WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

Transcriptie

1 EUROPESE COMMISSIE Brussel, SEC(2011) 727 definitief WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Beoordeling van het nationaal hervormingsprogramma 2011 en het stabiliteitsprogramma 2011 voor NEDERLAND Begeleidend document bij de Aanbeveling voor een AANBEVELING VAN DE RAAD over het nationaal hervormingsprogramma 2011 van Nederland en met een advies van de Raad over het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Nederland voor de periode {SEC(2011) 813 definitief} NL NL

2 1. INLEIDING De Nederlandse economie is ernstig getroffen door de financiële en economische crisis. De Nederlandse regering heeft stappen genomen om de gevolgen ervan voor de reële economie tegen te gaan en heeft ongekende maatregelen getroffen om de financiële sector te stabiliseren. Als gevolg van de ernstige crisis verslechterde de begrotingssituatie van het land snel. Een van de belangrijkste prioriteiten van de nieuwe regering in de nasleep van de crisis is het vaststellen van een omvattende exitstrategie. De vastbeslotenheid van de regering om de overheidsfinanciën weer op orde te brengen door middel van een groeibevorderende begrotingsconsolidatie wordt bevestigd in het nationaal hervormingsprogramma (NHP) en het stabiliteitsprogramma (SP), welke op 29 april 2011 aan de Commissie zijn voorgelegd. Deze documenten geven tevens de kortetermijntoezeggingen weer die de Nederlandse regering op 4 april 2011 in het kader van het Euro Plus-pact heeft gedaan met het doel het concurrentievermogen van Nederland te versterken en bij te dragen tot een grotere mate van convergentie in de eurozone. 2. RECENTE ECONOMISCHE ONTWIKKELINGEN EN VOORUITZICHTEN 2.1 RECENTE ECONOMISCHE ONTWIKKELINGEN Met een lage en afnemende werkloosheid, een omvangrijk en stabiel overschot op de lopende rekening, een overheidsoverschot, een overheidsschuld die ruim onder de referentiewaarde van het Verdrag lag en duurzame structurele hervormingen van de arbeids- en de productmarkten leek Nederland goed bestand tegen de financiële en economische crisis. Naarmate de crisis zich ontwikkelde, kromp het bbp evenwel in 2009 met bijna 4% (zie tabel 1 in de bijlage). De Nederlandse economie werd in drie opzichten getroffen: een teruglopende externe vraag, instabiliteit van de financiële sector als gevolg van blootstelling aan markten in moeilijkheden en een aanzienlijke daling van particuliere consumptie en investeringen als gevolg van een lager besteedbaar inkomen en een afnemende winstgevendheid van ondernemingen. Hier stond in positieve zin tegenover dat de ontwikkelingen op de arbeidsmarkt minder ongunstig waren dan verwacht als gevolg van de sterke daling van de output: de werkloosheid steeg slechts van 3,1% in 2008 tot 4,5% in Nederland heeft zijn overschot op de lopende rekening tijdens de crisis behouden. Op nationaal niveau overtreffen de besparingen duidelijk de investeringen, voornamelijk als gevolg van het grote vorderingenoverschot van het bedrijfsleven (gemiddeld meer dan 7% van het bbp in het afgelopen decennium), wat tot uiting komt in de betrekkelijk geringe binnenlandse investeringen van het bedrijfsleven en een hoge spaarquote in vergelijking met het gemiddelde voor de eurozone. Het financieringsoverschot/-tekort van het gemiddelde huishouden is over het geheel genomen in evenwicht, met besparingen die ongeveer gelijk zijn aan de investeringen. De sterke handelsbalans, die in de afgelopen 20 jaar voortdurend een overschot heeft vertoond, had de grootste invloed op de lopende rekening, naast de positieve nettouitvoer en wederuitvoer van gas (die in 2009 maar liefst 44% van de totale goederenuitvoer uitmaakten). Het belang van wederuitvoer weerspiegelt de strategische geografische positie van Nederland als belangrijk doorvoerland, met name ten opzichte van Duitsland. Daarentegen waren de resultaten van de in het binnenland geproduceerde uitvoer minder goed dan de wederuitvoer (figuur 1). Dit is mede een gevolg van de snelle stijging van de loonkosten per eenheid product, met name vergeleken met de voornaamste handelspartner, Duitsland (figuur 2). 1

3 Figuur 1: Relatieve prestatie van de uitvoer en wederuitvoer van in Nederland geproduceerde goederen ten opzichte van de groei van de relevante wereldhandel Figuur 2: Relatieve kostenindicatoren, gebaseerd op de loonkosten per eenheid product in de totale economie Wederuitvoer Uitvoer van binnenslands geproduceerde goederen 130 BE FR DE NL Bron: Centraal Planbureau (CPB). Bron: diensten van de Commissie. Wat de financiële sector betreft, had Nederland bij het uitbreken van de crisis de grootste buitenlandse vorderingen als percentage van het bbp van de EU-lidstaten. Na de overheidsinterventie van eind 2008 (waarbij het depositogarantiestelsel werd versterkt, een kredietgarantieregeling werd ingevoerd en steun voor de herkapitalisatie van financiële instellingen werd verleend), werden de voorwaarden voor een goede werking van het financiële stelsel versterkt. De financiële soliditeit van banken is sindsdien verbeterd, zoals blijkt uit de hogere solvabiliteitsratio's die thans ruim boven de geldende minimumvereisten liggen, alsook uit een terugkeer naar winstgevendheid in 2010 blijkens het rendement van het eigen vermogen. Overheidsmaatregelen om financiële instellingen te steunen en de financiële markten te stabiliseren leidden tot een toename van de schuldquote van de overheid met 15 procentpunten van het bbp; in 2009 liep de schuldquote op tot 60,8% van het bbp. De begrotingssituatie verslechterde eveneens aanzienlijk; de overheidsbegroting vertoonde een tekort van 5,5% van het bbp in 2009 en van 5,4% in Tenslotte werd de Nederlandse huizenmarkt licht getroffen door de crisis, wat tot uiting kwam in een daling van de nominale huizenprijzen met 3,3% in 2009 en 2% in VOORUITZICHTEN In de tweede helft van 2009 zette het herstel in, onder invloed van een stijging van de externe vraag. Het tempo van het herstel nam in de eerste helft van 2010 toe, en in 2010 als geheel steeg het reële bbp met 1,8%. Ook voor 2011 en 2012 wordt een matige economische groei verwacht, waarbij wordt uitgegaan van een vertraging van de externe vraag in combinatie met een restrictief budgettair beleid vanaf Verwacht wordt dat het overheidstekort dankzij dit matige herstel van de economische activiteit en de voorgenomen begrotingsconsolidatie zal teruglopen van 3,7% van het bbp in 2011 tot 2,3% van het bbp in De bruto overheidsschuld zal zich volgens de prognoses zowel in 2011 als in 2012 stabiliseren op 64% van het bbp. Verwacht wordt dat de consolidatie op korte termijn een aanzienlijke negatieve invloed zal hebben op de consumptieve bestedingen en investeringen van zowel de overheid als van de particuliere sector. De werkloosheid zal in de komende twee jaar zeer geleidelijk afnemen. De matige groeivooruitzichten voor de Nederlandse economie zullen naar verwachting leiden tot een aanhoudende stagnatie, waarbij de kerninflatie in de komende twee jaar relatief laag zal blijven. De energie- en 2

4 voedselprijzen zullen, als gevolg van de sterke prijsstijgingen van deze producten in de afgelopen maanden, in 2011 het algemene inflatiecijfer in belangrijke mate beïnvloeden. Verwacht wordt dat de kerninflatie in 2012 slechts licht zal stijgen, terwijl het effect van de prijsstijgingen van aardolie en voedsel zal afzwakken. De Commissie verwacht dat de potentiële groei, die in de periode gemiddeld 2,7% bedroeg, in het komende decennium zal halveren tot circa 1,5%, voornamelijk doordat de aanvankelijk positieve bijdrage van arbeid waarschijnlijk negatief zal worden door de daling van de beroepsbevolking. 3. MONITORING, PROCEDUREKWESTIES EN GOVERNANCE Nederland heeft het geactualiseerde stabiliteitsprogramma 2011 voor de periode evenals het nationale hervormingsprogramma 2011 op 29 april 2011 ingediend en heeft voorzitter Van Rompuy in een brief van 4 april 2011 in kennis gesteld van zijn toezeggingen in het kader van het Euro Plus-pact (zie box 1). De Nederlandse overheid heeft gezorgd voor een nauwe samenhang tussen het nationale hervormingsprogramma, het stabiliteitsprogramma en haar toezeggingen in het kader van het Euro Plus-pact door de forse inspanningen op het gebied van begrotingsconsolidatie, de structurele hervormingen evenals de hervormingsmaatregelen ter ondersteuning van de macro-economische stabilisering op geïntegreerde wijze te schetsen. Het nationale hervormingsprogramma geeft de prioriteiten van de Nederlandse regering op korte termijn evenals de toezeggingen in verband met het Euro Plus-pact weer, en schetst daarnaast een ontwikkelingstraject voor de Nederlandse economie op langere termijn waarbij de onmiddellijke hervormingsprioriteiten in een ruimere context worden geplaatst. De ontwikkelingsstrategie op langere termijn steunt op de door de Nederlandse regering vastgestelde nationale doelstellingen voor Europa 2020 (zie tabel 1). Het NHP bevat geen nationale doelstelling inzake energie-efficiëntie zoals was voorgenomen in het kader van de Europa 2020-strategie. Door het ontbreken van een kwantitatieve doelstelling op dit gebied is het moeilijk om de hervormingen te beoordelen, met name of de beleidsinspanningen adequaat zijn en voldoende voortvarend ten uitvoer worden gelegd. In april heeft de Nederlandse regering het nationale hervormingsprogramma aan het parlement voorgelegd, waarna een debat plaatsvond tussen de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie en een parlementaire commissie. In het NHP is sprake van de raadpleging van de sociale partners en lokale en regionale overheden. De regering erkent dat deze partners een belangrijke bijdrage zullen moeten leveren aan het behalen van de doelstellingen van Europa In de laatste hoofdstukken verwijst het NHP naar door de decentrale overheden en sociale partners opgestelde documenten, en komt het tot de conclusie dat verder overleg noodzakelijk is om de voorgenomen maatregelen nader uit te werken. 3

5 Tabel 1. Nederlandse Europa 2020-doelstellingen Europa doelstellingen Huidige situatie in Nederland 1 O&O 1,84% (2009) 2,5% Arbeidsparticipatie 76,8% (2010) 80% Schooluitval 10,9% (2009) <8% Tertiair opleidingsniveau 40,5% (2009) >40% Vermindering van het aantal personen dat in armoede of uitsluiting leeft of een armoede- of uitsluitingsrisico loopt 2,5 miljoen personen lopen een armoede- of uitsluitingsrisico 1,08 miljoen personen (8,3%) in huishoudens zonder werk of met een zeer lage werkintensiteit (2009) In het NHP geformuleerde Nederlandse Europa doelstellingen 45% verwacht in (aantal personen van 0 t/m 64 jaar in werkloze huishoudens) Energie-efficiëntie reductie van het energieverbruik in Mtoe 2 Reductie van broeikasgasemissies (van niet onder het emissiehandelssysteem vallende bronnen) Hernieuwbare energie (in % van het totale energieverbruik) - 2% 3 - Geen doelstelling in het NHP - 16% 4 14% van de energie uit hernieuwbare bronnen Eurostat-gegevens. Zoals geraamd door de Commissie. Mtoe = Megaton olie-equivalent. Dit cijfer heeft betrekking op de ontwikkeling, tussen 2005 en 2008, van de emissies die niet onder het EU-emissiehandelssysteem vallen. Aangezien de werkingssfeer van het emissiehandelssysteem tussen 2005 en 2008 is geëvolueerd worden deze emissies geraamd op basis van de voornaamste relevante categorieën bronnen volgens het raamverdrag van de Verenigde Naties inzake klimaatverandering (UNFCCC), en niet op grond van het verschil tussen de totale emissies en de geverifieerde emissies op grond van het EU-emissiehandelssysteem. De nationale broeikasgasemissiereductiedoelstelling die in Beschikking 2009/406/EG (of de "beschikking inzake de verdeling van de inspanningen") is vastgelegd, heeft betrekking op de emissies die niet onder het EU-emissiehandelssysteem vallen. Het betreft de minimale relatieve vermindering (indien negatief) of de maximale relatieve vermeerdering (indien positief) ten opzichte van het niveau van

6 Box 1. Overzicht van de door Nederland ingediende maatregelen in het kader van het Euro Plus-pact De onderstaande toezeggingen zijn door Nederland op 4 april 2011 aangekondigd in de vorm van een brief van de minister-president aan voorzitter Van Rompuy, en zijn opgenomen in het regeerakkoord, het stabiliteitsprogramma en het nationaal hervormingsprogramma. 1. Concurrentievermogen De invoering van een nieuw bedrijfslevenbeleid, bestaande uit een sectorale aanpak met meer vraagsturing door het bedrijfsleven, met minder specifieke subsidies, meer generieke lastenverlichting en meer ruimte voor ondernemers. De sectorale aanpak heeft betrekking op negen belangrijke gebieden waarin Nederland bijzonder sterk is, zoals water, life sciences en chemicaliën. 2. Werkgelegenheid Verder activerend maken van de sociale zekerheid en het reduceren van uitkeringsafhankelijkheid door de invoering van een regeling voor de onderkant van de arbeidsmarkt die bestaande regelingen hervormt. 3. Houdbaarheid overheidsfinanciën Introductie van een nieuwe wet waarin de afspraken uit het stabiliteits- en groeipact worden verankerd in de Nederlandse nationale wetgeving. Deze nieuwe wet zou niet alleen Europese overeenkomsten in aanmerking nemen doch tevens tegemoet komen aan de wens van het Nederlandse parlement om begrotingsregels in wetgeving vast te leggen. 4. Financiële stabiliteit Introductie van een wet die de interventiemogelijkheden ten aanzien van financiële ondernemingen uitbreidt. Met deze wet zullen twee nieuwe categorieën bevoegdheden aan de bestaande reeks interventiemaatregelen worden toegevoegd, waardoor deposito's, activa of passiva of aandelen van een financiële instelling in moeilijkheden naar een andere instelling of rechtspersoon kunnen worden overgedragen. De eerste categorie is bedoeld om banken en verzekeraars te liquideren wanneer zij met onoverkomelijke problemen kampen, terwijl de tweede categorie instrumenten verschaft om de stabiliteit van het financiële stelsel te waarborgen. Deze maatregelen komen in grote lijnen overeen met de macro-economische knelpunten die door ECOFIN in juni 2010 zijn aangegeven in het kader van de "Europa 2020-strategie" (zie box 1 in de bijlage) 4. BELEIDSUITDAGINGEN EN EVALUATIE VAN DE BELEIDSAGENDA 4.1. UITDAGINGEN In de nasleep van de financiële en economische crisis kampt Nederland met een afgenomen vertrouwen in de financiële sector en met een overheidstekort en een overheidsschuld die met respectievelijk 5,4% en 62,7% van het bbp in 2010 de desbetreffende referentiewaarden van het Verdrag overschrijden. Daarnaast verergerde de crisis reeds bestaande problemen, zoals de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Zelfs vóór de crisis kampte Nederland al met een snel verouderende samenleving en lage vruchtbaarheidscijfers. Wat de overheidsfinanciën betreft, zijn de twee grootste uitdagingen i) de tenuitvoerlegging van een rigoureuze begrotingsconsolidatie op korte termijn en een correctie van het buitensporige tekort in 2013, en ii) de verbetering van de 5

7 houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn, omdat Nederland wordt beschouwd als een van de landen met het hoogste risico op dit gebied. Hoewel de financiële soliditeit van de banken sinds de crisis is verbeterd, staat de financiële sector voor de uitdaging te zorgen voor een goed functionerende en stabiele financiële sector die kan voldoen aan de behoeften van de reële economie op het gebied van financiële bemiddeling. De belangrijkste opgave voor de Nederlandse arbeidsmarkt is het aanboren van onbenut arbeidspotentieel, met name om de verwachte daling van de beroepsbevolking als gevolg van de vergrijzing op te vangen. Dit zal met name moeten gebeuren door het verhogen van het aantal gewerkte uren van tweede verdieners en de integratie van kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt. Een grote uitdaging op het gebied van groeibevorderend macro-economisch beleid is de stimulering van het innoverend vermogen van de Nederlandse economie door de ondersteuning van investeringen in en de oriëntatie op producten en diensten met een hoge toegevoegde waarde. Daarnaast hebben de hoge kosten in verband met congestie in het weg- en spoorwegvervoer negatieve gevolgen voor de arbeidsmobiliteit en productiviteit. De 2020-doelstellingen (zie tabel 1) die Nederland in het nationale hervormingsprogramma heeft vastgesteld vormen de basis voor het aangaan van deze uitdagingen en zullen het land helpen een slimme, duurzame en inclusieve economie te worden EVALUATIE VAN DE BELEIDSAGENDA Macro-economische beleidsmaatregelen Overheidsfinanciën Het stabiliteitsprogramma bevat twee alternatieve scenario's, waarvan het ene gebaseerd is op een vertraging van de wereldhandel en het andere op een stijging van de olieprijs. Alleen het referentiescenario wordt echter volledig uitgewerkt omdat dit, in tegenstelling tot de alternatieve scenario's, de volledige programmaperiode bestrijkt en gegevens bevat voor alle vereiste variabelen. Daarom is het referentiescenario voor de beoordeling gebruikt. De in het programma vermelde reële bbp-groeicijfers voor 2011 (1,75%) en 2012 (1,5%) zijn iets lager dan de cijfers die in de voorjaarsprognoses 2011 van de diensten van de Commissie worden genoemd, namelijk 1,9% voor 2011 en 1,7% voor 2012 (zie tabel II in de bijlage). Deze prognoses houden rekening met de voorgenomen consolidatiemaatregelen en zijn voldoende onderbouwd. Wat de componenten van de economische groei betreft, stemt de veronderstelde geleidelijke verschuiving van netto export naar finale binnenlandse vraag overeen met de voorjaarsprognoses 2011 van de diensten van de Commissie, net als de verwachte stijging van de particuliere consumptie met 0,75% in 2011 en 1% in 2012 tegenover de 0,8 en 1,1% van de voorjaarsprognoses. Ook de arbeidsmarktontwikkelingen sluiten in grote lijnen aan bij de voorjaarsprognoses, hoewel het stabiliteitsprogramma voor 2012 een iets hogere beloning van werknemers voorziet. Verwacht wordt dat de inflatie gedurende de gehele programmaperiode stabiel zal blijven op 2%, iets lager dan de in de voorjaarsprognoses voorspelde 2,2% in 2011 en 2,1% in Voor de jaren na 2012 verwacht het programma een economische groei van 1,25%. De output gap die door 6

8 de diensten van de Commissie is herberekend op basis van de in het programma vervatte gegevens en op grond van de algemeen aanvaarde methode, zal waarschijnlijk gedurende de gehele programmaperiode negatief zijn. Aan het einde van de periode zal dit verschil echter vrijwel volledig zijn weggewerkt (-0,2% in 2015). Uit de afnemende output gap blijkt dat de reële bbp-groei de potentiële groei gedurende de volledige programmaperiode overtreft. De op basis van het programma berekende potentiële output ligt bijna 0,5 procentpunt lager dan wat de voorjaarsprognoses 2011 hadden aangegeven, als gevolg van een lagere bijdrage van de totale factorproductiviteit. Over het geheel genomen lijken de macro-economische hypothesen die in het referentiescenario van het programma zijn gebruikt, aannemelijk. In 2010 stabiliseerde het begrotingstekort zich op 5,4% van het bbp (5,5% in 2009) (zie tabel III in de bijlage). Deze stabilisering trad op ondanks een stijging van de economische groei, voornamelijk door de uitgestelde effecten van de financiële en economische crisis in de vorm van een toename van de werkloosheid (oplopende sociale overdrachten). Het resultaat over 2010 is echter aanzienlijk beter dan het tekort van 6,1% van het bbp dat in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van januari 2010 als streefcijfer werd vermeld, voornamelijk dankzij de hoger dan verwachte belastinginkomsten in Voor 2011 wordt in de voorjaarsprognoses van de Commissie uitgegaan van een tekort van 3,7% van het bbp, een aanzienlijke verbetering ten opzichte van het streefcijfer van 5,0% van het bbp dat in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van januari 2010 werd genoemd. Deze gunstiger tekortprognose hangt samen met de conjunctuur, de gunstiger uitgangssituatie in 2010 evenals de (gedeeltelijke) intrekking van het pakket stimuleringsmaatregelen (ten belope van circa 0,5% van het bbp), aanvullende consolideringsmaatregelen die in oktober 2010 door de nieuwe regering werden vastgesteld (eveneens circa 0,5% van het bbp) en de resultaten van 2010, die beter waren dan verwacht. De consolidatie van de overheidsfinanciën is het voornaamste doel van de in het programma vervatte begrotingsstrategie op middellange termijn. Volgens het programma zou de totale consolidatie-inspanning nominaal circa 18 miljard EUR belopen tegen het eind van de programmaperiode ( ), wat neerkomt op 24,8 miljard EUR (bijna 4% van het bbp) in termen van structurele besparingen. De begrotingsstrategie wordt tot 2015 volledig door concrete maatregelen onderbouwd. De autoriteiten willen het overheidstekort in 2012 terugdringen tot onder de referentiewaarde van 3%, één jaar voor de uiterste termijn die in het kader van de buitensporigtekortprocedure is vastgesteld (zie box 1 in de bijlage). Na de correctie van het buitensporig tekort wordt beoogd de middellangetermijndoelstelling (MTD), een structureel tekort van ten hoogste 0,5% van het bbp in 2015, te bereiken. Volgens het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van januari 2010 zou de MTD niet binnen de programmaperiode worden bereikt. De in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van 2011 genoemde budgettaire doelstellingen zijn sterk verbeterd en zijn geloofwaardiger dan de doelstellingen die in het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van januari 2010 worden vermeld; zij geven de tenuitvoergelegde consolidatiemaatregelen in meer gedetailleerde vorm weer. De correctie zal in het begin van de programmaperiode worden doorgevoerd omdat de grootste begrotingsaanpassing naar verwachting in 2011 en 2012 zal plaatsvinden. Het programma bevat geen belangrijke eenmalige maatregelen in de betrokken periode. 7

9 Voor 2011 verschuift het begrotingsbeleid van stimulering van de economie naar consolidatie van de overheidsfinanciën, omdat de stimuleringspakketten voor 2009 en 2010 (0,5% van het bbp) worden ingetrokken. In september 2010 heeft de vorige (overgangs)-regering de Miljoenennota 2011 gepresenteerd, die een meerjarenpakket bevatte met tekortreducerende maatregelen welke in de komende jaren geleidelijk zouden worden ingevoerd en die in 2011 tot een verbetering van 1,4 miljard EUR (0,3% van het bbp) zouden leiden. De nieuwe regering, die in oktober 2010 aantrad, voegde vervolgens nog verdere consolidatiemaatregelen aan de Miljoenennota 2011 toe. Voor 2011 komen deze maatregelen neer op een netto-uitgavenreductie van 1,0 miljard EUR (0,2% van het bbp). De voornaamste maatregelen aan de uitgavenzijde betreffen loonmatiging in de openbare sector en internationale samenwerking (geleidelijke vermindering van de gemiddelde jaarlijkse uitgaven voor samenwerking van 0,8% van het bbp tot 0,7% van het bbp) (zie box 2). Deze besnoeiingen op de uitgaven worden gedeeltelijk teniet gedaan door uitgavenstijgingen, met name op het gebied van veiligheid. Per saldo bedraagt de consolidatie circa 0,5% van het bbp in Derhalve verwacht het programma dat het overheidstekort in 2011 verder zal verbeteren tot 2,2% van het bbp, in lijn met het tekort van 2,3% dat in de voorjaarsprognoses 2011 van de diensten van de Commissie werd voorzien. In 2012 zou de begrotingsconsolidatie verdergaan, voornamelijk aan de uitgavenzijde en met name dankzij een verbetering van het overheidssaldo. De voornaamste consolidatiemaatregelen aan de uitgavenzijde betreffen een verlaging van de loonkosten van de overheid (zoals minder overheidsambtenaren in combinatie met loonmatiging in de openbare sector) en bezuinigingen op uitgaven op het gebied van internationale samenwerking en inkomstenoverdrachten, met name zorg- en kinderopvangtoeslagen. Daarnaast zijn uitgavenstijgingen voorzien op het gebied van gezondheidszorg op lange termijn en veiligheid (politie). Per saldo bedraagt de consolidatie in 2012 circa 0,5% van het bbp. Voor de resterende programmaperiode is verdere consolidatie gepland ten belope van 0,75% van het bbp in 2013, 0,5% van het bbp in 2014 en 0,5% van het bbp in 2015, voornamelijk mogelijk gemaakt door de toenemende invloed op de begroting van de maatregelen die in 2011 en 2012 worden getroffen. Volgens het programma zal het overheidssaldo geleidelijk verbeteren van -1,8% van het bbp in 2013 tot -1,4% van het bbp in 2014 en -0,9% van het bbp in Het grootste risico voor het overheidssaldo in de komende jaren ligt aan de uitgavenzijde, waar het wellicht moeilijk zal blijken uitgavenoverschrijdingen in de zorgsector te compenseren. Daarnaast bestaat het risico dat de begrotingsdoelstellingen in de latere jaren van de programmaperiode niet worden gehaald omdat de voorgenomen correctie mede berust op een voortdurende verbetering van het begrotingssaldo van de lokale overheden. Dit is moeilijk te controleren en bovendien is deze consolidatie wellicht moeilijk te verwezenlijken als gevolg van de lagere financiering door de centrale overheid in combinatie met een uitbreiding van de taken van deze overheden. Anderzijds lijken de doelstellingen voor de laatste jaren ( ) van het programma aan de voorzichtige kant, aangezien zij overeenstemmen met de doelstellingen die gebaseerd zijn op de budgettaire gevolgen van de maatregelen die in de financiële paragraaf van het regeerakkoord van de nieuwe regering zijn opgenomen. De betere begrotingsresultaten van 2010 en de betere begrotingsprognoses voor 2011 en 2012 in het stabiliteitsprogramma lijken niet in aanmerking te zijn genomen in de begrotingsdoelstellingen van de laatste jaren van 8

10 de programmaperiode ( ). Nederland heeft een goede reputatie op het gebied van begrotingsconsolidatie, wat de risico's in dit stadium beperkt. In 2004 werd het buitensporige tekort binnen één jaar gecorrigeerd, een jaar eerder dan de door de Raad vastgestelde termijn. Wanneer begrotingsdoelstellingen niet worden gehaald, gebeurt dit bovendien meestal in tijden van economische neergang, zoals in Gedurende perioden van economisch herstel zijn de doelstellingen bijna altijd overtroffen. De voorgenomen inspanning op het gebied van het begrotingsbeleid, gemeten aan de hand van de verandering in het structurele saldo, bedraagt gemiddeld 0,75% van het bbp in de periode Voor de jaren volgend op de termijn waarbinnen het buitensporige tekort moet worden gecorrigeerd (2014 en 2015) verbetert het herberekende structurele saldo met 0,25% van het bbp in 2014 en 0,5 procentpunt van het bbp in 2015, en blijft dus iets achter bij de vereiste verbetering van 0,5% van het structurele saldo om de middellangetermijndoelstelling te bereiken. Volgens het programma zal de MTD (een structureel tekort van 0,5% van het bbp) aan het eind van de programmaperiode vrijwel zijn bereikt aangezien het structurele saldo, herberekend door de diensten van de Commissie op basis van de overeengekomen methode, in ,8% van het bbp zou bedragen. Wanneer de uitgavenprognoses worden beoordeeld in het licht van de verwachte potentiële output op middellange termijn, dan lijken zij voor een geschikt aanpassingstraject te zorgen om de middellangetermijndoelstellingen te bereiken, behalve voor 2015, wanneer er sprake is van een positieve afwijking van de referentiewaarde van de economische groei op middellange termijn van circa 0,5 procentpunt. 9

11 Box 2. Voornaamste begrotingsmaatregelen (in % van het bbp) 1 Inkomsten Uitgaven 2011 Verhoging verzekeringspremies Kleinere overheid: Loonmatiging bij de (0,05%) centrale overheid (-0,2%) Internationale samenwerking (-0,1%) 2012 Beperking heffingskortingen voor Zorgtoeslagen (-0,1%) alleenstaande ouders (0,1%) Kinderopvangtoeslagen (-0,1%) Terugdraaiing verhoging eigen risico zorgverzekering (-0,1%) 2013 Correctie behandeling aftrekbaarheid Zorgtoeslagen (-0,1%) pensioenen (vanaf 2013 komen minder Basisonderwijs (-0,1%) pensioenpremies in aanmerking voor fiscale aftrekbaarheid) (0,1%) Stimulering doorstroom huurwoningensector (0,2%) Impact van bezuinigingen gezondheidszorg (omdat zij leiden tot een vermindering van de zorgverzekeringspremies) (0,2%) 2014 Kleinere overheid: Besparingen bij de centrale overheid en agentschappen (-0,1%) 2015 Zorgtoeslagen (-0,1%) Verwijdering van verzekerde diensten (geneeskundige zorg, geneesmiddelen en geestelijke gezondheidszorg) voor de behandeling van aandoeningen met geringe gevolgen voor de gezondheid uit het basispakket (-0,2%) Kleinere overheid: Besparingen bij de centrale overheid, autonome bestuurlijke organen en agentschappen (-0,1%) 1 Voor een meer gedetailleerd overzicht van afzonderlijke beleidsmaatregelen en het effect daarvan op de begroting gedurende de programmeringsperiode, zie de bijlage bij het stabiliteitsprogramma. In 2008 steeg de bruto-overheidsschuld scherp tot 58,2% van het bbp, ondanks een begrotingsoverschot van 0,6% van het bbp. Deze stijging werd veroorzaakt door overheidsmaatregelen om de financiële markten te stabiliseren, wat tot een omvangrijke stock-flow adjustment leidde van circa 15% van het bbp. In 2009 overschreed de bruto-overheidsschuld de grenswaarde van 60% en liep op tot 60,8% van het bbp. In 2010 steeg de schuldquote verder tot 62,7% van het bbp (zie tabel 4 in de bijlage). 10

12 Volgens het programma zal de schuldquote van de overheid verder toenemen tot 64,5% in 2011 en 64,9% in 2012, alvorens te dalen tot circa 63% van het bbp in Deze ontwikkeling sluit in grote lijnen aan bij de voorjaarsprognoses van de diensten van de Commissie, waarin voor 2011 een schuldquote van 63,9% van het bbp wordt verwacht en van 64,0% voor De schuld zal toenemen doordat de bijstandsleningen aan Ierland en Griekenland in 2011 en 2012 in de nationale rekeningen zullen worden opgenomen, maar de aflossing van eerder aan binnenlandse financiële instellingen verstrekte leningen zullen tot een vermindering van de schuld leiden. Er zijn zowel positieve als negatieve risico's met betrekking tot de ontwikkeling van de bruto-overheidsschuld. Aan de positieve kant zou vervroegde terugbetaling van overheidssteun door financiële instellingen de schuldquote kunnen verlagen. Een negatief risico is dat omvangrijke garanties aan de financiële sector, indien hierop een beroep wordt gedaan, de schuldquote verder zouden kunnen opdrijven. De huidige begrotingssituatie komt bovenop de kosten van de vergrijzing. Op basis van de bestaande begrotingssituatie zou de schuld in 2020 toenemen tot 95,7% van het bbp (zie grafiek 1 in de bijlage). De volledige tenuitvoerlegging van het programma zou echter voldoende zijn om de schuld tegen 2020 licht te doen dalen (zie tabel IV in de bijlage). Wat betreft de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn wordt Nederland als een land met een hoog risico beschouwd. De kosten van de vergrijzing op lange termijn liggen duidelijk boven het EU-gemiddelde doordat relatief grote stijgingen van zowel de pensioen- als de zorguitgaven op lange termijn worden verwacht. De verwachte stijging van de zorguitgaven op lange termijn is veruit de grootste van Europa 5. De voornaamste reden hiervoor is dat er reeds een omvattend stelsel van formele langdurige zorg bestaat (bv. langetermijnverzekering door de overheid voor persoonlijke verzorging, verpleging, begeleiding, behandeling en verblijf in een instelling), terwijl informele zorg in Nederland een minder belangrijke rol speelt. Daarnaast is er sprake van een sterke stijging van de pensioenuitgaven. De houdbaarheidsrisico's zouden minder groot zijn indien op middellange termijn voldoende primaire overschotten tot stand zouden worden gebracht, naast de tenuitvoerlegging van structurele hervormingen op het gebied van pensioenen en gezondheidszorg die de verwachte stijging van ouderdomsgerelateerde uitgaven zouden tegengaan. Het in 1994 ingevoerde begrotingskader op middellange termijn van Nederland wordt over het algemeen als een van de meest ontwikkelde voorbeelden van een dergelijk kader beschouwd. De overheid zal de vaststelling van de budgettaire kadermaatregelen blijven baseren op het trendmatige begrotingskader. Om de begrotingsconsolidatie te waarborgen zijn bepaalde wijzigingen in de begrotingsregels vastgesteld die in het stabiliteitsprogramma worden beschreven. Hoewel deze wijzigingen de geloofwaardigheid van de begrotingstoezeggingen vergroten, is de mogelijkheid om discretionair beleid te voeren wanneer dit noodzakelijk wordt geacht, enigszins beperkt. Verder bereidt de regering overeenkomstig het Euro Pluspact een nieuwe wet voor waarmee de regels van het stabiliteits- en groeipact in Nederlandse wetgeving wordt verankerd. Naast de overeenkomsten op Europees niveau zal de nieuwe wet eveneens tegemoetkomen aan de wens van het Nederlandse parlement om begrotingsregels in wetgeving vast te leggen. 5 Zie tabel 1 (blz. 26) van het Vergrijzingsverslag 2009 van de diensten van de Commissie. 11

13 Financiële sector Nederlandse banken staan nog steeds bloot aan externe risico's als gevolg van hun activiteiten op volatiele buitenlandse markten. Bovendien kampen banken met risico's in verband met de hoge schuld van huishoudens, hoewel er op dit punt belangrijke verzachtende factoren aanwezig zijn (zie box 3). Box 3. Schuldenlast huishoudens De brutoschuld van de Nederlandse huishoudens behoort met 130% van het bbp in 2009 tot de hoogste van de eurozone. Deze schuld betreft voor het grootste deel hypotheekleningen, wat ten dele kan worden verklaard doordat volgens het Nederlandse belastingstelsel hypotheekrente vrijwel volledig aftrekbaar is tegen het marginaal tarief 6. Daardoor wordt de aflossing van de hypotheek uitgesteld tot de vervaldatum (gewoonlijk 30 jaar) en worden woningen over het algemeen volledig gefinancierd met geleend vermogen. Dit laatste blijkt uit de "loan-to-value"-ratio voor nieuwe hypotheken (meer dan 110%). Verder is de kwetsbaarheid van Nederlandse huishoudens voor ontwikkelingen op de financiële markten in de afgelopen jaren toegenomen omdat zij de vaste rente op hun hypotheek voor een relatief kortere periode hebben vastgelegd (zie figuur 3). Figuur 3: Vaste rentetarieven 100% 80% 60% Initiële periode met vaste rente van meer dan 10 jaar Initiële periode met vaste rente van meer dan 5 en tot 10 jaar Initiële periode met vaste rente van meer dan 1 jaar en tot 5 jaar Initiële periode met variabele rente tot 1 jaar Figuur 4: Financiële activa en passiva Financiële activa Financiële passiva Netto financiële activa % % 0% De hoge schuld van de Nederlandse huishoudens wordt echter meer dan gecompenseerd door hun financiële activa (zie figuur 4). Uit financiële balansen voor 2009 blijkt dat de bruto financiële rijkdom van huishoudens circa 280% van het bbp bedraagt en voornamelijk bestaat uit verzekeringstechnische voorzieningen (in totaal 170% van het bbp), aandelen en andere effecten (circa 35% van het bbp) en chartaal geld en deposito's (67% van het bbp). Het hoge aandeel financiële activa in de vorm van verzekeringstechnische voorzieningen betekent dat deze voor het merendeel niet snel beschikbaar zijn mocht dit nodig zijn. Aangezien de netto financiële situatie van Nederlandse huishoudens meer dan 150% van het bbp bedraagt, is de omvang van de financiële activa duidelijk groter dan die van de passiva, wat de risico's beperkt. Verder zijn de niet-financiële activa (in de vorm van huizenbezit) van soortgelijke omvang als de financiële activa, waardoor het risico dat voortvloeit uit de relatief grote brutoschuld van de huishoudens, verder wordt beperkt. Bovendien hebben de Nederlandse banken (Nederlandse Vereniging van Banken) onlangs een gedragscode voor hypotheekleningen aangenomen met strengere criteria. Tenslotte maakten de dubieuze leningen slechts een relatief gering percentage uit van het totaal in vergelijking met de internationale situatie. 6 De aftrekbaarheid van de hypotheekrente brengt een aantal extra verstoringen met zich mee. Afgezien van het effect op de overheidsfinanciën (van de grootteorde van naar schatting 2% van het bbp), leidt deze belastingprikkel tot welvaartsverlies, onder meer door een verkeerde allocatie van spaargelden en de hogere consumptie van/investeringen in woninggerelateerde goederen en diensten. 12

14 De Nederlandse pensioenfondsen werden getroffen door de ontwikkelingen op de financiële markten gedurende de crisis. De gemiddelde dekkingsgraad 7 daalde snel, van 150% vóór de crisis (iets meer dan de dekkingsgraad van circa 145% die nodig is om de toekomstige pensioenverplichtingen volledig te indexeren) tot minder dan 100% in 2008 als gevolg van de daling van de aandelenkoersen en van de reële lange rente. Hoewel de dekkingsgraad zich vervolgens herstelde tot een niveau van circa 105%, legde de crisis de kwetsbaarheid van de Nederlandse pensioenfondsen voor ontwikkelingen op de financiële markt bloot. Verder staat de dekkingsgraad van de pensioenfondsen onder druk door de langere levensverwachting. In het nationale hervormingsprogramma wordt opgemerkt dat sinds het begin van de financiële crisis een aantal stappen zijn genomen om de financiële regelgeving te hervormen, zowel op nationaal als op internationaal niveau. Deze omvatten onder andere de aanscherping van de kapitaal- en liquiditeitsvereisten voor banken zoals voorgeschreven door het Bazels comité, de wijziging van de prestatiebeloning in de Nederlandse financiële sector, de voorbereiding van een juridisch crisisinstrumentarium en het G20-pakket. Deze worden momenteel in concrete plannen omgezet. Ten aanzien van de terugtrekking van de Nederlandse overheid uit de financiële sector (exitstrategie), die aanzienlijke staatssteunbijdragen heeft ontvangen, ook in de vorm van herkapitalisering, wordt in het NHP verklaard dat deze strategie gebaseerd is op het uitgangspunt dat de kapitaalinvesteringen moeten worden terugverdiend. Volgens het nationale hervormingsprogramma is de regering vastbesloten zich uit de financiële sector terug te trekken en zal zij daartoe de nodige voorbereidingen treffen. De uiteindelijke beslissing zal afhangen van de marktvoorwaarden, de verwachte opbrengst en de stabiliteit van de financiële sector. Inmiddels hebben enkele instellingen de kapitaalsteun reeds gedeeltelijk terugbetaald en voorbereidingen getroffen om de steun in de komende jaren verder terug te betalen. Daar sommige onderdelen van het financiële stelsel echter nog kwetsbaar zijn moet voor een volledige beëindiging van de crisissteunmaatregelen een juist evenwicht worden gezocht tussen het beschermen van de macrofinanciële stabiliteit en een geloofwaardig begrotingsbeleid. Verder blijkt uit een recente studie van De Nederlandsche Bank 8 dat de gemiddelde kapitaalratio van de grote banken weliswaar aan het nieuwe minimum van 4,5% voldoet dat volgens de Bazel III-vereisten per 1 januari 2015 bereikt moet worden, maar nog niet aan de aanvullende buffer voor kapitaalaanhouding van 2,5% Arbeidsmarktbeleid Arbeidsaanbod De Nederlandse arbeidsmarkt wordt gekenmerkt door een relatief hoge participatiegraad, een hoge productiviteit per gewerkt uur en een geringe werkloosheid. De totale arbeidsparticipatie bedraagt bijna 80%, meer dan het gemiddelde voor de EU. Het werkloosheidscijfer bedroeg in 2010 slechts 4,5% en behoort daarmee tot de laagste in de EU, zij het dat de werkloosheid in de nasleep van 7 8 Een indicator die gebruikt wordt om de solvabiliteit van pensioenfondsen en het vermogen om aan hun verplichtingen te voldoen, te berekenen. Een dekkingsgraad van meer dan 100% betekent dat het fonds solide is en aan zijn verplichtingen kan voldoen, terwijl een niveau van minder dan 100% betekent dat het gevaar bestaat dat het fonds zijn leden niet kan betalen. Persbericht 4 mei, zie: /dnb jsp. 13

15 de economische crisis wel is toegenomen. Het lage werkloosheidscijfer maskeert echter de aanwezigheid van een aanzienlijk onbenut arbeidspotentieel omdat het gemiddelde aantal gewerkte uren per persoon tot het laagste in de EU behoort (zie figuur 5), hetgeen verband houdt met het feit dat deeltijdwerk sterk ingeburgerd is, met name maar niet alleen onder vrouwen. De werkgelegenheid van vrouwen bedraagt meer dan 70%, meer dan het EU-gemiddelde, maar wanneer de werkgelegenheidscijfers (in totaal en per geslacht en leeftijdscohort) in voltijds equivalent (VTE) worden berekend, behoort Nederland tot de gemiddelden in de EU. Aangezien deeltijdwerk veel voorkomt onder vrouwen is de vrouwelijke werkgelegenheid in Nederland lager dan het EU-gemiddelde. Het geringe aantal gewerkte uren, met name onder vrouwen, is het gevolg van een negatieve financiële prikkel om hetzij de arbeidsmarkt te betreden, hetzij het aantal gewerkte uren uit te breiden. De kosten van het uitbesteden van kinderopvang en huishoudelijk werk worden bij een dergelijke beslissing uiteraard in aanmerking genomen, evenals de belastingmaatregelen die ongunstig zijn voor tweede inkomens. Momenteel is een van de belangrijkste negatieve prikkels om in Nederland te werken het hoge marginale belastingtarief op tweede inkomens, dat in sommige gevallen kan oplopen tot meer dan 80% als gevolg van, bijvoorbeeld, de algemene heffingskorting en het verlies van inkomensafhankelijke voorzieningen zoals kinderopvang en huursubsidie. De algemene heffingskorting wordt als een van de belangrijkste negatieve financiële prikkels voor afhankelijke partners beschouwd om tot de arbeidsmarkt toe te treden of het aantal uren werktijd te verhogen 9. Vanaf 2009 wordt deze heffingskorting geleidelijk afgeschaft en in 2024 zal zij volledig verdwenen zijn. Ouderen zijn een tweede belangrijke groep waarvan het arbeidspotentieel te weinig wordt benut. Hoewel de werkgelegenheid onder personen van 55 t/m 64 jaar in de afgelopen tien jaar sterk is toegenomen, verlaat een relatief groot aantal oudere werknemers de arbeidsmarkt wanneer zij in de leeftijdsgroep van jaar terechtkomen (zie figuur 6), wat deels een gevolg kan zijn van de lange duur en het hoge niveau van de werkloosheidsuitkeringen. Momenteel bedraagt de duur van werkloosheidsuitkeringen van een minimum van drie maanden tot een maximum van 38 maanden, afhankelijk van het aantal gewerkte jaren. De eerste twee maanden bedraagt de uitkering 75% van het laatstverdiende loon, waarna zij terugloopt tot 70% 10. Een beperking van de periode waarin werkloosheidsuitkeringen worden ontvangen of een verlaging van het uitkeringsbedrag kunnen de prikkels voor werklozen om een baan te zoeken, versterken. Tenslotte is er een grote en steeds heterogenere groep van gedeeltelijk gehandicapte langdurig werklozen met een migrantenachtergrond die een verhoogd risico lopen om structureel werkloos te worden. Voor deze groep heeft de tenuitvoerlegging van actieve arbeidsmarktmaatregelen geen doeltreffende resultaten opgeleverd. De arbeidsmarktsituatie van personen met een migrantenachtergrond verslechtert sneller en steiler dan die van de autochtone bevolking, waardoor de hardnekkige 9 10 Iemand die in Nederland werkt ontvangt een heffingskorting van EUR indien hij of zij meer verdient dan EUR. De niet-werkende partner (of een partner die minder dan EUR verdient) kan deze heffingskorting eveneens ontvangen afhankelijk van zijn/haar inkomen, hetgeen als een overdraagbaarheid van de heffingskorting kan worden beschouwd. Indien de niet-werkende partner de arbeidsmarkt zou betreden, zou hij/zij onmiddellijk met een marginaal tarief van 33% worden belast. Vanaf 1 januari 2011 is de maximale uitkering gelijk aan het maximale dagloon van 188,88 EUR bruto. 14

16 werkgelegenheids- en werkloosheidskloof wordt vergroot 11. Afgezien van de kwestie van het onbenutte arbeidspotentieel dat hierboven aan de orde is gekomen, doen zich een aantal rigiditeiten op de arbeidsmarkt voor, zoals de betrekkelijk strenge wetgeving op het gebied van de arbeidsbescherming (voor werknemers met vaste arbeidscontracten), die een negatieve invloed hebben op de arbeidsmobiliteit en daarmee ook op de afstemming van vraag en aanbod op de arbeidsmarkt. In het nationale hervormingsprogramma komen de verwachte gevolgen van de afzonderlijke maatregelen voor de werkgelegenheid niet aan de orde. Volgens het stabiliteitsprogramma en het nationale hervormingsprogramma zouden de door de overheid voorgenomen beleidsmaatregelen tot een nettostijging van de werkgelegenheid op lange termijn (2040) leiden van 1,1 procentpunt, voornamelijk als gevolg van begrotingsmaatregelen en maatregelen op het gebied van het onderwijs. Op korte tot middellange termijn ( ) zal het totale effect van alle door de regering genomen maatregelen waarschijnlijk (licht) negatief zijn voor de werkgelegenheid en het arbeidsaanbod, voornamelijk doordat een groot deel van de consolidatie gericht is op een kleinere overheid 12. Figuur 5: Gemiddeld aantal per persoon gewerkte uren in 2009 Figuur 6: Participatiegraad NL DE DK BE FR AT LU SE UK ES FI IT Bron: OESO (2011), Productivity database. Bron: Eurostat. Het nationaal hervormingsprogramma beoogt de arbeidsparticipatie te verhogen tot 80% 13 in 2020, met name in het licht van de vergrijzing. Een van de voornaamste maatregelen om de prikkels om aan het werk te gaan te versterken, is de hervorming en samenvoeging van de Wet arbeidsongeschikheidsvoorziening jong gehandicapten (Wajong), de Wet werk en bijstand (WWB) en de Wet sociale werkvoorziening (WSW), met het doel de arbeidsparticipatie te verhogen. Er is echter geen duidelijkheid over de doeltreffendheid van deze hervormingsmaatregel, met name in het geval van laaggeschoolden. Wat de algemene heffingskorting betreft, zullen de criteria om hiervoor in aanmerking te komen worden aangescherpt door bepaalde uitzonderingen op de geleidelijke afschaffing ervan te schrappen 14. Hoewel dit een stap in de goede richting is, zal een snellere uitfasering met het jaar 2024 als streefdoel voor de volledige afschaffing van de heffingskorting ertoe bijdragen de gevolgen van de vergrijzing tegen te gaan In 2010 bedroeg de werkloosheid onder personen met een migrantenachtergrond 9,6%, circa twee maal hoger dan de werkloosheid onder autochtonen van 4,5%. Zie document CPB 2010/213. Volgens de nationale definitie. Momenteel kunnen kostwinnergezinnen met jonge kinderen (tot en met 5 jaar) en gezinnen met een niet-werkende partner geboren voor 1 januari 1972 de algemene heffingskorting volledig overdragen. Dit zal in 13 jaar worden afgeschaft: de uitzondering voor gezinnen met jonge kinderen komt te vervallen en de leeftijdsgrens voor niet-werkende partners schuift op naar 1 januari

17 De overheid plant besnoeiingen in de kinderopvang. De oude regelingen op het gebied van kinderopvang waren zeer succesvol maar tamelijk kostbaar. Bovendien gelden in de formele kinderopvang beperkte openingsuren die zeer moeilijk te combineren zijn met werktijden. Hoewel het effect van de maatregelen op de arbeidsparticipatie van vrouwen nog onzeker is, wordt verwacht dat zij minder zullen gaan werken wanneer de kinderopvang duurder wordt. Verder bevestigt het programma het voornemen van de regering om de mobiliteit en inzetbaarheid van werknemers te verbeteren (bijvoorbeeld door het bevorderen van telewerken en onderwijs) teneinde de arbeidsparticipatie op langere termijn te verhogen. Het NHP streeft ernaar het onderwijs beter op ondernemerschap en de behoeften van de arbeidsmarkt af te stemmen door nauwere samenwerking met het bedrijfsleven tot stand te brengen. Concreet dringt het er bij instellingen voor beroepsonderwijs op aan beter in te spelen op de behoeften van de arbeidsmarkt. Ondernemers zullen worden betrokken bij de beoordeling van de relevantie van onderwijsprogramma s. Onderwijs Nederland levert goede prestaties op onderwijsgebied op alle scholingsniveaus. Het percentage voortijdige schoolverlaters is gedaald van 15,5% (2000) tot 10,9% (2009) en ligt onder het Europese gemiddelde van 14,4%. Het aandeel hoger opgeleiden onder jarigen is sinds 2000 fors gestegen van 26,5% naar 40,5% in 2009 en overtreft daarmee zowel het huidige Europese gemiddelde van 32,2% als de Europa 2020-doelstelling. Verwacht wordt dat het percentage hoger opgeleiden in genoemde leeftijdscategorie in 2020 op 45% zal uitkomen. De overheid is voornemens om, veeleer dan een verdere verhoging van de participatie in hoger onderwijs, beleidsmatig vooral in te zetten op de verdere verbetering van de kwaliteit van het onderwijs. Volgens het NHP is het onderwijsbeleid van de regering vooral gericht op het scheppen van de juiste voorwaarden om de prestaties van het onderwijsstelsel te verbeteren. Op het gebied van schooluitval zijn de maatregelen met name gericht op preventie: het voorkomen dat de jongere het onderwijs verlaat zonder een startkwalificatie, hoewel er geen specifieke maatregelen voor moeilijk bereikbare groepen zijn en voor degenen die reeds zijn uitgevallen. In het hoger onderwijs is sprake van een grote deelname naast een hoge uitval, waardoor de slaagkans onder de 70% ligt. Daarnaast staan onderwijsinstellingen voor de steeds moeilijker taak om goed onderwijs voor velen te combineren met wetenschappelijke excellentie. De in het NHP uiteengezette maatregelen omvatten de invoering van een nieuw financieringsmechanisme voor het hoger onderwijs, gebaseerd op specialisatie en het aanmoedigen van excellentie. Hoewel de regering voornemens is tussen 2011 en miljoen euro te investeren in het verhogen van de onderwijsintensiteit in het hoger onderwijs, valt te bezien of de hogeronderwijsinstellingen inderdaad kwaliteit kunnen leveren gezien de toenemende aantallen studenten. Armoede en sociale uitsluiting In 2009 bedroeg het bevolkingspercentage met een risico op armoede en sociale uitsluiting in Nederland 15,1% (tegen 23,1% in de EU). Het Nederlandse sociale beschermingssysteem heeft tot dusverre met succes het niveau van armoede en sociale uitsluiting laag kunnen houden. Toch leeft 8,3% van de kinderen en volwassenen op de actieve leeftijd in huishoudens zonder werk (d.w.z. zonder werk of met een zeer lage werkintensiteit). 16

18 Het uitgangspunt van de Nederlandse regering op het gebied van armoede is, dat werk de beste oplossing voor armoede is. Overeenkomstig deze benadering heeft de Nederlandse regering een armoededoelstelling vastgesteld die gekoppeld is aan arbeidsmarktparticipatie: vermindering van het aantal personen (0 t/m 64 jaar) in een huishouden zonder werk met personen in Gezien de prognoses inzake de arbeidsmarktparticipatie en de verwachte krappe arbeidsmarkt lijkt dit doel haalbaar. Hoewel er een duidelijk verband bestaat tussen inclusie en arbeidsparticipatie aangezien armoede bij werkenden in Nederland relatief laag is, moet ervoor worden gezorgd dat mensen die terugkeren naar de arbeidsmarkt tevens aan armoede ontsnappen Groeibevorderende structurele maatregelen Economische groei wordt uiteindelijk gedreven door kapitaalaccumulatie. Het is niet duidelijk of het aanhoudende overschot op de lopende rekening van de betalingsbalans in de afgelopen decennia (gemiddeld circa 5,5% van het bbp) een gevolg is van een intern gebrek aan evenwicht in de vorm van te hoge besparingen of een laag investeringsniveau, of veeleer terug te voeren is op structurele kenmerken van de Nederlandse economie (zoals een verouderende bevolking in combinatie met een omvangrijk, quasi-verplicht pensioenstelsel van de tweede pijler en het belang van wederuitvoer). Naarmate de demografische structuur in Nederland zich verder in de richting van een samenleving met steeds oudere werknemers ontwikkelt, kan een toename van de besparingen worden verwacht. Wanneer deze categorie ouderen met pensioen gaat zal hiervan echter wellicht een negatieve invloed op de besparingen en dus op de lopende rekening van de betalingsbalans uitgaan 15. Gezien het betrekkelijk lage niveau van de bedrijfsinvesteringen in Nederland is er niettemin wellicht ruimte voor een versterking van de binnenlandse vraag door een toename van de particuliere investeringen, waardoor de economische groei wordt bevorderd. In het licht van de prestaties van de Nederlandse uitvoer zou men kunnen betogen dat de Nederlandse economie negatief is beïnvloed door ontwikkelingen op het gebied van concurrentievermogen (zie hierboven), ook al zijn het saldo op de lopende rekening van de betalingsbalans en het aandeel van de exportmarkt relatief stabiel gebleven. Onderzoek en innovatie Een belangrijke aanjager van economische groei is de stijging van de totale factorproductiviteit (TFP), die beschouwd kan worden als een maatstaf van de technologische dynamiek ervan. De bijdrage die TFP levert aan de potentiële outputgroei is in Nederland tweemaal zo groot als het gemiddelde voor de eurozone. Maar volgens de laatste Eurostat-gegevens bedroeg de O&O-intensiteit in Nederland in 2009 slechts 1,84%, minder dan het gemiddelde voor de eurozone en de EU (2%), voornamelijk als gevolg van het lage niveau van particuliere O&O-investeringen. Over het geheel genomen zijn particuliere O&O- en innovatie-uitgaven betrekkelijk laag in vergelijking met andere lidstaten van de EU, ondanks genereuze overheidsuitgaven op het gebied van O&O met een hoog efficiëntie- en doelmatigheidsniveau (zoals blijkt uit het aantal en de invloed van wetenschappelijke publicaties en octrooien). Het nationaal hervormingsprogramma noemt een nationale doelstelling van 2,5% van het bbp voor O&O-uitgaven in 2020, rekening houdend met de Nederlandse sectorstructuur. 15 Volgens de levenscyclushypothese ontsparen consumenten gedurende hun kindertijd, sparen zij in toenemende mate gedurende hun actieve leven (omdat zij dan meestal een stijgend inkomen hebben) en ontsparen zij weer wanneer zij gepensioneerd zijn. 17

19 Volgens het Scorebord voor de innovatie-unie voor is Nederland een "innovatievolger" met een bovengemiddelde prestatie. Het scorebord voor de innovatie-unie constateerde een sterke groei van de niet-o&o-innovatie-uitgaven. De bedrijven zijn nog steeds minder innoverend dan het gemiddelde voor de EU, wat erop wijst dat de mogelijkheden die door pas ontwikkelde kennis worden geboden, niet volledig worden benut. Het percentage afgestudeerden op het gebied van wetenschap en technologie ligt onder het EU-gemiddelde, wat de vraag oproept hoe Nederland kan zorgen voor voldoende gekwalificeerd jong menselijk potentieel om een op innovatie gebaseerde economie draaiende te houden. De regering is voornemens een aantrekkelijk klimaat te scheppen voor O&Iintensieve bedrijven, ook voor buitenlandse bedrijven, in de vorm van fiscale prikkels, een leercultuur en excellent onderzoek. Gezien de noodzakelijke begrotingsconsolidatie dit jaar zouden bepaalde subsidies voor bedrijven evenwel kunnen worden wegbezuinigd. Subsidies om de positie van ondernemers en bedrijven te versterken, zullen worden gestroomlijnd, gericht worden op "topsectoren" en worden omgezet in meer generieke fiscale instrumenten. Aangezien het Fonds Economische Structuurversterking (FES) niet langer beschikbaar zal zijn voor kennisen innovatiedoeleinden zou dit kunnen leiden tot een vermindering van de langetermijninvesteringen in onderzoeksinfrastructuur. Hoewel het Nederlandse onderzoek- en innovatiestelsel zijn innovatief vermogen heeft weten te behouden, kunnen de achterblijvende prestaties van Nederland op het gebied van O&O de economische groei en het concurrentievermogen van de Nederlandse economie in de toekomst negatief beïnvloeden in een mate die niet door de technologieoverdracht wordt gecompenseerd. Het vermogen om O&O te bevorderen en de verworven kennis te benutten en te verspreiden is van fundamenteel belang voor groei in door innovatie aangedreven economieën. De Nederlandse economie en het O&I-stelsel zouden baat kunnen hebben bij het verschaffen van de juiste prikkels voor de oprichting en ontwikkeling van nieuwe op wetenschap en technologie gebaseerde bedrijven als spin-off van grote ondernemingen of van onderzoekslaboratoria. Het ondernemingsklimaat Het ondernemingsklimaat en de arbeidsmarkt kampen met de negatieve invloed van hoge congestieniveaus in grote delen van het wegen- en spoorwegnet. Dit verband tussen congestie op de weg en economische groei is in de afgelopen jaren groter geworden, waarschijnlijk omdat de wegcapaciteit voor een toenemend gedeelte van het wegennet en gedurende een toenemend deel van de dag volledig wordt benut. Nederland heeft de grootste totale congestie in de EU, ondanks het dichte en kwalitatief hoogwaardige wegennet. Het ondernemingsklimaat wordt negatief beïnvloed door congestie omdat logistieke diensten en vrachtvervoer te kampen hebben met langere en meer variabele vervoerstijden. Congestie treft de arbeidsmarkt omdat lange en onvoorspelbare reistijden mensen ontmoedigen een baan te zoeken buiten de onmiddellijke nabijheid van hun woonplaats, waardoor de arbeidsmarkt regionaal gefragmenteerd raakt (wat nog wordt versterkt door rigiditeiten van de woningmarkt). Zoals in het hoofdstuk arbeidsmarkt van het NHP wordt opgemerkt, is de Nederlandse regering voornemens de congestie te bestrijden "via parkeer- en reisvoorzieningen,

20 transferia, carpooling, goede fietsvoorzieningen, incidentenmanagement en de intensivering van telewerken". Verder wordt een extra investering van 500 miljoen EUR voorzien voor de weg- en spoorinfrastructuur, naast investeringen in het vrachtvervoer via de binnenwateren en privaat-publieke infrastructuurprojecten evenals een verschuiving van vaste naar variabele heffingen in het wegvervoer in de vorm van een stijging van de brandstofaccijnzen en een gelijktijdige verlaging van de registratiebelasting op auto's. Verwacht wordt echter dat de congestiekosten tot 2020 nog verder zullen stijgen indien beleidswijzigingen uitblijven. De regering heeft de plannen van de vorige regering inzake een (variabele) "kilometerheffing" niet overgenomen. Zelfs een vaste kilometerheffing zou efficiënter zijn dan een dienovereenkomstige verhoging van de brandstofaccijnzen, omdat brandstofaccijnzen de bewegingen van het wegvervoer belasten ongeacht de plaats en de tijd en dus ook ongeacht het congestieniveau. Bovendien variëren zij naargelang van de brandstofefficiëntie van auto's, die geen verband houdt met congestie. Modelramingen hebben uitgewezen dat een differentiatie van de kilometerheffing naar gelang van het congestieniveau de efficiëntie verder zou verbeteren. Klimaat/Energie Wat het nationale beleid op het gebied van energie en klimaatverandering betreft, bevat het NHP geen kwantitatieve doelstelling op het gebied van energie-efficiëntie en stelt het evenmin ambitieuzere doelstellingen voor op het gebied van hernieuwbare energie en CO2-emissiereducties dan die welke wettelijk vereist zijn. Aangezien verwezen wordt naar verdere analyse, onderzoek en de uitbreiding van kernenergie (waarmee een lange aanlooptijd gemoeid is), is het zeer waarschijnlijk dat de maatregelen onvoldoende zijn om de niet al te ambitieuze beleidsdoelstellingen en toezeggingen van het programma te verwezenlijken. Ondanks de invloed van de economische crisis lijkt de recente ontwikkeling van de broeikasgasemissies niet in overeenstemming te zijn met de nationale doelstelling die op Europees niveau is vastgesteld (-16% ten opzichte van het niveau van 2005). Dit betekent dat aanvullende emissiereductiemaatregelen en/of flexibiliteitsmechanismen noodzakelijk zouden zijn, met name op het gebied van het wegvervoer, gezien het aandeel daarvan in de nationale emissies en de huidige ontwikkeling ervan. Het nationale hervormingsprogramma bevat noch een evaluatie ten aanzien van de vraag of de 2020-doelstelling met de bestaande en voorgestelde emissiereductiemaatregelen kan worden bereikt, noch operationele doelstellingen (zoals binnenlandse doelstellingen, tussentijdse doelstellingen en/of sectorale doelstellingen), waarmee de vorderingen met betrekking tot de 2020-doelstelling op efficiënte wijze zouden kunnen worden gecontroleerd. 5. SAMENVATTING De crisis heeft ernstige gevolgen gehad voor de Nederlandse overheidsfinanciën, waardoor het overheidstekort en de overheidsschuld de maximumniveaus van respectievelijk 3% en 60% hebben overschreden. De regering heeft zich ertoe verbonden de overheidsfinanciën weer gezond te maken en de houdbaarheid op lange termijn te waarborgen, zoals zij in het stabiliteitsprogramma heeft aangegeven. Naar verwachting zal het buitensporig tekort reeds in 2012 worden gecorrigeerd, één jaar eerder dan de door de Raad in december 2009 aanbevolen termijn. Consolidatie is echter niet voldoende om het houdbaarheidstekort volledig weg te werken. Structurele beleidsterreinen waar aanzienlijke winst kan worden geboekt zijn gezondheidszorg 19