met betrekking tot de status van de opdrachtgeve r / we r k g ever en de opdrachtnemer/werknemer voor problemen. Voor de opdrachtgever bestaat het risico van naheffingen, waardoor eerder wordt afgezien van het inhuren van een zelfstandige en de opdrachtnemer wordt beperkt in zijn mogelijkheden om zelfstandig zijn beroep uit te oefenen. De ondernemer / ZZP'er komt niet in aanmerking voor grote delen van het sociale ve r z e ke r i n g s s t e l s e l en zal, in het geval van marginaal ondernemerschap, va n wege de hoge kosten geneigd zijn zich niet p a rticulier te ve r z e keren. Hierdoor dreigen grote groepen kleine ondernemers onve r z e kerd te bl i j ve n, wat kan leiden tot maatschappelijk onwe n s e l i j ke situaties. Bovendien dreigt hierdoor een uitholling va n het draagvlak onder de sociale zekerheid te ontstaan. Ook is het denkbaar dat een werknemer door zijn we r k g ever "gedwongen" wordt als zelfstandige voor hem te gaan we r ken om zo het betalen van we r k- g everspremies te ontlopen. Naast de noodzaak tot harmonisatie van het ondern e m e r s b egrip, dient het ondern e m e r s b egrip ook inhoudelijk aangepast te worden aan de in verandering zijnde economie. Door de (gedeeltelijke) ove r- gang naar een virtuele economie, een netwe r keconomie, spelen kennis en technologie een steeds bepa- 1 N.S. Bosma, A.R.M. We n n e kers en W.S. Zwinkels, Scanning the Future of Entrepreneurship, EIM 1999.

12 ZZP ER: OND ERN EM ER O F W E R K N E M E R 1 1 lender rol, waardoor de grens tussen het ondern e m e r- en werknemerschap verder zal ve rvagen. Ook de door we r k g evers en werknemers gewenste grotere flexibiliteit in werkrelaties speelt hierin een rol. "De o n d e rneming", hét uitgangspunt bij het fiscaal recht met als afgeleide definitie dat eenieder die een o b j e c t i eve onderneming voor eigen rekening drijft ondernemer is, wordt steeds virt u e l e r. Het belang om nog onderscheid te kunnen maken tussen wie wel en wie niet als ondernemer aangemerkt dient te worden, wordt daardoor alleen nog maar gr o t e r Doelstelling De verschillende begripsaanduidingen voor het ondernemerschap, met al zijn maatschappelijke gevo l- gen, hebben het Economisch Bureau van ING, de Raad voor het Ondernemerschap (RZO) en EIM e rtoe gebracht deze discussienota uit te brengen. Het doel is een aanzet te geven tot een eenduidig en toetsbaar ondern e m e r s b egrip dat bovendien aansluit bij huidige veranderingen in de economie en dus voor de komende tijd houdbaar zal zijn Probleemstelling en beleidsvraag Bij de invulling van het ondern e m e r s b egrip is gekozen voor een economische invalshoek, wa a r d o o r economische ke n m e r ken van arbeid en ondernemerschap uitgangspunt zullen zijn. Een tweede uitgangspunt is om bij de invulling van het ondern e m e r s b egrip de persoon van de ondern e- mer centraal te stellen en niet de onderneming of eventueel het (ingebrachte) kapitaal. Dit sluit naar onze mening beter aan bij nieuwe vo rmen van ondernemerschap, waarbij de persoon van de ondern e- mer met zijn of haar specifiek ingebrachte eigenschappen (kennis, kunde en ervaring) steeds belangr i j- ker wordt. Het bovenstaande leidt tot de volgende probleemstelling van deze discussienota: "wat zijn de elementaire economische ke n m e r ken die bepalend zijn voor het ondernemerschap en daarmee de scheidslijn tussen het ondern e m e r- en werknemerschap aangeve n "? Deze probleemstelling leidt ve rvolgens tot de volgende beleidsvraag: hoe kan een set van criteria ter bepaling van het ondern e m e r s b egrip worden ontwikkeld op een wijze dat: uitgegaan wordt van een economische definiëring van het ondern e m e r s - b egr i p ; het ondern e m e r s b egrip wordt gekoppeld aan de persoon van de ondernemer en niet aan bijvo o r b e e l d de onderneming of het (ingebrachte) kapitaal, de status van een ieder (we r k n e m e r / o n d e rnemer) duidelijk is bij het aangaan van een economische relatie; er een uniform ondern e m e r s b egrip ontstaat, sectoren overstijgend en eenduidig in gebruik voor zowe l de Belastingdienst als de uitvo e r i n g s o rganen sociale zeke r h e i d ; de ove rgang van werknemer naar ondernemer en andersom zo soepel mogelijk kan verlopen; de uitvoerbaarheid/toetsbaarheid ve rg e l e ken bij de huidige situatie wordt ve rgr o o t. 1.4 Status van dit rapport Deze discussienota probeert het ondern e m e r s b egrip helder te formuleren. Het is uiteraard onve rm i j d e- lijk dat ieder voorstel tot harmonisatie van het ondern e m e r s b egrip tot aanpassingen op andere terr e i n e n waar dit begrip een rol speelt, zal leiden. Derg e l i j ke aanpassingen die noodzakelijk worden door mog e- l i j ke invoering van het ondern e m e r s b egrip zoals in deze discussienota wordt vo o rg e s t e l d, zijn niet in

13 ZZ P E R: O NDERNEMER OF W E R K N E M E R 1 2 k a a rt gebracht. Mog e l i j ke problemen op dit vlak, bijvoorbeeld in samenhang met de uitvoering van de huidige sociale zeke r h e i d, worden slechts aangestipt (zie hoofdstuk 5). Met deze nota over het ondern e m e r s b egrip wordt getracht bouwstenen aan te dragen om tot een éénduidig en toetsbaar ondern e m e r s b egrip te komen die ook in de toekomst houvast biedt. Uitdru k ke l i j k willen wij aangeven dat het een nota is om de discussie over dit onderwe rp een stap vo o ruit te helpen. Graag worden alle betrokken partijen uitgenodigd met ons in discussie te gaan over de in deze nota g e f o rmuleerde uitgangspunten en de gepresenteerde set van criteria. Uiteindelijk is het in aller belang met een uniform en toetsbaar ondern e m e r s b egrip te ko m e n Opbouw van dit rapport In hoofdstuk 2 wordt het probleem in zijn volle breedte geschetst, eerst in het algemeen en ve rvo l g e n s t o egespitst op ZZP'ers. Het algemene gedeelte begint met een schets van de toegenomen diversiteit in arbeidsrelaties en de o o r z a ken daarvan. Daarna volgt een categorisering van groepen wa a r over onzekerheid bestaat met betrekking tot de beoordeling van de zelfstandigheid. Ve rvolgens wordt een overzicht geg even van de verschillende interpretaties van het begrip ondernemer in de diverse we t t e n. Hoofdstuk 2 eindigt met de ke n m e r ken, omvang en ontwikkeling van de groep ZZP'ers. Hoofdstuk 3 geeft een overzicht van trends en ontwikkelingen in het buitenland met betrekking tot o n d e rnemerschap. Hierbij wordt geke ken we l ke definities en rechtsvo rmen daar vo o r komen, wa a r p r o blemen met de reg e l g eving rijzen en waar de grens tussen ondernemerschap en werknemerschap in het buitenland wordt gelegd. In hoofdstuk 4 wordt ve rvolgens een aanzet geg even om te komen tot een altern a t i eve afbakening va n het ondern e m e r s b egrip met behulp van een criteriaset. Door middel van een voorbeeld wordt we e rg e- g even hoe deze set van criteria in de praktijk uitpakt. Tot slot wordt in hoofdstuk 5 een aantal consequenties van een eventuele invoering van de set va n criteria aangeg eve n.

14 ZZP ER: ONDERNEM ER O F W E R K N E M E R Pro b l e e m s c h e t s 2.1 Algemeen Flexibilisering en individualisering Zoals in de inleiding is ve rm e l d, is de scheidslijn tussen het we r k n e m e r- en ondernemerschap niet altijd even duidelijk. Zo kan een zelfstandige door de verschillen in de reg e l g eving tussen het sociale ve r z e keringsrecht en het fiscale recht voor de Belastingdienst als ondernemer gelden, terwijl de sociale z e kerheid de betreffende persoon als werknemer beschouwt (meer hierover in paragraaf 2). In de praktijk zorgt echter vooral de onduidelijkheid vooraf over de status van de opdrachtnemer vo o r p r o blemen. Als de opdrachtnemer achteraf als werknemer wordt aangemerkt, zal de opdrachtgever te m a ken krijgen met naheffingen (we r k g everspremies). Het gevaar is dat eerder wordt afgezien van het inhuren van een zelfstandige, waardoor de opdrachtnemer wordt beperkt in zijn mogelijkheden om zelfstandig zijn of haar beroep uit te oefenen. Achter dit statusprobleem schuilt een groei in nieuwe vo rmen van arbeidsrelaties, waardoor de gr e n s tussen het we r k n e m e r- en het ondernemerschap ve rvaagt. Nieuwe vo rmen van arbeidspatronen als d e e l t i j d werk, uitzendarbeid, tijdelijke arbeid, oproep-, afroep- en invalcontracten, detacheringscons t ructies en zo meer doen hun intrede. Zo waren er in 1998 volgens het CBS flexibele banen ( exclusief ZZP'ers), tegen in In deze grotere ve e l vo rmigheid in arbeidsrelaties past de keuze voor het ondernemerschap, wa a r o n d e r de keuze om ZZP'er te worden. Drijvende krachten achter de overstap naar zelfstandigheid zijn: Voor werknemers: Voor we r k g eve r s : - behoefte aan individualisering (eigen baas zijn) - naar eigen inzicht kunnen we r ke n - meer opdrachtgeve r s - fiscale vo o r d e l e n - behoefte aan flex i b i l i t e i t - lagere (loon)ko s t e n A l g e m e e n : - economische ru g w i n d - gunstig ondern e m i n g s k l i m a a t Al met al zorgen vooral de behoefte aan individualisering enerzijds en flexibilisering anderzijds vo o r een toenemende diversiteit in de werkrelaties. Voor we r k g evers betekent het veelal dat productiefa c t o- ren flexibeler en efficiënter kunnen worden benut, voor werknemers biedt het mogelijkheden om betaalde arbeid op persoonlijke omstandigheden af te stemmen. In deze context is de ZZP'er een (sectorspecifiek) antwoord op de drang naar flexibilisering en behoefte aan individualisering. De opkomst van de ZZP'er ve rgroot het belang van een meer eenduidig en a f g e b a kend ondern e m e r s b egrip. In paragraaf 3 wordt deze groep nader bezien. 2 F l exibel is in dit verband: een werknemer waarbij geen vaste arbeidsrelatie bestaat en/of geen vaste arbeidsduur is ove r e e n g e komen. Het gaat hierbij o.a. om oproep-, afroep- en invalkrachten. Ook uitzendkrachten worden tot de werknemers met een flexibel arbeidscontract gereke n d.

15 ZZ P ER: O NDE RNE ME R OF W E R K N E M E R Categorisering van werkenden in het "grijze gebied" A l vorens op de gehanteerde definities van de verschillende we t g evingsgebieden in te gaan, wordt eerst g e ke ken voor we l ke categorieën van we r kenden onzekerheid kan bestaan of zij al dan niet als zelfstandige worden aangemerkt. Een categorisering leve rt het volgende beeld op: 1. Fr a n c h i s e - o n d e rnemers: Bij deze categorie zelfstandigen gaat het om de vraag of de franchisenemer economisch en juridisch zelfstandig is ten aanzien van de franchiseg eve r. Uitvoeringsinstellingen constateren soms dat er sprake is van een dienstve r b a n d, waardoor de franchiseg ever alsnog premieplichtig is. 2. Zelfstandigen zonder personeel: Werkzame personen die zich in het grensgebied tussen het ondern e m e r- en het (tijdelijk) we r k n e m e r- schap bewegen. Aan de ene kant gaat het om personen die in een zodanige afhanke l i j ke positie met hun ex - we r k g ever ve r keren dat het lijkt alsof zij werknemer in onderaanneming zijn. Aan de andere kant van het spectrum omvat deze groep ook personen die functioneren als zelfstandigen maar door de we t voor de we r k n e m e r s ve r z e keringen toch als werknemer in dienstverband worden beschouwd. Ve r d e r betreft het freelancers en andere personen die zelfstandig uiteenlopende, ko rtdurende opdrachten vo o r d e r d e n u i t voeren, waarbij toch onzekerheid bestaat over de beoordeling van zelfstandigheid Wet- en re g e l g e v i n g 3 Of een persoon juridisch gezien al dan niet als ondernemer beschouwd wordt, is een onduidelijke zaak. De we t g eving binnen de verschillende we t g ev i n g s t e rreinen loopt op dit punt sterk uiteen. Voor een aantal we t g ev i n g s t e rreinen is het begrip 'ondernemer' zelfs niet meer dan een afgeleid begrip. Dat een persoon als ondernemer beschouwd wordt, is in dat geval slechts een mog e l i j ke gevolgtrekking van het o n t b r e ken van een (fi c t i eve) dienstbetrekking. Toch is het onderscheid werknemer - ondernemer op veel terreinen, met name op het terrein van de sociale zekerheid en op fiscaal terrein, van wezenlijk belang. Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht wo r d e n a a n : al dan niet in aanmerking komen voor de zelfstandigenaftrek; al dan niet ve r z e kerd zijn tegen we r k l o o s h e i d ; al dan niet gebonden zijn aan bepaalde onderdelen van de A r b owe t g ev i n g ; al dan niet BTW-plichtig en BTW-gerechtigd zijn. Voor een ove rgrote meerderheid van de werkzame personen is vo l komen duidelijk of er sprake is va n o n d e rnemerschap of niet. De groep wa a r over onduidelijkheid bestaat, wordt echter snel gr o t e r. De snelle groei van het aantal ZZP'ers is hiervan een duidelijk vo o r b e e l d. Voor zelfstandigen zijn in dit kader vo o rnamelijk de interpretaties van het ondern e m e r s b egrip binnen de inkomensbelasting en de sociale zeke r h e i d s - we t g eving van belang. Hieronder volgt een beknopte we e rgave van de verschillende interpretaties binnen deze we t g ev i n g s t e rreinen. Voor een uitgebreider overzicht, ook van andere we t g ev i n g s t e rreinen, wordt ve r wezen naar bijlage 1. 3 De informatie in deze paragraaf is vo o rnamelijk gebaseerd op "Onderzoek naar het ondern e m i n g s b egrip in de i n komstenbelasting en de sociale zeke r h e i d swe t g eving"; prof. dr. P. H. J. Essers e.a. (Fiscaal Instituut Ti l bu rg ) ; Ministerie van Economische Zaken (DG ES/OMKB); 17 december 1998.

16 ZZP ER: OND ERN EM ER O F W E R K N E M E R Inkomstenbelasting Binnen de inkomstenbelasting is de indeling als werknemer of ondernemer vo o rnamelijk van belang vo o r : het aanspraak kunnen maken op ondern e m e r s faciliteiten zoals de zelfstandigenaftrek en de inve s t e- ringsaftrek, het bepalen van de rechtspersoon die ve r a n t woordelijk is voor de afdracht van belastingen en prem i e s. In grote lijnen vindt de beoordeling of sprake is van ondernemerschap voor de inkomstenbelasting als volgt plaats. Het uitgangspunt is de persoon. Beschouwd wordt of de persoon in kwestie voor zijn of haar rekening een objectieve onderneming drijft. Daartoe moet derhalve in eerste instantie beoordeeld worden of sprake is van een objectieve ondern e m i n g. Onder een onderneming wordt verstaan: een duurzame organisatie die er op is gericht met behulp va n arbeid en kapitaal deel te nemen aan het maatschappelijk productieproces met het oogmerk om winst te behalen, waarbij deze winst ook redelijkerwijs moet zijn te ve r wa c h t e n 4. Of sprake is van het drijven van een onderneming (en daarmee van ondernemerschap) is niet scherp g e d e finieerd in de we t g eving. De Belastingdienst stelt dit van geval tot geval vast aan de hand va n d a a rtoe ontwikkelde criteria (zie bijlage 1). Het gewicht van deze criteria is wisselend. Daarn a a s t wordt de definitie van ondernemerschap op specifi e ke punten ve r s c h e rpt door een aantal arr e s t e n. Rechtsgeldige toetsing kan slechts plaatsvinden na afloop van een kalenderjaar. R e l evante ontwikkelingen en recente uitspraken zijn: - In de Belastingherziening 2001 wordt een aanscherping van de we t g eving vo o rgesteld die er met name op gericht is te bereiken dat commanditaire vennoten die slechts kapitaal inbrengen in een onderneming, en naar maatschappelijke opvattingen worden aangemerkt als beleg g e r, niet langer als ondernemer beschouwd worden. - Een zelfstandig beroep kan ook worden uitgeoefend zonder dat sprake is van een investering in materiële of immateriële activa. In tegenstelling tot de inbreng van arbeid blijkt de inbreng van kapitaal d e r h a l ve van ondergeschikt belang bij het beantwoorden van de vraag of sprake is van een ondern e- ming (bijv. Hoge Raad (HR) 16 september 1992, Beslissing in Belastingzaken (BNB) 1992/370). - Bij het beoordelen of sprake is van ondernemerschap kan het onbeperkt delen in verliezen van doors l a g g evend belang zijn (bijv. HR 8 maart 1989, BNB 1989/199). Op 12 februari 1997 heeft de Hoge Raad een aantal belangwe k kende uitspraken gedaan (de zog e n a a m- de 12 febru a r i - a rresten). De belangrijkste onderdelen hiervan zijn: - Bij het beoordelen of sprake is van ondernemerschap binnen een maatschap kan onder andere het delen in de winst en in het liquidatieresultaat van een onderneming van doorslaggevend belang zijn ( b i j v. HR 12 februari 1997, BNB 1997/176). - Het 'niveau' van de werkzaamheden is niet van belang bij de beoordeling van ondernemerschap (bijv. HR 12 februari 1997, BNB 1997/175) Sociale zekerheid Binnen de socialezeke r h e i d swe t g eving bestaan geen definities voor ondernemer of zelfstandige. Slechts de term zelfstandigheid wordt genoemd. De afweging tussen werknemer en ondernemer is binnen dit terrein vo o rnamelijk van belang vo o r : 4 Naar: "Besluit ondernemerschap in de inkomstenbelasting"; Besluit van de staatssecretaris van Financiën van 12 april 1999 (DB ).

17 ZZP ER: ONDERNEMER OF W E R K N E M E R 1 6 het aanspraak kunnen maken op we r k n e m e r s ve r z e ke r i n g e n ; het kunnen vaststellen of premies we r k n e m e r s ve r z e keringen afgedragen (hadden) moeten wo r d e n door de we r k g eve r / o p d r a c h t g eve r. In grote lijnen vindt de beoordeling of sprake is van ondernemerschap voor de we r k n e m e r s ve r z e ke r i n- gen als volgt plaats. Het uitgangspunt van de beoordeling is de arbeidsrelatie, waarbij de feitelijke verhouding centraal staat. Per arbeidsrelatie wordt getoetst of sprake is van een priva a t r e c h t e l i j ke dienstbetrekking. Daartoe moet sprake zijn van een gezagsverhouding, loon en een persoonlijke a r b e i d s ve rplichting. Wanneer geen sprake is van een priva a t r e c h t e l i j ke dienstbetrekking wordt getoetst of sprake is va n zelfstandigheid. Daartoe heeft de toenmalige Sociale Ve r z e keringsraad criteria ontwikke l d, waarbij de n a d ruk ligt op het karakter van de arbeidsrelatie (al dan niet incidenteel), de wijze van beloning, de mate van zelfstandigheid en het ondernemersrisico. Voor een uitgebreide we e rgave van de criteria wordt ve r wezen naar bijlage 1. Indien in afdoende mate 5 aan deze criteria voldaan wordt, is er sprake van ondernemerschap. Zo niet, dan is sprake van een fi c t i eve dienstbetrekking, moeten premies worden afgedragen, maar kan ook aanspraak gemaakt worden op de desbetreffende uitkeringen. Rechtsgeldige toetsing kan niet op voorhand plaatsvinden. R e l evante ontwikkelingen en recente uitspraken zijn: - Een grote zelfstandigheid in uitvoering van taken is op zich onvoldoende om te concluderen dat s p r a ke is van de uitoefening van een bedrijf of zelfstandig beroep (bijv. Centrale Raad van Beroep (CRvB), 11 maart 1996). - De uitspraken van de CRvB met betrekking tot specifi e ke beroepsgroepen zijn niet immer 'stabiel'. Dat geldt bijvoorbeeld voor de jurisprudentie of 'losse' docenten in gezagsverhouding werkzaam zijn. Op 17 juli 1995 (Rechtspraak Sociale Ve r z e keringen (RSV) 1996/12) wordt geconcludeerd dat een ve r z e keringsplicht aanwezig is, terwijl op 18 maart 1996 (RSV 1996/228) een andere benadering wo r d t g e kozen door de CRvB en de ve r z e keringsplicht niet langer bestaat. - In een aantal bedrijfssectoren is recentelijk een proef gestart met zelfstandigheidsverklaringen, zoals de Ondern e m i n g s Verklaring A u d i o Visuele branche (OVAV) in de audiovisuele branche. De eva l u a t i e h i e rvan loopt nog. Daarnaast bestaat een convenant met de interimmanagers, en is een convenant met de inform a t i e t e c h n o l ogiesector in ontwikkeling. Voor het begrippenkader in de Wet A r b e i d s o n g e s c h i k t h e i d s ve r z e kering Zelfstandigen (WAZ) en de Z i e ke n f o n d swet (ZfW) is aangesloten bij het begrippenkader in de Inkomstenbelasting, met als uitzondering het begrip dienstbetrekking dat aansluit op hetzelfde begrip in de WAO. Als ondernemers wo r- den gezien zelfstandigen, meewe r kende echtgenoten en beroepsbeoefenaren. Doordat het begrip dienstbetrekking is ove rgenomen uit de WAO is in principe een situatie ontstaan waarbij men óf voor de WAO, óf voor de WAZ ve r z e kerd is. In het "Onderzoek naar het ondern e- m i n g s b egrip in de inkomstenbelasting en de sociale zeke r h e i d swe t g eving" voorziet prof. Dr. P. H. J. Essers echter in de toekomst problemen doordat verschillende rechtsprekende gremia ve r a n t wo o r d e l i j k zijn (Hoge Raad en CvB) voor interpretatie en uitleg van de begrippen. Het oordeel of sprake is va n een dienstbetrekking kan immers uiteenlopen. 5 Wat 'afdoende mate' is, is niet altijd duidelijk. De interpretatie loopt bijvoorbeeld sterk uiteen voor ve r s c h i l l e n d e b r a n c h e s.

18 ZZP ER: OND ERN EM ER O F W E R K N E M E R ZZP er in detail Kenmerken ZZP is een term die de laatste tijd vaak opduikt, maar desondanks zijn er grote verschillen in de gehanteerde omschrijvingen. Vandaar dat de genoemde aantallen ZZP'ers sterk uiteenlopen, van tot personen. Ondanks deze grote verschillen wordt het begrip doorgaans niet letterlijk geïnterpreteerd in de zin dat e l ke ondernemer die zonder werknemers zijn bedrijf vo e rt, wordt bedoeld. In die zin zouden immers ook ondernemers zonder personeel in bijvoorbeeld de detailhandel of het ambacht als ZZP'er kunnen worden aangemerkt. Met de term ZZP'er wordt veelal een beperkte groep aangeduid. Een groep, wa a rvan de personen óf in hoofd- óf in neve n a c t iviteiten zowel ondern e m e r- als we r k n e m e r k a r a k t e r i s t i e ken ve rtonen. Dit is ook de oorzaak van de discussie over de vraag tot we l ke groep - ondernemer of werknemer - een ZZP'er moet worden gereke n d, zeker in het licht van het ontbreken van heldere, eenduidige criteria voor het o n d e rnemerschap in Nederland. Deze groep ZZP'ers heeft meerdere van de volgende ke n m e r ke n : heeft geen werknemers in dienst; werkt voor één of verschillende opdrachtgevers, waarbij één opdrachtgever ove r h e e r s t ; ve rricht werk dat normaliter ove r wegend onder een arbeidsove r e e n komst wordt ve rr i c h t ; beperkt zich veelal tot het inbrengen van kennis en vaardigheden op eigen va k g e b i e d ; ve rricht de werkzaamheden niet op eigen initiatief, aleen na opdrachtve r s t r e k k i n g ; Houdt zich niet of nauwelijks bezig met klantenwe rving en inve s t e e rt niet of nauwelijks in gebouwe n, gr o n d, kapitaalgoederen e.d.; bezit geen of in zeer beperkte vo rm eigen bedrijfsruimte; deze is veelal niet gelijk aan de we r k ( p l e k ); draagt ve r a n t woording voor eigen we r k z a a m h e d e n ; krijgt per opdracht betaald (geen vast dienstve r b a n d / s a l a r i s ) is afhankelijk van ex t e rne economische infrastructuur (bijv: een persoon die een gehuurde stoel ex p l o i t e e rt in een kapperszaak) Relevante beroepsgroepen ZZP'ers vo rmen een heterogeen samengestelde groep en zijn werkzaam in verschillende branches en sterk uiteenlopende beroepen. De sectoren waarin ZZP'ers vo o r komen worden gekenmerkt door een arbeidsintensief karakter, een grote vraag naar arbeid, lage toetredingsdrempels en een sterke behoefte aan flexibiliteit. Bovendien is er in deze sectoren veelal sprake van we l o m s c h r even beroepen en b e r o e p s k wa l i ficaties. Illustratief zijn de bouw, transport en de zorg s e c t o r 6. Ook de (zake l i j ke) dienstensector is voor de groep ZZP'ers een aantrekke l i j ke sector, zeker gezien de ove rgang naar een economie gebaseerd op kennis- en netwe r k s t ructuren. Hierbij valt te denken aan steeds meer zelfstandig we r kende IT-professionals die door IT- b e d r i j ven op projectbasis worden ingeh u u r d Omvang en ontwikkeling van de groep ZZP'ers Om een goed beeld te krijgen van het aantal ZZP'ers zijn eigenlijk gedetailleerdere geg evens ve r e i s t, aangezien ZZP'ers wel in bestaande statistieken worden meeg e t e l d, maar niet apart zijn uitgesplitst. 6 Denk aan de schilders en klusjesmannen in de bouw, de eigen rijders in de transportsector en de ve rp l e eg k u n d i g e n in de zorg s e c t o r.

19 ZZP ER: ONDERNEMER OF W E R K N E M E R 1 8 Praktische problemen bij het bepalen van het aantal ZZP'ers zijn bijvoorbeeld: meerdere zelfstandigen kunnen onder één bedrijfsnaam opereren, niet alle beroepsgroepen behoeven zich in te schrijven bij de Kamer van koophandel en een toe- of afname van het aantal bedrijven zonder personeel of het aantal zelfstandigen is niet per definitie toe te schrijven aan ZZP'ers. Opgemerkt zij daarom dat met de interpretatie van het hieronder genoemde aantal ZZP'ers enige vo o r- zichtigheid is geboden. Als uitgangspunt zijn de in genoemde karakteristieken van ZZP'ers g e n o m e n. A n a lyse van de groei van het aantal zelfstandigen en bedrijven zonder personeel in de ve r s c h i l l e n d e sectoren leve rt voor 1997 een schatting van tot ZZP'ers op en dit aantal zal vo o r l o p i g alleen maar gr o e i e n 7. Zoals het er nu uitziet, zal het aantal ZZP'ers de komende jaren met circa 2% op jaarbasis toenemen. Aan deze groeiraming is echter een aantal onzekerheden verbonden, aangezien onve r wachte wijzigingen op onderstaande gebieden de ontwikkeling van het aantal ZZP'ers sterk beïnv l o e d e n : conjunctuur De groei van het aantal ZZP'ers is sterk afhankelijk van de conjunctuur, aangezien de risico's va n fluctuaties in het werkaanbod deels worden afgewenteld op de ZZP'ers. Als de we r k g ever te make n krijgt met minder opdrachten zal hij/zij afzien van de inschakeling van deze groep. Omgekeerd geldt echter ook dat we r k g evers hun werknemers bij een economische teru g val eerder onder druk zetten om de overstap naar zelfstandigheid te maken. ove r h e i d s b e l e i d Het overheidsbeleid inzake de ordening van de marktwerking heeft invloed op de groei van het aantal ZZP'ers. In het recente verleden heeft de overheid gezorgd voor een stimulans door bijvoorbeeld de versoepeling van de ve s t i g i n g swe t g eving. Intrekking van de ve s t i g i n g swet zou de overstap naar zelfstandigheid verder kunnen ve r e e nvoudigen. In dit kader zullen de uitkomsten (en implementatie) va n de MDW-operatie ook hun weerslag hebben op de toe/afname van het aantal ZZP'ers. Uitbestedingstendens Zolang de uitbestedingstendens doorzet, zullen de vo o r waarden voor een ove rgang naar het ondern e- merschap gunstig zijn. Tot op heden vo rmt de uitbestedingstrend een belangr i j ke motor achter de gr o e i van het aantal ZZP'ers. D a a rnaast speelt uiteraard het eerder genoemde probleem dat er nauwelijks een geschiedenis is va n wa a ruit lijnen kunnen worden doorg e t r o k ken en dat de groei ve r weven is in andere cijfers. Dat neemt niet weg dat de groei van het aantal ZZP'ers in een aantal sectoren boven het sectorgemiddelde zal u i t komen. Het zwa a rtepunt van de groei bevindt zich in die sectoren waar dat in het recente ve r l e d e n ook al het geval wa s. 7 Het aandeel van alle zelfstandigen in het totaal aantal we r kenden daalt over een langere termijn bezien. In 1970 was nog 13% van de we r kenden volgens CBS-statistieken zelfstandig, tegen om en nabij 11% in In 1960 wa s dit percentage zelfs 17%. Deze lange termijn trend is echter beïnvloed door het verdwijnen van veel boerenbedrijven. De laatste jaren tekent zich bovendien een stijging van het aantal zelfstandigen ten opzichte van het totaal aantal werkzame personen af.

20 ZZP ER: OND ERN EM ER O F W E R K N E M E R Het ondernemerschap in intern a t i o n a a l p e r s p e c t i e f In dit hoofdstuk wordt een beknopt overzicht geg even van de ontwikkelingen rondom het ondern e m e r- schap in vier andere landen van Europa (Duitsland, Frankrijk, Italië, het Verenigd Koninkrijk) en de VS; alsmede de wijze waarop in deze landen met de problematiek van de ZZP'ers wordt omgega a n 8 e n de oplossingen die daarvoor aldaar zijn gevonden. In geen van de bestudeerde landen wordt een eenduidige definitie van het ondernemerschap gehanteerd. Wat dat betreft is de situatie in Nederland dus niet uitzonderlijk. In alle landen is ook discussie h i e r over gaande. Er zijn civ i e l r e c h t e l i j ke omschrijvingen van het ondernemerschap, er zijn omschrijvingen vanuit de sociale zekerheid en vanuit een belastingtechnische invalshoek. De scheidslijn is meestal: is een persoon al dan niet in loondienst. Meestal worden de volgende ke n m e r ken gebruikt om te kunnen spreken van ondern e m e r s c h a p : Betrokken persoon vo e rt werkzaamheden uit voor eigen risico, Betrokken persoon is hiërarchisch niet ondergeschikt aan een andere part i j, Betrokken persoon vo e rt werkzaamheden uit voor verschillende opdrachtgeve r s. Dit is een gr ove benadering omdat hiermee geen inzicht kan worden ve r k r egen in arbeidsrelaties, die zich bevinden tussen het werknemerschap en het we r ken als ondern e m e r. O n d e rnemers vo rmen een zeer heterogeen gezelschap. In zijn algemeenheid groeit het aantal zelfstandigen in de vijf onderzochte landen, maar indien hun aantal wordt uitgedrukt in verhouding tot het aantal we r kenden, dan moet worden vastgesteld dat hun aandeel door de tijd heen stabiel is (tussen de 10 en 13%). Uitzondering hierop is Italië, waar het aandeel groeit en nu op ongeveer 23% ligt (In M e d i t e rrane landen behoren van oudsher veel we r kenden tot de categorie zelfstandigen). Van oudsher we r ken veel zelfstandigen in de landbouw en in de handel, maar de eerste groep is in o m vang aan het afnemen. In alle landen valt waar te nemen dat vooral de zake l i j ke dienstve r l e n i n g aantrekkingskracht uitoefent op zelfstandigen. De lage toetredingsdrempel en de groeiende vraag door b i j voorbeeld uitbestedingsprocessen van bedrijven en hun wens te flexibiliseren maken dit mog e l i j k. Tevens kan worden wa a rgenomen, dat zelfstandigen hun werkzaamheden combineren met we r ken in een loondienstverhouding die bestaanszekerheid biedt. De bescherming die zelfstandigen ontvangen krachtens wet- en reg e l g eving t.a.v. bijvoorbeeld arbeidsvo o r waarden, arbeidsomstandigheden, arbeidstijden enz. is in alle onderzochte landen beperkt. Omdat het sociale zekerheidsstelsel vooral bestemd is voor personen in loondienst, is voor zelfstandigen de ve rplichte sociale zekerheid beperkt. Bescherming bij we r k l o o s h e i d, ziekte en arbeidsongeschiktheid bestaat nauwelijks. De pensioenopbouw voor zelfstandigen is veelal onvoldoende. Zelfstandigen kunnen zich vrijwillig ve r z e keren, maar dit blijkt over het algemeen kostbaar te zijn. Er is een gr o e p zelfstandigen die formeel zelfstandig is, maar feitelijk weinig zeggenschap heeft over de eigen onderneming en de bedrijfsvoering, de ZZP'ers. Dit fenomeen is in de verschillende landen nauwe l i j k s gedocumenteerd. Het enige land waar onderzoek is uitgevo e r d, is Duitsland: tussen de 0,6 en 1,3% va n de werkzame personen behoort tot deze groep. In bijlage 2 wordt nog ko rt ingegaan op specifi e ke situaties in de verschillende onderzochte landen. 8 De hier onderstaande geg evens zijn grotendeels gebaseerd op het onderzoek van G.E. Evers, H.F. De Haan en P. G. W. Smulders: "Zelfstandigen in de Europese Unie en de Verenigde Staten, NIA TNO november 1998.

21 ZZ P E R: O NDERNEMER OF W E R K N E M E R 2 0 Uit de ontwikkelingen rondom het ondernemerschap in de onderzochte landen blijkt dat de situatie va n zelfstandigen ve rgelijkbaar is met die in Nederland en dat ook daar geen éénduidige definitie van het o n d e rnemerschap wordt gehanteerd. Oplossingsrichtingen die gesuggereerd worden, liggen vaak op het t e rrein van het ve r s t e r ken van de positie van de zwa k ke zelfstandige maar lossen de gesignaleerde p r o blemen niet op. Het Verenigd Koninkrijk is qua eenduidigheid van het ondern e m e r s b egrip het verst: daar bestaat de afspraak dat de organisatie die de sociale zekerheid uitvo e rt en de Belastingdienst dezelfde omschrijving voor het ondernemerschap gebru i ken en dat de door de ene instantie verleende status ook voor de andere instantie geldt.

22 ZZP ER: OND ERN EM ER O F W E R K N E M E R Aanzet tot een éénduidig en toetsbaar o n d e rn e m e r s b e g r i p Om tot een eenduidig en toetsbaar ondern e m e r s b egrip te komen dient naar onze mening de vo l g e n d e vraag te worden beantwoord: wat zijn de elementaire ke n m e r ken die bepalend zijn voor het ondern e- merschap en daarmee de scheidslijn tussen het ondern e m e r- en het werknemerschap aangeve n? 4.1. Uitgangspunten Bij het zoeken naar de antwoorden op deze vraag is een tweetal uitgangspunten gehanteerd: Het ondern e m e r s b egrip wordt benaderd vanuit economisch perspectief. Het ondern e m e r s b egrip wordt gekoppeld aan de persoon van de ondern e m e r. In de volgende twee subparagrafen worden deze uitgangspunten nader toeg e l i c h t Economisch perspectief Het belangrijkste uitgangspunt zou ons inziens de economische definiëring van het ondern e m e r s b egr i p moeten zijn. De deelname aan het economisch ve r keer is immers de basis voor het handelen. Wat zijn de economische karakteristieken van dit economisch handelen of wat defi n i e e rt nu eigenlijk een ondernemer? Naar onze mening gaat het om "het op structurele wijze ve rrichten van bedrijfsactiv i- teiten we l ke zijn gericht op een risicodragende deelname aan het economisch ve r keer", waarbij de f e i t e l i j ke situatie en de intenties (bijvoorbeeld bij starters) doorslaggevend zijn. Deze investering moet uiteindelijk tot winst leiden Koppeling aan de persoon Bij de invulling van het ondern e m e r s b egrip is er voor gekozen dit te koppelen aan de persoon van de o n d e rn e m e r, aan zijn of haar specifiek ingebrachte eigenschappen (kennis, kunde en ervaring), wa a r b i j zijn/haar arbeid wordt ingezet. Het ondern e m e r s b egrip wordt dus niet langer gekoppeld aan het bestaan van een fysieke onderneming of het inbrengen van kapitaal. Koppeling aan de persoon en zijn/haar activiteiten blijkt beter aan te sluiten bij nieuwe vo rmen va n o n d e rnemerschap. Immers van een daadwe r ke l i j ke onderneming van x vierkante meters behoeft geen s p r a ke te zijn om toch als (zelfstandig) ondernemer te worden aangemerkt. Ook het inbrengen van enig substantieel kapitaal is niet meer een kenmerk van betekenis voor nieuwe vo rmen van ondernemerschap. Off e rmans concludeerde in zijn proefschrift dat in de belangr i j k s t e landen van Europa de inbreng van kapitaal geen vereiste meer blijkt te zijn voor het toekennen van de o n d e rn e m e r s s t a t u s 9. Praktisch gezien betekent deze keuze voor koppeling aan de persoon in dit verband twee mog e l i j k h e- den: iemand is óf ondernemer óf we r k n e m e r. Wel kan er sprake zijn van neve n a c t iviteiten van de andere categorie (zie ). 9 R. H. M. J. Off e rmanns: "Het ondern e m i n g s b egrip in Europees perspectief", proefschrift, 1996.

23 ZZ P E R: O NDERNEME R OF W E R K N E M E R Randvoorwaard e n Binnen de grenzen die door de twee uitgangspunten in 4.1. zijn va s t g e l eg d, moet een praktische inv u l- ling van het ondern e m e r s b egrip voldoen aan een aantal randvo o r wa a r d e n : De definitie moet duidelijkheid v o o ra f g even of iemand al dan niet als ondernemer wordt aangemerkt. Dat moet het geval zijn, wanneer een (nieuwe) economische relatie met een o p d r a c h t g eve r / we r k g ever wordt aangegaan. Dit vo rmt tot nu toe een belangrijk knelpunt. Er moet een u n i f orm onder n e m e rs b e g r i p gelden, geschikt voor algemeen gebruik. Het is van gr o o t belang dat de Belastingdienst en de uitvoeringsinstanties sociale zekerheid op één lijn komen met betrekking tot de bepaling van het ondernemerschap, net als in het Verenigd Koninkrijk (Hoofdstuk 3 en bijlage 2). De rechtspraak kan hierop ve rvolgens eenduidig aansluiten en dus meer rechtszeke r h e i d bieden. Daarnaast opent een economische invulling van het ondern e m e r s b egrip de mogelijkheid vo o r een sectoroverschrijdende, uniforme defi n i t i e. De nieuwe definitie moet h o u d b a a r bl i j ken bij de in verandering zijnde economie: een (gedeeltelijke) ove rgang naar een virtuele economie, een netwe r keconomie waarin kennis en technologie een steeds bepalender rol zullen spelen. Het ondern e m e r s b egrip mag niet te veel barrièr e s o p we rpen bij het starten als ondern e m e r. De ove rgang van werknemer naar ondernemer moet bijvoorbeeld soepel kunnen verlopen. Er moet derhalve sprake zijn van een flexibel, ruim ondern e m e r s b egr i p. De definitie moet bestand zijn tegen fr a u d e, en dus onderscheid kunnen maken tussen de echte o n d e rnemer en zij die pretenderen het te zijn. De u i t vo e r b a a r h e i d / t o e t s b a a r h e i d van het ondern e m e r s b egrip dient te worden ve rgroot. De gr o e p personen wa a rvoor de status in de huidige situatie onduidelijk is, moet er in dit opzicht dus op vo o ru i t gaan. Voor de personen wa a rvoor die duidelijkheid nu wel bestaat, mag er geen achteru i t gang zijn Omschrijving criteria Er is gezocht naar een beperkte set van criteria die tot een uniforme definitie van het ondern e m e r s b e- grip kan leiden en die aan de hierboven genoemde uitgangspunten en randvo o r waarden voldoet. In deze paragraaf geven wij een voorzet in die richting. Zoals reeds eerder opgemerkt pretenderen wij niet een pasklare oplossing te hebben. Er is sprake van ondernemerschap indien: 1. een inkomensrisico bestaat; 2. sprake is van een winstoog m e r k ; 3. investeringen tijd en geld (ook gederfde inkomsten) nodig zijn in de ondern e m i n g s a c t iv i t e i t e n. In het ve rvolg wordt ko rt toegelicht we l ke afwegingen ten grondslag hebben gelegen aan de keuze vo o r deze drie criteria. I n komensrisico O n d e rnemers onderscheiden zich vo o rnamelijk van werknemers door de mate waarin zij risico lopen (nemen). Een of meer van de volgende situaties leidt tot een dergelijk risico: de kosten zijn onzeke r. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer een vaste prijs/tarief is ove r e e n- g e komen voor te leveren diensten en produkten, ongeacht de uiteindelijke duur van een project of p r o d u k t i e ko s t e n ; de opbrengsten zijn onzeke r. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn doordat er geen zekerheid bestaat over het verkrijgen van opdrachten.