Het noodoverloopgebied: airbag of luchtzak?

Transcriptie

1 Het noodoverloopgebied: airbag of luchtzak? Een kritiek op het rapport van de Commissie Luteijn In opdracht van de gemeenten: Angerlo Beuningen Druten Duiven Kleve (D) Kranenburg (D) Millingen Ubbergen West Maas en Waal Wijchen drs. Enne de Boer UHD Openbare Werken en Waterstaat januari 2003 Sectie Infrastructuurplanning Afdeling Infrastructuur Faculteit Civiele Techniek en Technische Geowetenschappen Technische Universiteit Delft

2 Exemplaren van het rapport zijn te bestellen bij: Y.E. de Haan-Simons TU Delft Faculteit Civiele Techniek k Postbus GA Delft De auteur is te bereiken onder:

3 VOORWOORD De Commissie Noodoverloopgebieden oftewel de Commissie Luteijn heeft middels haar rapportage Gecontroleerd overstromen positief geadviseerd over het principe van noodoverloop. Zij heeft, conform haar opdracht, ook potentiële gebieden geselecteerd. Belanghebbenden in dergelijke gebieden, zoals het Duivense Broek, zijn vanzelfsprekend niet gecharmeerd van het idee, te worden geslachtofferd in het belang van anderen om op een onvoorspelbaar moment, over twintig jaar, volgend jaar januari, volgende week, van werk, huis, tuin en/of land verdreven te worden zonder te weten hoe de boel erbij staat of drijft als ze na een tijd weer terug mogen. De gemeenten Angerlo, Beuningen, Druten, Duiven, Kleve (D), Kranenburg (D), Millingen, Ubbergen, West Maas en Waal, en Wijchen hebben zich op initiatief van Ubbergen aaneengesloten en de TU Delft opdracht gegeven om Gecontroleerd overstromen van commentaar te voorzien. De Sectie Infrastructuurplanning van de Faculteit Civiele Techniek en Geowetenschappen kreeg deze opdracht, omdat zij nog voor de Commissie Luteijn in achtereenvolgende studies in opdracht van de Dienst Weg- en Waterbouwkunde van Rijkswaterstaat het concept van noodoverloop in het algemeen heeft bestudeerd (de Boer, 2000) en beoordeeld vanuit het perspectief van de maatschappelijke aanvaardbaarheid (de Boer, 2002). Daarbij werd bijvoorbeeld geconstateerd, - dat het aspect van de slachtoffering bepaald problematisch is en, in het verlengde daarvan, - dat de bestaande en voortdurende ongelijkheid van bescherming tegen overstromingen, die afwijkt van in de wet vastgelegde normen, uiterst slecht te verteren is. De in opdracht van de DWW door ons ontwikkelde inzichten zijn in een aantal opzichten in overeenstemming met die van de Commissie Luteijn. Het is zelfs zo, dat een van de hoofdpunten van kritiek op het rapport van de commissie, het structureel veranderen van de overstromingskans in het rivierengebied door de aftopping van een hoogwatergolf op de Rijn nabij het splitsingspunt te Pannerden, onze eerste studie ook kan worden aangewreven. Daar hadden wij niet goed over nagedacht. Ook in sommige andere kwesties kwamen wij bij nader inzien tot andere inzichten. Het valt ook echt niet mee om de hele reeks van vragen die Luteijn c.s. moest beantwoorden, volledig en consequent te doordenken. Helaas leidt dit op belangrijke onderdelen van het rapport tot ongezouten kritiek. De totstandkoming van ons rapport is begeleid door een commissie met vertegenwoordigers van de betrokkenen gemeenten. Bijzondere dank gaat uit naar de gemeente Ubbergen in de personen van burgemeester Wilbers, initiatiefnemer en voorzitter van de begeleidingscommissie en de heer Merkus, die voor ambtelijke ondersteuning zorgde. Vertegenwoordigers van allerlei instellingen, waaronder het Umweltamt van Nordrhein- Westfalen waren graag bereid informatie te verschaffen. Jan Smit van de Heemkundekring De Duffelt bezorgde ons publicaties over dat gebied. Alfred van t Hof en Bianca Stalenberg hebben als student-assistent bijgedragen aan conceptteksten. iii

4 iv

5 Met bewondering, maar ook enige verwondering moet men constateren, dat de bevolking van de bedreigde gebieden tot nu toe gematigd reageert op de ideeën van de Commissie Luteijn. Daardoor kon de heer Luteijn, een alleszins aangenaam mens, zijn gedachten in het dorp Ooij voor een groot publiek ongestoord uiteen zetten. Overtuigend zijn ze echter niet. Enne de Boer Januari 2003 v

6 Figuur 1: Tot je nek in het water. De kerk van Persingen, waarmerk van de Ooij. vi

7 SAMENVATTING Inleiding De Commissie Noodoverloopgebieden maakte een omvattend advies over nut en noodzaak van noodoverloopgebieden, plaatskeuze, inrichting en schadevergoeding en procedures van aanwijzing van/voor noodoverloopgebieden. Zij situeerde een aantal mogelijke gebieden dichtbij het punt waar de Rijn zich splitst in Pannerdens Kanaal en Waal. Een achttal gemeenten, waaronder twee Duitse, wier grondgebied werd bedreigd met een dergelijk gebied gaf aan de TU Delft opdracht om het rapport te becommentariëren. Het commentaar diende overwegend gericht te zijn op nut en noodzaak en op grensoverschrijdende aspecten. Belangrijke punten daarbij zijn: de afvoer waarvan men uitgaat: m 3 /s de mogelijkheid van alternatieve maatregelen de wenselijkheid van grensoverschrijdende noodoverloopgebieden. De TU-rapportage bestaat uit een drietal delen: 1. een beschouwing over de ontwikkeling van de hoogwaterbestrijding, het ontstaan van het idee van noodoverloopgebieden oftewel calamiteitenpolders en het idee van een afvoer van m 3 /s 2. een analyse en beoordeling van het werk en de advisering van de Commissie Luteijn, waarin ook het belangrijke advies van de Technische Adviescommissie Waterkeringen (TAW) is verwerkt 3. een verkenning van zinspelingen op een grensoverschrijdend noodoverloopgebied, waardoor men behalve Nederlandse gemeenten ook nog enkele Duitse tegen zich in het harnas heeft gejaagd. Maatschappelijke en beleidsmatige achtergronden Eerst wordt beknopt geschetst hoe het beleid zich geleidelijk heeft ontwikkeld. De veelheid van gebeurtenissen leidt tot een fikse hoeveelheid tekst. Daarna kan een aantal belangrijke algemene kwesties bondig worden behandeld: het wettelijk kader voor rijksbeleid ten aanzien van de waterkeringen het huidige nationale beleid dat daaraan een invulling geeft het internationale beleid dat mede richting kan geven aan het rijksbeleid het ontstaan van het idee van noodoverloopgebieden na 1995 studies naar noodoverloopgebieden het idee of zo men wil de fictie van aan maximale afvoer van m 3 /s Men heeft aldus een basis voor de beoordeling van het idee van noodoverloopgebieden. De omgang met hoogwater is in Nederland steeds ambitieuzer en beter geworden. Men is er in de vorige eeuw in geslaagd om de bedding vast te leggen en om hoge afvoeren binnen de bedding te houden. Na de hoogste afvoer van 1926 ( m 3 /s) zijn dijkverhogingen uitgevoerd en na 1953 is men overstromingskansen met bijbehorende maatgevende afvoeren gaan vastleggen. Toen heeft men ook afscheid kunnen nemen van overloopmogelijkheden buiten het winterbed. vii

8 viii

9 Na 1995 is het programma van dijkverbetering versneld voltooid. Men heeft de rampenbestrijding (voor het geval het toch nog eens fout dreigt te gaan) nog beter georganiseerd. Een nieuwe operatie ( Ruimte voor Rivier ), om onwaarschijnlijk hoge afvoeren van m 3 /s aan te kunnen, is in voorbereiding. Toch wordt gespeculeerd op mogelijke overstromingen en een binnendijkse oplossing: het noodoverloopgebied. Studies verricht vóór de Commissie Luteijn hebben duidelijk gemaakt hoe problematisch het concept in maatschappelijk opzicht is. Als men grondgebruikers slachtoffert (laat onderlopen) moet daar een overmatige compensatie tegenover staan. Wat steekt, is dat door herhaalde veranderingen in het beleid de beschermingsgraad in het rivierengebied van plaats tot plaats verschilt: de oudste dijkverbeteringen (na 1956) gingen uit van een afvoer van m 3 /s, de nieuwste (jammerlijk genoeg o.a. alle na 1995 gerealiseerde) van een afvoer van m 3 /s. Dat vraagt bij een verhoging van de maatgevende afvoer om een gelijktrekking van overstromingskansen en daarmee om een verdergaande dijkverbetering. De Wet op de Waterkering (1996) legt niet alleen de overstromingskansen vast, maar ook een systematische werkwijze bij de heroverweging van maatgevende afvoeren en de controle van waterkeringen. Een geweldige verbetering in de aanpak! Er wordt gespeculeerd over een mogelijke afvoer van m 3 /s, die bij nadere beschouwing hooguit een schijn van waarschijnlijkheid heeft. De Duitse overheid beschouwt m 3 /s als een absoluut maximum. Hogere afvoeren zullen hoe dan ook (mede door klimaatsverandering?) slechts geleidelijk bewaarheid kunnen worden. De gegarandeerde wettelijke procedure voorziet daarin. Het werk en de advisering van de Commissie Luteijn De Commissie Luteijn kreeg opdracht om onafhankelijk advies uit te brengen over gecontroleerd overstromen als middel om in extreme situaties het risico van overstroming van bepaalde gebieden (dijkringen) door de Rijn en de Maas te verkleinen. Bepaald betekent hier, zoals in het Nederlands gebruikelijk, onbepaald. Het gaat in feite om het gehele gebied van de bovenrivieren. Dit hield in het adviseren over: (I) de (regionale) aanvaardbaarheid van het concept van gecontroleerd overstromen; (II) selectie van gebieden die in extreme omstandigheden als gecontroleerd te overstromen gebieden (noodoverloopgebieden) kunnen worden ingezet en de daarbij gebruikte criteria; (III) de directe en indirecte gevolgen van een aanwijzing én van het mogelijk gebruik van noodoverloopgebieden voor mens en goed, inclusief de noodzakelijke mitigerende en compenserende maatregelen; (IV) ruimtelijke ordening en eventuele inrichtingsmaatregelen in noodoverloopgebieden; (V) de sturing en regie bij zowel de aanwijzing van noodoverloopgebied als bij de feitelijke inzet van die gebieden als noodoverloopgebied; (VI) de organisatie van de rampenbestrijding betreffende het traject van ontruiming tot en met droogmaking en heringebruikname van een noodoverloopgebied; (VII) de bestuurlijk-juridische vervolgstappen die nodig zijn met het oog op maatschappelijk en politiek draagvlak ix

10 x

11 De Commissie Noodoverloopgebieden moest zich buigen over de zin van het concept Noodoverloopgebied en het vervolgens ook volledig uitwerken, alsof de zin eigenlijk bij voorbaat al vaststond. Men zette conform deze opdracht een grote reeks van stappen. Deze worden in dit commentaar niet stuk voor stuk gevolgd, omdat ze niet allemaal relevant zijn in het kader van de opdracht van de gemeenten. Er wordt geschetst welke studies aan de advisering ten grondslag liggen en welke door de TU zijn geanalyseerd. Het gaat daarbij met name om de argumentatie betreffende een mogelijke afvoer van m 3 /s te Lobith (behandeld in het vorige hoofdstuk) en om de Kosten-Baten- Analyse. De Commissie concludeert, dat Noodoverloopgebieden nuttig, nodig en urgent zijn. Over regionale aanvaardbaarheid wordt in het advies niet gerept. Het zou dan moeten gaan om een opslagcapaciteit van 400 miljoen m 3, die met het oog op het kolossale ruimtebeslag wordt gereduceerd tot 200 miljoen onder verwijzing naar de mogelijke effectiviteit van Duitse maatregelen, waarin men eigenlijk niet gelooft. De noodzaak wordt, uitgaande van een mogelijke hoge afvoergolf, niet aangetoond. Een afvoer van m 3 /s is speculatief. Men is niet in staat om er een kans aan te hechten. Luteijn heeft het in voordrachten over een kans van 1: Die is afgeleid uit een statische black box benadering, die de beperkte capaciteit van de Duitse Benedenrijn negeert. Op basis van deze argumenten kan de aanwijzing van noodoverloopgebieden bezwaarlijk urgent zijn. Van nut kan onmogelijk sprake zijn, omdat geen schade voorkomen kan worden. Uitgaande daarvan hoeft men geen aandacht te besteden aan de problemen in en met de Kosten-Baten-Analyse (KBA), die uitgaat van 400 miljoen. Kwalijk is wel dat men in strijd met de KBA beweert, dat de maximale schade 55 miljard bedraagt. Het is volgens de KBA hooguit de helft. Zelfs daarop kan men nog wel wat afdingen. De Commissie kiest voor twee noodoverloopgebieden bij het splitsingspunt van Waal en Rijn (Pannerdens Kanaal). Dat betekent, dat het effect op de IJssel gering is en daar nog overstromingen kunnen optreden. Vanuit de TAW wordt commentaar geleverd op de twijfelachtige functionaliteit van noodoverloopgebieden. Men weet niet vast te stellen of en wanneer een dijk bezwijkt, dus ook niet wanneer en hoe het noodoverloopgebied in te zetten. Men twijfelt feitelijk aan het concept als zodanig. De Commissie Luteijn verwerpt feitelijk zelf het idee van noodoverloopgebieden door te kiezen voor aftopping van een hoogwatergolf bij Lobith. Zij kiest in wezen voor volledig ingerichte retentiebekkens op de plaatsen waar men ook eerder retentiebekkens gedacht had. De heer Luteijn verklaart, volkomen terecht, dat door deze maatregel, de overstromingskans in het rivierengebied wordt verminderd (volgens hem tot 1:4000). Dat nu is in strijd met de Wet op de Waterkering. Een wetswijziging in deze zin had de Commissie niet in gedachten. In het hoofdstuk Opdracht verklaart zij zich te zullen houden aan de bestaande normen. De geloofwaardigheid van de rapportage wordt nog verminderd door slordigheden in de redenaties en gebreken in illustraties. xi

12 xii

13 Grensoverschrijdende noodoverloopgebieden? In allerlei stukken wordt de mogelijkheid van grensoverschrijdende samenwerking bij de tijdelijke berging van water genoemd. De enige studie ernaar is die van Royal Haskoning naar de mogelijkheid van een retentiebekken in de Ooijpolder en de Millingerwaard, uitgevoerd in opdracht van het Polderdistrict Groot Maas en Waal. Het argument om dit te doen, was dat men dan, gegeven een te bergen hoeveelheid water, een geringere inundatiediepte zou krijgen. Bewoners van het Duitse aangrenzende gebied ervaren dit vanzelfsprekend als bedreigend, als agressie van een al lang niet meer vreemde mogendheid. Met name op verzoek van de Duitse opdrachtgevers is aan deze kwestie aandacht besteed. Eerst is nagegaan wat het Duitse beleid ten aanzien van waterberging is en of dit leidt tot waterberging nabij de grensovergang. Vervolgens is geanalyseerd in hoeverre er een uitgesproken en onderbouwde behoefte aan grensoverschrijdende berging is. Tenslotte is beoordeeld of het betreffende gebied i.c. de Duffelt in termen van Duits beleid acceptabel is. Het land NordRhein-Westfalen voert een programma van dijkverhoging/versterking en rivierverruiming uit. Bepaalde van de verruimende maatregelen, m.n. retentiebekkens kunnen, waterstandsverlagend werken in Lobith. Men geeft alleen oude overstromingsgebieden terug. In retentiebekkens liggen nooit woonkernen en hooguit hoogwatervrije bebouwing. Noodoverloopgebieden worden geen moment overwogen. Ook nu ondervindt men al genoeg weerstand. Er zijn geen redenen voor een grensoverschrijdend overloopgebied. Betrekkelijk dicht bij Lobith ligt een kandidaat-retentiebekken: Bylerward, onderdeel van een groot complex van vroegere zomerpolders. De Duffelt is er beslist geen alternatief voor. Het is evenmin als de Nederlandse gebieden, die worden genoemd (met uitzondering van de Rijnstrangen) een oud overstromingsgebied. Er liggen kernen in het gebied, wat de bestemming retentie onmogelijk maakt. Omdijking van deze kernen is een grote aantasting van de landschapshistorische relatie met het water: rivierduin, oeverwal, woonheuvels. Om kort te gaan Noodoverloopgebieden volgens Luteijn moeten een golf met een maximum van m 3 /s (te Lobith) aftoppen tot m 3 /s. Het optreden van een dergelijke golf is speculatief. De Duitse overheid ontkent de mogelijkheid van meer dan m 3 /s. Het probleem is irreëel. Noodoverloopgebieden kunnen op deze wijze noch nodig, noch nuttig en al helemaal niet urgent zijn. Noodoverloopgebieden werken misschien niet eens. Dat is het oordeel van de Technische Adviescommissie Waterkeringen. Noodoverloopgebieden waarmee men, zoals Luteijn, een afvoergolf aftopt en aldus de overstromingskans structureel vermindert, zijn in strijd met de Wet op de Waterkering, waarin de kansen (ofwel de minimale bescherming) zijn vastgelegd. Als men de risico s in bepaalde gebieden te groot acht moet men de aangekondigde risicodiscussie beginnen. Als men de omvang van mogelijke overstromingen te groot acht moet men gaan compartimenteren, zoals op de grens van Gelderland en Zuid-Holland vanouds gebeurt middels de Diefdijklinie. Over hogere afvoeren hoeft men zich geen zorgen te maken. Die worden via de regelmatige herziening van maatgevende afvoeren op de voet gevolgd. Nu werkt men aan maatregelen om m 3 /s aan te kunnen, terwijl er nooit meer dan m 3 /s gemeten is. Zou die m 3 /s wel echt kunnen komen? xiii

14 xiv

15 Er valt bij de operatie m 3 /s veel te zeggen voor dijkverbetering, omdat daarmee de historische ongelijkheid van bescherming wordt weggenomen of op zijn minst verminderd. Het is eigenlijk onverteerbaar, dat gegeven eenzelfde norm (1:1250) sommige dijken zijn gedimensioneerd op m 3 /s, andere op m 3 /s en nog andere, de meest recente, ten onrechte op m 3 /s. xv

16 xvi

17 INHOUDSOPGAVE VOORWOORD... III SAMENVATTING... VII 1. INLEIDING Aanleiding en opdracht Aanpak van de studie Opbouw van het rapport BELEIDSMATIGE ACHTERGRONDEN Inleiding De ontwikkeling in het denken over de omgang met de rivier, met hoge afvoeren en met waterkeringen Het wettelijk kader voor rijksbeleid Het huidige nationale beleid Het internationale beleid Het idee van noodoverloopgebieden Studies naar noodoverloopgebieden Het idee van m 3 /s te Lobith Klassieke bepaling: black box Werken met grenswaarden Speculatie Concluderend: een schijn van kans Het geheel overziende DE ADVISERING VAN DE COMMISSIE LUTEIJN Inleiding Opdracht De studies ter ondersteuning van de advisering De aanbevelingen van de Commissie Inleiding Nuttig en noodzakelijk Selectie van gebieden Inrichting en gebruik Regie en schadevergoeding Gevolgen Beleidscontext Het commentaar van de Technische Adviescommissie Waterkeringen Kwaliteit van de rapportage in het algemeen Conclusies BESCHRIJVING EN ANALYSE VAN EEN GRENSOVERSCHRIJDENDE MOGELIJKHEID Inleiding Het Duitse beleid ten aanzien van waterberging De behoefte aan waterberging nabij de grensovergang Een uitgesproken behoefte aan grensoverschrijdende waterberging? Ooij-Duffelt als noodoverloopgebied?

18 18

19 5. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN AFKORTINGENLIJST ILLUSTRATIES...79 LITERATUURLIJST BIJLAGEN

20 20

21 1. INLEIDING 1.1. Aanleiding en opdracht De Commissie Noodoverloopgebieden maakte een omvattend advies over nut en noodzaak van noodoverloopgebieden, plaatskeuze, inrichting en schadevergoeding en procedures van aanwijzing van/voor noodoverloopgebieden. Zij situeerde een aantal mogelijke gebieden dichtbij het punt waar de Rijn zich splitst in Pannerdens Kanaal en Waal. Een achttal gemeenten, waaronder twee Duitse, wier grondgebied werd bedreigd met een dergelijk gebied gaf aan de TU Delft opdracht om het rapport te becommentariëren. Het commentaar diende overwegend gericht te zijn op nut en noodzaak en op grensoverschrijdende aspecten. Belangrijke punten daarbij zijn: - de afvoer waarvan men uitgaat: m 3 /s - de mogelijkheid van alternatieve maatregelen - de bijdrage daaraan door maatregelen bovenstrooms - de wenselijkheid van grensoverschrijdende noodoverloopgebieden. Aan de gebiedskeuze wordt anders dan in zeer algemene commentaren en in het geval van het gesuggereerde grensoverschrijdende gebied Ooij Duffelt geen aandacht besteed. Er is dus geen sprake van NIMBY-commentaar Aanpak van de studie Het door de TU Delft geformuleerde commentaar is niet het resultaat van een empirische of modelmatige studie. De Commissie Luteijn werd ondersteund door een ambtelijke staf en door diverse onderzoeksbureaus. Met het rapport verscheen een serie achtergrondrapporten. In een beperkte opdracht kan men dat niet nog eens dunnetjes overdoen. Commentaar kan men echter verantwoord baseren op een aantal activiteiten. De volgende zijn ondernomen: - analyse van het rapport en de achtergrondrapporten: de opdracht van de commissie, de uitwerking ervan, de aanbevelingen, de basering op achtergrondstudies (en de eventuele afwijking daarvan!). Men kijkt dan naar juistheid, volledigheid, logica en overeenstemming met of aansluiting op bestaand beleid - literatuurstudie: vergelijking van het spectrum van activiteiten en uitspraken van de commissie met andere, bestaande bronnen, en met reacties van verschillende zijden, van individuele belanghebbenden, via georganiseerde, zoals de Vereniging van Riviergemeenten, tot technisch-wetenschappelijke als de Technische Adviescommissie Waterkeringen (TAW), - gesprekken met betrokkenen, deskundigen en belanghebbenden, die vaak ook een niet geringe (lokale) deskundigheid hebben, - verkenningen in het veld, vooral in verband met een gesuggereerd grensoverschrijdend noodoverloopgebied tussen Nijmegen en Kleef, individueel en met gidsen. Het gebied is meermalen doorkruist. De laatstgenoemde activiteiten hebben als neveneffect, dat een zekere identificatie met de bedreigde gebieden ontstaat. Die maakt de confrontatie met een poltiek-ambtelijke Moloch als de Commissie Luteijn wat draaglijker. 21

22 22

23 1.3. Opbouw van het rapport De rapportage bestaat uit de volgende delen: 1. beschrijving van de achtergrond van de opdracht van de commissie, het beleidskader de ontwikkeling van het denken over de omgang met hoge afvoeren en met de rivier, het wettelijke kader het huidige nationale beleid het vigerende grensoverschrijdend beleid het ontstaan van het idee van noodoverloopgebieden na 1995 studies naar noodoverloopgebieden het idee van hogere afvoeren dan voorzien: de m 3 /s bij Lobith 2. beschrijving en analyse van de rapporten van de commissie en haar adviseurs de opdracht aan de commissie de onderzoeken in haar opdracht de aanbevelingen beschikbaar commentaar confrontatie met de opdracht confrontatie met het beleidskader confrontatie met achtergronden kwaliteit in de rapportage in het algemeen 3. beschrijving en analyse van een grensoverschrijdende mogelijkheid Duits beleid ten aanzien van waterbergende gebieden behoefte aan een gebied nabij Lobith het idee van een grensoverschrijdend gebied de uitwerking ervan beoordeling in termen van Duits beleid beoordeling ten principale 4. conclusies en aanbevelingen 23

24 24

25 2. BELEIDSMATIGE ACHTERGRONDEN 2.1. Inleiding Dit hoofdstuk bestaat uit een aantal paragrafen van zeer ongelijke lengte. Eerst wordt beknopt geschetst hoe het beleid zich geleidelijk heeft ontwikkeld. De veelheid van gebeurtenissen leidt tot een fikse hoeveelheid tekst (2.2). Daarna kan in kortere paragrafen een aantal belangrijke algemene kwesties worden behandeld: het wettelijk kader voor rijksbeleid ten aanzien van de waterkeringen (2.3) het huidige nationale beleid dat daaraan een invulling geeft (2.4) het internationale beleid dat mede richting kan geven aan het rijksbeleid (2.5) het ontstaan van het idee van noodoverloopgebieden na 1995 (2.6) studies naar noodoverloopgebieden (2.7) het idee of zo men wil de fictie van aan maximale afvoer van m 3 /s (2.8) In een afsluitende paragraaf wordt geprobeerd aan te geven in hoeverre uit dit geheel een heldere en vaste basis voor de beoordeling van het idee van noodoverloopgebieden te construeren is De ontwikkeling in het denken over de omgang met de rivier, met hoge afvoeren en met waterkeringen De grote rivieren zijn in de historie altijd van groot belang geweest als verkeersader (en dus de oever als vestigingsplaats), leverancier van water en afvoer van een teveel aan water en aan afvalwater. De exploitatie van de rivier en haar bedding is in de loop van de vorige eeuw zo ver gegaan, dat zij sterk vervuilde, waardoor natuurwaarden aan verval onderhevig waren. Dat gold zowel voor het leven in het water als dat op de oevers. In eendrachtige internationale samenwerking is de vervuiling sterk teruggedrongen. De Rijnoeverstaten hebben ook werk gemaakt van herstel en schepping van natuurwaarden, in Nederland via het plan Ooievaar (de Bruin e.a., 1987) en latere initiatieven. Overstromingen waren tot in de twintigste eeuw een regelmatig terugkerend verschijnsel. De bewoners stelden zich daar zo goed en zo kwaad als het ging op in, maar de overlast en schade voor met name het agrarisch bedrijf kon groot zijn. Om de schade te beperken zocht of maakte men hoge woonplaatsen en ging over tot bedijking. Al in de 14 e eeuw was die min of meer volledig. Ondanks geleidelijke verhoging van de dijken was dit lange tijd niet voldoende om overstromingen te beperken. Men ontwikkelde daarom op diverse plaatsen overlaatsystemen. Het teveel aan water kon dan via gebieden die relatief diep lagen geleidelijk afvloeien naar plaatsen waar het weer op de rivier geloosd kon worden. Het bekendste voorbeeld is de Beerse Overlaat, die het meanderende deel van de Maas van Cuijk tot Heusden ontlastte, Bij Waalwijk werd het water via de Baardwijkse Overlaat geloosd op de Biesbosch. 25

26 Figuur 2: Nieuw gegraven monden van Maas en Waal (Rijksmuseum bl. 77) 26

27 Alleen ingrijpen in de loop van de rivieren kon de voortdurende problemen beteugelen. Belangrijke ingrepen waren het graven van het Pannerdens Kanaal aan het begin van de 18 e eeuw, het graven van nieuwe Maas- en Waalmonden (Nieuwe Merwede en Bergse Maas) aan het eind van de 19 e eeuw en de Maaskanalisatie na de overstromingen van Deze en talloze andere maatregelen betekenden dat een eind kwam aan regelmatige overstromingen. Het kwam de bewoning en het gebruik van uitgestrekte gebieden ten goede. Een zegen voor de natie. In de 20 ste eeuw is op de overstromingen van 1926 (ook) gereageerd met dijkverhogingen. Na 1953 gebeurde dit eveneens, niet omdat in het gebied van de bovenrivieren ook maar iets gebeurd was, maar omdat men zich daar verontrust afvroeg of de dijken wel een verantwoorde bescherming boden. Zonder veel omwegen werd in navolging van het Deltaplan in 1956 voor het eerst een gewenst beschermingsniveau vastgesteld: een maatgevende afvoer van m 3 /s te Lobith met een bijbehorende maximale overstromingskans van 1:1250 (zie bijlage C). Het daaruit voortvloeiende programma van dijkverbeteringen werd traag gestart en uitgevoerd, omdat de zaak minder urgent was dan die van de Delta en de door de zee beïnvloede benedenrivieren. Bij de Deltawerken bestond en ontstond weinig discussie over de normstelling voor werken, maar rees bij de afsluiting van de Oosterschelde verzet, vanwege de teloorgang van de inmiddels gewaardeerde natuurwaarden. Het leidde tot een beleidsanalytische aanpak waarbij systematisch alternatieve maatregelen en hun uiteenlopende effecten werden geanalyseerd en gepresenteerd. Bij de dijkverbetering in het rivierengebied ontstonden in verschillende fasen conflicten, die voortvloeiden uit een technocratische aanpak zonder respect voor historische, landschappelijke en cultuurwaarden. Een conflict in Brakel (Bommelerwaard), waar rigoureuze plannen waren ontwikkeld, die weinig zouden overlaten van de dijkbebouwing, leidde tot de instelling van de Commissie Rivierdijken (Commissie Becht, 1977). Deze bestudeerde de kwestie ten principale, inclusief de uiterst simpele correspondentie die leidde tot de normstelling van 1:1250. Zij stelde voor het eerst officieel de vraag hoeveel water uit Duitsland zou kunnen komen. Daarvóór beschouwde men de rivier boven Lobith als een black box. Op de vraag aan het buurland wat doen jullie met je dijken? was het antwoord wij passen ons aan jullie aan. De conclusie van de commissie was, dat een maatgevende afvoer van m 3 /s te Lobith paste bij de vastgelegde overstromingskans. Het betekende, dat de dijken wat bescheidener konden worden verbeterd. De commissie beval voorts aan om uitgekiend te gaan ontwerpen, zodat bescheidener en plaatselijk beter passende oplossingen gekozen konden worden. Er werden provinciale coördinatiecommissies ingesteld om ontwerpen te beoordelen op hun omgevingseffecten, met name ten aanzien van LNC-waarden : Landschap, Natuur en Cultuur (Commissie Rivierdijken 1976). Een volgende conflict deed zich voor te Sliedrecht, in het gebied van de Benedenrivieren. Hier ontstond een patsituatie tussen gemeente en waterschap: men kon het niet eens worden over het dijktracé, gegeven de ondoenlijkheid van verbetering van de bestaande dijk met dichte bebouwing aan weerszijden. Van Veen, de geestelijk vader van het Deltaplan had voor de oorlog al vastgesteld, dat dijkverbetering in Sliedrecht geen optie was: de rivier zou moeten worden verlegd. Rijkswaterstaat (Directie Sluizen en Stuwen) werd ingeschakeld om openingen te vinden. Men paste de beleidsanalytische benadering toe: een grondige verkenning van problemen, mogelijkheden en effecten. (Rijkswaterstaat Directie Sluizen & Stuwen, 1986). De TU Delft werd ingeschakeld om effecten voor bewoning te beoordelen (de 27

28 28

29 Boer, 1987). Een rivierverlegging werd niet bestudeerd. Voor Sliedrecht werden oplossingen gevonden, maar de beleidsanalytische aanpak werd verder niet toegepast. Een volgende conflict, over de Bomendijk in de gemeente Voorst (Gelderse IJssel), leidde tot de instelling van de Boertien I. Actievoerders maakten bezwaar tegen het kappen van fraaie oude bomen in de bestaande waterkering bij verbetering ervan. Over dijkverbeteringen werden geen milieu-effect-rapportages (mer) uitgevoerd. De waterschappen, belast met de dijkverbetering, wensten daardoor niet gehinderd te worden. De commissie bestudeerde de kwestie van de rivierdijkverbetering wederom ten principale en kwam tot de conclusie dat de maatgevende afvoer van m 3 /s nog steeds overdreven was: m 3 /s zou passend zijn. Men moest ook werkelijk eens uitgekiend gaan ontwerpen: niet overgedimensioneerd en niet alleen in grond werken. Voortaan was een mer nodig. Bij de oorspronkelijke plannen voor dijkverbetering werd rigoureus vastgehouden aan het uitgangspunt dat verzwaring binnendijks moest plaatsvinden: het winterbed mocht niet aangetast worden. Uitgekiend ontwerpen kon inhouden, dat men dat losliet, en ook voor stedelijke ontwikkeling werd nog wel eens een aanslag op het winterbed gedaan. Het denken over het herstel van natuurwaarden in en langs de rivier was ongetwijfeld mede oorzaak van een omslag in het denken over de vormgeving van de afvoerfunctie van de rivier. De toenemende verharding van oppervlakken, door een verdergaande verstedelijking in het stroomgebied, leidde tot wateroverlast in de steden en een snellere afvoer van water naar de rivier, met de kans op hogere afvoergolven. Mogelijke klimaatsveranderingen met meer regenval zouden dit verschijnsel nog kunnen versterken. Internationaal ontstond tussen betrokken overheden overeenstemming dat met afvoeren zou moeten worden omgegaan in de (prioriteits)volgorde: vasthouden, bergen, afvoeren. Het betekent: vasthouden in de bodem, bufferen in opvangbekkens en pas daarna afvoeren naar zee. Men verliest daarbij overigens gemakkelijk uit het oog, dat wanneer grote watermassa s via de Rijn ons land bereiken bufferen een geweldige opgave is, vanwege het kolossale ruimtebeslag dat vereist is, terwijl de zee dichtbij is. De beteugeling van de grote rivieren, m.n. de vastlegging van zomer- en winterbed, die geleidelijk was gerealiseerd leidde, zij het heel traag, tot een steeds hoger opslibbing van de rivier (minder ruimte in het winterbed). In combinatie met dijkverhoging en bodemdaling in de (veen)polders kwam en komt aldus de rivier steeds hoger in het land te liggen. Bij overstromingen kan dit plaatselijk tot diepere inundaties leiden. De combinatie van deze schrikbeelden, hogere afvoeren en groter gevaar bij dijkdoorbraken, leidde tot een in beleidskringen breed gedragen opvatting, dat de rivier meer ruimte zou moeten krijgen, overigens zonder veel kwantitatieve onderbouwing. De wateroverlast van de Maas in 1993, waarbij de waterstanden ongekende hoogten bereikten, leidden via de Commissie Boertien II, tot het tegendeel. Een groot deel van de Maas, ruwweg het gedeelte boven Grave was onbedijkt. Helaas was in het winterbed op forse schaal tot bebouwing over gegaan, zonder dat de betrokkenen op de hoogte waren van het overstromingsrisico. De roep om maatregelen ter beteugeling van de rivier was algemeen. Het gevolg was een immense beperking van de ruimte voor de Maas, doordat vrijwel over de gehele lengte kaden werden aangebracht met een overstromingskans van 1:500. Buffering in de via afgraving te verbreden Grensmaas is slechts een belofte. 29

30 Figuur 3: Trouw donderdag 5 oktober

31 De wateroverlast van de Rijn in 1995, die nergens tot overstromingen leidde, ondanks het feit dat grote delen van de dijken niet voldeden aan eisen van hoogte of sterkte, leidde tot ongekende evacuaties, die nationaal en internationaal als een groot succes werden bestempeld, maar voor de betrokkenen ongetwijfeld een traumatische ervaring waren: van huis en haard verdreven worden, zonder dat ook maar ergens sprake was van overstromingen. Het gevolg was een versnelling van het bestaande programma van dijkverbeteringen, om een afvoer van m 3 /s aan te kunnen. Het gebeurde onder de volstrekt misplaatste vlag Deltaplan grote rivieren. De mer-procedure werd voor deze gelegenheid opzij gezet, maar de planontwikkeling lijkt meer dan ooit te zijn uitgegaan van LNC-waarden en uitgekiend ontwerpen. Er leek sprake van een ongekende harmonie in de omgang met belanghebbenden De ervaringen van 1993 en 1995 had twee belangrijke consequenties: een verhoging van de maatgevende afvoer te Lobith naar m 3 /s een vaste vorm krijgen van het principe `Ruimte voor de Rivier zowel in termen van de bewaking van de bestaande ruimte als in termen van het scheppen van extra ruimte. In de paragraaf over bestaand beleid wordt daarop nader ingegaan Het wettelijk kader voor rijksbeleid De omgang met de waterkeringen is geregeld in de Wet op de Waterkering (1996). In de wet is vastgelegd, wat de maximale overstromingskans (overschrijdingskans) van dijken in een dijkring moet zijn. Deze normen, geformuleerd als een jaarlijkse kans, lopen uiteen van 1:1250 (gemiddeld eens in de 1250 jaar) voor het gebied van de bovenrivieren tot 1: voor de Randstad. De verschillen zijn gebaseerd op de ernst van overstromingen. Deze komen aan zee sneller en minder voorspelbaar, en de vluchtwegen naar hoge gronden zijn er langer. In de Randstad is de verstedelijking groter (meer potentiële slachtoffers) dan in bijvoorbeeld Friesland en Zeeland. Deze provincies hebben daarom een hogere overstromingskans: 1:4000. Bij de overschrijdingskans van bijvoorbeeld 1:1250 behoort voor de Rijn een maatgevende afvoer (tot m 3 /s te Lobith), die vertaald wordt in een maatgevend hoogwater (MHW) te Lobith en elders. Het MHW is de basis voor de dijkhoogte. De dijk moet voldoen aan een minimumprofiel. In het kader van de wet is geregeld dat de maatgevende afvoer via een standaardmethode regelmatig wordt herberekend op basis van recente waarnemingen en dat de dijkhoogtes daaraan worden aangepast. De dijken moeten ook periodiek worden getoetst om vast te stellen of de vereiste hoogte en kwaliteit nog wel aanwezig zijn. De zorg voor de keringen in het rivierengebied berust bij de waterschappen. Op deze wijze is een systeem gecreëerd, dat ervoor zorgt dat de kwaliteit van de keringen ook in gewijzigde omstandigheden op peil blijft. De eventuele hogere afvoeren, die het gevolg van klimaatsveranderingen zouden kunnen zijn, kunnen daardoor goed worden opgevangen. De hoge Rijnafvoeren van 1993 en 1995 hebben bij herberekening van de maatgevende afvoer geleid tot een waarde van m 3 /s. Dit luidde automatisch een volgende operatie ter verhoging van de (afvoer)capaciteit van de rivier in. 31

32 32

33 Vooral aan de zeekant zijn achter de hoofdwaterkering veelal oude keringen aanwezig. Deze kunnen de functie van een tweede kering hebben. Dit is dan door het waterschap in zijn keur vastgelegd. Eisen van rijkswege zijn er niet, hoewel de Vierde Nota Waterhuishouding (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1997) belooft/voorspelt: Provincies en waterschappen zullen in de planperiode eisen formuleren ten aanzien van deze keringen. In de Randstad bijvoorbeeld ontbreekt een tweede kering. Compartimenteringsdijken, bedoeld om de omvang van overstromingen te beperken, zijn zeldzaam. Het betekent dat sommige dijkringen erg groot zijn. De Betuwe met de Tieler- en Culemborgerwaarden vormen één geheel. De Diefdijklinie op de oude grens van Gelderland en Zuid-Holland is een voorbeeld van een compartimenteringdijk. Van Lek naar Boven-Merwede vormen Diefdijk, Nieuwe Zuider- Lingedijk en (oude) Zuider-Lingedijk een aaneengesloten geheel van Everdingen tot Gorinchem. De kering wordt slechts onderbroken door een afsluitbare opening voor de A2 en een dubbele sluis voor de Linge bij Asperen. Na de februariramp werd op Schouwen-Duiveland een delingsdijk aangelegd om te voorkomen, dat bij overstromingen het gehele eiland in een keer zou ondergaan. De Technische Adviescommissie Waterkeringen (TAW) heeft het werken met overschrijdingskansen ter discussie gesteld en ook de normen als zodanig. Men zou naar de overstromingskansen van complete dijkringen moeten kijken. Dit gebeurt thans in het project Veiligheid Nederland in Kaart (VNK). Daaruit is tot nu toe bijvoorbeeld gebleken, dat de overstromingskans van de Randstad door een enkele zwakke plek groter is dan de vereiste 1:10.000, maar dat zij met beperkte verbeteringen op 1: gebracht kan worden. De Tielerwaard is eveneens beoordeeld. Behoudens een enkele zwakke plek (de inlaat van een oud inundatiekanaal voor de Waterlinie) is de overstromingskans 1:1.000, net te groot, vanwege de hogere MHW. Vervolgens zou men ook de risico s voor bewoners, have en goederen eens beter moeten overwegen. Voor het rivierengebied geldt bijvoorbeeld, dat in sommige delen de omvang van de bevolking en van de economische activiteiten sinds de vaststelling van de norm van 1:1250 belangrijk gegroeid is. In de Vierde Nota Waterhuishouding wordt deze discussie beloofd rond het jaar Het huidige nationale beleid Het huidige beleid is gericht op het voldoen aan een maatgevende afvoer van m 3 /s. Het beleid staat geheel in het teken van Ruimte voor de Rivier. Kort na de hoge afvoer van 1996 is een Beleidslijn Ruimte voor de Rivier tot stand gekomen. Deze eist strikte handhaving van het winterbed. Zo moest bij een beperkte buitendijkse verzwaring van de dijk in Boven-Hardinxveld aan de overzijde, in de Sliedrechtse Biesbosch, compensatie worden gevonden. In de Vierde Nota Waterhuishouding (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, 1997) wordt gesproken over méér ruimte voor de rivier: De bijna-overstromingen van de Rijntakken en de overstromingen in het Maasstroomgebied maken duidelijk dat de rivieren meer ruimte moeten krijgen. Duurzame hoogwaterbescherming kan het beste worden gerealiseerd door zoveel mogelijk met natuurlijke processen mee te werken. Voor de toekomst moeten we rekening houden met meer en hogere hoogwaters. Hoewel er nog veel onzekerheden bestaan. Zullen wijzigingen in de afvoer van de grote rivieren op de langere termijn een grotere claim leggen op het waterhuishoudkundig systeem. 33

34 34

35 Een volgende ronde rivierdijkversterkingen is duur, maatschappelijk ongewenst Retentiebekkens zijn vooral bovenstrooms van Lobith en Eijsden effectief. Extra retentieruimte in Nederland is moeilijk te realiseren, maar niet onmogelijk. Uit de Integrale Verkenning Rijntakken blijkt dat verlaging van het winterbed en verlegging van dijken uit oogpunt van waterstandsverlaging de meest effectieve maatregelen zijn. Enkele polders (zullen) zijn gereserveerd voor waterberging bij extreem hoogwater (blz. 33). De regering initieert een discussie over restrisico s. In de rapportage van de Commissie Waterbeheer 21 e eeuw (2000) is het gebrek aan ruimte voor het water hoofdthema. De gebeurtenissen op het einde van de 20 e eeuw worden gedramatiseerd. De voorzitter in het voorwoord: Polders worden onder water gezet om dijkdoorbraken te voorkomen. Rivierdijken dreigen te bezwijken onder het hoge water Bij die dijkdoorbraken gaat het overigens slechts om boezemkaden (EdB). De commissie wil bijstelling van veiligheidsnormen voor rivieren en kusten en aanwijzing van gebieden voor de opvang van water. (Hoofdlijn advies) De situatie is, zeker na de recente verhoging van de rivierdijken, niet echt onveilig.. Bij zeer extreme omstandigheden kunnen zich ook op korte termijn op sommige plaatsen onveilige situaties voordoen De Rijn verandert van een smeltwaterrivier in een regenrivier (Analyse). Dat laatste is onzin, dat was het altijd al (EdB). Een analyse van mogelijke hogere rivierafvoeren leert dat bij een middenscenario voor temperatuur- en neerslagontwikkeling de maatgevende afvoer van de Rijn slechts met 800 m 3 /s stijgt (Basisrapport bij het advies blz. 21). Dijkverhoging ziet de Commissie niet als een duurzaam alternatief. Dijkverhoging betekent in wezen verhoging van de risico s. Gaat het een keer mis, dan gaat het ook ernstig mis (blz. 45). Men wil dat in de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening (2000) concrete ruimtereserveringen voor waterberging worden vastgelegd. De Commissie stelt vast dat een beleid op basis van Ruimte voor de Rivier tweeënhalf keer keer zo duur is als dijkverhoging, maar kiest voor een ander waterbeheer vanwege een aantal grotendeels niet economische baten (blz. 77). Gekwantificeerd wordt er niet. In het Actieprogramma (Hoofdstuk 10) noemt men in de categorie Geen-spijt maatregelen het op korte termijn aanwijzen van Rijnstrangengebied en Ooijpolder als retentiegebied. Uit het concept-rapport (basisrapport genoemd) blijkt waarom: de RvR-aanpassingen om m 3 /s aan te kunnen zullen pas in 2015 gereed zijn, daarom moeten deze twee gebieden snel worden gerealiseerd om eerder de m 3 /s te kunnen halen. Daarna zou men ze dan voor plus kunnen gebruiken. De Commissie stelt een kolossaal actieprogramma samen. Het ministerie lijkt niet echt raad te weten met de reeks van krachtdadige aanbevelingen. Voor de kwestie van restrisico s wordt de Commissie Noodoverloopgebieden ingesteld. Voor de verwezenlijking van de capaciteit voor een afvoer van m 3 /s wordt de Planologische KernBeslissing (PKB) Ruimte voor de Rivier gestart. In de startnotitie wordt verklaard, dat de m 3 /s kan worden gehaald zonder retentiegebieden (Strategienota Ruimte voor Rivier 2002). Men vreest de maatschappelijke weerstand tegen deze en andere kunstgrepen. 35

36 36

37 2.5. Het internationale beleid Hierover kan men kort zijn. De Rijnoeverstaten zijn het eens over principes van waterbeleid: de trits vasthouden, bergen en (pas daarna) afvoeren. Het betekent dat men de wateroverlast niet op gebieden benedenstrooms afwentelt. Internationaal bestaan echter geen bindende afspraken over de mate van beveiliging en de technische uitwerking daarvan, laat staan de maxima die men afvoert. Nordrhein-Westfalen richt zich op een afvoergolf met een inhoud van maximaal m 3 /s met een kans van 1:500. Dat staat in contrast tot de Nederlandse maatgevende afvoer van m 3 /s Het idee van noodoverloopgebieden Het idee van noodoverloopgebieden, ofwel calamiteitenpolders, zoals ze eerst heetten, is geboren na de omvangrijke evacuaties van Na afloop van deze gedenkwaardige operatie verschenen diverse evaluaties. Deze stemden stuk voor stuk tot tevredenheid. Men was er in geslaagd om de bevolking redelijk geordend uit het gebied te laten vertrekken. Op basis van de ervaringen zou men in staat moeten zijn de evacuaties beter te plannen. Er werden middelen ontwikkeld om het verloop van eventuele overstromingen beter te kunnen voorspellen (Hoogwater Informatie-Systeem, HIS) en om vast te stellen welke maatregelen men in het kader van de rampenbestrijding zou moeten nemen (PoldEvac). Kritiek op de omvang van de evacuaties was er slechts in beperkte mate. Prof. Van der Ven bijvoorbeeld kritiseerde de ontruiming van de grootste betrokken kern, Tiel. Het zou gewoonweg onmogelijk zijn, dat de stad onderliep, omdat zij boven in een zeer grote dijkring ligt. De Tielse uitleg: Je kunt zo n stad toch niet midden in het water laten liggen? De stad lag natuurlijk niet midden aan het water, maar aan een overvolle rivier, waarvan de dijken ter plaatse geen tekenen van ontbinding vertoonden (EdB). In de Vierde Nota Waterhuishouding wordt, zoals eerder aangegeven een discussie over restrisico s aangekondigd. Daarbij wordt enerzijds gesproken over een verdergaande rampenbestrijding (evacuatie uit ondergelopen gebied) en anderzijds over gecontroleerd inunderen: Het gecontroleerd inunderen van één of enkele polders is veruit te prefereren boven een ongecontroleerde overstroming (blz. 63). Enkele polders (zullen) zijn gereserveerd voor waterberging bij extreem hoogwater (blz. 33). De regering initieert een discussie over restrisico s. De Commissie Waterbeheer 21 e eeuw formuleert voor de aanvang van haar werk uitgangspunten. Eén daarvan is dat het wenselijk is om naast retentiegebieden ook, voor noodgevallen gebieden te hebben waar water gecontroleerd opgevangen kan worden (blz. 37). De Commissie reproduceert zonder commentaar de kaart met calamiteitengebieden rivieren uit de Discussienota Ruimte voor de Rivier die ondertussen verscheen (Basisrapport blz. 84). Deze nota deed veel stof opwaaien met name vanwege de betreffende kaart. Deze bevat een grote reeks van mogelijke gebieden, zonder enige onderbouwing van de selectie. Zij werd samengesteld uit enkele beschikbare kaarten, die ten dele voor de opslag van gebiedseigen water werden ontwikkeld. Op de kaart (in de versie van de Commissie) zijn voor Gelderland alleen calamiteitengebieden aangegeven in de Tielerwaard en de Bommelerwaard. 37

38 38

39 2.7. Studies naar noodoverloopgebieden In reactie op het idee van noodoverloopgebieden zijn enkele studies verricht om er uitwerking aan te geven. De TU Delft schreef op verzoek van de Dienst Weg- en Waterbouwkunde van Rijkswaterstaat (DWW) twee beschouwingen over de idee. Zij exerceerde in studentenprojecten ook met specifieke gebieden. Op initiatief van de Kamer van Koophandel Rivierenland (Tiel), en met steun van o.a. de Provincie Gelderland verrichtte een consortium een studie naar de Tielerwaard als overloopgebied (WL Delft Hydraulics e.a 2001). In de eerste beschouwing van de TU werd geprobeerd vast te stellen wat men zich bij een noodoverloopgebied moest voorstellen: waarom, waar, hoe en wanneer en met name onder welke voorwaarden aan te wijzen en te gebruiken. Wij kwamen tot de volgende conclusies, die van belang zijn voor de beoordeling van het advies van de Commissie Luteijn: Het aanwijzen van calamiteitenpolders is op het eerste gezicht een bizar beleidsvoornemen. De vrijwel voltooide rivierdijkverbetering en de aanvullende maatregelen in het kader van het project Ruimte voor de Rivier zorgen immer voor een sterke vermindering van het overstromingsrisico,. de mogelijkheid om een zeer weinig voorkomende [nog nooit voorgekomen] afvoer van maximaal m 3 /s bij Lobith benedenstrooms zonder veel problemen te verwerken. Véél beter dan het ooit geweest is!. De maatschappelijke haalbaarheid van het beleidsvoornemen is. sterk afhankelijk van een goede onderbouwing en uitwerking van het concept. Het realiteitsgehalte van een mogelijke afvoer van m 3 /s zal men zo goed mogelijk moeten vaststellen en overdragen op de publieke en politieke opinie. Voor de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening wordt een grote hoeveelheid zoekgebieden gepresenteerd. Er wordt niet bij aangegeven hoeveel nu eigenlijk nodig is, wat de geloofwaardigheid niet ten goede komt. Het lijkt erop, dat men vrijwel de gehele last van de hoogwatergolf op de Waal wil afwentelen. de gebieden langs de Waal worden intensiever gebruikt, dan die langs grote delen van de IJssel. Er wordt niet aangegeven waarom verdergaande dijkverbetering zo volstrekt uit den boze is, dat het zelfs niet als referentie-alternatief mag dienen. Als het dan toch zo afschrikwekkend is kan dit juist gebruikt worden om het gekozen alternatief relatief aantrekkelijkheid en aanvaardbaar te maken. Grondgebruikers mogen misschien de indruk krijgen het slachtoffer te zijn, maar dan in ieder geval niet van willekeur. Men zal een gemengde strategie van mitigerende en compenserende maatregelen moeten opwerpen. Daarbij mag niet alleen van kosten worden uitgegaan. Men offert de belangen van bepaalde eigenaren en gebruikers op ten bate van de gemeenschap. Het leed, dat bijvoorbeeld door de onzekerheid wordt veroorzaakt, mag wel tot uitdrukking komen in een zekere overcompensatie (de Boer 2000, blz ). 39

40 Figuur 4: Maximale afvoer van de Rijn bij Lobith waarop de dijken zijn ontworpen (Bijlage Commissie Luteijn) 40

41 De tweede opdracht van de DWW behelsde een toespitsing op de maatschappelijke aanvaardbaarheid van noodoverloopgebieden. De dienst twijfelde daar kennelijk aan. De maatschappelijke aanvaardbaarheid werd getoetst met behulp van criteria die ooit voor de CRMH werden ontwikkeld toen SVV-II moest worden beoordeeld. Ten aanzien van de beleidsdoelen werd geconcludeerd: Het specifieke doel, dat men zich stelt, is, uitgaande boven wettelijke normen, eventuele, onwaarschijnlijk hoge afvoeren te kunnen verwerken zonder ongecontroleerde overstromingen. Dit specifieke doel is moeilijk te communiceren Een mogelijk tweede specifieke doel, dat overigens moeilijker te realiseren is, namelijk gebruik bij de dreiging van bezwijken van een dijk elders, lijkt een grotere mate van legitimiteit te hebben. Het betekent echter, dat de kwaliteit van de dijken kennelijk niet voldoende is. De reactie kan dan zijn: Waarom doet men daar dan niets aan?. En als men nu niet weet waar de kwaliteit onvoldoende is: Doe dáár dan eerst iets aan! Ten aanzien van beleidseffecten werd geconcludeerd: De instelling van noodoverloopgebieden is in beginsel positief voor de ontwikkeling van het rivierengebied. In de praktijk hoeft dit niet van belang te zijn: het overstromingsrisico is gering. Herhaling van de evacuaties van 1995 zou een belangrijke terugslag kunnen hebben [maar noodoverloopgebieden zijn er niet om die te voorkomen!]. De gebieden, die aangewezen worden zullen daarvan zeker een terugslag ondervinden Ten aanzien van het beleidsinstrument waren de conclusies (nog) minder negatief. Grondgebruikers moeten soms wijken voor veiligheidszones, voor tijdelijke opslag van water (in uiterwaarden en boezemlanden) of voor de dreiging van de zee (inlagen) De algemene conclusie was: Op het niveau van de beleidsdoelstellingen is het concept bepaalde discutabel omdat: - de overstromingskansen geringer zijn dan ooit, - het voor de hand ligt bestaande verschillen in overstromingskansen [die het gevolg zijn van verschillende beleidswijzigingen in decennia-lange dijkversterking na 1953] en eventueel overstromingsrisico s te reduceren via partiële dijkverhoging, - het klassieke alternatief, dijkverhoging, niet bestudeerd wordt, (de Boer 2002, blz ) Op de kaft van het rapport is de RvR-kaart afgedrukt, die weergeeft voor welke maatgevende afvoer dijken zijn ontworpen. De Waal, de Nederrijn en de Lek hebben over grote lengte de laagste en zwakste dijken. De westelijke dijk van het Pannerdens Kanaal valt eveneens in de slechtste categorie. Bij hogere afvoeren dan m 3 /s is men in Millingen waarschijnlijk het slachtoffer. Dat is te gek voor woorden! 41