Beleidskader voor de pilot systeemtoezicht

Transcriptie

1 Prov incie Noord-Brabant Beleidskader voor de pilot systeemtoezicht Auteur Eenheid Handhaving Datum 9 april 2009

2

3 1. Inleiding Een gebruikelijk uitgangspunt van handhaving was lange tijd: vertrouwen is goed, controleren is beter. Dit uitgangspunt doet echter geen recht aan ondernemers en personen die aandacht besteden aan het goed naleven van wet- en regelgeving. Goed naleven vergt een bepaalde houding en in sommige gevallen ook een investering in de vorm van een managementsysteem waardoor risico s worden geïdentificeerd en beheerst. Wij vinden dat we de goede nalevers in het toezicht met meer vertrouwen tegemoet moeten treden. Wij hebben ons uitgangspunt van handhaving dan ook bijgesteld naar: vertrouwen geven daar waar het kan. Dit beleidskader gaat specifiek in op het systeemgericht handhaven. Met het systeemgericht handhaven krijgt het geven van vertrouwen gestalte in de relatie tussen onze provincie en een bedrijf dat op een systematische wijze de naleving van wet- en regelgeving borgt en verbeterd. Dit beleidskader bevat voor de pilot Systeemtoezicht alle voorwaarden en regels die wij hanteren voor systeemgerichte handhaving. Beleidskader voor de pilot Systeemtoezicht 1

4 Beleidskader voor de pilot Systeemtoezicht 2

5 2. Nalevingsmanagement 2.1. Managementsystemen Managementsystemen van bedrijven zijn meestal gericht op het optimaliseren van de bedrijfsvoering bijvoorbeeld op de aspecten kwaliteit, gezondheid, veiligheid of milieu. Er is bij bedrijven met een managementsysteem een groot potentieel aan vermogen om de naleving van wettelijke eisen te borgen in de eigen organisatie en verder te verbeteren (het zogenaamde nalevingsmanagement). Dit potentieel wordt veelal niet of nauwelijks benut doordat de bestaande normen voor managementsystemen niet specifiek zijn gericht op het borgen van het naleven van wettelijke eisen. Er zijn daarom aanzienlijke verschillen in nalevingsgedrag bij bedrijven die werken met gecertificeerde managementsystemen. In het kwaliteitsdenken staan twee elementen centraal, te weten: het borgen van de kwaliteit en het continu verbeteren hiervan. Borgen betekent dat een behaald kwaliteitsniveau zeker wordt gesteld door het nemen van gerichte organisatorische maatregelen. Het tweede element heeft te maken met het lerend vermogen en is er op gericht de kwaliteit steeds verder te verbeteren. De basis voor nalevingsmanagement is dat deze twee principes specifiek worden ingezet om ervoor te zorgen dat regelnaleving wordt geborgd en dat de organisatie op dat gebied steeds verder verbetert Vertrouwen als basis Dat wij bij de uitvoering van onze toezichtstaak vertrouwen geven daar waar het kan, vraagt om operationalisering van dat begrip. In het volgende schema is de geneigdheid om vertrouwen te geven afgezet tegen de mate waarin naar bevestiging door feiten wordt gezocht. Wij zijn van mening dat vertrouwen geven daar waar dat kan moet betekenen dat we geneigd moeten zijn om vertrouwen te geven maar dat alleen in die situaties moeten doen waarin dat op basis van feiten ook daadwerkelijk gerechtvaardigd is. Geneigdheid tot vertrouwen veel weinig 1 Goedgelovigheid Beoordelingsvermogen 2 sterke neiging sterke neiging weinig analyse veel analyse geringe neiging weinig analyse Blind vertrouwen geen vertrouwen gerechtvaardigd vertrouwen wantrouwen geringe neiging veel analyse 3 Besluiteloosheid Achterdochtig 4 weinig veel Analyse Beleidskader voor de pilot Systeemtoezicht 3

6 Om het begrip vertrouwen verder te operationaliseren kan gebruik worden gemaakt van de volgende formule 1 : Vertrouwen = geloofwaardighei d x kwaliteit van de relatie zelfingenomenheid x betrouwbaarheid Geloofwaardigheid = is het waar te maken? Kwaliteit van de relatie = open, prettig, kwetsbaar Betrouwbaarheid = afspraak is afspraak Zelfingenomenheid = gebrek aan zelfreflectie en -kritiek Deze formule biedt vier concrete aangrijpingspunten waarmee eenieder in een bepaalde relatie kan werken aan toenemend vertrouwen. In een toezichtsrelatie gaat het om het vertrouwen dat de regelnaleving voldoende is geborgd en waar nodig wordt verbeterd. Een effectieve toepassing van nalevingsmanagement kan hier voor zorgen. Nalevingsmanagement zorgt ervoor dat het bedrijf: competenter wordt in termen van regelnaleving (geloofwaardigheid); open communiceert over de nalevingsprestatie en de afwijkingen (kwaliteit van de relatie); door het kwaliteitsdenken toe te passen op regelnaleving haar afspraken beter nakomt (betrouwbaarheid), en via de cyclus van continue verbetering structureel de eigen nalevingsprestatie onderzoekt (zelfreflectie en -kritiek) Vier niveaus van nalevingscompetentie Wij hanteren vier niveaus van nalevingscompetentie waarin bedrijven kunnen worden ingedeeld. 1. Bedrijven die niet willen en/of niet kunnen naleven. Deze bedrijven zijn niet bereid tot regelnaleving dan wel niet in staat tot regelnaleving vanwege het ontbreken van de benodigde competenties; het kwaliteitsdenken is bij deze bedrijven niet of nauwelijks ontwikkeld. 2. Bedrijven met een gecertificeerd of certificeerbaar managementsysteem zoals bijvoorbeeld op basis van de norm ISO 9001 of Deze bedrijven hebben het kwaliteitsdenken in bepaalde mate aantoonbaar in de vingers maar dit is niet specifiek gericht op het borgen van de regelnaleving. 3. Bedrijven met effectief nalevingsmanagement. Deze bedrijven hebben een managementsysteem dat specifiek gericht is op het borgen van regelnaleving. 4. Bedrijven met bewezen nalevingsmanagement. Deze bedrijven hebben een managementsysteem dat specifiek gericht is op het borgen van regelnaleving dat zich meerdere jaren heeft bewezen door goede resultaten en continue verbetering. 1 Robert Benninga Beleidskader voor de pilot Systeemtoezicht 4

7 Door aan deze niveaus een passende vorm van toezicht te koppelen ontstaat als het ware een groeimodel dat aangeeft hoe bedrijven en toezichthouders samen naar een hoger niveau kunnen groeien door zich respectievelijk te concentreren op een betere borging van naleving en een aangepaste wijze van toezicht dat uit gaat van groeiend vertrouwen (zie onderstaand figuur). nalevingscompetentie niveau 2 milieu-/kwaliteitszorg nalevingscompetentie niveau 4 bewezen nalevingsmanagementsysteem nalevingscompetentie niveau 3 nalevingsmanagement -systeem handhaving niveau 2 handhaving niveau 3 handhaving niveau 4 nalevingscompetentie niveau 1 niet willen / niet kunnen handhaving niveau 1 In het navolgende hoofdstuk wordt ingegaan op de criteria die wij hanteren voor de vier niveaus van nalevingscompetentie en de wijze waarop wij dit in de praktijk vaststellen. Daarna zal eerst worden ingegaan op systeemtoezicht om vervolgens een beschrijving te geven van handhavingsaanpak die past bij de diverse niveaus van nalevingscompetentie. Beleidskader voor de pilot Systeemtoezicht 5

8 Beleidskader voor de pilot Systeemtoezicht 6

9 3. Beoordeling van de nalevingscompetentie 3.1. Nalevingsmanagement Nalevingsmanagement omvat de volgende onderdelen: Systeem wettelijke kaders Visie en gedrag Kwaliteitsdenken, opleiding, zelfkritische houding en continue verbetering Functionaris regelnaleving en pro-activiteit Openheid en jaarverslagen Pre-screening medewerkers en disciplinaire maatregelen. De mate waarin de borging aan de hand van deze onderdelen plaatsvindt en de effectiviteit van het leren en verbeteren bepaalt of voldaan wordt aan niveau 3 dan wel niveau 4 van nalevingscompetentie Systeem wettelijke kaders Het systeem wettelijke eisen is het geheel aan maatregelen en activiteiten die een bedrijf onderneemt om ervoor te zorgen dat het bedrijf te allen tijde weet aan welke wettelijke eisen het moet voldoen om deze vervolgens te vertalen naar interne borgingsmaatregelen. Aangezien de wettelijke eisen aan verandering onderhevig zijn, dient deze borging geen statische toestand te zijn, maar dynamisch te worden ingevuld zodat ook de naleving van wijzigingen in wettelijke eisen worden geborgd. Het is van belang dat het bedrijf expliciet heeft geregeld: welke relevante wettelijke domeinen er zijn; welke functionarissen wijzigingen of ontwikkelingen in dit domein volgen; welke functionarissen de wettelijke eisen, wijzigingen en ontwikkelingen zonodig doorvertaalt naar maatregelen om te borgen dat ze worden nageleefd, en wat de verantwoordelijkheden van deze functionarissen zijn. Een overzicht van wettelijke eisen kan bestaan uit een register met alle relevante wettelijke eisen dat regelmatig wordt geactualiseerd op basis van een hiertoe strekkende procedure. De toewijzing van de verantwoordelijkheid om wijzigingen en ontwikkelingen in bepaalde wettelijke domeinen bij te houden kan bestaan uit een beknopt overzicht met daarin het wettelijke domein met daarachter de naam van degene die verantwoordelijk is om dit domein inhoudelijke te volgen. Uitgangspunt bij overheidstoezicht en nalevingsmanagement is het streven naar volledige naleving van wettelijke eisen en voorschriften die op een bedrijf van toepassing zijn. Bij bedrijven kan het aantal normen groot en de aard en complexiteit uiteenlopend zijn. Sommige mogen nooit worden overtreden (bijvoorbeeld voorschriften die rechtstreeks gericht zijn op het voorkomen van persoonlijk letsel) en vergen maximale borging. Andere mogen ook niet overtreden worden, maar hebben minder ernstige risico's. In die gevallen moet een optimum worden gezocht (verhouding tussen inspanning en risico). Daarom dient het bedrijf op basis van een risicoanalyse vast te stellen welke risico's bestaan, hoe groot de mogelijke effecten hiervan zijn en welke wettelijke eisen bedoeld zijn om deze risico's te beheersen. Het bedrijf dient ervoor te zorgen dat naleving van de wettelijke eisen die zijn gerelateerd aan de risico met de meest ernstige effecten het meest gedetailleerd is geborgd. De bepaling van de ernst van de gevolgen moet in elk geval (mede) worden gebaseerd op aspecten die voor de provincie relevant worden geacht. Het bedrijf dient dan ook de risicoanalysemethode en de toepassing hiervan met ons af te stemmen om op voorhand overeenstemming te bereiken over prioriteitstelling en aanpak. Beleidskader voor de pilot Systeemtoezicht 7

10 Het systeem wettelijke eisen dient overigens een expliciete koppeling te bevatten tussen de wettelijke eisen en de delen van het managementsysteem waarin de borging is geregeld. Deze koppeling kan bijvoorbeeld bestaan uit het noemen van het vergunningsvoorschrift uit de Wet-milieubeheervergunning (met eenduidige aanduiding (kenmerk) van de vergunning) waarin staat dat het bedrijf elk jaar een massabalans van afvalstoffen moet verstrekken aan het bevoegd gezag en de procedure waarin is geregeld wie de massabalans opstelt, hoe hij dit doet en met welke hulpmiddelen, wie de massabalans formeel accordeert en wanneer de massabalans wordt ingediend. Nalevingsmanagement vereist een proactieve houding ten aanzien van wettelijke eisen en bevoegd gezag. Mocht het zo zijn dat wettelijke eisen onduidelijk of niet naleefbaar zijn, dan is het van belang dat dit wordt gesignaleerd en besproken met het bevoegd gezag voordat zich problemen voordoen met interpretatie of overtreding van die eisen. Bedrijven met een werkend nalevingsmanagementsysteem wachten dus niet af met onduidelijke of niet naleefbare wettelijke eisen maar zetten de overheid tijdig aan tot verbetering van deze eisen Visie en gedrag Een belangrijk onderdeel van nalevingsmanagement is de vraag of het bedrijf een gedragen visie heeft op regelnaleving en of deze effectief wordt omgezet in gedrag dat is gericht op regelnaleving. Een gedragscode kan een goed hulpmiddel zijn. In algemene zin geldt dat hoe concreter de gedragscode is uitgewerkt, des te beter deze ondersteunend werkt op het borgen van regelnaleving. De gedragscode dient aan te geven dat van de medewerkers een open, proactieve en zelfkritische houding wordt verwacht ten aanzien van regelnaleving. Ook dient de gedragscode aan te geven dat van de medewerkers wordt verwacht dat zij zich actief op de hoogte houden van relevante wettelijke eisen. Een ander belangrijk aspect is de betrokkenheid van het management. Indien het management zelf zichtbaar leeft naar de gedragscode en actief is in de bewaking van de naleving ervan, zal dit ook een positief effect hebben op de rest van de organisatie. Dit kan bijvoorbeeld blijken uit het feit dat het management actief deelneemt aan interne controles en audits of uit het feit dat in managementvergaderingen uitgebreid aandacht wordt besteed aan regelnaleving Kwaliteitsdenken, opleiding, zelfkritische houding en continue verbetering Kenmerk van een nalevingsmanagementsysteem is dat het kwaliteitsdenken specifiek wordt ingezet voor de borging van naleving van wettelijke eisen. Een gecertificeerd managementsysteem conform een gangbare ISO-norm zoals ISO 9001 of ISO 14001, vormt een goede basis voor een nalevingsmanagementsysteem. De middelen die bij een dergelijk systeem worden ingezet voor het borgen van kwaliteits- of milieudoelen, kunnen in aangepaste vorm dienen voor het borgen van regelnaleving. Naast de genoemde ISO-normen zijn er nog meer normen die een goede indicatie kunnen geven voor de mate waarin de betreffende organisatie het kwaliteitsdenken heeft ingevoerd. Bij het vaststellen van het niveau van nalevingscompetentie zullen wij hierover een oordeel vormen. Het bedrijf dient te hebben geborgd dat medewerkers die een rol spelen bij het naleven van wettelijke eisen, weten wat er van hen op dit gebied wordt verwacht. Dit kan door middel van het toelichten van een procedure of instructie en het trainen van medewerkers. Een effectief nalevingsmanagementsysteem vergt een kritische houding ten opzichte van de eigen nalevingsprestatie. Daartoe dient het bedrijf de Deming-cirkel van continue verbetering (plan-docheck-act) specifiek toe te passen op het aspect regelnaleving. Dit houdt in dat het bedrijf meetbare doelstellingen formuleert voor regelnaleving, de nalevingsprestatie planmatig meet tegen deze doelstellingen, eventuele afwijkingen onderzoekt en corrigerende en preventieve maatregelen neemt. Beleidskader voor de pilot Systeemtoezicht 8

11 De toepassing van dit mechanisme van continue verbetering dient verifieerbaar te zijn in de vorm van rapportages en registraties. Het meten van de nalevingsprestatie kan eventueel worden uitgevoerd door een extern gespecialiseerd bureau, maar kan ook in eigen beheer worden uitgevoerd. Aannemelijk moet zijn dat de meting van de nalevingsprestatie onafhankelijk gebeurt van de verantwoordelijke leidinggevende. Resultaten kunnen worden geregistreerd en gevolgd door middel van een geautomatiseerd systeem Interne controle en pro-activiteit Bij een bedrijf met een effectief nalevingsmanagement ziet een functionaris of een afdeling toe op de naleving binnen de eigen organisatie. Deze functionaris toetst gedragingen en voorzieningen, spreekt overtreders aan en rapporteert afwijkingen aan het verantwoordelijk management. Voor de effectiviteit van deze zogenoemde functionaris of afdeling regelnaleving zijn twee aspecten van belang. Op de eerste plaats dient de functionaris of afdeling regelnaleving een formele positie te hebben die ervoor zorgt dat er onafhankelijk van de (lijn)organisatie wordt gerapporteerd aan het (top)management over de nalevingsprestatie. In de praktijk kan deze functie op verschillende manieren worden ingevuld. Op zichzelf is het geen bezwaar als de functionaris of afdeling regelnaleving ook een adviserende taak heeft voor de (lijn)organisatie, als dit maar niet ten koste gaat van de onafhankelijke positie ten opzichte van het toezien op en rapporteren over de nalevingprestatie. Op de tweede plaats dient de functionaris of afdeling regelnaleving te beschikken over de benodigde kennis en ervaring en in de organisatie voldoende aanzien te hebben om deze rol goed te kunnen spelen. Bedrijven met een effectief nalevingsmanagementsysteem hebben een proactieve houding ten opzichte van regelnaleving. Dit uit zich onder meer in het actief onderhouden van contacten met het bevoegd gezag over bijvoorbeeld de interpretatie van wettelijke eisen, de naleving van regels, enzovoort Openheid en jaarverslagen Een open, coöperatieve relatie tussen het bedrijf en het bevoegde gezag heeft een positieve invloed op de naleving. Een bedrijf dat open met de toezichthoudende instantie communiceert over zijn nalevingsprestatie maakt zich kwetsbaar ten opzichte van het bevoegde gezag en wekt - onder voorwaarden - vertrouwen. Enerzijds is dit bevorderlijk voor de relatie en de naleving. Anderzijds loopt het bedrijf het risico dat het bevoegd gezag naar aanleiding van de openheid sancties oplegt voor door het bedrijf zelf gemelde overtredingen. Wij verwachten van een bedrijf dat ze open communiceert over de eigen nalevingsprestatie. Wij zullen hierop gepast en proportioneel reageren. Wij zullen rekening houden met het zelf melden van overtredingen, onderzoeken welke (repressieve, curatieve en preventieve) maatregelen het bedrijf heeft genomen en onze reactie daarop aanpassen. Wij vinden het belangrijk hierover schriftelijke afspraken te maken met een bedrijf Pre-screening medewerkers en disciplinaire maatregelen Het bedrijf heeft op schrift gesteld welke disciplinaire maatregelen kunnen worden genomen tegen werknemers die willens en wetens wettelijke eisen overtreden. Tevens heeft het bedrijf duidelijk gemaakt aan werknemers dat het melden van overtredingen van wettelijke eisen verplicht is en dat de melder niet wordt bestraft. Het melden wordt gestimuleerd door bijvoorbeeld een eenvoudige en toegankelijke meldingprocedure, door een snelle en duidelijke terugkoppeling naar de melder en door duidelijk te maken dat de melder niet wordt bestraft voor zijn melding. Beleidskader voor de pilot Systeemtoezicht 9

12 Sommige functies bij bedrijven zijn fraudegevoeliger dan andere. Zo zal bij een afvalbedrijf de functie van acceptant kritisch zijn omdat deze doorgaans controleert of de voor acceptatie aangeboden afvalstoffen voldoen aan de eisen. Het bedrijf heeft daarom: aantoonbaar bepaald welke fraudegevoelige functies bestaan; aantoonbaar bepaald hoe ervoor wordt gezorgd dat deze functies worden vervuld door werknemers die integer handelen, en geregeld dat op dit integer handelen periodiek wordt gecontroleerd. Deze controle kan er bijvoorbeeld uit bestaan dat in interne audits extra aandacht wordt besteed aan de vervulling van deze functies Vaststellen van de nalevingscompetentie Om de nalevingscompetentie vast te stellen wordt beoordeeld in hoeverre een onderneming aan de in de vorige paragraaf genoemde eisen voor nalevingsmanagement voldoet. Dit gebeurt tijdens een verificatie-audit waarbij gebruik wordt gemaakt van de zogenaamde Checklist nalevingscompetentie (zie bijlage 2). Elk van de onderdelen van de checklist bevat een aantal vragen waarop moet worden getoetst. Bij de meeste vragen zijn één of meer verificatie-items opgenomen die dienen als hulpmiddel om de vraag goed te kunnen beantwoorden. Een verificatie item is een concrete aanwijzing die helpt bij het beantwoorden van een vraag van de checklist. Een verificatie item is alleen dan akkoord, als deze zowel geschikt, geïmplementeerd als met bewijs gestaafd is. De auditor kan voor elk van deze drie aspecten op de checklist aangeven of hieraan is voldaan, zodat de auditee duidelijk kan zien op welke aspecten eventueel niet goed wordt gescoord. Deze systematiek sluit aan bij de nieuwe inspectiemethodiek van het BRZO. De verificatie-audit bestaat uit interviews met sleutelfiguren van de auditee en bestudering van relevante documenten, registers, bestanden en overzichten. Na het onderzoek worden de bevindingen opgenomen in een schriftelijke rapportage met de ingevulde checklist en een toelichting per onderdeel van de checklist. Voor de vaststelling van de nalevingscompetentie wegen niet alle eisen even zwaar. Het belang (de gewichtsfactor) van de diverse eisen zoals wij die hanteren is opgenomen in bijlage 3. Wij hanteren voor de indeling in de diverse niveaus van nalevingscompetentie de criteria zoals opgenomen in de tabel op de volgende pagina. Beleidskader voor de pilot Systeemtoezicht 10

13 Nalevingscompetentie Niveau 1 Niet willen of niet kunnen Niveau 2 Milieu- of kwaliteitszorgsysteem Niveau 3 Nalevingsmanagementsy steem opgezet Niveau 4 Nalevingsmanagementsy steem bewezen werkend Criteria Het kwaliteitsdenken ontbreekt. Bedrijf heeft een gecertificeerd systeem op basis van ISO14000 of ISO 9001 of op een ander wijze het kwaliteitsdenken aantoonbaar ingevoerd 100% voldoen aan de volgende onderdelen van de checklist nalevingscompetentie (zie bijlage 2): 1.1, 1.2, 1.3, 1.4, 1.5, 2.1, 2.2, 2.3, 2.4, 2.5, 3.1, 3.2, 3.3, 3.4, 3.5, 3.6, 3.7, 3.8, 3.9. op minimaal 50% van de volgende onderdelen van de checklist voldoen: 1.6, 3.10, 4.1, 4.2, 4.3, 4.4, 4.5, 4.6, 4.7, 5.1, 6.1, 6.2, 6.6, 6.7, 6.8. Om in niveau 3 te blijven moet wel worden voldaan aan: Minimaal 1x per jaar toetsing van het systeem. Geen kritieke afwijkingen van de benodigde systeemeisen tijdens jaarlijkse toetsing die niet binnen drie maanden zijn verholpen (wat een kritieke afwijking is wordt in het pilottraject uitgewerkt). Maximaal een nader aantal te bepalen overtredingen per tijdseenheid waarbij het nalevingsmanagementsysteem niet heeft gefunctioneerd. Dit aantal en de aard zal tijdens het pilottraject worden bepaald. Voor periode van minimaal 3 jaar een 100% score 'voldoende' op alle onderdelen die bij niveau 3 genoemd zijn. Om in niveau 4 te blijven moet wel worden voldaan aan: Minimaal 1x per jaar toetsing van het systeem. Geen kritieke afwijkingen van de systeemeisen tijdens jaarlijkse toetsing die niet binnen drie maanden zijn verholpen (wat een kritieke bevinding is wordt in het vervolgtraject uitgewerkt). Maximaal een nader aantal te bepalen overtredingen per tijdseenheid waarbij het nalevingsmanagementsysteem niet heeft gefunctioneerd. Dit aantal en de aard zal tijdens het pilottraject worden bepaald. Niveau 3 is in feite een opstapniveau. Het streven moet er op gericht zijn niveau 4 te realiseren. Wij vinden het ongewenst als een bedrijf zou blijven steken op niveau 3 omdat in dat geval het vertrouwen onder druk komt te staan (met name door verlies aan geloofwaardigheid). Beleidskader voor de pilot Systeemtoezicht 11

14 Beleidskader voor de pilot Systeemtoezicht 12

15 4. Handhaving afgestemd op de nalevingscompetentie 4.1. Wat is handhaving? Onder handhaving verstaan wij al onze handelingen die gericht zijn op het inwinnen van informatie over de naleving van wettelijke eisen door een derde, het vormen van een oordeel of het publiek belang voldoende is bereikt en het eventueel interveniëren als dat belang wordt geschonden. Deze definitie geeft aan dat handhaving bestaat uit drie elementen: informatie verzamelen; beoordelen of aan een norm wordt voldaan, en ingrijpen. Daarnaast onderscheiden we twee fasen in handhaving namelijk een toezichtsfase en een repressieve fase. De toezichtsfase start als er nog geen overtredingen zijn geconstateerd door het bevoegde gezag. De repressieve fase start als overtredingen die in de toezichtsfase zijn vastgesteld niet binnen een daartoe gestelde termijn door de overtreder worden weggenomen en er bestuursrechtelijke of strafrechtelijke middelen moeten worden ingezet om de overtreding alsnog weg te (doen) nemen Systeemgerichte handhaving Toezicht kan zich richten op de feitelijke naleving van wetten en regels, deze vorm van toezicht wordt toezicht op output genoemd. Daarnaast kennen we systeemtoezicht. Systeemtoezicht is toezicht op systemen, processen en methoden die gericht zijn op het borgen van de naleving van wettelijke eisen en niet op de feitelijke naleving zelf. Het onderscheid tussen systeemtoezicht (ook wel metatoezicht genoemd) en toezicht op output kan worden toegelicht aan de hand van een model voor leren in organisatie (Argyris en Schön, 1993). Bij toezicht op output controleert de toezichthouder of aan de vergunningsvoorschriften en wettelijke eisen wordt voldaan. Er wordt dus gekeken of de emissies de gestelde normen niet overschrijden, of bepaalde voorzieningen zijn gerealiseerd, etc. Dit toezicht is dus gericht op de beoordeling van de output. Voor het bedrijf geeft dit een 'single loop learning': het lokt alleen acties van het bedrijf uit om de overtreding ongedaan te maken. Systeemtoezicht biedt 'double loop learning' en is gericht op de onderliggende processen, strategieën en procedures die naleving als doel hebben. Systeemtoezicht grijpt daarmee in op de structurele oorzaken van niet-naleving en kan daarom een structurele verbetering van de naleving bewerkstelligen. De gecombineerde inzet van systeemtoezicht en toezicht op output noemen we systeemgericht toezicht. Onderstaande figuur illustreert dit. Nalevingsmanagement systeem Acties Naleving Toezicht op output = Single loop learning Systeemtoezicht = Double loop learning Beleidskader voor de pilot Systeemtoezicht 13

16 Uit een aantal metingen van de toezichtslast die in de periode van 2007 t/m 2009 zijn uitgevoerd blijkt dat met name de grote bedrijven niet zozeer last hebben van de hoeveelheid inspecties van de overheid, als wel van de kwaliteit van de inspecties, waaronder de aansluiting op de interne bedrijfsvoering. Door middel van systeemtoezicht kan een betere aansluiting worden gevonden. Bovendien zal systeemtoezicht worden ervaren als structureel meedenken. Beiden zullen leiden tot een vermindering van toezichtslast. Overigens zullen er altijd, aanvullend op systeemtoezicht steekproefsgewijze outputcontroles moeten plaatsvinden als integraal onderdeel van het systeemgerichte toezicht. Hierbij is het van belang de gegevens van de outputcontroles te benutten om het nalevingsmanagement verder te verbeteren. Voor de repressieve kant van de handhaving heeft nalevingsmanagement ook gevolgen. Bedrijven met een managementsysteem gericht op de naleving controleren namelijk zelf of zij regels naleven, beëindigen overtredingen en nemen maatregelen om herhaling te voorkomen. Als dit mechanisme binnen het bedrijf aantoonbaar goed functioneert dient dit hetzelfde doel als bestuursrechtelijke sancties, die hiermee in wezen overbodig zijn geworden en door ons dan ook niet ingezet zullen worden. Als wij daarentegen een overtreding constateren die de organisatie zelf nog niet heeft ontdekt, of als de organisatie een zelf geconstateerde niet afdoende beëindigt of afhandelt, dan zullen we besluiten in dat geval juist strenger te sanctioneren dan normaliter het geval zou zijn, namelijk door direct een bestuursrechtelijke sanctie te treffen in plaats van eerst een waarschuwingsbrief te sturen. Op deze manier leggen wij een stimulans bij het bedrijf om het nalevingsmanagement verder te verbeteren. In de tabel op de volgende bladzijde hebben we de verschillen tussen handhaving op output en handhaving op systeemniveau uiteengezet aan de hand van de drie elementen van handhaving (zie paragraaf 4.1) Element toezichtsproces Informatie verzamelen Oordeel vormen Handhaving op output Controles (fysiek/administratief) Metingen Monstername en analyses Toetsen aan wettelijk kader Onderscheid kern/aanvullend Registreren oordeel in verslag Handhaving op systeemniveau Audit syteem regelnaleving nalevingscijfers verzamelen afwijkingen verzamelen Toetsen aan norm systeem regelnaleving Toetsen aan afsprakendocument of convenant Registreren in verslag toezichthouder Interveniëren Waarschuwingsbrief Dwangsom Bestuursdwang Bestuurlijke boete Onder voorwaarden afzien of beperken sanctie Strengere sanctie bij falen nalevingsmanagementsysteem repressief medewerker Beleidskader voor de pilot Systeemtoezicht 14

17 Bij ieder nalevingscompetentieniveau past een andere vorm van toezicht en handhaving. Hoe hoger het niveau hoe meer vertrouwen gegeven kan worden aan het bedrijf en hoe meer systeemtoezicht toegepast kan worden. Nalevings-competentie Niveau 1 Niet willen of niet kunnen Niveau 2 Milieu- of kwaliteitszorgsysteem Niveau 3 Nalevingsmanagementsysteem opgezet Niveau 4 Nalevingsmanagementsysteem bewezen werkend Toezicht (uitgevoerd door toezichthouder werkzaam bij milieudienst) Wijze van toezicht Toezicht op output Toezicht op output Systeemgericht toezicht. Geleidelijke verschuiving, afhankelijk van ervaring met en vertrouwen in het systeem. Indicatief eindbeeld is ca 50% systeemtoezicht en 50 % toezicht op output Systeemgericht toezicht: indicatief: 80% systeemtoezicht en 20% toezicht op output Repressieve handhaving (uitgevoerd door repressieve handhavers van de Overtredingen die het bedrijf zelf heeft geconstateerd en waarvoor afdoende actie is genomen voor herstel en voorkomen van herhaling provincie Noord-Brabant) Overtredingen die de Provincie constateert en die het bedrijf niet heeft geconstateerd òf die het bedrijf heeft geconstateerd, maar waarvoor geen of onvoldoende actie is genomen voor herstel en voorkomen van herhaling Handhavingsstrategie Zo handhaven we in Brabant Handhavingsstrategie Zo handhaven we in Brabant Bestuursrechtelijk optreden niet nodig. Bestuursrechtelijk optreden niet nodig. Sneller bestuursrechtelijk optreden; met een stap minder dan in de Handhavingsstrategie Zo handhaven we in Brabant. Eventueel terugval naar lager competentieniveau. Sneller bestuursrechtelijk optreden; met een stap minder dan in de Handhavingsstrategie Zo handhaven we in Brabant. Eventueel terugval naar lager competentieniveau. Beleidskader voor de pilot Systeemtoezicht 15

18 Beleidskader voor de pilot Systeemtoezicht 16

19 5. Reikwijdte van de pilot systeemtoezicht De bedrijven die deelnemen aan de pilot zijn ondernemingen die te maken hebben met verschillende wetten en regels en met diverse overheden die toezien op de naleving daarvan. In deze pilot beperken we ons tot die wet- en regelgeving waarvoor wij het bevoegde gezag zijn. De pilot zal wel worden gecommuniceerd met andere bevoegde gezagen maar zij zullen daar niet in participeren. Redenen hiervoor zijn: wij zijn nog niet voldoende competent om systeemgericht toezicht op een kwalitatief hoog niveau toe te passen; via learning on the job tijdens de pilot wordt hieraan gewerkt; de deelnemende bedrijven zullen nog niet allemaal voldoende competent zijn op het gebied van naleving - het benodigde ontwikkeltraject is een onderdeel van de pilot; bedrijf en provincie maken de hiervoor geschetste ontwikkelingen gezamenlijk door waarbij we door een toenemend wederzijds vertrouwen toegroeien naar een andere relatie. Het hiervoor geschetste ontwikkeltraject is complex. Als dit traject tegelijkertijd met andere bevoegde gezagen moet worden doorlopen dan kan de complexiteit zodanig toenemen dat het succes van de pilot onder druk komt te staan. Wij achten het in het belang van de pilot om de complexiteit zoveel mogelijk te reduceren. Overigens is bij een aantal deelnemende bedrijven ook het Besluit risico s zware ongevallen (Brzo) van toepassing. Het (kennisintensieve en -specifieke) toezicht op dit besluit wordt thans uitgevoerd door specifiek daarvoor opgeleide toezichthouders. Deze bedrijven hebben daardoor te maken met zowel een Brzo-toezichthouder als een Wm-toezichthouder. We kiezen er voor (om dezelfde redenen als hiervoor genoemd) om ook het specifieke Brzo-toezicht (dat overigens reeds systeemgericht en integraal met ander bevoegde gezagen plaatsvindt) buiten deze pilot te laten. Dit neemt niet weg dat we wel zullen zorgdragen voor de nodige afstemming. Beleidskader voor de pilot Systeemtoezicht 17

20 Beleidskader voor de pilot Systeemtoezicht 18

21 Bijlage 1 Begrippen en afkortingen Bedrijf Gedragscode Kwaliteitsdenken Nalevingscompetentie Nalevingsmanagementsysteem Nalevingsprestatie Regelnaleving Systeemgericht toezicht Systeemtoezicht Systematisch Toezicht Toezicht op output Transparant Organisatie eenheid die zowel in rechte als in persoon beschouwd wordt en waaraan dientengevolge volkomen rechtsbevoegdheid wordt verleend. Een opschrift gestelde verklaring waarin is opgenomen welk gedrag concreet wordt verwacht van de medewerkers in het licht van de visie van de organisatie. het inrichten van de organisatie volgens vastgestelde procedures en werkwijzen waardoor de organisatie zich in staat stelt op een gedegen wijze continu te verbeteren en daardoor sterker te worden in het oplossen van de dagelijkse problematiek en het innoveren van de werkprocessen. De bekwaamheid ( een combinatie van kennis, vaardigheden en houdingen) van een organisatie om regels na te leven. Een intern beheersingssysteem dat een organisatie onder eigen verantwoordelijkheid opzet ter voorkoming van onrechtmatig handelen binnen die organisatie. De mate van regelnaleving door het bedrijf. Het naleven van wettelijke eisen inclusief vergunningsvoorschriften. De integrale combinatie van systeemtoezicht en toezicht op output. Toezicht op systemen, processes en methoden die gericht zijn op het borgen van de naleving van wettelijke eisen en niet op de feitelijke naleving zelf. Indien is vastgelegd wie verantwoordelijk is voor de uitvoering, wanneer de betreffende activiteit plaatsvindt en op welke wijze deze wordt uitgevoerd. Alle handelingen uitgevoerd door een krachtens de wet hiertoe bevoegde instantie die gericht zijn op het inwinnen van informatie over de naleving van wettelijke eisen door een derde, het vormen van een oordeel of het publiek belang voldoende is bereikt en het eventueel intervenieren. Toezicht op de naleving van wettelijke eisen Geeft een adequaat inzicht in het onderwerp. Beleidskader voor de pilot Systeemtoezicht 19

22 Beleidskader voor de pilot Systeemtoezicht 20

23 Bijlage 2 Checklist nalevingscompetentie Eis Verificatie-item Geschikt Ingevoerd Met bewijs gestaafd 1 Systeem wettelijke kaders 1.1 Onderhoudt het bedrijf een systeem waarin alle relevante wettelijke eisen zijn opgenomen? 1.2 Is de verantwoordelijkheid voor het onderhoud van het systeem vastgelegd? 1.3 Heeft het bedrijf op basis van een risicoanalyse het detailniveau van de borging van de wettelijke eisen vastgesteld? 1.4 Bevat het systeem een expliciete koppeling tussen de risicovolle wettelijke eisen en de onderdelen van het nalevingsmanagementsysteem waarin de naleving van deze eisen is geborgd? 1.5 Houdt het bedrijf het systeem actueel en volledig? 1.6 Onderzoekt het bedrijf structureel de duidelijkheid en de naleefbaarheid van de wettelijke eisen? Vastlegging regels in database of register Vastlegging verantwoordelijkheid Beschrijving methodiek risicoanalyse Kruisverwijzing tussen wettelijke voorschriften en interne afspraken, procedures en instructies Actieve screening wijzigingen Aanpassing database of register bij nieuwe regels onderzoeksrapportages, zienswijzen enz. Beleidskader voor de pilot Systeemtoezicht 21

24 Eis Verificatie-item Geschikt Ingevoerd Met bewijs gestaafd 2 Visie en gedrag 2.1 Heeft het bedrijf een op schrift gestelde, gedragen Verspreiding visie visie op regelnaleving? Inhoud visie 2.2 Steunt de directie het nalevingsmanagementsysteem? Agenda directieoverleg 2.3 Heeft het bedrijf een gedragscode waarin concreet Inhoud gedragscode is vastgelegd wat het bedrijf van de werknemers verwacht t.a.v. regelnaleving? Review gedragscode elke 3 jaar 2.4 Zijn de visie en de gedragscode bekend bij de medewerkers? 2.5 Is in de gedragscode expliciet aangeduid wat van de medewerkers wordt verwacht inzake openheid, opleiding, pro-activiteit en zelf kritische houding ten aanzien van regelnaleving? 3 Kwaliteitsdenken, opleiding, zelfkritische houding en continue verbetering 3.1 Heeft het bedrijf een gecertificeerd managementsysteem? (bv. ISO 9001/14001)? 3.2 Wordt het onderhavige managementsysteem systematisch toegepast voor het borgen van regelnaleving? Verspreiding gedragscode Inhoud gedragscode Werkend management systeem Procedures gericht op regelnaleving 3.3 Stelt het bedrijf objectieve gekwantificeerde Maximum aantal afwijkingen doelstellingen vast ten aanzien van regelnaleving? Doelstellingen meetbaar en realistisch Beleidskader voor de pilot Systeemtoezicht 22

25 Eis Verificatie-item Geschikt Ingevoerd Met bewijs gestaafd 3 Kwaliteitsdenken, opleiding, zelfkritische houding en continue verbetering 3.4 Stelt het bedrijf jaarplannen op waarin Duidelijk is wie de actie uitvoert voorgenomen acties zijn gedefinieerd ten aanzien van regelnaleving? Duidelijk is wanneer de actie gereed is 3.5 Heeft het bedrijf vastgesteld hoe de Procedure meting nalevingsprestatie nalevingsprestatie wordt bepaald? Meting objectief en reproduceerbaar 3.6 Wordt de nalevingsprestatie planmatig gemeten? Rapportage van de meting 3.7 Registreert het bedrijf systematisch afwijkingen ten aanzien van regelnaleving? 3.8 Onderzoekt het bedrijf systematisch de oorzaak van deze afwijkingen? 3.9 Onderneemt het bedrijf systematisch actie naar aanleiding van het onderzoek naar de oorzaak van afwijkingen ter verbetering van de nalevingsprestatie? Continue planmatige registratie Registratie onderzoek Vastlegging acties (wie, wanneer) Monitoring uitvoering acties 3.10 Is er een werkwijze hoe nieuwe werkinstructies Opleidingsplan t.a.v. regelnaleving aan medewerkers worden gecommuniceerd? Inhoud Beleidskader voor de pilot Systeemtoezicht 23

26 Eis Verificatie-item Geschikt Ingevoerd Met bewijs gestaafd 4 Interne controle en pro-activiteit 4.1 Heeft het bedrijf een functionaris of afdeling die toeziet op de regelnaleving door het bedrijf? 4.2 Zijn de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van de functionaris of afdeling regelnaleving schriftelijk vastgelegd? 4.3 Is er een vervangingsregeling voor het geval dat de functionaris regelnaleving afwezig is? functie- of afdelingsomschrijving eenduidige vastlegging taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden aangewezen persoon of bij afdeling: bezetting gegarandeerd 4.4 Onderhoudt de functionaris of afdeling periodiek minstens twee maal per jaar regelnalevingcontacten met de overheid met betrekking tot het definiëren van de betekenis van verslagen gesprekken met de overheid wettelijke eisen voor het bedrijf? inhoud besprekingen 4.5 Rapporteert de functionaris of afdeling regelnaleving rechtstreeks aan het hoogste management en onafhankelijk van degenen die binnen het bedrijf verantwoordelijk zijn voor de regelnaleving? 4.6 Is de functionaris of afdeling regelnaleving bevoegd te spreken namens het bedrijf? 4.7 Heeft de functionaris regelnaleving adequate ervaring, opleiding en training opgedaan? deelname functionaris regelnaleving in hoogste management overleg bevoegdheid schriftelijk vastgelegd (wat, wie) training functionaris regelnaleving personeelsdossier Beleidskader voor de pilot Systeemtoezicht 24

27 Eis Verificatie-item Geschikt Ingevoerd Met bewijs gestaafd 5 Openheid en jaarverslagen 5.1 Communiceert het bedrijf op open wijze met overheid, omwonenden en andere belanghebbenden over de eigen regelnaleving? 5.2 Communiceert het bedrijf op open wijze met belanghebbenden over de werking en de resultaten van het nalevingsmanagementsysteem? 5.3 Stelt het bedrijf een jaarverslag op waarin wordt gerapporteerd over de eigen nalevingsprestatie? 5.4 Wordt dit jaarverslag beschikbaar gesteld aan belanghebbenden? 5.5 Vermeldt dit jaarverslag de prestatie van het bedrijf ten aanzien van het naleven van alle relevante wettelijke eisen? communicatiemiddelen communicatiemiddelen jaarverslag verzendlijst jaarverslag nalevingsprestatie in jaarverslag 5.6 Is dit jaarverslag transparant en eenduidig? inhoud jaarverslag 6 Pre-screening medewerkers en disciplinaire maatregelen 6.1 Heeft het bedrijf aan de werknemers en bestuurders duidelijk gemaakt welke maatregelen het bedrijf neemt met betrekking tot personen die willens en wetens overtredingen begaan? 6.2 Heeft het bedrijf aan de werknemers en bestuurders duidelijk gemaakt dat het bedrijf geen maatregelen neemt tot degene die onopzettelijke overtredingen meldt? Intern vastgelegde afspraken Intern vastgelegde afspraken Beleidskader voor de pilot Systeemtoezicht 25

28 Eis Verificatie-item Geschikt Ingevoerd Met bewijs gestaafd 6 Pre-screening medewerkers en disciplinaire maatregelen 6.3 Heeft het bedrijf een overzicht van Lijst met functies fraudegevoelige functies? Criteria voor fraudegevoelige functies 6.4 Heeft het bedrijf maatregelen genomen om ervoor te zorgen dat fraudegevoelige functies worden bekleed door personen die integer handelen? 6.5 Heeft het bedrijf een systeem om steekproefsgewijs te controleren of de kritische fraudegevoelige taken integer worden uitgevoerd? 6.6 Neemt het bedrijf meteen maatregelen bij het constateren van overtredingen? 6.7 Heeft het bedrijf aan de werknemers duidelijk gemaakt dat het melden van overtredingen verplicht is? 6.8 Heeft het bedrijf een systeem om het melden van overtredingen te bemoedigen? Screeningsprocedure Schriftelijk vastgelegde maatregelen bij niet integer handelen Ten minste twee maal per jaar een steekproef Resultaten steekproef vastgelegd in rapportage Vastgelegde maatregelen Intern vastgelegde afspraken Snelle terugkoppeling melding vanuit management Eenvoudige meldingsprocedure Mogelijke gevolgen van de melding zijn de melder bekend Beleidskader voor de pilot Systeemtoezicht 26

29 Bijlage 3 Gewichtsfactoren checklist nalevingscompetentie eis gewichtsfactor eis gewichtsfactor 1 Systeem wettelijke kaders 4 Functie regelnaleving en pro-activiteit 1.1 essentieel 4.1 belangrijk 1.2 essentieel 4.2 belangrijk 1.3 essentieel 4.3 belangrijk 1.4 essentieel 4.4 belangrijk 1.5 essentieel 4.5 belangrijk 1.6 belangrijk 4.6 belangrijk 4.7 belangrijk 2 Visie en gedrag 5 Openheid en jaarverslagen 2.1 essentieel 5.1 minder belangrijk 2.2 essentieel 5.2 minder belangrijk 2.3 essentieel 5.3 minder belangrijk 2.4 essentieel 5.4 minder belangrijk 2.5 essentieel 5.5 minder belangrijk 5.6 minder belangrijk 3 Kwaliteitsdenken, opleiding, zelfkritische houding en continue verbetering 6 Pre screening medewerkers en disciplinaire maatregelen 3.1 essentieel 6.1 belangrijk 3.2 essentieel 6.2 belangrijk 3.3 essentieel 6.3 minder belangrijk 3.4 essentieel 6.4 minder belangrijk 3.5 essentieel 6.5 minder belangrijk 3.6 essentieel 6.6 belangrijk 3.7 essentieel 6.7 belangrijk 3.8 essentieel 6.8 belangrijk 3.9 essentieel 3.10 belangrijk Beleidskader voor de pilot Systeemtoezicht 27