EFFECTIVITEIT CONVENANTEN ENERGIEBELEID

Transcriptie

1 EFFECTIVITEIT CONVENANTEN ENERGIEBELEID Auteurs: Prf.dr. E. Dijkgraaf Drs. J.M. de Jng Drs. M. Spijkerman Drs. O. Tanis Datum Oktber 2009

2

3 EFFECTIVITEIT CONVENANTEN ENERGIEBELEID Cntactpersn Prf.dr. Elbert Dijkgraaf Adres SEOR, Erasmus Schl f Ecnmics, Erasmus Universiteit Rtterdam Pstbus DR ROTTERDAM Telefn Fax dijkgraaf@ese.eur.nl

4

5 INHOUD Vrwrd i Managementsamenvatting iii 1 Inleiding 1 2 Literatuurstudie therie 3 3 Literatuurstudie empirie Methdlgie Nederlandse empirische studies Buitenlandse empirische studies Cnclusie empirische literatuur 29 4 Methdlgie Hyptheses Evaluatie van beleid Effectiviteit Niveau van analyse Algemene specificatie Specifieke aspecten van de schattingsprcedure Geveligheidsanalyses 42 5 Data Data energie Data CO Data hernieuwbare energie Meten cnvenanten Meten verige beleidsvariabelen Databrnnen exgenen 65

6 6 Resultaten empirisch nderzek Het basismdel Typen cnvenanten Cnvenanten versus andere beleidsmaatregelen Geveligheidsanalyses 77 7 Cnclusies 81 Referenties 89 Bijlage A. Empirische literatuur 95 Bijlage B. Gedetailleerde resultaten empirische analyse 125 Bijlage C. Resultaten cnvenant variabelen mdellen inclusief subsidies 147 Bijlage D. Resultaten verige beleidsvariabelen 151 Bijlage E. Resultaten interactietermen beleid 155 Bijlage F. Overzicht Chw breekpunt tets 159 Bijlage G. Overzicht geveligheidsanalyses 161 Bijlage H. Resultaten exgenen 167 Bijlage I. Lijst met variabelen 169 Bijlage J. Specificatie mdellen 173

7 VOORWOORD Al lange tijd liep ik rnd met het idee m meer te den aan het meten van effecten van klimaatbeleid. Klimaatverandering is een belangrijk maatschappelijk thema met grte gevlgen vr tal van nderdelen van nze leefwereld. Beleid dat prbeert de menselijke bijdrage zveel mgelijk te verminderen en dat p een effectieve en efficiënte wijze kan den, verdient znder meer zrgvuldig nderzek. Een vergelijkbare wens bij het Planbureau vr de Leefmgeving maakte het mgelijk m hier sneller dan gedacht capaciteit vr vrij te maken. Daar dank ik deze rganisatie zeer vr. In meer persnlijke termen gaat mijn dank met name uit naar Dr. Frank Dietz, Nic Hgervrst, Dr. Snja Kruitwagen, Dr. Gusta Renes, Jan Rs, Dr. Herman Vllebergh en Ruud van den Wijngaart. Verder dank ik de externe begeleidingscmmissie vr cmmentaar p het cncept eindrapprt. Deze cmmissie bestnd uit Dr. Rb Aalbers (CPB), Prf.dr. Krnelis Blk (Universiteit Utrecht), Klaas-Jan Kps (Ministerie van VROM), Prf.dr. Stef Prst (Kathlieke Universiteit Leuven) en Tn van Dril (ECN). Uiteraard is dit nderzek in vlstrekte nafhankelijkheid uitgeverd en blijft het vlledige nderzek alleen de verantwrdelijkheid van de betrkken nderzekers. Oktber 2009 Prf.dr. Elbert Dijkgraaf i

8 ii

9 MANAGEMENTSAMENVATTING Nederland heeft zwaar ingezet p het gebruik van cnvenanten m een trendbreuk in het energiegebruik en de daarmee verbnden emissies te bereiken. De vraag is echter f cnvenanten effectief zijn, he deze effectiviteit zich verhudt tt andere instrumenten (zals belastingen, regelgeving en subsidies) en f de effectiviteit samenhangt met de vrmgeving van cnvenanten. Dit nderzek beantwrdt deze vragen p basis van een analyse van de theretische en empirische literatuur en dr eigen empirisch nderzek p basis van OECD data. De hfdcnclusie van het nderzek is dat er weinig f geen bewijs is dat cnvenanten effectief zijn. De theretische literatuur kmt tt de cnclusie dat in bepaalde gevallen cnvenanten effectief zuden kunnen zijn, maar dat hiervr geen garanties zijn. De empirische literatuur is erg beperkt, vral mdat de vele beschikbare studies methdlgisch zwak zijn vrmgegeven. Vr Nederland zijn er geen studies gevnden die vlden aan de belangrijkste eisen vr een kwalitatief hgwaardige empirische studie. Studies znder een gedegen ecnmetrische pzet, znder een ged business as usual scenari en znder een uitsplitsing naar de effecten van verschillende instrumenten geven geen betruwbaar bewijs vr de effectiviteit van cnvenanten. Daarm met p basis van Nederlandse studies gecncludeerd wrden dat er geen enkele bewijs is dat cnvenanten in het milieubeleid al dan niet effectief zijn. Vr andere landen, met name de Verenigde Staten, zijn er wel enkele studies beschikbaar, maar die bieden weinig bewijs vr de effectiviteit van cnvenanten. Het eigen empirisch nderzek richt zich p de relatie tussen het gebruik van cnvenanten en energie-efficiëntie, CO 2 -uitstt en het gebruik van hernieuwbare energie in 24 OECD landen p macr niveau en vr verschillende sectren. Eveneens zijn een grt aantal geveligheidsanalyses uitgeverd m de rbuustheid van de resultaten te tetsen. Nageneg alle analyses leiden tt de cnclusie dat cnvenanten niet effectief zijn. Er is dan k weinig reden m aan te nemen dat het gebruik van cnvenanten leidt tt een trendbreuk in het energiegebruik en de daarmee verbnden emissies. Het belangrijkste instrument m dat mgelijk wel te kunnen bereiken zijn belastingen, al wrdt k regelmatig een effect gevnden van regelgeving en subsidies. Bij belastingen is het grtste nadeel dat de cncurrentiepsitie van bedrijven negatief beïnvled kan wrden als het m internatinaal cncurrerende bedrijven gaat. Een ptie is dan m de belastingpbrengst naar bedrijven terug te sluizen znder dat de prikkel tt milieuverbetering verlren gaat. Tekmstig nderzek met verigens uitmaken f verhandelbare rechten en vrlichting een effectieve rl spelen in het energiebeleid. De vraag is f deze bevindingen meten leiden tt de cnclusie dat cnvenanten nit een te prefereren beleidsinstrument zijn. Er zijn drie belangrijke argumenten m niet verhaast tt deze laatste cnclusie te kmen. In de eerste plaats is niet uit te sluiten dat dr spillvers zwel deelnemers als niet-deelnemers prfiteren van dr cnvenanten pgebuwde kennis. Dit effect is in de literatuur nauwelijks nderzcht en ptentieel belangrijk mdat het kan verklaren waarm geen significante verschillen gevnden wrden tussen deelnemers en niet-deelnemers. In de tweede plaats wrdt empirische iii

10 literatuur gedmineerd dr studies uit de Verenigde Staten, waarvan de cnclusies niet representatief heven te zijn vr Nederland. Bvendien is er slechts een zeer beperkt aantal studies beschikbaar. Het verdient met name aanbeveling m een f meer studies uit te veren p basis van micrdata vr Nederland. In de derde plaats kan de uitgeverde analyse slechts uitspraken den ver het instrument cnvenanten in het algemeen. Het is niet uit te sluiten dat er individuele cnvenanten zijn die wel effectief zijn. Als cnvenanten tch blijvend gebruikt wrden, laat dit nderzek zien dat de effectiviteit mgelijk verhgd kan wrden als gelet wrdt p de vlgende aspecten: Laat het initiatief vr cnvenanten vral ver aan partijen buiten de verheid. Partijen zijn hierdr geprikkeld m zelfstandig met een cnvenant aan de slag te gaan met z hg mgelijke delstellingen in een vrm die effectiviteit zveel mgelijk garandeert. Organiseer zveel mgelijk dreiging met alternatieve instrumenten en zrg dat deze dreiging gelfwaardig is. Dit kan gebruikt wrden m een z ged mgelijk cnvenant af te sluiten èn m de werking van het cnvenant te bevrderen. Als partijen weten dat alternatieve instrumenten ingezet wrden als het cnvenant mislukt hebben zij een grte prikkel m een cnvenant na te leven. Vrkm zveel mgelijk free-riding, bijvrbeeld dr het effect van cnvenanten niet p ttaalniveau maar per individuele deelnemer te meten. Zrg vr een transparante en eenduidige publicatieverplichting. Van belang is met name de manier van rapprteren, de peride waarmee bedrijven hun huidige prestaties vergelijken en het rapprteren van integraal milieugedrag. Frmuleer delen vr cnvenanten integraal m substitutiegedrag te vrkmen naar nderdelen die niet in het cnvenant zijn pgenmen. Evalueer de werking van cnvenanten regelmatig en diepgaand. Hiervr is essentieel dat een adequate methdlgie wrdt gebruikt en dat betruwbare en vergelijkbare data beschikbaar zijn. Essentieel is dat al bij de start van het nieuwe beleid nagedacht wrdt ver de tekmstige evaluatie. iv

11 1 INLEIDING De verheid prbeert met beleidsinstrumenten het energiegebruik, en de daarmee verbnden emissies, te verminderen. Het del is een trendbreuk te bewerkstelligen in het kader van het klimaatbeleid en de zekerheid van de energievrziening (VROM, 2008). Het werkprgramma Schn en Zuinig van het Ministerie van VROM benemt 88 acties m deze trendbreuk te verwezenlijken. Met dit werkprgramma zet het Ministerie stevig in p het gebruik van cnvenanten m de delstellingen te halen. Hewel tevens gebruik gemaakt wrdt van alternatieve instrumenten als belastingen, regelgeving en subsidies, kiest Nederland vr een aanpak waarbij cnvenanten centraal staan. Er zijn meer landen die een dergelijke keuze maken. Z wrden cnvenanten k veelvuldig tegepast in landen als Japan en de Verenigde Staten. Het gebruik van cnvenanten rept een aantal vragen p. De eerste hfdvraag, die in dit nderzek centraal staat, is in heverre cnvenanten een effectief instrument zijn. Deze vraag heeft twee dimensies. In de eerste plaats is het de vraag f cnvenanten in abslute zin leiden tt een trendbreuk in energiegebruik en emissies. Met andere wrden: zijn cnvenanten in abslute zin effectief? In de tweede plaats is het de vraag he de effectiviteit van cnvenanten zich verhudt tt andere instrumenten, zals belastingen, regelgeving en subsidies. Hierbij gaat het dus m de relatieve effectiviteit van cnvenanten. Er zijn a priri redenen m te vermeden dat cnvenanten niet in alle gevallen effectief heven te zijn. Een cnvenant is een vereenkmst waarbij gebruikers van energie zich vrijwillig cmmitteren aan het bereiken van delen die in het cnvenant zijn afgesprken. De vraag is dan welke prikkels deelnemers aan het cnvenant hebben m een trendbreuk in energiegebruik en emissies te realiseren. De prikkels zijn mede afhankelijk van de manier waarp het cnvenant is vrmgegeven. Stel dat er duidelijke delstellingen zijn pgenmen in het cnvenant en dat de verheid aangeeft dat bij het niet slagen van het cnvenant deelnemers gecnfrnteerd zullen wrden met een aanzienlijke belastingverhging. Deelnemers weten dan dat hun ksten aanzienlijk zullen stijgen als zij zich nvldende inspannen m de delstellingen te halen. Het lijkt aannemelijk dat bij een dergelijk cnvenant de prikkels m ged te presteren grter zijn dan bij cnvenanten waarbij geen duidelijke delstellingen zijn afgesprken (f waarbij de delstellingen via nderhandelingen tt stand zijn gekmen waardr ze mgelijk te laag vastgesteld zijn) en er evenmin sprake is van een duidelijke dreiging met andere instrumenten als het cnvenant mislukt. De vraag is echter f dit in de praktijk k z zal zijn. Mgelijk hebben deelnemers vldende prikkels, bijvrbeeld mdat ze denken dat een trendbreuk in energiegebruik en emissies hen helpt m in de tekmst een gede cncurrentiepsitie p te buwen f mdat ze denken dat de verheid tch wel kmt met aangescherpte regulering als ze nvldende verbetering van hun prestaties laten zien. De tweede hfdvraag, die in dit nderzek centraal staat, is dan k in heverre de abslute en relatieve effectiviteit van cnvenanten gerelateerd is aan de manier waarp cnvenanten zijn vrmgegeven. Er zijn meer vragen die pgerepen wrden als gebruik gemaakt wrdt van cnvenanten. Z is natuurlijk niet alleen de effectiviteit van cnvenanten van belang, maar tevens he deze effectiviteit zich verhudt tt de ksten die met het cnvenant gemeid zijn. Daarbij gaat het niet alleen m directe ksten, maar bijvrbeeld k m transactieksten. 1

12 Uiteindelijk met bepaald wrden welk instrument ksteneffectief is. Ok is het de vraag in heverre cnvenanten innvatief gedrag uitlkt. Dit type vragen maakt echter geen nderdeel uit van het nderhavige nderzek, maar zal mgelijk in tekmstig nderzek nder de lep wrden genmen. De effectiviteitsvraag van cnvenanten is niet eenvudig te beantwrden. Het prbleem is dat er een referentiesituatie ndig is m te bepalen wat de effecten van cnvenanten zijn. Als bijvrbeeld een vergelijking in de tijd plaatsvindt, dan is het nvldende m de energie-efficiënte in het jaar vrdat het cnvenant tt stand kwam te vergelijken met de peride daarna. Ok znder cnvenant zu deze efficiëntie immers veranderen, bijvrbeeld als gevlg van technlgische ntwikkeling f verandering van marktprijzen. Pas na crrectie vr alle verige relevante factren kan bepaald wrden wat de effectiviteit geweest is. In dit nderzek wrdt dan k uitverig aandacht besteed aan de vraag he de effectiviteit gemeten met wrden. Methdlgisch bestaat het nderzek uit drie stappen. In de eerste stap, weergegeven in hfdstuk 2, wrdt een krte inventarisatie gemaakt van de belangrijkste bevindingen van de theretische literatuur. Vervlgens wrdt in de tweede stap een uitgebreide inventarisatie gepresenteerd, in hfdstuk 3, van de empirische literatuur. De rest van het nderzek betreft de derde stap, een ecnmetrische analyse met data van OECD landen. De methdlgie en data die daarvr gebruikt wrden, wrden besprken in hfdstuk 4 en 5. Hfdstuk 6 bespreekt de resultaten. Hfdstuk 7 cncludeert. 2

13 2 LITERATUURSTUDIE THEORIE In dit hfdstuk wrden de belangrijkste bevindingen van de theretische literatuur uiteen gezet. Dit gebeurt aan de hand van vijf artikelen die gepubliceerd zijn in internatinale tptijdschriften en het Handbk f Envirnmental Vluntary Agreements (Crci, 2005). Effectieve cnvenanten zijn mgelijk Segersn en Miceli (1998) analyseren met een theretisch mdel f the ttale impact van cnvenanten p milieukwaliteit psitief f negatief is. Zij gebruiken daarbij een mdel waarbij een verheid met één vervuiler (een bedrijf f een vertegenwrdiger van de industrie) nderhandelt ver de tekmstige vervuiling. Zij maken daarbij nderscheid tussen de situatie waarbij alle nderhandelingsmacht bij de regulerende instantie ligt (de verheid det dan een aanbd dat al dan niet geaccepteerd kan wrden) en de situatie dat de nderhandelingsmacht bij de vervuiler ligt (die dan al dan niet een vrstel det vr een cnvenant). In beide gevallen kan de verheid, als de uitkmst nbevredigend is, via wetgeving de gewenste emissievermindering pleggen. Deze wetgeving is echter niet zeker, bijvrbeeld mdat de verheid nvldende pririteit aan de wetgeving geeft, en daarm wrdt aangenmen dat er een zekere kans is dat wetgeving tt stand kmt. Een belangrijke aanname van de auteurs is dat de ksten van cnvenanten (bestrijdingsksten en transactieksten) vr de industrie lager zijn dan die van regulering, mdat bij cnvenanten bedrijven meer flexibiliteit hebben. Dit is van belang mdat het de vraag is f deze aanname in alle gevallen gerechtvaardigd is, zeker als vergelijking zuden wrden gemaakt met belastingen. De auteurs trekken de vlgende cnclusies: Als de dreiging met (vr de prducent duurdere) alternatieve instrumenten grt geneg is, bestaat er een prikkel m tt een cnvenant te kmen mdat de ksten, cnfrm de aanname, vr cnvenanten lager zijn. Het vereengekmen cnvenant kan erin resulteren dat het ptimale niveau van milieubesparing gehaald wrdt, maar dat is niet gegarandeerd. Essentieel hiervr is dat de verheid vldende nderhandelingsmacht heeft en dat de dreiging met alternatieve regulering gelfwaardig en van vldende mvang is. Als de vervuiler alle nderhandelingsmacht heeft f als er nvldende dreiging is, kmt zeker geen ptimaal resultaat tt stand vergeleken met alternatieve instrumenten. Een tename van het niveau van dreiging met alternatieve regulering heeft altijd tt gevlg dat het afgesprken besparingsniveau hger ligt. Als geen vldende niveau van dreiging realiseerbaar is, zu de regulerende instantie kunnen verwegen het cnvenant te cmbineren met een subsidie m z een psitieve prikkel te geven tt een hger besparingsniveau. Of dit verstandig is, hangt af van de sciale ksten van het verwerven van de middelen die vr een subsidie ndig zijn. De auteurs gaan niet in p de mgelijke situatie dat deelnemers van cnvenanten zich niet aan de afgesprken deleinden huden. 3

14 Alleen unilaterale cnvenanten verhgen welvaart Lyn en Maxwell (2003), het meest geciteerde theretische artikel in de cnvenanten literatuur, analyseren met een theretisch mdel de verschillen in welvaartseffecten tussen aan de ene kant cnvenanten die de verheid plegt en cnvenanten die dr het bedrijfsleven zelf geïnitieerd wrden en aan de andere kant belastingen. In feite behandelen ze cnvenanten als waren het subsidies (Lyn en Maxwell, 2007). Cnvenanten bieden dan vrdelen aan bedrijven in de vrm van impliciete subsidies zals publieke erkenning, reguleringsvrdelen, technische assistentie en infrmatievrdelen. Aangenmen wrdt dat beslissingen tt stand kmen in drie fasen. In de eerste fase kan het bedrijfsleven vrijwillig een cnvenant pstellen. De verheid verweegt in de tweede fase, gegeven het al dan niet tt stand kmen van een cnvenant, f er een belasting met wrden geheven. In de derde fase kan het bedrijfsleven reageren dr de milieuvriendelijke technlgie te implementeren waardr de belasting niet betaald heft te wrden. Ok kan de verheid, als er geen belasting tt stand kn kmen, p haar initiatief een cnvenant vrstellen. De auteurs trekken de vlgende cnclusies: Een belasting is, in welvaartstermen, te prefereren bven een cnvenant als er geen grte plitieke ppsitie tegen de belasting is. De reden hiervr is dat een belasting er niet alleen vr kan zrgen dat milieuvriendelijke technlgie geadpteerd wrdt (wat een cnvenant in principe k kan), maar er k vr kan zrgen dat inefficiënte bedrijven stppen met prduceren. Het ttale effect is daardr grter. De auteurs nemen dus de aanname van Segersn en Miceli (1998), dat cnvenanten lagere ksten hebben dan alternatieve regulering, niet ver. Dit kmt mede drdat Lyn en Maxwell (2003) een belasting gebruik als alternatief instrument (waarvan de literatuur aantnt dat die in het algemeen eerder tt een efficiënte verdeling van ksten leidt) in plaats van regulering. In bepaalde mstandigheden hebben bedrijven prikkels m een unilateraal cnvenant te implementeren. Dit is afhankelijk van de plitieke transactieksten van een belasting. Als deze ksten zeer hg zijn, heeft het geen zin m een unilateraal cnvenant te implementeren, mdat dan een belasting tch niet tt stand kmt. Hetzelfde geldt bij zeer lage transactieksten mdat dan de kans m de belasting te vermijden klein is in relatie tt de ksten van het cnvenant. Bij gemiddelde transactieksten is het vr bedrijven echter zinvl m een unilateraal cnvenant aan te bieden. Een unilateraal cnvenant, geïnitieerd dr het bedrijfsleven zelf, kan vlgens de auteurs een welvaartsverhgend effect hebben. Zij tnen dit p basis van frmules aan. De redenering die zij geven, is als vlgt: als bedrijven meer unilaterale actie ndernemen, kan de verheid dreigen met een hgere belasting. Indien dan de verheid besluit m geen hge belasting p te leggen, is het niveau van unilaterale actie blijkbaar z hg dat het effect grter is dan de vrgestelde belasting zu bereiken. Dit vernderstelt wel dat de dreiging van de belasting gelfwaardig en vldende is. Een publiek cnvenant, geïnitieerd dr de verheid, is niet te verkiezen mdat dit de ppsitie tegen de belasting verhgt. Als het bedrijfsleven weet dat de verheid bereid is een cnvenant af te sluiten indien de belasting geen begaanbare weg blijkt te zijn, hebben ze prikkels m de ppsitie tegen de belasting te vergrten. Dit wrdt 4

15 ng versterkt mdat k de prikkels tt zelfregulering, dr het initiëren van een unilateraal cnvenant, verminderen mdat het bedrijfsleven verwacht dat een publiek cnvenant hen belangrijke vrdelen kan bieden in de vrm van subsidies. De welvaart daalt als de ksten van financiering van een subsidie, die vaak een nderdeel vrmen van cnvenanten, tenemen. Dit geldt k vr de situatie dat er een grte spreiding is in bestrijdingsksten, waardr een relatief hge subsidie ndig is m alle bedrijven te prikkelen m de milieuvriendelijke technlgie te adpteren. Cnvenanten met een subsidie wrden dus aantrekkelijker als de ksten van de financiering van publieke middelen en de spreiding in bestrijdingsksten lager zijn. De auteurs stellen dat klimaatbeleid een typisch vrbeeld is van waar de ppsitie tegen belastingen grt is, mdat een belasting ervr kan zrgen dat veel bedrijven met een kstenverhging gecnfrnteerd wrden en het er tevens in resulteert dat diverse bedrijven niet langer rendabel kunnen pereren. Het is, vlgens hen, dan k niet verwnderlijk dat juist hier veel cnvenanten afgeslten zijn. Een plssing vr de plitieke lbby zu vlgens de auteurs gevnden kunnen wrden in het veel minder plitiek prpageren van cnvenanten mdat het bedrijfsleven dan weet dat de ppsitie tegen een belasting minder effectief is. Zij geven daarbij wel aan dat een plitiek cmmitment m geen cnvenanten aan te bieden meilijk te verwezenlijken valt. Znder lbby geen cnvenant Glachant (2007) analyseert met een theretisch mdel nder welke cndities een niet bindend cnvenant, dat nderhandeld wrdt tussen verheid en bedrijfsleven, een hgere welvaart plevert vergeleken met regulering. Een niet bindend cnvenant wrdt dr hem gedefinieerd als een cnvenant waarbij er geen wettelijke mgelijkheden zijn m af te dwingen dat deelnemers de afspraken nakmen. Het alternatief dat de regulerende instantie heeft is (i) het niet aangaan van het cnvenant maar gelijk regulering pleggen, mdat men verwacht dat het cnvenant niet succesvl zal zijn en (ii) het cnvenant afbreken en alsng regulering pleggen. De auteur neemt aan dat er twee belangrijke eigenschappen zijn van de dr hem nderzchte cnvenanten. In de eerste plaats vinden er lbby activiteiten plaats waardr de betrkken bedrijven zwel regulering als het cnvenant beïnvleden. De lbby richting regulering vindt plaats p het niveau van het parlement. De regulerende instantie kan hierdr niet nafhankelijk beslissen ver de meest ptimale vrm van regulering. De auteur stelt dan k dat als de lbby richting parlement ineffectief is, de regulerende instantie altijd zal kiezen vr regulering en er geen enkele reden is m een cnvenant aan te gaan. In de tweede plaats kst het inveren van regulering tijd als het cnvenant afgebrken wrdt. Niet alleen is er tijd ndig m te cnstateren f deelnemers zich aan de afspraken huden, k verstrijkt er aanzienlijke tijd bij het tt stand kmen van regulering. Daardr wrdt de prikkel vr een deelnemer m zich aan het cnvenant te huden beïnvled dr de discntvet waarmee hij tekmstige ksten van regulering verdiscnteerd. 5

16 De auteur trekt de vlgende cnclusies: Als de industrie geen effectieve lbby kunnen veren is regulering te prefereren (een cnclusie die vereenkmt met Lyn en Maxwell, 2003). Dit geldt eveneens als er meerdere partijen zijn die een tegengestelde lbby veren, terwijl de effectiviteit van de lbby tussen de partijen vergelijkbaar is. In feite betekent dit dat er geen effectieve lbby is, mdat de effecten van de diverse lbby s elkaar cmpenseren. Als de lbby van de industrie sterk is (f preciezer, als er asymmetrie is tussen de effectiviteit van lbby s), kan er subptimale regulering tt stand kmen. In dat geval kan een cnvenant een middel zijn m een beter nderhandelingsresultaat te bewerkstelligen. Dit betekent dat een regulerende instantie in feite kiest tussen twee kwaden: (i) f regulering die verstrd is dr de lbby van de industrie f (ii) een niet bindend cnvenant. Glachant tnt aan dat een cnvenant dichter ligt bij het ptimale instrument (gegeven de invled van lbbyen) als de lbby sterker is (regulering wrdt dan negatiever beïnvled) en deelnemers een lagere discntvet hebben (de dreiging van tekmstige regulering telt dan zwaarder). De auteur cncludeert dat de standaard aanbeveling dat cnvenanten effectief kunnen zijn als er een gelfwaardige dreiging van regulering is (zie bijvrbeeld Segersn en Miceli (1998)), niet in vereenstemming is met zijn bevindingen. Indien namelijk een effectieve dreiging van regulering mgelijk is, tnt hij aan dat dan regulering altijd te prefereren is bven een cnvenant. De hfdcnclusie is dat cnvenanten een zwak instrument kunnen zijn in situaties waar de plitieke cntext sterk beïnvled wrdt dr selectieve lbby s. Tensltte geeft Glachant aan dat zijn aanname dat alle partijen perfecte infrmatie ver de bestrijdingsksten hebben, van belang kan zijn. Hij verwacht dat de draagwijdte vr cnvenanten vermindert als rekening wrdt gehuden met infrmatie asymmetrie, mdat dan nderhandelingen vertekend wrden in de richting van de partij met de beste infrmatie. Cnvenanten bevrderen spillvers Lyn en Maxwell (2007) buwen vrt p Lyn en Maxwell (2003) en cncretiseren de vrdelen die cnvenanten kunnen hebben in de vrm van infrmatie uitwisseling. Omdat dit het karakter van een publiek ged kan hebben, kunnen cnvenanten vlgens de auteurs een meerwaarde hebben bven andere instrumenten. Infrmatie wrdt dan uitgewisseld tussen deelnemers, maar kmt k vaak beschikbaar vr niet-deelnemers. Dit werkt natuurlijk alleen vr infrmatie die niet leidt tt een significant cncurrentievrdeel. Cnvenanten die gericht zijn p infrmatie uitwisseling die niet cncurrentie gevelig is, zullen dus eerder effectief zijn. Als dit wel het geval is, hebben bedrijven immers veel minder prikkels m infrmatie uit te wisselen. Als infrmatie uitwisseling tussen deelnemers en niet-deelnemers een grte rl speelt, kan dit verigens cnsequenties hebben vr het meten van effecten van cnvenanten. Het is mgelijk dat zwel deelnemers en niet-deelnemers hun gedrag als gevlg van het cnvenant aanpassen, waardr geen verschil in gedrag gemeten kan wrden tussen beide grepen, terwijl het cnvenant wel effectief is. 6

17 Industrie prefereert cnvenant, maar verheid niet bij free-riding Dawsn en Segersn (2008) nderzeken met een theretisch mdel de effecten van een cnvenant als deze geldt vr de industrie als geheel, terwijl individuele bedrijven een prikkel hebben m te free-riden. Zij gaan uit van de situatie dat er een duidelijke dreiging is vr de industrie als geheel, in de vrm van bijvrbeeld een belasting, als het del van het cnvenant niet gehaald wrdt. Deze dreiging geldt echter niet vr individuele bedrijven, mdat zij niets heven te den zlang andere bedrijven in vldende mate actie ndernemen aangezien geen bedrijfsspecifieke strafmaatregelen mgelijk zijn. De auteurs tnen aan dat in het evenwicht tch het cnvenant dr de industrie geprefereerd wrdt, waardr de delen van het cnvenant gehaald wrden. Weliswaar vindt er in het evenwicht inderdaad free-riding plaats, maar andere bedrijven cmpenseren dit dr meer milieubesparingen. Wel leidt dit tt een nevenwichtige verdeling van milieubesparingen. Het gevlg hiervan is dat de ksten van het cnvenant hger zijn dan in de situatie dat er geen free-riding zu zijn. Tch prfiteren alle bedrijven, al prfiteren niet-deelnemers meer dan deelnemers. Hierdr is er vr de deelnemer die aan de marge ndig is m de delstelling te halen geen prikkel m nietdeelnemer te wrden mdat de marginale ksten van niet-deelnemen hger zijn dan de marginale ksten van deelnemen drdat bij niet-deelnemen het hele cnvenant niet meer haalbaar is. Vanuit het perspectief van de industrie is het cnvenant dan k te prefereren bven de belasting. Dit betekent echter wel dat de calitie die deelneemt niet grter is dan het aantal bedrijven dat precies ndig is m de delstellingen te halen mdat bedrijven die niet aan de marge ndig zijn kunnen prfiteren dr niet deel te nemen. De verheid geeft echter de vrkeur aan een belasting. De sciale ksten van het cnvenant zijn dr free-riding hger vergeleken met een unifrme belasting. Zij geven aan dat hierbij geen rekening is gehuden met ptentiële vrdelen in de vrm van meer samenwerking, minder plitieke weerstand en imperfecties in het vrmgeven van de belasting. Cmbinatie van cnvenanten en andere instrumenten Braathen (2005) nderzekt, p basis van de theretische en empirische literatuur, f de cmbinatie van cnvenanten en andere instrumenten een meerwaarde plevert. Zijn cnclusie is tamelijk negatief. Hij vindt dat niet alleen de administratieve ksten tenemen, maar k dat de effectiviteit van de andere instrumenten kan afnemen. Een belangrijke reden hiervr is dat bedrijven een afwachtende huding kunnen gaan aannemen als telkens blijkt dat de verheid middels een cnvenant prbeert plssingen te bieden. Z kan geprbeerd wrden een z hg mgelijke subsidie f z laag mgelijke belasting te krijgen. Cnvenanten stimuleren dan de weerstand tegen instrumenten die ksten verhgend werken (hgere belasting f lagere subsidie). Ok is het mgelijk dat kppeling van cnvenanten aan subsidies leidt tt selectie-effecten waardr technlgische ntwikkeling geremd wrdt. Bedrijven die, m andere redenen, niet deelnemen f kunnen deelnemen aan het cnvenant wrden nu immers uitgeslten van de subsidie, terwijl zij mgelijk vr de tekmstige technlgische ntwikkeling van grt belang zijn. De auteur geeft aan dat de cmbinatie van cnvenanten met andere instrumenten vaak gemaakt wrdt m de internatinale cncurrentiepsitie van bedrijven te ntzien. Er kan dan wrden afgesprken dat een belasting niet betaald heft te wrden als vrijwillig aan bepaalde eisen wrdt vldaan. Braathen geeft aan dat dr de nderhandelingen de kans 7

18 grt is dat dit leidt tt verlaging van de milieueisen. Bvendien zijn er alternatieven, bijvrbeeld dr de belasting wel te innen, maar terug te sluizen via verlaging van andere belastingen. Bedrijven huden dan de prikkel m de milieudruk zveel mgelijk te reduceren terwijl per sald de prductieksten niet wrden verhgd. Cnclusies De rsprnkelijke theretische literatuur (Segersn en Miceli, 1998) legt veel nadruk p de rl van dreiging met alternatieve instrumenten. Als er vldende dreiging zu zijn met andere instrumenten, zu een cnvenant effectief kunnen zijn mdat deelnemers weten dat ze hge ksten meten betalen als het cnvenant mislukt. Dan is wel essentieel dat de verheid vldende nderhandelingsmacht heeft. Als dreiging niet in vldende mate te realiseren valt, kan een subsidie als nderdeel van een cnvenant uitkmst bieden mdat het een psitieve prikkel geeft tt milieubesparing. De latere literatuur (Lyn en Maxwell, 2003 en Glachant, 2007) relativeert de rl van dreiging in de zin dat als vldende dreiging mgelijk is, belastingen te prefereren zijn bven cnvenanten mdat ze efficiënter zijn. Een belangrijk verschil met de eerdere literatuur is dat niet langer wrd aangenmen dat cnvenanten per definitie gedkper zijn vr bedrijven zelf. In plaats daarvan wrdt aangenmen dat cnvenanten belangrijke vrdelen vr bedrijven kan bieden in de vrm van (impliciete) subsidies. Lyn en Maxell (2003) geven juist aan dat als de plitieke lbby grt is, waardr de dreiging met alternatieve instrumenten minder effectief is, er ruimte kan zijn vr cnvenanten. Onder specifieke mstandigheden kan dit een welvaartsverhgend effect hebben, zeker als er dr lbby s geen alternatieve instrumenten meer ver zijn en cnvenanten wel snel ingeverd kunnen wrden. Van belang is dan wel dat een cnvenant dat wrdt geïnitieerd dr de verheid tegengesteld kan werken mdat het in feite de weerstand tegen alternatieve instrumenten vergrt als die de ksten verhgen. Cmbinatie van een cnvenant met een psitieve prikkel (subsidie) kan werken, maar f het welvaartsverhgend is, is afhankelijk van de financieringsksten van de subsidie. Dawsn en Segersn (2008) nderzeken expliciet de rl van free-riding. Zij tnen aan dat free-riding een rl speelt, maar dat er tch een evenwicht kan zijn waarbij het cnvenant dr de industrie geprefereerd wrdt en waarbij dit daadwerkelijk tt stand kmt. Dr free-riding wrden de ksten echter ngelijk verdeeld, waardr per sald de ksten van milieubeleid stijgen. Vanuit maatschappelijk gpunt wrden belastingen dan geprefereerd bven cnvenanten, waarbij de auteurs aangeven dat ze met bepaalde vrdelen (zals spillvers) geen rekening hebben gehuden. Lyn en Maxwell (2007) tnen aan dat spillvers kunnen ntstaan bij het gebruiken van cnvenanten. Als de betreffende infrmatie niet leidt tt een cncurrentievrdeel kunnen cnvenanten leiden tt een betere verspreiding van infrmatie ten pzichte van andere instrumenten. Dit effect kan er k vr zrgen dat een cnvenant ineffectief lijkt, maar het niet is, als resultaten van deelnemers en niet-deelnemers vergeleken wrden. Braathen (2005) nderzekt f de cmbinatie van cnvenanten en andere instrumenten een meerwaarde plevert. Zijn cnclusie is tamelijk negatief. Hij vindt dat niet alleen de administratieve ksten tenemen en de kans p lagere milieudelen grter is, maar k dat de effectiviteit van de andere instrumenten kan afnemen. Redenen hiervr zijn dat bedrijven een afwachtende huding kunnen gaan aannemen en dat kppeling van cnvenanten aan subsidies leidt tt selectie-effecten. De auteur geeft aan dat de cmbinatie van cnvenanten met andere instrumenten vaak gemaakt wrdt m de 8

19 internatinale cncurrentiepsitie van bedrijven te ntzien. Er zijn echter betere alternatieven, bijvrbeeld dr de belasting wel te innen, maar terug te sluizen via verlaging van andere belastingen. Bedrijven huden dan de prikkel m de milieudruk zveel mgelijk te reduceren terwijl per sald de prductieksten niet wrden verhgd. Crci (2005) geeft aan dat er veel aspecten zijn die een rl spelen bij het beantwrden van de vraag f een cnvenant een effectief instrument is. Vlgens hem kan deze vraag alleen wrden beantwrd p basis van een adequate empirische analyse. Dat is dan k de reden dat in het vlgende hfdstuk uitverig ingegaan wrdt p de empirische literatuur. Vr een deel kmen theretisch gefundeerde vragen k terug in de empirische analyse die in het kader van dit nderzek is uitgeverd (hfdstuk 4, 5 en 6). Dan gaat het met name m de hypthese dat de effectiviteit van cnvenanten zu samenhangen met de manier waarp ze zijn vrm gegeven en de vraag naar de relatieve effectiviteit van cnvenanten ten pzichte van andere instrumenten. 9

20 10

21 3 LITERATUURSTUDIE EMPIRIE In dit hfdstuk wrdt eerst ingegaan p de methdlgische aspecten van empirische studies. Vervlgens wrden de Nederlandse empirische studies besprken. De derde paragraaf bespreekt de buitenlandse empirische studies. De laatste paragraaf cncludeert. 3.1 METHODOLOGIE In dit hfdstuk wrdt een verzicht gegeven van bevindingen van de empirische literatuur. Daarbij wrdt de bespreking beperkt tt ecnmetrische analyses. De reden hiervr is dat studies die ntwikkelingen analyseren p basis van grafische analyse f p basis van de ntwikkeling van een paar kerncijfers nbetruwbaar zijn. Een alternatieve analyse methde wrdt gevrmd dr thery based evaluatin. Bij deze methde wrdt p basis van mdellen ingeschat wat de ntwikkeling met en znder beleid zu zijn geweest. Deze methde kan meer inzicht bieden in de mechanismen achter effecten van beleid. Afhankelijk van de kwaliteit van mdellering is hij echter minder geschikt m precies in te schatten wat de effecten van beleid zijn. De reden hiervr is dat de aannames meilijk te tetsen zijn en dat de werkelijkheid vaak cmplexer is dan mdellen kunnen weergeven. Dit type evaluatie is, als althans gede data vr realisaties vrhanden zijn, dan k een cmplement van ecnmetrische analyses en geen substituut (Ravallin, 2009). Er zijn veel factren die milieuprestaties beïnvleden. Znder crrectie vr deze factren zeggen ntwikkelingen in de tijd f vergelijkingen tussen bedrijven die wel f niet deelnemen aan een cnvenant weinig f niets. Een vrbeeld van een factr waarvr gecrrigeerd met wrden, is autnme technlgische ntwikkeling. Het is bijvrbeeld mgelijk dat dr technlgische ntwikkeling de gemiddelde energieefficiëntie jaarlijks teneemt. Stel dat gecnstateerd wrdt dat de energie-efficiëntie verbeterd sinds de start van het cnvenant, dan zegt dit ng niets ver de rzakelijke relatie met het aanwezig zijn van een cnvenant. Slechts indien eerst wrdt gecrrigeerd vr de autnme technlgische ntwikkeling en dan gecnstateerd wrdt dat sinds de start van het cnvenant de energie-efficiëntie extra is tegenmen, kan aannemelijk gemaakt wrden dat het cnvenant een verbetering heeft bewerkstelligd. Vr een juiste evaluatie met dan k een adequate business-as-usual (BAU) ntwikkeld wrden. De business-as-usual geeft aan welke ntwikkeling zu hebben plaatsgevnden als geen cnvenant (f ander instrument) zu zijn ingeverd. De studies die hier p een juiste wijze rekening mee huden baseren de business-as-usual in de regel p een vergelijking van deelnemers en niet-deelnemers en een vergelijking in de tijd. In figuur 3.1 is grafisch weergegeven wat het belang is van het crrigeren van ntwikkelingen in de tijd. Indien slechts een vergelijking in de tijd zu plaatsvinden znder crrectie vr autnme ntwikkelingen dan zu, bij invering van een cnvenant p tijdstip T CO de cnclusie getrkken wrden dat tussen T CO en T RE het energiegebruik gedaald is dr het cnvenant van E CO naar E RE. Dit is echter niet terecht aangezien k vr invering van het cnvenant het energiegebruik al daalde. Als verndersteld mag wrden dat de trend die zich vrdet vr de start van het cnvenant zich zu drzetten als geen cnvenant zu zijn afgeslten dan is dit het juiste business-as-usual scenari. De effecten van het cnvenant nemen dan af tt het verschil tussen E RE en E BA. Daarmee is 11

22 het cnvenant in dit vrbeeld effectief, maar in mindere mate dan znder crrectie vr autnme trends. Vergelijking in de tijd heeft dus altijd als essentiële vrwaarde dat gecrrigeerd wrdt vr autnme trends. Dit is niet ndig als de evaluatie gebaseerd wrdt p een vergelijking van deelnemers aan het cnvenant met niet-deelnemers. Vr een vergelijking tussen deelnemers en niet-deelnemers is het echter wel essentieel dat gecrrigeerd wrdt vr selectie-effecten. Deze treden p als deelnemers aan cnvenanten andere kenmerken hebben dan niet-deelnemers. Stel bijvrbeeld dat de meest milieuvriendelijke bedrijven in een sectr deelnemen in een cnvenant en dat als gevlg van het cnvenant deelnemers nch niet-deelnemers hun gedrag aanpassen. Een vergelijking van deelnemers met niet-deelnemers zu dan pleveren dat het milieugedrag een stuk beter is vr deelnemers aan het cnvenant. Dit was echter al z vrdat het cnvenant startte. Ecnmetrisch is het dan ndzakelijk m te crrigeren vr het verschil in kenmerken tussen deelnemers en niet-deelnemers. Znder een dergelijke crrectie zegt een vergelijking niets ver de effecten van cnvenanten. Figuur 3.1 Business-as-usual en cunterfactual (brn: Crci, 2005) Energiegebruik E CO E BA E RE BAU Realisatie E CF Cunterfactual T CO T RE Tijd Naast crrectie vr selectie, zu k crrectie vr spillvers meten plaatsvinden (Lyn en Maxwell, 2007). Spillvers ntstaan als dr een cnvenant kennisntwikkeling plaatsvindt die k wrdt tegepast dr niet-deelnemers. Veel cnvenanten hebben juist kennisntwikkeling en verspreiding als del en publiceren in rapprten en p internet nieuwe infrmatie die anderen kan helpen m k milieubewuster te prduceren. Als spillvers een rl spelen is het mgelijk dat geen verschil wrdt gemeten tussen deelnemers en niet-deelnemers terwijl in feite beide prfiteren van het cnvenant. Hewel het mgelijk is m hier ecnmetrisch rekening mee te huden en er aanwijzingen zijn dat spillvers vr milieueffecten een belangrijke rl spelen (Datta, 2008), heeft slechts een van de beschikbare studies dit gedaan. Overigens spelen spillvers een grtere rl als het m de evaluatie gaat van bedrijven f sectren die sterk aan elkaar gerelateerd zijn. He makkelijker bedrijven van elkaar kunnen leren, he eerder spillvers een rl zullen spelen. Dit betekent dat het vral van belang is m vr spillvers te crrigeren als micrdata gebruikt wrden mdat dan een verschil gemaakt wrdt tussen deelnemers en niet-deelnemers. 12

23 Tensltte is het essentieel vr een uitspraak f cnvenanten een effectief instrument zijn m zicht te hebben p de relatieve effectiviteit van cnvenanten ten pzichte van andere instrumenten. Dit betekent dat in de analyse rekening gehuden met wrden met de zgenaamde cunterfactual, de alternatieve instrumenten die ingezet kunnen wrden m hetzelfde del te behalen. Slechts als cnvenanten minstens even effectief zijn als andere instrumenten, kan gecncludeerd wrden dat cnvenanten het best beschikbare instrument zijn. 1 In termen van figuur 3.1 is het cnvenant in relatieve zin niet langer het meest effectieve instrument mdat er een cunterfactual is die een grtere reductie kan bewerkstelligen. De effectiviteit van het cnvenant is nu te meten als E CF -E RE, wat nu laat zien dat het energiegebruik stijgt bij inzet p het cnvenant ten pzichte van het alternatieve instrument, f als de rati (E RE -E BA )/(E CF -E BA ) die kleiner is dan één. 3.2 NEDERLANDSE EMPIRISCHE STUDIES In deze paragraaf wrden de empirische studies besprken die de effectiviteit van Nederlandse cnvenanten in het milieubeleid nderzeken (zie tabel 3.1). Rietbergen et al. (2002) nderzeken f de Meerjarenafspraken (MJA s) geleid hebben tt een additineel effect p de ntwikkeling van de energie-efficiëntie in de industrie. Zij den dit met twee methdes. In de eerste plaats wrden experts gevraagd f naar hun mening de MJA s bijgedragen hebben aan een hgere energie-efficiëntie. Een nafhankelijk expertteam denkt dat 27 prcent tt 44 prcent van de verbetering het gevlg is van de MJA s. Vlgens experts uit de bedrijven zelf is dit 29 prcent tt 44 prcent. In de tweede plaats wrdt een mdel gesimuleerd waarbij de mdeluitkmsten znder het effect van MJA s vergeleken wrdt met de werkelijke uitkmsten. Vlgens deze analyse is 18 prcent tt 53 prcent van de verbetering het gevlg van de MJA s. Er zijn vier redenen waardr niet zeker is f de gevnden effecten zich k daadwerkelijk hebben vrgedaan: De mening van experts geeft geen zekerheid ver de werkelijke effecten van de MJA s. Ok experts hebben vaak een bias, juist als er vldende bjectieve infrmatie ntbreekt. De mdelanalyses zijn gebaseerd p aangenmen beschikbare technlgieën en terugverdientijden. Beiden zijn, zals de auteurs k zelf aangeven, nzeker. De auteurs tnen niet aan dat in de peride vr de MJA s de mdelresultaten in vereenstemming zijn met de werkelijke uitkmsten. Het is daardr nduidelijk f het mdel mgelijk tt een ver- f nderschatting leidt van de uitkmsten znder MJA s. Het gemeten effect is inclusief dat van subsidies. De auteurs kunnen geen nderscheid maken tussen de effecten van de cnvenanten en die van subsidies, waardr nduidelijk is wat de tegevegde waarde is van de cnvenanten ten pzichte van de situatie dat alleen subsidies zuden zijn ingeverd. 1 Zals eerder aangegeven staat in dit rapprt de effectiviteit centraal. Natuurlijk spelen de verschillen in ksten van de diverse instrumenten k een rl. Het best beschikbare instrument heeft de hgste effectiviteit/ksten verhuding. 13

24 Van de Werd et al. (2002) nderzeken de milieueffecten van cnvenanten p basis van een aantal case studies. Vr de effectiviteit bezien ze f de in de cnvenanten gestelde delen gehaald zijn. Dit zegt echter niets ver de vraag f de effecten k daadwerkelijk vrtkmen uit deelname aan de cnvenanten. Er vindt p geen enkele wijze analyse plaats van de rzakelijke relatie tussen effecten en deelname. Deze studie zegt dan k niets ver de effectiviteit van cnvenanten. Nuijen en Bij (2002) geven een verzicht van de MJA s die in Nederland zijn afgeslten. Wat betreft effectiviteit presenteren ze slechts cijfers f delen al dan niet gehaald wrden. Deze studies zegt dan k niets ver de effectiviteit van cnvenanten. De Bruijn et al. (2003) nderzeken wanneer en in welke situaties cnvenanten ptimaal werken. 2 De auteurs starten met een breedtenderzek p basis van een explratie van 59 cnvenanten. Vervlgens vindt een dieptenderzek plaats waarbij acht cnvenanten nader wrden nderzcht. De resultaten zijn gebaseerd p enquêtes (één respndent per cnvenant), interviews en meningen van deelnemers aan wrkshps. De gekzen nderzeksmethdiek betekent dat dit nderzek niets zegt ver de effectiviteit van cnvenanten mdat de resultaten gebaseerd wrden p de meningen van experts. Overigens is het rapprt p 21 juli 2004 dr de Minister van VROM naar de Tweede Kamer gestuurd als evaluatie van het instrument cnvenanten, zals belfd in het vierde Natinaal Milieubeleidsplan (NMP 4). Arentsen et al. (2004) nderzeken f de MJA s tt en met 2002 geleid hebben tt een additineel effect p de ntwikkeling van de energie-efficiëntie in de industrie. Zij cncluderen dat de MJA s waarschijnlijk een psitief effect hebben gehad p basis van een vergelijking van de trends in de energie-efficiëntie van bedrijven die wel en niet deelnemen. Er zijn echter vijf redenen waardr dit nderzek in feite geen infrmatie plevert ver de effectiviteit van MJA s: In de eerste plaats vindt geen ecnmetrisch nderzek plaats waardr het niet duidelijk is f aangegeven ntwikkelingen significant zijn. Er vindt slechts vergelijking van trends plaats p basis van een bespreking van grafieken. In de tweede plaats is niet duidelijk f getrkken cnclusies wel gebaseerd zijn p het nderliggende materiaal. Een van de sectren wrdt centraal in het rapprt besprken waarbij de ntwikkeling van de energie-efficiëntie psitiever is vr aan de MJA deelnemende bedrijven ten pzichte van niet-deelnemende bedrijven. In de bijlage zijn gegevens pgenmen van acht andere sectren. Vr vier hiervan is de ntwikkeling van deelnemende bedrijven helemaal niet psitiever, maar sms zelfs beduidend slechter. In de derde plaats, en k dr de auteurs aangegeven, is nduidelijk f de gebruikte data wel vldende betruwbaar zijn. In de vierde plaats vindt geen splitsing van het effect van MJA s en andere instrumenten plaats. Een vrbeeld hiervan is het cnvenant benchmarking dat in 2000 in werking is getreden en invled heeft p de deelname aan de MJA s drdat een aantal energie-intensieve bedrijven niet langer deelneemt aan de MJA s, maar aan 2 Dit nderzek is internatinaal gepubliceerd in Bressers en De Bruijn (2005). 14

25 het cnvenant benchmarking. Hierdr kan zwel de vergelijking in de tijd als die met niet-deelnemers zwaar vertekend wrden. Dit wrdt verigens dr de auteurs wel pgemerkt, maar niet meegenmen in de analyse. In de vijfde plaats vindt p geen enkele wijze crrectie plaats vr selectie waardr het business-as-usual scenari niet zinvl is, vindt geen crrectie plaats vr spillvers en wrdt geen cunterfactual uitgeverd. Overigens is het rapprt van Arentsen et al. (2004) p 4 februari 2005 dr de Minister van Ecnmische Zaken naar de Tweede Kamer gestuurd als evaluatie van MJA s. Verificatiebureau (2008) geeft een mnitringsrapprt van het cnvenant benchmarking. Het rapprt geeft de ntwikkeling van de energie-efficiëntie aan vr deelnemende bedrijven. De efficiëntie in latere jaren wrdt slechts ppervlakkig vergeleken met die van Geen enkele crrectie vindt plaats vr autnme trends, selectie, invled van verige instrumenten, etc. Dit rapprt zegt dan k niets ver de impact van het cnvenant p de ntwikkeling van de energie-efficiëntie. Jaarlijks stuurt het Ministerie van Ecnmische Zaken een resultatenverzicht van de meerjarenafspraken energie-efficiency (MJA s) naar de Tweede Kamer. Het meest recente rapprt is Senternvem (2008). In deze rapprtage wrdt de ntwikkeling van de energie-efficiëntie in kaart gebracht per sectr. Op geen enkele wijze wrdt echter geanalyseerd in welke mate de MJA s hebben bijgedragen aan deze ntwikkeling. Deze studies zeggen dan k niets ver de effectiviteit van cnvenanten. Samenvattend, is er geen enkele studie die nderbuwd aangeeft f Nederlandse cnvenanten in het milieubeleid effectief zijn. Er is geen studie die vldet aan de minimumeisen vr een kwalitatief hgwaardige evaluatiestudie. In geen enkel geval wrdt gebruik gemaakt van adequate ecnmetrische technieken, vr selectie-effecten wrdt niet gecrrigeerd, de business-as-usual scenari s bestaan niet f zijn zwak, er vindt geen crrectie plaats vr spillvers en er vindt geen vergelijking plaats met andere instrumenten. Daarm met p basis van Nederlandse studies gecncludeerd wrden dat er geen enkele bewijs is dat cnvenanten in het milieubeleid al dan niet effectief zijn. 3.3 BUITENLANDSE EMPIRISCHE STUDIES Gezien het ntbreken van Nederlandse studies, die de effectiviteit analyseren van cnvenanten en vlden aan de ecnmetrische criteria, is het ged m te bezien f van buitenlandse empirische studies geleerd kan wrden. Ok in andere landen verschijnen veel studies die wel wat cijfers p een rij zetten, maar feitelijk weinig zeggen ver de effectiviteit van cnvenanten. In het kader van dit nderzek zijn echter vijftien studie geïdentificeerd die p een zrgvuldige wijze de effecten van cnvenanten prberen te achterhalen. Dit zijn, vr zver ns bekend, de enige studies die beschikbaar zijn m te berdelen f cnvenanten effectief zijn. Zals vaker bij dit type nderzek, wrden de kwalitatief hgwaardige studies gedmineerd dr evaluaties p basis van Amerikaanse data. 15

26 Tabel 3.1 Overzicht Nederlandse studies Auteurs Cnvenant Methde BAU Crrectie selectie Crrectie spillvers Cunterfactual Rietbergen et al. (2002) MJA s Expert pinin en mdelanalyse Referentie scenari (aangenmen terugverdientijd, technlgieën) Niet ndig Nee Nee Werd et al. (2002) Diverse Case studies Nee Nee Nee Nee Nuijen en Bij (2002) MJA s Grafische analyse Nee Nee Nee Nee Bruin et al. (2003) Diverse Enquête, interviews, Nee Nee Nee Nee wrkshps Arentsen et al. (2004) MJA s Niet ecnmetrisch Niet-deelnemers en tijd Nee Nee Nee Verificatiebureau (2008) Benchmarking Niet ecnmetrisch Tijd Nee Nee Nee 16

27 3.3.1 NIET MEEGENOMEN STUDIES Er zijn veel nderzeken gepubliceerd die stellen een evaluatie te presenteren van de effectiviteit van cnvenanten, die in dit nderzek niet wrden meegenmen. Meestal kmt dit mdat geen ecnmetrische analyse plaatsvindt f geen rekening is gehuden met selectie-effecten. Tabel 3.2 geeft een verzicht van een selectie van niet meegenmen studies en de belangrijkste reden per studie waarm nze inschatting is dat het nderzek geen relevante cnclusies plevert ver de effectiviteit. Overigens zij pgemerkt dat diverse van deze studies zich realiseren dat de gepresenteerde analyse beperkt is. Tch is het van belang m te weten dat er zeer veel studies gepubliceerd wrden ver de effecten van cnvenanten, terwijl deze studies in feite weinig zeggen ver de werkelijke effectiviteit. Dit is van belang mdat literatuurstudies lang niet altijd de juiste mitsen en maren aangeven van de besprken studies. Het lijkt dan alsf er veel studie gedaan is naar de effectiviteit van cnvenanten, terwijl dit in feite in veel beperktere mate het geval is. Zals blijkt uit de vlgende paragraaf zijn de meeste kwalitatief hgwaardige studies van zeer recente datum. Slechts vier studies dateren van vr Maar liefst negen studies dateren van de afgelpen drie jaar. Dit betekent dat enigszins gedateerde literatuurstudies per definitie niet gebaseerd kunnen zijn p een redelijk aantal kwalitatief hgwaardige studies. Vrbeelden hiervan zijn de OECD studies (1999 en 2003), die een ged beeld geven van het gebruik van cnvenanten in de OECD, maar ndzakelijkerwijs zich nauwelijks knden baseren p kwalitatief hgwaardige kwantitatieve studies naar de effecten van milieucnvenanten. Tabel 3.2 Vrbeelden van niet meegenmen buitenlandse studies Auteurs Land Cnvenant Reden niet meenemen Caldart & Ashfrd (2001) USA Diverse Geen ecnmetrische analyse Bruijn & Nrberg (2001) EU/USA Diverse Geen ecnmetrische analyse Hansen (2001) Denemarken Klimaat Geen ecnmetrische analyse Takahashi et al. (2001) Canada Klimaat Gebaseerd p subjectieve mening respndenten Bjørner et al. (2002) Denemarken Ec label Geen crrectie selectie Chidiak (2002) Frankrijk Klimaat Geen ecnmetrische analyse Helby (2002) EU Klimaat Geen ecnmetrische analyse Jhannsen (2002) Denemarken Klimaat Geen ecnmetrische analyse Krarup & Rameshl (2002) EU (5) Klimaat Geen ecnmetrische analyse Galitsky et al. (2004) OECD Klimaat Geen ecnmetrische analyse Hrwitz (2004) USA Klimaat Geen crrectie selectie 17