Het Specialiteitsbeginsel

Transcriptie

1 Het Specialiteitsbeginsel Oplossingen voor negatieve effecten van het specialiteitsbeginsel: de bevoegdheden van het bestuur heroverwogen. 20 mei 1999 Afstudeerscriptie Nederlands recht en Juridisch Bestuurskundige Opleiding Shanta Singh

2 Otje wist wel dat haar vader geen papieren had. Hij had het haar vaak gezegd. Maar wat het precies betekende wist ze niet. Ieder mens heeft papieren nodig, zei Tos altijd. Zonder papieren kun je niet leven. Maar wat voor papieren dat precies waren? (uit: Otje, geschreven door A.M.G. Schmidt, Amsterdam 1980, p. 10)

3 Voorwoord In 1992 begon ik Politicologie te studeren aan de Universiteit van Amsterdam. Datzelfde jaar begon ik met de opleidingen Nederlands recht en Wijsbegeerte. In de eerste jaren van mijn studie concentreerde ik mij vooral op Politicologie en Wijsbegeerte. Als student was ik actief betrokken bij deze opleidingen. Ik had toen nog niet helder voor ogen wat ik met de opleiding Nederlands recht wilde. De laatste jaren concentreerde ik mij vooral op Nederlands recht. Wat mij steeds meer beviel aan mijn studie Nederlands recht, was dat deze studie weliswaar een zeer specifieke, maar ook zeer brede kijk heeft op maatschappelijke problemen en spanningen. Wat mij verder opviel was dat men vanuit juridisch oogpunt niet alleen naar algemeenheden in de maatschappij kijkt, maar juist ook naar concrete gevallen die zich in de maatschappij kunnen voordoen. Een dergelijke benadering miste ik bij mijn opleidingen Wijsbegeerte en Politicologie. Tijdens mijn studentenstage bij Houthoff advocaten en notarissen kwam ik erachter dat de juridische praktijk mijn zeer goed bevalt. Momenteel werk ik als jurist bij de staf van de sector Wonen en Werk van het Stadsdeel Amsterdam de Baarsjes. In het Nederlands recht gaat mijn interesse vooral uit naar het bestuursrecht. Ik maakte hiermee eerst kennis bij de opleiding Bestuurskunde en kwam hiermee nauwer in aanraking tijdens een kort student-assistentschap bij de vakgroep Bestuursrecht. Het bestuderen van de juridische verhoudingen tussen het bestuur en de maatschappij en de gevolgen van het steeds veranderende bestuursrecht op de maatschappij in concrete gevallen spreekt mij hierbij zeer aan. Deze scriptie heb ik dan ook vanuit deze interesse geschreven. Ik ben zeer veel docenten van de faculteit der Rechtsgeleerdheid zeer dankbaar voor de aandacht die ze tijdens mijn studie aan mij besteed hebben. In het bijzonder ben ik de docenten van de vakgroep Bestuursrecht zeer dankbaar voor deze aandacht en zeer in het bijzonder Inge van der Vlies die mij begeleid heeft bij het schrijven van deze scriptie. Verder ben ik ook de vele andere mensen dankbaar die mij hebben geholpen bij het schrijven van deze scriptie.

4 Amsterdam, 20 mei 1999 Inhoudsopgave pagina Inhoudsopgave 4 Inleiding 6 Hoofdstuk 1 9 Het specialiteitsbeginsel 1.1 De algemene achtergrond Codificatie De rekkelijken en de preciezen Tussenconclusie 15 Hoofdstuk 2 16 Pleidooi tegen het specialiteitsbeginsel 2.1 Het perspectief van de burger Het bedrijfsleven De derde belanghebbende Het bestuursorgaan De rechter Tussenconclusie 25 Hoofdstuk 3 26 Pleidooi voor het specialiteitsbeginsel 3.1 Het perspectief van de burger Het bedrijfsleven 27

5 3.3 De derde belanghebbende Het bestuursorgaan De rechter Tussenconclusie 31 Hoofdstuk 4 Posities op het continuüm Inleiding Het integraliteitsbeginsel Inleiding Veranderingen in het legaliteitsbeginsel Nieuw vormen van bestuur Het specialiteitsbeginsel op het continuüm Coördinatie van belangenafwegingskaders Inleiding Miscoördinatie Coördinatie-instrumenten bij vergunningen Procedurele coördinatie Inhoudelijke coördinatie Het gebruik van coördinatie-instrumenten Tussenconclusie 46 Hoofdstuk 5 48 Coördinatie bij de milieuvergunning en de bouwvergunning 5.1. Inleiding De milieuvergunning De bouwvergunning Coördinatie van bouw- en milieuvergunning Tussenconclusie 58 Conclusie 59

6 Bibliografie 63 Geraadpleegde jurisprudentie 67 Bijlage 68 Inleiding Probleemstelling: Gelet op negatieve effecten die het specialiteitsbeginsel veroorzaakt vanuit verschillende gezichtspunten bezien, dient de vraag te worden gesteld of hiervoor een oplossing bestaat, hetzij binnen de grenzen van de wettelijke belangenafwegingskaders, hetzij buiten deze grenzen waardoor integrale belangenafweging tussen wettelijke belangenafwegingskaders mogelijk wordt, of dat er een bepaalde vorm van coördinatie kan zijn die deze negatieve effecten vermindert, zodanig dat geen afbreuk gedaan wordt aan de voordelen die het specialiteitsbeginsel voor de rechtsstaat heeft. Het specialiteitsbeginsel heeft betrekking op de verhouding tussen de wetgever en het bestuur. Het beginsel houdt in dat een wettelijke bepaling uitsluitend volgens haar strekking mag worden toegepast door een bestuursorgaan en niet mag dienen tot het bereiken van doeleinden, niet vallend onder de strekking van de wet. Het bestuursorgaan mag bij het uitoefenen van zijn bevoegdheid -volgens het specialiteitsbeginsel- in principe alleen die belangen afwegen, op de manier zoals de wetgever dit bij de toekenning van deze bevoegdheden voor ogen stond. Met andere woorden, de wetgever maakt de wetten en het bestuur voert deze wetten uit, volgens de bedoeling van de wetgever. Het specialiteitsbeginsel lijkt een vanzelfsprekende basis te bieden voor de verhouding tussen bestuur en burger. In praktijk levert het beginsel, wanneer het strikt wordt toegepast, enkele

7 problemen op. Veel rechts- en beleidswetenschappers bepleiten daarom voor versoepeling van het specialiteitsbeginsel. Dit zou kunnen betekenen dat een bestuursorgaan zich bij het afwegen van belangen niet meer strikt hoeft te beperken tot de wettelijke strekking. In deze scriptie zal ik in het tweede hoofdstuk een probleeminventarisatie geven ten aanzien van het specialiteitsbeginsel in een pleidooi tegen het specialiteitsbeginsel. Naast problemen en negatieve effecten levert het specialiteitsbeginsel ook voordelen op voor de burger, het bedrijfsleven, de rechter en de overheid, waar ik in het derde hoofdstuk op in zal gaan. Ten aanzien van de problemen die met het specialiteitsbeginsel te maken hebben zijn oplossingen bedacht. Deze oplossingen staan soms lijnrecht tegenover het specialiteitsbeginsel en harmoniëren soms met het principe van het specialiteitsbeginsel. Om deze oplossingen weer te geven (die lijnrecht tegenover het beginsel staan, die met het beginsel harmoniëren en de oplossingen binnen het specialiteitsbeginsel), heb ik een continuüm bedacht. Op dit continuüm bewegen de mogelijke oplossingen zich tussen twee uiteinden, waarbij het integraliteitsbeginsel (integrale belangenafweging tussen verschillende wettelijke kaders) tegenover het specialiteitsbeginsel (handhaving van het specialiteitsbeginsel volgens het klassiek rechtstatelijk denken) staat. Tussen deze twee uiteinden (beiden uitersten) op het continuüm zijn verschillende posities denkbaar. Coördinatie van bestuursrechtelijke bevoegdheden in welke vorm dan ook- lijkt hier in het midden te staan. Voorstanders voor een meer integrale belangenafweging bepleiten - direct of indirect bepleiten het loslaten van het specialiteitsbeginsel. Dit zal bijvoorbeeld voor het bestuursorgaan kunnen betekenen dat een vergunningen geweigerd kan worden, op gronden die buiten het wettelijke belangenafwegingskader liggen, dat zou bepalen dat de vergunning verleend moet worden. Dit doordat andere belangen -bijvoorbeeld de belangen van de derde-belanghebbendeook meegewogen worden. Wanneer deze belangen van de derde belanghebbende door een ander wettelijk kader beschermd wordt dan de wet waarop de vergunning verleend zal worden, dan wordt dit (nieuwe) belang binnen het (aan de orde zijnde) wettelijke belangenafwegingskader van de wet geïntegreerd, waardoor er sprake kan zijn van integrale belangenafweging. Tegenstanders van integrale belangenafweging tussen verschillende wettelijke belangenafwegingskaders pleiten voor oplossingen, ten aanzien van de problemen die verband houdend met het specialiteitsbeginsel, waarbij de werking van het specialiteitsbeginsel ten aanzien van bestuursorganen blijft bestaan. Oplossingen zijn volgens hen bijvoorbeeld te

8 vinden in het verbeteren van de informatievoorziening naar de burgers en bedrijven. Coördinatie van verschillende wettelijke belangenafwegingskaders neemt zoals eerder vermeld- een middenpositie in tussen (1) het loslaten van het specialiteitsbeginsel en (2) het vasthouden aan dit beginsel. Coördinatie van bestuurlijke bevoegdheden vindt momenteel onder meer plaats door verschillende afstemmingsbepalingen, zoals die bijvoorbeeld in de Wet milieubeheer bestaan. Momenteel wordt ook een algemene coördinatieregeling in de Awb voorbereid door de commissie Scheltema. Er bestaan verschillende vormen van coördinatie, waarbij op het continuüm bewogen kan worden naar de kant van integrale belangenafweging of meer naar de kant van het in stand houden van het specialiteitsbeginsel. In deze scriptie wil ik, na een hoofdstuk over het specialiteitsbeginsel, onderzoeken of coördinatie tussen wettelijke belangenafwegingskaders een oplossing kan bieden voor de -in het tweede hoofdstuk beschreven negatieve effecten van het specialiteitsbeginsel, vanuit verschillende perspectieven bekeken. Vervolgens zal ik enkele positieve effecten laten zien van het beginsel, die ik in hoofdstuk 3 beschrijf. Daarna ga ik in hoofdstuk 4 kijken op het continuüm, welke oplossingen er zijn voor de negatieve effecten van het specialiteitsbeginsel. Ik zal hier ingaan op integrale belangenafweging, informatievoorziening en coördinatie. In het vijfde hoofdstuk zal ik ingaan op de mogelijke coördinatie tussen de verlening van de bouwvergunning en de milieuvergunning. Ik laat zien wat de problemen bij coördinatie tussen vergunningenstelsels kunnen zijn en laten zien wat voor een coördinatie mogelijk is bij de bouw- en de milieuvergunning.

9 Hoofdstuk 1 Het specialiteitsbeginsel en belangenafweging 1.1 de algemene achtergrond van het specialiteitsbeginsel Het specialiteitsbeginsel houdt naar mijn mening in dat een wet door een bestuursorgaan uitsluitend volgens de strekking van de wet mag worden toegepast en niet mag dienen tot het bereiken van daarbuiten gelegen doeleinden. Het specialiteitsbeginsel brengt zo een scheiding aan tussen de bevoegdheden van het bestuur en de bevoegdheden van de wetgever; de rechter kan aan dit beginsel toetsen. Het idee achter dit beginsel is dat de vrijheid van de burger alleen ingeperkt mag worden op grond van een door de volksvertegenwoordiging vastgestelde wet. Het specialiteitsbeginsel zegt daarbij alleen iets over de belangen die het bestuursorgaan in besluitvorming mag betrekken. Het bestuursorgaan mag volgens het specialiteitsbeginsel namelijk alleen die belangen afwegen die volgens de strekking van de wet bij de besluitvorming betrokken mogen worden. Het belangenafwegingskader -zoals in de inleiding besprokenwordt voor een bestuursorgaan door het specialiteitsbeginsel beperkt tot de wettelijke bepaling. Bij het afwegen van belangen valt een onderscheid te maken tussen verschillende soorten belangen. Belangen kunnen grofweg in gedeeld worden in particuliere en algemene belangen. Ten Berge onderscheidt hierbij zes verschillende soorten van belangen in het verlengde van Van Hall. 1. Het wettelijk beschermde openbare belang 4. De belangen van de directbelanghebbende volgens de wettelijke bepaling 2. Het niet wettelijk beschermde openbare belang 5. De belangen van de derdebelanghebbende die volgens de wettelijke bepaling meegewogen moeten worden 3. Het in een andere regeling beschermde openbare belang 6. De belangen van de derdebelanghebbende die volgens de wettelijke bepaling niet afgewogen hoeven te worden

10 1. Het wettelijk beschermde openbare belang 4. De belangen van de directbelanghebbende volgens de wettelijke bepaling 2. Het niet wettelijk beschermde openbare belang 5. De belangen van de derdebelanghebbende die volgens de wettelijke bepaling meegewogen moeten worden 3. Het in een andere regeling beschermde openbare belang 6. De belangen van de derdebelanghebbende die volgens de wettelijke bepaling niet afgewogen hoeven te worden (Overzicht van de belangen die ten Berge onderscheidt) Bij het algemene belang kan een onderscheid gemaakt worden tussen het wettelijk beschermde openbare belang, het niet wettelijk beschermde openbare belang en het in een andere regeling beschermde belang. Het wettelijk beschermde openbare belang (volgens Van Hall het speciale algemene belang) is het belang, dat ten grondslag ligt aan de van toepassing zijnde wet en het belang, ter bescherming waarvan de bestuursbevoegdheid in het leven is geroepen. Het niet wettelijk beschermde openbare belang in een wettelijke bepaling(het vreemde algemene belang), is een belang, waartoe de bestuurlijke bevoegdheid niet in het leven is geroepen. Wanneer voor de bescherming van een dergelijk belang, binnen een andere regeling een bestuursbevoegdheid in het leven is geroepen, heeft dit belang meestal geen plaats in het te beschermen wettelijke kader. Bijvoorbeeld: stel het te beschermen belang in de Wet milieubeheer is het milieu. Een algemeen belang dat door de WRO beschermd wordt zal niet meegenomen worden in de belangenafweging. Bij particuliere belangen kan een onderscheid gemaakt worden tussen de belangen van de direct belanghebbende, van de derde-belanghebbende, die volgens de wettelijke bepaling een rol spelen bij de belangenafweging en belangen van de derde-belanghebbende, die niet afgewogen hoeven de worden volgens de wettelijke bepaling. Deze laatste belangen kunnen bijvoorbeeld beschermd worden in een andere wettelijke bepaling. De vraag, welke belangen een bestuursorgaan af mag wegen, is een vraag naar de kern van de bestuursbevoegdheden van een bestuur. Wanneer een bestuursorgaan meer vrijheid heeft in het bepalen van de af te wegen belangen, heeft een bestuursorgaan een meer vrije bevoegdheid (beleidsvrijheid). Wanneer een bestuursorgaan beperkt wordt in het zelf bepalen van de belangen die afgewogen moeten worden, heeft een bestuursorgaan een meer gebonden bevoegdheid, waardoor het strikter gebonden is aan de wet de wil van de wetgever. Enkel de wet bepaald of een bestuursorgaan een vrije beoordelingsbevoegdheid of een meer gebonden bevoegdheid heeft. Bij een meer vrije bevoegdheid worden de af te wegen belangen globaler aangegeven. Wanneer de wetgever veel beslisruimte bij een bestuursorgaan legt en alleen de grenzen aangeeft voor de besluitvorming wordt is sprake van een discretionaire bevoegdheid. Belangenafweging is een belangrijke fase in een bestuurlijk besluitvormingsproces.

11 grenzen aangeeft voor de besluitvorming wordt is sprake van een discretionaire bevoegdheid. Belangenafweging is een belangrijke fase in een bestuurlijk besluitvormingsproces. Van belang is daarbij vooral welke belangen afgewogen worden voor de uitkomst van een besluitvormingsproces. De waarde die aan het specialiteitsbeginsel wordt toegekend is dan ook van invloed op besluitvormingsprocessen. Wanneer strikt aan dit beginsel wordt getoetst moet het bestuursorgaan bij het afwegen van belangen binnen het wettelijke belangenafwegingskader blijven en geen andere belangen dan die in de wet genoemd zijn bij zijn besluitvorming betrekken. Naarmate het beginsel meer wordt losgelaten worden de wettelijke belangenafwegingskaders meer open voor belangen die wel relevant kunnen zijn, maar niet specifiek in de wettelijke bepaling zijn genoemd. Hierbij kunnen deze andere belangen onderscheiden worden in particuliere belangen en algemene belangen die wel of geen bescherming vinden in een andere wettelijke bepaling. Naarmate meer belangen in de besluitvorming betrokken worden, wordt het mogelijk om belangen, die bij een strikte toepassing van het specialiteitsbeginsel binnen verschillende wettelijke belangenafwegingskaders afgewogen moeten worden, in hetzelfde belangenafwegingskader te betrekken (integrale belangenafweging). In plaats van een afweging binnen specifieke wettelijke belangenafwegingskaders, wordt het dan mogelijk om belangen uit verschillende wettelijke belangenafwegingskaders integraal tegen elkaar af te wegen. Wanneer een meer integrale belangenafweging plaats vindt, vindt een ander besluitvormingsproces plaats dan wanneer tijdens het besluitvormingsproces bij de belangenafweging enkel binnen wettelijke kaders wordt gebleven. Wanneer verschillende diensten van een bestuursorgaan afzonderlijk binnen hun eigen wettelijke kader belangen afwegen en na afloop van de afzonderlijke belangenafwegingsprocessen met deze uitkomsten geconfronteerd worden, verloopt het proces van besluitvorming anders, dan wanneer besluitvormingsprocessen niet volgens wettelijke kaders plaatsvindt, maar meer integraal belangen afgewogen worden. Mogelijk zullen de uitkomsten bij deze verschillende processen verschillen. De mate waarin het specialiteitsbeginsel gehanteerd wordt is, door de beperking van de te betrekken belangen in belangenafwegingsprocessen, dus van invloed het besluitvormingsproces en ook op de uitkomst daarvan. 1.2 Codificatie Het specialiteitsbeginsel wordt over het algemeen behandeld als een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Hierbij is het echter de vraag of het om een ongeschreven of een geschreven rechtsbeginsel gaat, dat in de Awb thans gecodificeerd is. De Awb wetgever heeft het

12 behoorlijk bestuur. Hierbij is het echter de vraag of het om een ongeschreven of een geschreven rechtsbeginsel gaat, dat in de Awb thans gecodificeerd is. De Awb wetgever heeft het specialiteitsbeginsel noch in de wet, noch in de memorie van toelichting bij naam genoemd, waardoor er veel onduidelijkheid bestaat over de plaats van het beginsel in ons rechtsstelsel. Het is aannemelijk dat, maar voor alsnog onduidelijk of de wetgever in art. 3:4, eerste lid: Het bestuursorgaan weegt de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen af, voor zover niet uit de aard van de uit te oefenen bevoegdheid een beperking voortvloeit, het specialiteitsbeginsel wilde neerleggen. De memorie van toelichting geeft hier ook geen duidelijkheid over. Artikel 3:4, eerste lid Awb wordt in de literatuur verschillend geïnterpreteerd. Zo leidt Konijnenbelt hieruit af dat een bestuursorgaan ook belangen die niet in de wettelijke bepaling zelf staan of hiervan af te leiden zijn in de belangenafweging moet betrekken volgens het beginsel van minimale belangenaantasting -hier van een derde-belanghebbende. Een dergelijke interpretatie gaat echter in tegen het idee achter het specialiteitsbeginsel. Het is dan ook niet vanzelfsprekend dat het specialiteitsbeginsel in artikel 3:4, eerste lid gecodificeerd is. In plaats van een - al of niet gecodificeerd - algemeen beginsel van behoorlijk bestuur wordt het specialiteitsbeginsel ook gezien als wetgevingsbeginsel. Het beginsel detournement de pouvoir, wat in art. 3:3 Awb staat, zou dan de vertaling zijn van het het specialiteitsbeginsel als wetgevingsbeginsel tot een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Volgens aanhangers van deze visie is het specialiteitsbeginsel in de literatuur een eigen leven gaan leiden als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur. Wanneer het specialiteitsbeginsel als wetgevingsbeginsel wordt uitgelegd, heeft dit gevolgen voor de oplossingen voor de negatieve effecten -zoals in het volgende hoofdstuk beschreven- bedacht kunnen worden. De belangenafwegingskaders waarbinnen een bestuursorgaan belangen af kan wegen, worden door de wetgever bepaald. Als wetgevingsbeginsel levert het specialiteitsbeginsel ook problemen op. De wetgever is de schepper van belangenafwegingskaders, wat een moeilijke taak is. Volgens de aanwijzingen voor de regelgeving moet de wetgever bij de keuze voor een bepaalde regeling streven naar een zo beperkt mogelijke belasting voor de burgers, bedrijven, instellingen (Aanwijzing 13) en voor de overheid (aanwijzing 14). Volgens aanwijzing 17 moet de toekenning van bestuursbevoegdheden zoveel mogelijk genormeerd worden en moeten discretionaire bevoegdheden met vage toepassingscriteria hierbij niet worden toegekend.

13 toekenning van bestuursbevoegdheden zoveel mogelijk genormeerd worden en moeten discretionaire bevoegdheden met vage toepassingscriteria hierbij niet worden toegekend. Aanwijzing 24 zegt dat voorschriften voor het bestuursorgaan zoveel mogelijk in de wet opgenomen moeten worden. Het specifiek in wettelijke bepalingen vermelden van toetsingscriteria voor bestuursorganen maakt de belangenafwegingskaders beperkt en zorgt voor verkokering van wetgeving. De verkokering veroorzaakt, zoals ik in het volgende hoofdstuk zal laten zien, negatieve effecten voor het bestuur en de burgers. Wanneer het bestuur aan strikt aan verkokerde regels gebonden is en niet binnen te nauw gestelde belangenafwegingskaders mag treden werkt dit negatief uit naar degenen die met wetgeving te maken heeft. Wanneer het specialiteitsbeginsel als wetgevingsbeginsel gezien wordt gaan verkokering en specialiteit vaak hand in hand. Een andere opvatting over de plaats van het specialiteitsbeginsel in ons rechtsstelsel is dat het specialiteitsbeginsel in het verlengde gezien moet wordt van het staatsrechtelijk legaliteitsbeginsel. Dit beginsel houdt in dat alle burgers-bindende-bepalingen op de wet moeten berusten. Het legaliteitsbeginsel zo wordt in verband gebracht met het grondrecht op vrijheid, omdat het beginsel het doel heeft om burgers tegen het bestuur te beschermen, waarbij alleen de democratisch gekozen wetgever de bevoegdheid heeft om in het leven van burgers in te grijpen. Op het legaliteitsbeginsel zal ik in hoofdstuk 3 en 4 verder terug komen. Ondanks de onduidelijkheid over de grondslag van het specialiteitsbeginsel in ons Nederlandse rechtstelsel, past de rechter dit beginsel ook vaak zonder het te noemen- toe. De rechtspraak die ten aanzien van dit beginsel plaatsvindt is echter niet eenduidig. Ook in andere rechtsstelsels lijkt een niet duidelijk gecodificeerd beginsel, zoals het specialiteitsbeginsel voor te komen. In het Duitse rechtsstelsel lijkt een zelfde beginsel te bestaan volgens art. 80, eerste lid GG, het Bestimmtheitsgebot. In Frankrijk bestaat het beginsel detournement de pouvoir, wat wij ook kennen en dat in verband staat met het specialiteitsbeginsel en het principe de la specialité. 1.3 De rekkelijken en de preciezen In Nederland speelt zich momenteel een discussie af tussen rechtswetenschappers over de waarde die aan het specialiteitsbeginsel toegekend moet worden. In de discussie kunnen de preciezen de rekkelijken en de gematigden onderscheiden worden. Tot de preciezen kunnen gerekend worden: Stroink en De Waard, Nicolai, De Planque, Van Buuren, Nicolai en Schlössels. Tot de rekkelijken kunnen gerekend worden: Tonnaer, Helder, Jue en Stout. Tot de

14 gerekend worden: Stroink en De Waard, Nicolai, De Planque, Van Buuren, Nicolai en Schlössels. Tot de rekkelijken kunnen gerekend worden: Tonnaer, Helder, Jue en Stout. Tot de gematigden kunnen gerekend worden: Simon, Messer en Heldeweg, Damen, van Male, Drupsteen, Konijnenbelt en van Hall. De preciezen pleiten voor een strikte hantering van het specialiteitsbeginsel, door de rechter en het bestuur. Ze stellen zich bijvoorbeeld terughoudend op ten aanzien van het meewegen van belangen van derden, voor zover ze niet samenvallen met het de strekking van de wet. De rekkelijken - hier genoemd - pleiten voor een belangenafweging en besluitvorming die meer integraal is dan het specialiteitsbeginsel nu toe laat. Hiervoor voeren ze verschillende vaak ook niet juridische- argumenten aan. De gematigden stellen grenzen aan de integratie van wettelijke belangenafwegingskaders maar zijn wel geneigd om belangen van derden mee te laten wegen, ook als deze niet samenvallen met de strekking van de wet. In deze scriptie ga ik niet specifiek in op de discussie tussen de preciezen, de rekkelijken en de gematigden. De discussie is wel op de achtergrond van belang voor mijn scriptie. 1.4 Tussenconclusie De discussie tussen de rekkelijken en de preciezen is een juridische discussie. De inhoud van deze discussie betreft niet alleen de juridische problematiek, maar is ook geïnspireerd door de hieraan verwante bestuurlijke en politieke problematiek. Het specialiteitsbeginsel perkt de bevoegdheden van het afzonderlijke bestuursorgaan in, waar voor en nadelen aan verbonden zijn en ook politieke vraagstukken aan verbonden zitten. Het specialiteitsbeginsel in strikte zin eist een scherpe afscheiding van wettelijke belangenafwegingskaders volgens de wil van de wetgever. Als wetgevingsbeginsel stelt het beginsel moeilijke eisen aan de wetgever. In het volgende hoofdstuk zal ik enkele problemen weergeven die kunnen ontstaan wanneer het beginsel strikt wordt toegepast. Uit kamerstukken en publikaties uit bestuurskundige, planologische en economische hoek valt op te maken dat er vanuit deze invalshoeken maatschappelijke bezwaren bestaan tegen het strikt scheiden van wettelijke belangenafwegingskaders. Op deze bezwaren zal ik in het volgende hoofdstuk over de negatieve effecten van het specialiteitsbeginsel verder ingaan.

15 Hoofdstuk 2 Pleidooi tegen het specialiteitsbeginsel vanuit verschillende perspectieven In dit hoofdstuk zal ik kort ingaan op de problemen en negatieve effecten, die kunnen rijzen wanneer in het bestuursrecht op het continuüm, zoals in de inleiding beschreven, de positie wordt ingenomen van een strikte interpretatie van het specialiteitsbeginsel. In deze positie ga ik ervan uit dat er ook geen sprake is van coördinatie van de verschillende belangenafwegingskaders. Vanuit de verschillende perspectieven -het perspectief van de burger, het bedrijf, de derde belanghebbende, het bestuursorgaan en de rechter- zal ik laten zien wat deze negatieve effecten zijn wanneer het specialiteitsbeginsel op een dergelijke strikte manier wordt toegepast. In het volgende hoofdstuk zal ik ingaan op de voordelen van dit beginsel en zal aandacht besteden aan de problemen die kunnen rijzen wanneer de positie van volledige integrale belangenafweging in wordt genomen. 2.1 Het perspectief van de burger als aanvrager Voor de burger betekent het specialiteitsbeginsel dat op een en dezelfde handeling van een burger een reeks van verschillende regelingen en bestuursbevoegdheden van toepassing kan zijn. Een concrete handeling van een burger waarvoor een bestuursbesluit nodig is, betekent voor een bestuursorgaan dat de aanvraag van een burger om de handeling te mogen verrichten, uiteengerafeld wordt in allerlei deelhandelingen van het bestuur. Iedere wet die van toepassing is op de aanvraag van de vergunning zal slechts een beperkt belangenafwegingskader hebben ten aanzien van de concrete aanvraag, door de specifiek in iedere wet neergelegde na te streven doeleinden. Gebrek aan coördinatie kan leiden tot onbegrip van de burger voor bestuursoptreden. Ik geef een voorbeeld: Een burger die een inrichting wil beginnen en hiervoor een perceel moet bebouwen, wil in beginsel één handeling te verrichten, namelijk het bebouwen van

16 Ik geef een voorbeeld: Een burger die een inrichting wil beginnen en hiervoor een perceel moet bebouwen, wil in beginsel één handeling te verrichten, namelijk het bebouwen van het perceel. Hiervoor moeten een bouwvergunning aangevraagd worden, een milieuvergunning, en -afhankelijk van het soort inrichting- ook een lozingsvergunning of een verklaring van geen bedenkingen. De verschillende vergunningen worden ieder op grond van verschillende wetten door verschillende bestuursorganen, volgens verschillende procedures verleend. Voor een niet juridisch geschoolde burger is dit allemaal niet te overzien. De overheid wordt ten opzichte van de burger als het ware in partjes opgedeeld. Hiermee is één van de doelstelling van de Awb, namelijk het bestuursrecht toegankelijke maken voor de gewone burger, niet bereikt. Integratie of coördinatie van belangenafwegingskaders kan het bestuurshandelen voor de niet juridisch geschoolde burger begrijpelijker maken. De burger heeft hierbij verder meestal een ander belang dan het bestuur. Het ontbreken van specifieke kennis van de wettelijke structuren die ten grondslag liggen aan de besluitvorming, maakt de burger in zekere zin weerloos ten opzichte van het bestuursorgaan. Kennis van de verschillende betrokken wetten is immers noodzakelijk voor het maken van bezwaar tegen een bestuursbesluit. Een burger zal niet meteen begrijpen dat stankoverlast niet zonder meer als bezwaar op een bestemmingsplan kan opleveren, maar dat dit wel een bezwaar kan zijn bij het verlenen van een milieuvergunning. Een burger maakt daarom vaak bezwaar, zonder te begrijpen welke argumenten wel en niet als juridisch als bezwaar, binnen de strekking van de betreffende wet, aangemerkt moeten worden. De bezwaren die geen betrekking op de wet hebben worden door de rechter in principe buiten beschouwing gelaten. Tonnaer spreekt in dit kader van belangeneliminatie. Zonder dat inhoudelijk op bezwaren ingegaan wordt, worden de daar achterliggende belangen als niet ter zake dienende, buiten beschouwing gelaten met een beroep op een ander wettelijk kader, waar dit belang geregeld is. De complexiteit van de regelgeving dwingt burgers aansluiting te zoeken bij collectieve belangenbehartigers of om juridische bijstand te zoeken. Integratie van de belangenafwegingskaders kan juridische afwegingsprocessen overzichtelijker makkelijker maken voor burgers om zelf bezwaar te maken. Wanneer het specialiteitsbeginsel te strak wordt uitgelegd kan dit verder ook tot gevolg hebben dat de burger te snel wordt verwezen naar het civiele recht om daar zijn recht te halen. Een van de doelstellingen van de Awb was het bestuurshandelen voor de burger begrijpelijker en rechtvaardiger te maken en een gang naar de civiele rechter niet noodzakelijk te maken in kwesties waarbij de overheid betrokken is. De problemen vanuit het perspectief van de burger, zoals hier beschreven, tonen aan dat dit nog niet is gelukt.

17 problemen vanuit het perspectief van de burger, zoals hier beschreven, tonen aan dat dit nog niet is gelukt. 2.2 Het bedrijfsleven Het bedrijfsleven ervaart de versplinterde wetgeving ten aanzien van concrete handelingen als tijd en geldrovend. Vanuit het midden en kleinbedrijf wordt al lange tijd geprobeerd deze last op de politieke agenda te zetten om zo de wetgeving ten aanzien van de behoeftes in het bedrijfsleven eenvoudiger te maken. In een brief van de staatssecretaris van economische zaken, waarin de vermindering van de administratieve lastendruk aan de orde komt, wordt geconstateerd dat verschillen in procedures, een gevolg van het specialiteitsbeginsel, bezwaarlijke administratieve lasten op kunnen leveren. De milieuwetgeving kan, door gebrek aan coördinatie tussen de verschillende bestuurlijke bevoegdheden, zeer bezwarend zijn voor bedrijven, omdat vaak een aanvraag voor een milieuvergunning, een lozingsvergunning en een verklaring van geen bedenkingen onafhankelijk van elkaar ingediend moeten worden en vervolgens ook onafhankelijk beoordeeld worden door het bestuursorgaan. Europese regelgeving, de Richtlijn inzake Geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (IPPC), dwingt Nederland de milieuwetgeving ten aanzien van de milieuvergunning meer te integreren dan nu het geval is. Deze geïntegreerde aanpak wordt bereikt door het voorschrijven van emissiewaarden, gebaseerd op de best beschikbare techniek. Bedrijven krijgen dan tot op zekere hoogte de mogelijkheid om zelf te bepalen hoe de emissie naar bodem, lucht en water zal plaatsvinden, zonder steeds verschillende procedures bedoeld voor de uitstoot in water, lucht of bodem - te hoeven doorlopen. Om dit te bereiken hoeft de milieuvergunning niet helemaal geïntegreerd te worden, maar kan goede procedurele coördinatie ook voldoende zijn. Een ander probleem voor het bedrijfsleven is de onzekerheid over de realisatie van een (groot) project door de verbrokkelde besluitvorming die ontstaat door de gescheiden wettelijke kaders. Hierdoor is het voor het bedrijfsleven moeilijk om te investeren in projecten, die afhankelijk zijn van overheidsbesluiten. Het bedrijfsleven ervaart zo nadeel door een strikte toepassing van het specialiteitsbeginsel. 2.3 De derde-belanghebbende Volgens de Awb moet het bestuursorgaan alle rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen afwegen (art 3:4, eerste lid Awb). Ook geeft de Awb de derde belanghebbende het recht om tegen besluiten bezwaar te maken en in beroep te gaan (art. 1:2, eerste lid Awb). Het is voor de

18 afwegen (art 3:4, eerste lid Awb). Ook geeft de Awb de derde belanghebbende het recht om tegen besluiten bezwaar te maken en in beroep te gaan (art. 1:2, eerste lid Awb). Het is voor de derde-belanghebbende (burger of collectieve belangenbehartiger) echter onduidelijk wanneer zijn belangen mee wegen bij de besluitvorming en in hoeverre hij zijn belangen aan kan voeren bij bezwaar en beroep. De belanghebbende kan wel volgens art. 1:2 ontvankelijk zijn bij de bestuursrechter, maar het hangt uiteindelijk af van de belangen die hij aanvoert of hij aan kan tonen dat deze belangen bij de besluitvorming van het bestuursorgaan betrokken hadden moeten worden. De vraag of bepaalde belangen van de derde belanghebbende wel of niet meegewogen moeten worden, komt vooral voor bij beschikkingen, bijvoorbeeld het verlenen van vergunningen, ten gunste van de direct-belanghebbende. De derde-belanghebbende kan nadeel ondervinden ten gevolge van een aan de direct-belanghebbende verleende vergunning. Ook wanneer de procedure van het verlenen van een vergunning eenvoudig is (bijvoorbeeld wanneer op grond van het bestemmingsplan een bouwvergunning verleend wordt) en hierbij slechts een wettelijke bepaling van toepassing is. Het specialiteitsbeginsel dwingt het bestuur om te blijven binnen de -volgens de strekking van de wet- geldende belangenafwegingskaders, gericht op het specifieke algemene belang dat in de wet nagestreefd wordt. Vanuit het betrokken belangenafwegingskader moet het bestuur naar de directe betrokken belangen van de aanvrager kijken. Wanneer een derdebelanghebbende dan wil dat zijn belangen ook meegewogen worden, kan het bestuursorgaan deze derde-belanghebbende tegenwerpen dat zijn belangen volgens het specialiteitsbeginsel niet meegewogen mogen worden, omdat ze buiten het belangenafwegingskader vallen, waarop het besluit gegrond is. Wanneer een derde-belanghebbende zijn belangen mee wil laten wegen bij het bestuursbesluit, moet hij bedenken wat voor een belang hij heeft in verhouding tot het wettelijke kader waar een besluit op gebaseerd is. Zoals in paragraaf 1.1 vermeld, kunnen verschillende belangen onderscheiden worden. Het wettelijk beschermde openbare belang (specifieke algemene belang) correspondeert met de doelstelling van een wettelijke regeling. Een vreemd algemeen belang (niet wettelijk beschermd openbaar belang) valt buiten de wettelijke regeling. Het is dan vaak niet mogelijk voor een derde belanghebbende om zich op een dergelijk algemeen belang te beroepen, zeker wanneer het vreemde algemene belang in een andere regeling beschermd wordt. Zo is het bij een anticipatieprocedure volgens artikel 19 van de WRO moeilijk voor een derde belanghebbende (bijvoorbeeld Milieudefensie) om een milieubelang mee te laten wegen, omdat dit belang door de Wet milieubeheer beschermd wordt

19 de WRO moeilijk voor een derde belanghebbende (bijvoorbeeld Milieudefensie) om een milieubelang mee te laten wegen, omdat dit belang door de Wet milieubeheer beschermd wordt en niet door de WRO. Een derde belanghebbende kan vaak alleen zijn belang mee laten wegen als hij een particulier belang aanvoert. Zo moet hij aantonen dat zijn belang valt binnen het algemeen belang dat specifiek de doelstelling vormt van een wettelijke regeling. Hij kan ook aantonen dat zijn particuliere belang meegewogen moet worden door het bestuursorgaan omdat het genoemd wordt binnen de regeling. Een bijzonder belang buiten het specifieke algemene belang kan geen rol spelen wanneer de wettelijke bepaling deze bijzondere belangen uitdrukkelijk of volgens haar strekking uitsluit en wanneer de bijzondere belangen door een andere wet beschermd worden. In het algemeen geldt voor een bestuursorgaan dat bij de uitoefening van discretionaire bevoegdheden andere algemene belangen niet kenbaar meegewogen worden, andere particuliere belangen van derden wel, mits de direct-belanghebbende hier niet onevenredig door benadeeld wordt. Hierbij wordt ook gekeken, volgens het beginsel van de minimale belangenaantasting, hoe de derde-belanghebbende zo min mogelijk schade zal lijden. Het specialiteitsbeginsel maakt dat de positie van de derde-belanghebbende zeer zwak kan zijn in verhouding tot de direct-belanghebbende. Voordat een derde-belanghebbende bezwaar maakt moet goed gekeken worden welken wettelijke regelingen van toepassing zijn en welke argumenten in deze belangenafwegingskaders naar voren gebracht moeten worden. In praktijk komt het erop neer dat een derde belanghebbende zoveel mogelijk bezwaren moet maken. Een derde-belanghebbende, zowel burger als bedrijf, wordt door de complexiteit van besluitvorming gedwongen om zich door juridisch advies bij te laten staan of bij een collectieve belangenbehartiger aan te sluiten. Sommige rechtswetenschappers vinden het een leemte in het bestuursrecht, dat een derde-belanghebbende vaak naar de burgerlijke rechter moet om te zorgen dat zijn belang meegenomen wordt in de belangenafweging. 2.4 Het bestuursorgaan Zoals eerder is vermeld houdt het specialiteitsbeginsel naar mijn mening in dat een wet uitsluitend volgens haar strekking door een bestuursorgaan mag worden toegepast en niet mag dienen tot het bereiken van daarbuiten gelegen doeleinden. Schending van dit beginsel kan vernietiging door de rechter tot gevolg hebben. Van het bestuursorgaan kan redelijkerwijs vaak niet verwacht worden alleen binnen bepaalde belangenafwegingskaders te blijven. Ten eerst heeft het bestuursrecht de eigenschap om verbrokkeld en verkokerd te zijn. Er bestaan zeer veel verschillende bestuurlijk wetten die onderling soms onvoldoende samenhang

20 Ten eerst heeft het bestuursrecht de eigenschap om verbrokkeld en verkokerd te zijn. Er bestaan zeer veel verschillende bestuurlijk wetten die onderling soms onvoldoende samenhang vertonen. Wanneer de wetgever volgens de klassiek staatsrechtelijke opvatting haar taken uitvoert krijgt de maatschappij te maken met de gevolgen van de verkokerde en verbrokkelde wetgeving. De wetgeving is verkokerd doordat deze op verschillende departementen wordt voorbereid en zo zonder noodzakelijke samenhang op verschillende departementen kan ontstaan. Deze verkokering zal decentraal doorwerken, omdat ook de lagere regels en beschikkingen moeten blijven binnen de doelomschrijving van de wettelijke bepaling.wanneer wetgeving verkokerd is, is het de vraag of bestuursorganen binnen de belangenafwegingskaders van de verkokerde wetten moeten blijven. Dit speelt vooral wanneer verschillende wetten bij hetzelfde besluit betrokken zijn. Volgens het klassieke rechtstatelijk denken is het bestuur ten alle tijde aan de strekking van de wet gebonden, hoe beperkt deze ook is. Wanneer wetten specifieker worden, worden de belangenafwegingskaders beperkter. Deze ontwikkeling kan een reden zijn om het vasthouden aan het specialiteitsbeginsel ter discussie stellen. De verschillende specifieke wettelijke bepalingen bevatten ook verschillende procedures ten aanzien van dezelfde gedraging van de burger; bijvoorbeeld bij de aanvraag van een bouwvergunning moet zoals eerder vermeld ook een milieuvergunning worden aangevraagd. Volgens 8.6 Wm is een uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing op de milieuvergunning; de bouwvergunning wordt volgens een gewone procedure verleend. Het verschil in procedure levert hier verschil op in de rechtsbescherming wat voor een bestuursorgaan belastend is. Het kan zijn een bestuursorgaan een milieuvergunning voorbereid, terwijl de bouwvergunning nooit verleend kan worden op grond van het bestemmingsplan. Des te meer verschillende wetten van toepassing zijn op eenzelfde aanvraag, hoe groter het hiervoor besproken probleem wordt. De hierboven genoemde problemen kunnen voor een bestuursorgaan heel groot worden, als er sprake is van een groot project. Ik zal hier kort op in gaan. Bij grote projecten moet gedacht worden aan de hogesnelheidslijn, de uitbreiding van Schiphol, de uitbreiding van de Maasvlakte en de Afrika-haven. Om een groot project te realiseren zijn veel bestuursbesluiten nodig waardoor er sprake is van complexe besluitvorming. Het specialiteitsbeginsel werkt de complexiteit in de hand door de belangenafweging steeds op basis van een specifieke wettelijke grondslag en niet integraal plaats te laten vinden. Het integraal afwegen van belangen vindt hier - als het goed is - op politiek niveau plaats; echter juist ook op het uitvoeringsniveau van het bestuursorgaan bestaat soms behoefte aan integrale

21 integraal afwegen van belangen vindt hier - als het goed is - op politiek niveau plaats; echter juist ook op het uitvoeringsniveau van het bestuursorgaan bestaat soms behoefte aan integrale belangenafweging en aan het paralel lopen van procedures. De verschillende wetten kennen vaak verschillende besluitvormings- en rechtsbeschermingsprocedures, wat zeer inefficiënt is. De laatste tijd worden er verschillende projectwetten aangenomen om na een meer integrale belangenafweging een samenhangend besluit te kunnen nemen en de voorbereidings- en rechtsbeschermingsprocedures meer op elkaar af te stemmen. Er is veel kritiek op de projectwetgeving en er wordt gestreefd om dit instrument niet als generieke oplossing te gaan gebruiken. Het kabinet acht het echter onwaarschijnlijk dat er op korte termijn een Wet grote projecten komt. Een tweede probleem dat de overheid met het specialiteitsbeginsel kan hebben ligt in de sfeer van het onderhandelend bestuur. Het bestuur wil steeds vaker onderhandelen met de burgers, in plaats van eenzijdig de wet toepassen, om zo latere juridische procedures tegen te gaan. Kenmerkend voor onderhandelend bestuur is dat het bestuursorgaan meerdere belangen tegen elkaar afweegt en deze in onderlinge samenhang behandelt en daarbij ook belangen van onderhandelingspartners betrekt, die geen geadresseerde zijn van het desbetreffende besluit. Hierbij zal het specialiteitsbeginsel af en toe losgelaten moeten worden. De rechter zal het loslaten van het specialiteitsbeginsel echter niet altijd accepteren. Een derde probleem voor het bestuursorgaan kan liggen in de beperking van zijn bevoegdheid om een direct-belanghebbende die baat heeft bij een bestuursbesluit, de schade die een derde-belanghebbende lijdt ten gevolge van dat bestuursbesluit te laten compenseren. Wanneer een bestuursorgaan een direct belanghebbende voorschriften oplegt die buiten de strekking van de betrokken wet vallen, maar die noodzakelijk zijn voor het beperken van hinder ten aanzien van een derde kan dit door de rechter gezien worden als detournement de pouvoir. Het opleggen van een financiële compensatieplicht aan een direct belanghebbende ter compensatie van de schade die een derde belanghebbende door het besluit lijdt wordt dan ook soms door de rechter vernietigd met als grond het beginsel detournement de pouvoir. Naast het steeds specifieker maken van wettelijke bepalingen, maakt de wetgever steeds vaker wetten die zich lenen voor integrale belangenafweging. De wetgever geeft het bestuursorgaan vaak een discretionaire bevoegdheid en gebruikt daarbij open termen (vage normen) als belangenafwegingskader, die door beleid ingevuld moeten worden. Zo laat bijvoorbeeld een bepaling voor zover dit ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening mogelijk is (art. 10, eerste lid WRO) veel beleidsvrijheid aan het bestuursorgaan om te bepalen wat valt onder goede ruimtelijke ordening. De wetgever lijkt in de Experimentenwet Stad en

22 mogelijk is (art. 10, eerste lid WRO) veel beleidsvrijheid aan het bestuursorgaan om te bepalen wat valt onder goede ruimtelijke ordening. De wetgever lijkt in de Experimentenwet Stad en milieu de belangenafwegingskader van de goede ruimtelijke ordening en bescherming van het milieu te integreren voor bepaalde gebieden. De wetgever lijkt hiermee te reageren op negatieve gevolgen van het gescheiden houden van de belangenafwegingskaders. Het gevaar hierbij is dat er willekeur onstaat, waarbij in sommige rechtsgebieden integrale belangenafweging voor het bestuursorgaan verplicht is, terwijl dit in andere -aangrenzenderechtsgebieden niet toegestaan is. 2.5 De rechter In de Awb is geen duidelijke bepaling ten aanzien van het specialiteitsbeginsel opgenomen. Ook de Memorie van toelichting is onduidelijk ten aanzien van dit beginsel. Het is niet duidelijk of het specialiteitsbeginsel in de Awb onder art. 3.4, eerste lid valt (de plicht om alle direct betrokken belangen af te wegen), of onder art. 3:3 (detournement de pouvoir), of of het een ongeschreven rechtsbeginsel is. De rechter beroept zich vaak op artikel 3:4, eerste lid Awb. Wanneer het bestuursorgaan grote belangen aantast door zich niet aan de wettelijke strekking te houden, beroept de rechter zich op artikel 3:3. Awb. De rechter heeft het specialiteitsbeginsel lange tijd niet als zodanig toegepast. In de jurisprudentie komt het specialiteitsbeginsel onder die naam voor 1990 bijna niet voor. De rechter heeft volgens Schlössels het specialiteitsbeginsel gecodificeerd in een uitspraak van 24 februari In een latere uitspraak van de 10 mei 1995 (telefooncel Buttervliet) doet de Afdeling Raad van State een totaal andere uitspraak, waarbij wel rekening gehouden wordt met de belangen van derden bij het proces van belangenafweging, terwijl hiervoor geen aanwijzingen te vinden zijn in de wettelijke bepalingen. Op 1 april 1996 (Velps duivenhok) doet dezelfde rechter vervolgens een uitspraak die de hiervoor genoemde uitspraak ontkracht. In deze uitspraak lijkt in eerste instantie -volgens een rekkelijke visie- overwogen te worden dat een bestuursorgaan alle betrokken particuliere belangen moet inventariseren. Vervolgens moet - volgens de overweging van de rechter - na de inventarisatie van de betrokken belangen de waarde van de betrokken belangen met betrekking tot de casus en het wettelijke kader bepaald worden in het licht van het specialiteitsbeginsel. De verschillende visies van Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State tonen naar mijn idee aan dat de rechter over de toepassing van het specialiteitsbeginsel geen duidelijke visie heeft.

23 visie heeft. 2.6 Tussenconclusie Het specialiteitsbeginsel in ons bestuursrecht kan, wanneer het beginsel strikt wordt toegepast, problemen veroorzaken, zoals hierboven vanuit verschillende perspectieven beschreven is. In dit hoofdstuk heb ik geprobeerd om de nadelen of negatieve effecten van het specialiteitsbeginsel vanuit het idee dat er een continuüm bestaat. In de literatuur lijkt iedereen die iets over het specialiteitsbeginsel wil zeggen, zich zeer positief over dit beginsel uit te spreken. In dit hoofdstuk heb ik willen laten zien dat er ook negatieve effecten of problemen met dit beginsel zijn. Hoofdstuk 3 Pleidooi voor het specialiteitsbeginsel In het vorige hoofdstuk heb ik enkele negatieve effecten van het specialiteitsbeginsel laten zien. Op het continuüm staat tegenover het specialiteitsbeginsel het beginsel van het integraal afwegen van belangen, waarbij het specialiteitsbeginsel wordt losgelaten. Het specialiteitsbeginsel is volgens verschillende rechtswetenschappers echter te belangrijk in ons rechtsstelsel. Zij vinden de juridische en bestuurlijke waarde van het specialiteitsbeginsel belangrijker dan de in het vorige hoofdstuk genoemde nadelen of zij vinden dat deze nadelen niets met het specialiteitsbeginsel te maken hebben. Eventuele nadelen die in het bestuursrecht in verband kunnen worden gebracht met het specialiteitsbeginsel kunnen volgens hen opgelost door -binnen de grenzen die het specialiteitsbeginsel stelt- naar oplossingen te zoeken, bijvoorbeeld door de informatieverstrekking te verbeteren. In dit hoofdstuk zal ik ingaan op het mogelijke belang in ons rechtssysteem van het specialiteitsbeginsel. Ik zal de positieve aspecten van het beginsel weer vanuit verschillende perspectieven behandelen en ten aanzien van verschillende problemen. 3.1 Het perspectief van de burger Vanuit het perspectief van de burger biedt het specialiteitsbeginsel - in tegenstelling tot het principe van integrale belangenafweging - als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur rechtszekerheid aan de burgers. Wanneer het bestuursorgaan steeds binnen de strekking van de wet blijft, bij het uitoefenen van haar bevoegdheid, weet de burger, wanneer hij de wettelijke kaders kent, welke belangen binnen welke belangenafwegingskaders afgewogen moeten

24 wet blijft, bij het uitoefenen van haar bevoegdheid, weet de burger, wanneer hij de wettelijke kaders kent, welke belangen binnen welke belangenafwegingskaders afgewogen moeten worden door het bestuursorgaan. Ook bestaat er zo inzicht in de mogelijke relevante belangen van derden. Het specialiteitsbeginsel is zoals eerder beschreven- af te leiden van het staatsrechtelijke legaliteitsbeginsel. Dit beginsel is gericht op het beschermen van de burger tegen het willekeurig handelen van de overheid. Alleen de democratisch gekozen wetgever kan volgens het legaliteitsbeginsel voor de burger verplichtingen opleggen en rechten scheppen. Het bestuursorgaan heeft deze verplichtingenscheppende en rechtscheppende bevoegdheid niet, maar moet enkel uitvoeren wat de wetgever wil. Deze beperking van de bestuursbevoegdheden is bedoeld om de burger te beschermen en om democratische besluitvorming te waarborgen. Het democratisch tot stand gekomen parlement, de wetgever, moet politieke belangenafweging maken en bepaalt de strekking van een wet op een algemeen belang gericht- waar het bestuursorgaan aan gebonden is.. Het bestuur is niet democratisch gekozen en mag dus geen belangen afwegen die de wetgever niet specifiek aan het bestuursorgaan toekent. Het idee achter het specialiteitsbeginsel is dan ook dat dit beginsel de rechtsbescherming van de burger tegen de overheid garandeert. Wanneer het bestuursorgaan steeds alleen de belangen afweegt, die volgens de strekking van de wet afgewogen mogen worden, kan de rechter na de besluitvorming beoordelen of het besluit met het oog op het juiste algemene belang genomen is. Dit algemene belang is dan het belang dat het wettelijke voorschrift waarop het bestreden besluit is gebaseerd beoogt te beschermen. Vooral voor de direct-belanghebbende werkt het specialiteitsbeginsel voordelig uit. Belangen van derden mag het bestuursorgaan volgens en strikte interpretatie alleen meewegen voor zover deze belangen zijn verdisconteerd in het algemene belang dat de wettelijke regeling dient, waarop het desbetreffende besluit is gebaseerd. Andere belangen die hierbuiten vallen moeten volgens het specialiteitsbeginsel buiten beschouwing blijven. Verder zorgt het specialiteitsbeginsel er ook voor dat het bestuur zich niet mag bemoeien met andere (privé) belangen van de burger, dan die waarop de aanvraag betrekking heeft, tenzij deze parallel lopen met het aspect van het algemeen belang dat het bestuur in casu dient te behartigen en zorgt het beginsel ervaar dat de burger niet belast wordt met andere aspecten van het algemeen belang dan waarop de bevoegdheid toeziet. In dit opzicht is het specialiteitsbeginsel voordelig voor de direct-belanghebbende, maar nadelig voor de derde-belanghebbende.