Handreiking Tijdige Besluitvorming

Transcriptie

1 Regelingen en voorzieningen CODE Handreiking Tijdige Besluitvorming bronnen Mr. E. Rutten, adviseur Stimulansz Op allerlei plekken in de wet zijn afhandelingtermijnen opgenomen. Het gaat dan vooral om termijnen waarbinnen op een aanvraag moet zijn beschikt of op andere wijze een besluit moet zijn genomen. In wezen betreft het hier termijnen van orde. Het bestuursorgaan is met andere woorden niet gehouden de gestelde termijnen na te leven. Echter daar waar het gaat om afhandelingtermijnen bij een aanvraag heeft de aanvrager sinds oktober 2009 de mogelijkheid om het bestuursorgaan in gebreke te stellen indien het niet binnen de gestelde termijn beslist. Is ook na de ingebrekestellingtermijn (standaard 2 weken) nog geen besluit genomen dan is het bestuursorgaan een dwangsom verschuldigd en kan de aanvrager daarnaast direct beroep bij de rechter instellen om alsnog een beslissing op zijn aanvraag af te dwingen. Het karakter van afhandelingtermijnen is daardoor gewijzigd. Ook op andere vlakken zien we dat de wetgever steeds meer gevolgen aan het verbinden is aan het overschrijden van in de wet opgenomen termijnen. Zo gaat - sinds de inwerkingtreding van de 4de tranche van de Awb (1 juli 2009)- bij termijnoverschrijding van een betalingstermijn van rechtswege de wettelijke rente lopen. Het karakter van verschillende afhandelingtermijnen is met deze nieuwe regelingen gewijzigd. Dat laatste maakt met name twee vragen actueel: a. Hoe zitten de termijnen in elkaar? Welke termijnen gelden in welke situaties. Wanneer start een termijn (datum ontvangst aanvraag/datum verzending aanvraag) en wanneer eindigt deze (dag van verzending of dag van ontvangst). Hoe kan een termijn eventueel worden opgeschort of verlengd en wanneer start en eindigt deze opschorting of verlenging dan. b. Welke gevolgen heeft de termijnoverschrijding? Welke gevolgen zijn algemeen aan termijnoverschrijding verbonden en welke gevolgen kleven er specifiek aan bepaalde vormen van beschikkingen. Deze handreiking doet een poging de verschillende vragen rond termijnen en termijnoverschrijding zo volledig mogelijk te beantwoorden. De handreiking is bedoeld als eenvoudig naslagwerk om de betrokkene geconfronteerd met een van de bovenstaande vragen, snel tot een antwoord te brengen. Ik wens u dan ook veel gebruikersplezier.

2 Handreiking Tijdige besluitvorming Een inleiding in de gevolgen van termijnoverschrijding Juni 2010

3 Inhoudsopgave 1 Inleiding 4 2 Termijnen Tijdigheid van een besluit De beschikking op aanvraag De beschikking op bezwaar De boetebeschikking Schematische weergave 16 3 Gevolgen van termijnoverschrijding Inleiding gevolgen Algemene gevolgen van termijnoverschrijding De dwangsomregeling Direct beroep bij niet tijdig beslissen Bijzondere gevolgen van termijnoverschrijding Specifieke gevolgen bij een besluit met betrekking tot een financiële aanspraak: Wettelijke rente Specifieke gevolgen bij een besluit tot terugvordering Verjaring Bruto/netto terugvordering Zesmaandenjurisprudentie Specifieke gevolgen bij een boetebeschikking: Verval van recht Specifieke gevolgen bij een besluit tot buiten behandeling stellen ex. artikel 4:5 Awb: Verval van recht Specifieke gevolgen bij een beschikking op bezwaar: Schadevergoeding vanwege schending redelijke termijn ex. artikel 6 EVRM 39 BIJLAGE 1 Termijnen van orde bij wettelijke voorschriften 43 Handreiking Tijdige besluitvorming, Stimulansz, juni

4 1 Inleiding Op allerlei plekken in de wet zijn afhandelingtermijnen opgenomen. Het gaat dan vooral om termijnen waarbinnen op een aanvraag moet zijn beschikt of op andere wijze een besluit moet zijn genomen. In wezen betreft het hier termijnen van orde. Het bestuursorgaan is met andere woorden niet gehouden de gestelde termijnen na te leven. Echter daar waar het gaat om afhandelingtermijnen bij een aanvraag heeft de aanvrager sinds oktober 2009 de mogelijkheid om het bestuursorgaan in gebreke te stellen indien het niet binnen de gestelde termijn beslist. Is ook na de ingebrekestellingtermijn (standaard 2 weken) nog geen besluit genomen dan is het bestuursorgaan een dwangsom verschuldigd en kan de aanvrager daarnaast direct beroep bij de rechter instellen om alsnog een beslissing op zijn aanvraag af te dwingen. Het karakter van afhandelingtermijnen is daardoor gewijzigd. Ook op andere vlakken zien we dat de wetgever steeds meer gevolgen aan het verbinden is aan het overschrijden van in de wet opgenomen termijnen. Zo gaat - sinds de inwerkingtreding van de 4 de tranche van de Awb (1 juli 2009)- bij termijnoverschrijding van een betalingstermijn van rechtswege de wettelijke rente lopen. Het karakter van verschillende afhandelingtermijnen is met deze nieuwe regelingen gewijzigd. Dat laatste maakt met name twee vragen actueel: a. Hoe zitten de termijnen in elkaar? Welke termijnen gelden in welke situaties. Wanneer start een termijn (datum ontvangst aanvraag/datum verzending aanvraag) en wanneer eindigt deze (dag van verzending of dag van ontvangst). Hoe kan een termijn eventueel worden opgeschort of verlengd en wanneer start en eindigt deze opschorting of verlenging dan. b. Welke gevolgen heeft de termijnoverschrijding? Welke gevolgen zijn algemeen aan termijnoverschrijding verbonden en welke gevolgen kleven er specifiek aan bepaalde vormen van beschikkingen. Deze handreiking doet een poging de verschillende vragen rond termijnen en termijnoverschrijding zo volledig mogelijk te beantwoorden. De handreiking is bedoeld als eenvoudig naslagwerk om de betrokkene geconfronteerd met een van de bovenstaande vragen, snel tot een antwoord te brengen. Ik wens u dan ook veel gebruiker plezier. Handreiking Tijdige besluitvorming, Stimulansz, juni

5 2 Termijnen 2.1 Tijdigheid van een besluit De tijdigheid van een besluit wordt bepaald door de voor dit besluit geldende beslistermijn. Van een tijdig besluit is immers slechts sprake indien het besluit binnen de ervoor geldende termijn is genomen. Voor de tijdigheid van een besluit zijn daarbij een drietal onderdelen van belang: a. de duur van de termijn; b. de ingangsdatum en einddatum; en c. de eventuele tussentijdse opschorting. Daarnaast heeft het bestuursorgaan vaak, zij het onder voorwaarden, de bevoegdheid om zichzelf een langere termijn te gunnen. Ook dit aspect krijgt daarom aandacht. Niet voor alle besluiten gelden dezelfde termijnen. In beginsel zijn een drietal vormen van besluiten te onderscheiden. Het gaat dan om: a. de beschikking op aanvraag; b. de beschikking op bezwaar; en c. de boetebeschikking. In dit hoofdstuk zullen deze drie vormen van beschikkingen apart van elkaar worden besproken. Opgemerkt zij wel dat de hier aan de orde zijnde bespreking enkel ziet op de zogenaamde termijnen van orde. Het gaat dus om termijnen die geen verplichtend karakter hebben. Het niet tijdig nemen van een besluit kan ook verjaring (terugvordering) of verval van recht (boete) tot gevolg hebben. Dit aspect komt eerst in hoofdstuk 2 ( en 2.2.3) ter sprake. 2.2 De beschikking op aanvraag De termijn Met betrekking tot de beschikking op aanvraag zijn algemene regels over de beslistermijn opgenomen in afdeling van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Deze afdeling is aanvullend rechterlijk van aard. Dit houdt in dat deze bepalingen enkel gelden, indien bij wettelijk voorschrift (denk aan: bijzondere wet, AMvB of gemeentelijke verordening) geen andere regeling is getroffen. Voorbeelden van wettelijke regelingen waarin een eigen termijn wordt gehanteerd zijn opgenomen in Bijlage 1. 1 Enkel dus daar waar bij wettelijk voorschrift niets over de termijn is geregeld, geldt artikel 4:13 Awb. Artikel 4:13 Awb 1. Een beschikking dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag. 2. De in het eerste lid bedoelde redelijke termijn is in ieder geval verstreken wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft gegeven, noch een mededeling 2 als bedoeld in artikel 4:14, derde lid (mededeling verlenging afhandelingtermijn, red.), heeft gedaan. 1 Ook de lokale verordening kan voor zover de wet die de verordenende bevoegdheid creëert geen termijnstelling kent een afhandelingtermijn instellen. Een voorbeeld hiervan is onder meer terug te vinden in artikel 9 van de Modelverordening Persoonsgebonden Budget Begeleid werken Wet sociale werkvoorziening. Dit artikel regelt de termijn waarbinnen op een aanvraag voor een PGB in het kader van een begeleidwerken plaats wordt beslist. 2 Na inwerkingtreding van de Wet dwangsom bij niet tijdig-beslissen wordt het woord kennisgeving vervangen door mededeling. Handreiking Tijdige besluitvorming, Stimulansz, juni

6 Op basis van dit artikel dient een beschikking te worden gegeven binnen een redelijke termijn. Wat een redelijke termijn is, is afhankelijk van de soort beschikking. Het tweede lid van artikel 4:13 Awb geeft aan dat, tenzij de aanvrager in kennis is gesteld van het feit dat de aanvraag meer tijd kost, een afhandelingtermijn maximaal 8 weken mag bedragen. In de jurisprudentie wordt daarom een redelijke termijn in het merendeel van de gevallen en zeker binnen de sociale zekerheid gelijk gesteld met deze 8 weken. 3 De ingangsdatum en einddatum Artikel 4:13 Awb koppelt de ingangsdatum van de termijn aan de datum van ontvangst van de aanvraag. Bepalend is daarom in welke gevallen datgene wat ontvangen is als een aanvraag bestempeld kan worden. Binnen dit kader zijn de artikelen 4:1 en 4:2, eerste lid Awb bepalend. Artikel 4:1 Awb stelt dat in beginsel sprake moet zijn van een schriftelijke aanvraag. Artikel 4:1 Awb Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, wordt de aanvraag tot het geven van een beschikking schriftelijk ingediend bij het bestuursorgaan dat bevoegd is op de aanvraag te beslissen. Mondeling ontvangen aanvragen zijn geen aanvragen in de zin van de Awb (tenzij bij wettelijk voorschrift ander is bepaald). Bij een mondelinge aanvraag gaat in de regel dan ook geen afhandelingtermijn lopen. Daarnaast geeft dit artikel ook aan dat eerst van een daadwerkelijk ingediende aanvraag sprake is indien deze wordt ontvangen door het bestuursorgaan dat bevoegd is om op de aanvraag te beslissen. Een aanvraag die bij een onbevoegd bestuursorgaan terecht komt, geldt met andere woorden nog niet als ingediend. De afhandelingtermijn gaat na ontvangst door het onbevoegde bestuursorgaan dan ook nog niet lopen. Daarvan is eerst sprake zodra dit bestuursorgaan conform artikel 2:3 Awb de aanvraag doorstuurt naar het wel bevoegde bestuursorgaan en de aanvraag aldus door het wel bevoegde bestuursorgaan wordt ontvangen. 4 Artikel 4:2, eerste lid Awb gaat daarnaast in op de verdere vereisten waaraan een aanvraag ten minste moet voldoen. Artikel 4:2, eerste lid Awb De aanvraag wordt ondertekend en bevat tenminste: a. de naam en het adres van de aanvrager; b. de dagtekening; c. een aanduiding van de beschikking die wordt gevraagd. Dit artikel stelt slechts zeer beperkt voorwaarden. Het houdt in dat reeds een gedagtekend en ondertekend briefje met naam en adres en bijvoorbeeld de mededeling ik verzoek u aan mij een vervoerskostenvoorziening te verstrekken, voldoende is om van een aanvraag te spreken. Vanaf datum ontvangst gaat dan de afhandelingtermijn lopen. Op basis van artikel 4:2, tweede lid en 4:4 Awb kan het bestuursorgaan de aanvrager wel verzoeken om zijn aanvraag van de nodige extra gegevens te voorzien, respectievelijk gebruik te maken van een vastgesteld aanvraagformulier. 5 Negeert de aanvrager echter deze verzoeken, maar doet hij verder wel een aanvraag die aan de vereisten van 4:1 en 4:2, eerste lid Awb voldoet, dan is desalniettemin sprake van een aanvraag per datum ontvangst en start dus ook per die datum de afhandelingtermijn. Het college kan dan hooguit via 4:5 Awb betrokkene alsnog verzoeken zijn aanvraag met de gevraagde stukken en/of het aanvraagformulier aan te vullen. 3 Zie bijvoorbeeld: College van Beroep voor het bedrijfsleven 28 juni 2006, AWB 05/423, LJN: AY4277, Voorzitter Raad van State 18 september 2006, /1, LJN: AY8892 en Raad van State 21 juli 2004, /1, LJN: AQ De WWB verklaart in het merendeel van de gevallen het CWI bevoegd om de aanvraag in ontvangst te nemen (zie artikel 41 WWB). De aanvraag geldt daarom in de bij wet genoemde situaties als ingediend zodra deze door het CWI is ontvangen. 5 Voor de WWB geldt dat het college voor de door het college zelf in te nemen aanvragen een eigen formulier kan vaststellen. Voor de aanvragen die door het CWI worden ingenomen, geldt een bij wettelijk voorschrift vastgesteld formulier, zie artikel 28, tweede lid Wet Suwi jo. artikel Regeling Suwi en dan meer specifiek de bij deze regeling opgenomen Bijlage 1. Handreiking Tijdige besluitvorming, Stimulansz, juni

7 Buiten behandeling stellen op basis van het feit dat het aanvraagformulier ontbreekt, is daarbij alleen mogelijk indien dit essentiële gegevens voor de aanvraag bevat of wanneer het op andere wijze indienen van de aanvraag voor het bestuursorgaan tot administratieve problemen aanleiding geeft. Tenslotte moet worden opgemerkt dat de WWB in deze situatie een onderscheid maakt tussen een meldingsdatum en een aanvraagdatum. De meldingsdatum is de datum waarop ex. artikel 44, tweede lid WWB betrokkene zijn naam, adres en woonplaats heeft laten registreren en hij in staat is gesteld een aanvraag in te dienen (lees: het aanvraagformulier heeft meegekregen in combinatie met een afspraak om het formulier ingevuld weer in te leveren). Van een daadwerkelijke aanvraagdatum is eerst sprake zodra betrokkene de aanvraag heeft ingediend (lees: het aanvraagformulier heeft afgegeven, zie artikel 44, derde lid WWB). Vanaf deze laatste datum gaat dan ook de afhandelingtermijn lopen. Voor de einddatum van de termijn moet gekeken worden naar de Algemene termijnenwet. In beginsel geldt dat de termijn eindigt 8 weken na ontvangst van de aanvraag. De Algemene termijnenwet bepaalt echter dat indien de termijn eindigt op een zaterdag of zondag, dan wel een algemene feestdag, de termijn wordt verlengd tot de eerste dag die geen zaterdag of zondag, dan wel een algemene feestdag is. Algemene feestdagen in het kader van de Algemene termijnenwet zijn: goede vrijdag; paasmaandag; Koninginnedag; 5 mei; hemelvaartsdag; pinkstermaandag; eerste en tweede kerstdag; en nieuwjaarsdag. Een voorbeeld moge de werking van de Algemene termijnenwet verhelderen: Betrokkene dient op vrijdag 14 november 2008 een aanvraag bijzondere bijstand in bij de gemeente. Deze aanvraag wordt op dezelfde dag door de gemeente ontvangen (hij heeft het desbetreffende aanvraagformulier bij de balie afgegeven). Voor de aanvraag staat een afhandelingtermijn van 8 weken. De termijn eindigt daarom in beginsel op donderdag 25 december 2008 (dit is de laatste dag waarop tijdig kan worden besloten). Dit is echter eerste kerstdag. Dus wordt de afhandelingtermijn verlengd tot maandag 29 december, nu dit de eerste dag is die geen zaterdag, zondag of algemene feestdag is. Is het besluit op 29 december verzonden dan is alsnog sprake van tijdige besluitvorming. Let op Op basis van artikel 4, onder a Algemene termijnenwet is de wet niet van toepassing op termijnen omschreven in uren, in meer dan 90 dagen, in meer dan twaalf weken, in meer dan drie maanden, of in een of meer jaren. De wettelijke verjaringstermijnen (uitgedrukt in jaren) kunnen dus ook op een zaterdag, zondag of feestdag eindigen. En datzelfde geldt voor een aanvraag in het kader van het Bbz 2004, nu daaraan specifiek een termijn van 13 weken is verbonden (artikel 35 Bbz 2004). Een besluit is tijdig indien het binnen de bovengenoemde termijn is gegeven. Een besluit is afgeven per datum verzending. Niet de (waarschijnlijke datum van) ontvangst is daarbij bepalend (dan wordt gesproken over op voorgeschreven wijze bekend gemaakt), maar het moment dat het bestuursorgaan het besluit heeft verzonden. Wil dus sprake zijn van een tijdig genomen besluit dan dient het binnen 8 weken na ontvangst van de aanvraag te zijn verzonden. Handreiking Tijdige besluitvorming, Stimulansz, juni

8 Tussentijdse opschorting De afhandelingtermijn start bij ontvangst van de aanvraag. In wezen dient vervolgens binnen 8 weken op de aanvraag te worden beschikt. Het is echter mogelijk dat de afhandeling tussentijds wordt opgeschort. Een en ander vindt zijn regeling in artikel 4:15 Awb. 6 Artikel 4:15 Awb 1. De termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort met ingang van de dag na die waarop het bestuursorgaan: a. de aanvrager krachtens artikel 4:5 uitnodigt de aanvraag aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken, of b. de aanvrager mededeelt dat voor de beschikking op de aanvraag redelijkerwijs noodzakelijke informatie aan een buitenlandse instantie is gevraagd, tot de dag waarop deze informatie is ontvangen of verder uitstel niet meer redelijk is. 2. De termijn voor het geven van een beschikking wordt voorts opgeschort: a. gedurende de termijn waarvoor de aanvrager schriftelijk met uitstel heeft ingestemd, b. zolang de vertraging aan de aanvrager kan worden toegerekend, of c. zolang het bestuursorgaan door overmacht niet in staat is een beschikking te geven. 3. In geval van overmacht deelt het bestuursorgaan zo spoedig mogelijk aan de aanvrager mede dat de beslistermijn is opgeschort, alsmede binnen welke termijn de beschikking wel tegemoet kan worden gezien. 4. Indien de opschorting eindigt, doet het bestuursorgaan daarvan in de gevallen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, of het tweede lid, onderdelen b en c, zo spoedig mogelijk mededeling aan de aanvrager, onder vermelding van de termijn binnen welke de beschikking alsnog moet worden gegeven. Opschorting als gevolg van een hersteltermijn Dit artikel is danig gewijzigd door de invoering van de Wet dwangsom per 1 oktober Voor 1 oktober 2009 vond immers enkel het huidige artikel 4:15, eerste lid, onder a Awb zijn regeling in dit artikel. Het bood aldus de mogelijkheid om de afhandelingtermijn op te schorten, indien het bestuursorgaan, gebruik makend van de bevoegdheid op grond van artikel 4:5 Awb, de aanvrager had uitgenodigd zijn aanvraag aan te vullen met volgens het bestuursorgaan nog ontbrekende gegevens. Het ging met andere woorden om de situatie van een onvolledige of ongenoegzame aanvraag. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4:5 Awb is van een onvolledige of ongenoegzame aanvraag sprake indien: (a) onvoldoende gegevens of bescheiden zijn verstrekt; (b) deze gegevens wel nodig zijn om een goede beoordeling van de aanvraag mogelijk te maken; en (c) de aanvrager ook redelijkerwijs kan beschikken over deze gegevens. Voldoet de hersteltermijn niet aan deze voorwaarden (het betreft bijvoorbeeld informatie die het bestuursorgaan op basis van de Wet eenmalige gegevensuitvraag niet nogmaals van betrokkene mag vragen of het gaat om gegevens die niet noodzakelijk zijn om de aanvraag te beoordelen) dan is ook geen sprake van opschorting en loopt de afhandelingtermijn dus gewoon door. Start en einde opschorting als gevolg van een hersteltermijn De opschorting van de termijn gaat in de dag nadat het bestuursorgaan de uitnodiging heeft verzonden en eindigt de dag voordat het bestuursorgaan de gevraagde gegevens ontvangt of de termijn ongebruikt is verstreken. Informatie uit het buitenland Naast de hierboven genoemde mogelijkheid tot opschorting kent artikel 4:15 Awb sinds 1 oktober 2009 ook nog een aantal andere mogelijkheden. Ten eerste kan het bestuursorgaan de beslistermijn opschorten indien het in 6 In sommige gevallen vloeit de opschorting van de beslistermijn ook uit andere wettelijke bepalingen voort. Binnen dit kader kan onder meer gewezen worden op artikel 31 Wet bevordering integriteitbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet bibob). Op basis van dit artikel wordt de wettelijke beslistermijn opgeschort indien een bestuursorgaan zich gehouden voelt een zogenaamd bibob-advies te vragen ten einde de betrouwbaarheid van de aanvrager vast te stellen. Handreiking Tijdige besluitvorming, Stimulansz, juni

9 het kader van een zorgvuldige voorbereiding informatie moet inwinnen in het buitenland, maar die informatie niet tijdig beschikbaar is. Daarbij is wel vereist dat het de aanvrager(s) in kennis stelt van het gedane informatie verzoek. Bij beschikkingen op het gebied van de sociale zekerheid kan het bijvoorbeeld relevant zijn of de aanvrager een vrouw of kinderen heeft in het buitenland of dat hij daar onroerende zaken bezit. De praktijk leert dat dergelijke informatie vrijwel nooit binnen de wettelijke beslistermijn of de termijn van acht weken van artikel 4:13 Awb beschikbaar komt. Het uitstel mag niet onredelijk lang duren. Het is in eerste instantie aan het bestuursorgaan om dit te bewaken. Het eindoordeel daarover ligt echter bij de rechter. Indien de aanvrager van mening is dat verder uitstel niet meer redelijk is, kan hij het bestuursorgaan in gebreke stellen en zo nodig na ongebruikt verstrijken van de ingebrekestellingtermijn direct beroep instellen bij de rechter. 7 Zodra het bestuursorgaan de gevraagde informatie heeft ontvangen (of het uitstel naar haar mening onredelijk lang duurt), deelt het dit zo spoedig mogelijk mee aan de aanvrager, onder vermelding van de termijn binnen welke de beschikking alsnog moet worden gegeven. Start en einde opschorting bij informatie vanuit het buitenland De opschorting start de dag nadat het bestuursorgaan betrokkene heeft meegedeeld dat informatie uit het buitenland noodzakelijk is voor afhandeling van de aanvraag. De dag van mededeling is de dag van verzending. Daarbij loopt de opschortingtermijn tot (en niet tot en met) de dag waarop de informatie wordt ontvangen, dan wel verder uitstel niet meer redelijk is. In artikel 4:15, tweede lid Awb zijn verder een drietal situaties opgenomen die eveneens opschorting van de beslistermijn tot gevolg hebben. Meer specifiek gaat het om: a) De situatie waarin de burger met uitstel akkoord is gegaan. Deze uitzondering spreekt voor zich: wie zelf met een periode van uitstel instemt, bijvoorbeeld opdat nader onderzoek kan worden gedaan, moet vervolgens niet een ingebrekestelling kunnen sturen binnen die periode. De instemming met uitstel moet schriftelijk zijn gegeven. Het volstaat dus niet dat het bestuursorgaan zonder tegenbericht er vanuit gaat dat betrokkene met het gemelde uitstel akkoord gaat dan wel telefonisch een akkoord van de aanvrager heeft verkregen. b) De situatie waarin het niet tijdig beslissen te wijten is aan de aanvrager zelf. Als het bestuursorgaan bijvoorbeeld niet tijdig kon beslissen doordat de aanvrager een dag voor afloop van de beslistermijn ineens nog allerlei nadere gegevens heeft opgestuurd, of doordat de aanvrager zelf bij herhaling om uitstel van een hoorzitting of om nader onderzoek heeft gevraagd, en het bestuursorgaan heeft zich hierin bereidwillig getoond, dan moet het vervolgens niet onmiddellijk na afloop van de beslistermijn met een ingebrekestelling overvallen kunnen worden. Deze uitzondering strekt er mede toe misbruik van de dwangsomregeling te voorkomen. Een aanvrager moet geen financieel voordeel kunnen ondervinden van het tegenwerken van een tijdige beslissing door hemzelf. Het zal in de praktijk moeilijk zijn om de aanvang- en einddatum van deze opschortende situatie te bepalen. Het is daarom raadzaam om - zodra zich een van de hier bedoelde situaties voordoet (denk aan een nader onderzoek of uitstel van de hoorzitting op verzoek van betrokkene) - betrokkene mede te delen dat dit de beslistermijn opschort, om aldus onduidelijkheid hierover te voorkomen. Let op! Er wordt gesproken over toe te rekenen vertraging. Dit is ruimer dan te verwijten vertraging. Ook wanneer de aanvrager dus geen verwijt treft, maar hem de vertraging wel is toe te rekenen (denk aan verschoonbare termijnoverschrijding) kan de afhandelingtermijn worden opgeschort. c) De situatie waarin het bestuursorgaan door overmacht niet in staat is een beschikking te geven. Doel van de dwangsom is het onder druk zetten van het bestuursorgaan teneinde verdere vertraging te voorkomen. Dit karakter van drukmiddel is inherent aan elke dwangsom. Het gaat hier dus niet om een genoegdoening, al zal het door de aanvrager wel mede zo gevoeld kunnen worden. Dit betekent ook dat een dwangsom geen zin 7 TK , , nr. 3, p Handreiking Tijdige besluitvorming, Stimulansz, juni

10 heeft als daarmee het doel ervan met geen mogelijkheid bereikt kan worden doordat het bestuursorgaan zich in een overmachtsituatie bevindt. 8 Dat van overmacht sprake is, zal overigens niet snel mogen worden aangenomen. Het zal moeten gaan om een onmogelijkheid om te beslissen die veroorzaakt wordt door uitzonderlijke en onvoorziene omstandigheden buiten toedoen van het bestuursorgaan en ook buiten zijn risicosfeer liggen. Met deze formulering is beoogd aan te sluiten bij de huidige jurisprudentie over omstandigheden waaronder termijnoverschrijdingen aanvaardbaar kunnen zijn. Van overmacht zal bijvoorbeeld wel sprake kunnen zijn wanneer het gemeentehuis is afgebrand of onder water gelopen, maar uit de jurisprudentie inzake termijnoverschrijdingen kan worden afgeleid dat ziekteverzuim, voorzienbare pieken in het werkaanbod en administratieve of organisatorische problemen binnen de invloedssfeer van het bestuursorgaan in het algemeen niet een beroep op overmacht zullen rechtvaardigen, ook niet als zij van structurele aard zijn, omdat zij immers in de regel voorzienbaar zijn, zodat maatregelen hadden kunnen worden getroffen, en omdat ze ook overigens in beginsel tot de risicosfeer van het bestuur gerekend zullen moeten worden. 9 Dat een bestuursorgaan een rechterlijke beslissing in een andere zaak wilde afwachten, 10 of zijn beslissing had uitgesteld op verzoek van de Europese Commissie 11 is in de jurisprudentie evenmin aanvaard als rechtvaardiging voor een te late beslissing. 12 In hoeverre het niet tijdig ter beschikking komen van informatie van een derde mag worden beschouwd als overmacht, zal van de omstandigheden afhangen. De rechter lijkt in elk geval geneigd dit tot de risicosfeer van het bestuursorgaan te rekenen indien het gaat om informatie van een ander bestuursorgaan. 13 In het algemeen kan worden gesteld dat een wettelijke regeling die voor haar uitvoering in sterke mate afhankelijk is van informatie op de verstrekking waarvan de overheid geen of weinig invloed kan uitoefenen zelf daarvoor in de termijnstelling een adequate voorziening zou moeten treffen. 14 Start en einde van de opschortingen op basis van artikel 4:15, tweede lid Awb Voor de situatie van uitstel geldt dat de aanvrager akkoord zal gaan met een specifieke termijn. De startdatum van die termijn is afhankelijk van hetgeen waarmee de aanvrager schriftelijk akkoord gaat. De startdatum bij aan de aanvrager toe te rekenen vertraging is volledig afhankelijk van de omstandigheden en datzelfde geldt in beginsel voor de situatie van overmacht. Dit kan wel reden zijn voor juridisch gesteggel. Einddatum bij uitstel is wederom de datum waarmee de aanvrager akkoord is gegaan. Na afloop van deze einddatum loopt de eerder opgeschorte afhandelingtermijn dus weer verder. Dat zelfde geldt voor de situatie van overmacht en toe te rekenen vertraging. Daarbij geldt voor beiden dat het bestuursorgaan betrokkene(n) zo spoedig mogelijk meedeelt wanneer het van mening is dat de opschortende situatie is beëindigd. In dit schrijven dient dan tevens de termijn te zijn opgenomen binnen welke de gevraagde beschikking alsnog moet worden gegeven. 8 Vergelijk maar dan voor de omgekeerde situatie: Voorzitter ABRvS 25 februari 1999, JM 1999/66 9 Zie bijvoorbeeld Vz CBB 28 april 1995, JB 1995/136 en Rechtbank Roermond 9 februari 1996, JB 1996/ ABRvS 5 november 2003, JB 2004/ Vz CBB 30 januari 2004, JM 2004/87 en JB 2004/ Er zij hier wel op gewezen dat de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in een andere situatie echter zonder meer wel aannam dat aan de eis van een integrale beoordeling in onderlinge samenhang van ruim tweeduizend bezwaarschriften, onmogelijk binnen de wettelijke termijn kon worden voldaan. Zie CRvB , 04/1061 NABW, LJN AT Zie bijvoorbeeld CBB 25 november 2003, LJN AO TK , , nr. 6, p Handreiking Tijdige besluitvorming, Stimulansz, juni

11 Verlenging Naast de mogelijkheid van opschorting heeft het bestuursorgaan indien het gaat om een afhandelingtermijn ex. artikel 4:13 Awb ook de mogelijkheid om de termijn te verlengen. Artikel 4:14 Awb: 1. Indien een beschikking niet binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn kan worden gegeven, deelt het bestuursorgaan dit aan de aanvrager mede en noemt het daarbij een zo kort mogelijke termijn waarbinnen de beschikking wel tegemoet kan worden gezien. 2. Het eerste lid is niet van toepassing indien het bestuursorgaan na het verstrijken van de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn niet langer bevoegd is. 3. Indien, bij het ontbreken van een bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn, een beschikking niet binnen acht weken kan worden gegeven, stelt het bestuursorgaan de aanvrager daarvan in kennis en noemt het daarbij een redelijke termijn waarbinnen de beschikking wel tegemoet kan worden gezien. Let op de mogelijkheid tot verlenging bestaat enkel bij de in artikel 4:13 Awb genoemde termijn (4:14, derde lid Awb). De specifiek in de bijzondere wet opgenomen termijn kan in beginsel niet worden verlengd, tenzij het desbetreffende wettelijke voorschrift zelf in een verlengingsmogelijkheid voorziet (4:14, eerste lid Awb). De bepaling van 4:14, eerste lid Awb verplicht het bestuursorgaan enkel bij termijnoverschrijding de aanvrager op de hoogte te stellen binnen welke termijn hij de beschikking alsnog tegemoet kan zien. Daarbij dient zij deze termijn zo kort mogelijk te houden. Wil het bestuursorgaan dit kunnen doen dan is wel vereist dat zij na het verstrijken van de bij wet genoemde termijn nog bevoegd is tot het nemen van het desbetreffende besluit. 15 Verlenging van de redelijke termijn ex. artikel 4:13 Awb Zoals hierboven aangegeven is verlenging van de redelijke termijn van 4:13 Awb wel mogelijk. De nieuwe termijn waarmee het bestuursorgaan zijn afhandelingtermijn verlengd moet daarbij aan een drietal voorwaarden voldoen: a. hij moet redelijk zijn; b. concreet; en c. aan de aanvrager zijn meegedeeld voor afloop van de eerdere afhandelingtermijn. De laatste voorwaarde houdt verband met het feit dat na afloop van de afhandelingtermijn in beginsel de mogelijkheid van in gebreke stelling openstaat vanwege het niet tijdig nemen van een besluit. Zou het bestuursorgaan ook bevoegd zijn om na afloop van de termijn de afhandelingtermijn te verlengen, dan zou de vreemde situatie ontstaan dat het bestuursorgaan door dit schrijven de aanvrager de mogelijkheid van in gebreke stelling weer ontneemt. Concreet houdt daarnaast in dat de nieuw gestelde termijn de aanvrager voldoende duidelijkheid moet geven over de datum waarop hij het besluit uiterlijk tegemoet mag zien. Een termijn is niet concreet indien hij afhankelijk wordt gesteld van een andere gebeurtenis, bijvoorbeeld binnen x weken na ontvangst van het door de verzekeringsarts uit te brengen advies. Tenslotte dient de termijn redelijk te zijn. Wat een redelijke termijn is, zal steeds afhangen van de specifieke situatie. Indien de aanvrager het verdere uitstel echter onredelijk of te lang acht kan hij zich op het standpunt stellen dat niet tijdig op de aanvraag is beslist en het bestuursorgaan in gebreke stellen. Zou het bestuursorgaan die mening niet delen, dan kan hij - na het ongebruikt verstrijken van de ingebrekestellingtermijn direct beroep aantekenen bij de rechter, zodat deze een oordeel kan vellen over de rechtmatigheid van het uitstel. Mogelijkheden verdere verlenging en eventuele opschorting tijdens de verlengde termijn Een vraag die binnen de jurisprudentie nog geen antwoord heeft gekregen is, in hoeverre het bestuursorgaan voor het einde van de verlengde termijn, nogmaals de afhandelingtermijn kan verlengen. In beginsel lijkt zich de rechtszekerheid tegen een herhaalde verlenging te verzetten, maar het is niet uit te sluiten dat omstandigheden die bij het noemen van de termijn niet te voorzien waren, het onmogelijk maken binnen de eerder genoemde 15 Zie bijvoorbeeld artikel 16, vierde lid Monumentenwet 1988 en artikel 46, vijfde lid Woningwet. Handreiking Tijdige besluitvorming, Stimulansz, juni

12 termijn te beslissen. Dan kan het bestuursorgaan niet anders dan de termijn verder uitstellen. Verder mag wel worden aangenomen dat artikel 4:15 Awb (opschorting termijn) onverminderd van kracht blijft, ook tijdens de verlengde termijn. 2.3 De beschikking op bezwaar De termijn Voor de termijnen die gelden voor de beschikking op bezwaar is artikel 7:10, eerste lid Awb bepalend. Artikel 7:10, eerste lid Awb Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. Deze bepaling is anders van karakter dan het eerder aangehaalde artikel 4:13 Awb (termijnen aanvraagprocedure). De daar geregelde afhandelingtermijn voor aanvragen gold immers enkel indien bij wettelijk voorschrift hiervan niet was afgeweken. De hier neergelegde termijn is algemeen geldend. Afwijking is slechts mogelijk indien bij of krachtens wet een andere termijn is vastgesteld. 16 Tevens stelt de bepaling twee verschillende termijnen in: - een algemene termijn van 6 weken; en - een specifieke termijn van 12 weken, indien sprake is van een bezwaarschriftencommissie. De termijn van 12 weken geldt voor het bestuursorgaan en niet voor de commissie. Brengt de bezwaarschriftencommissie niet op tijd een advies uit dan zal het bestuursorgaan overeenkomstig artikel 7:10, derde en vierde lid haar beslissing moeten verdagen, respectievelijk om uitstel moeten vragen. Het staat het bestuursorgaan daarbij niet vrij om zonder het advies van de bezwaarschriftencommissie tot besluitvorming over te gaan. Artikel 3:6, tweede lid Awb, dat besluitvorming bij het ontbreken van een advies toestaat, geldt op basis van artikel 7:14 Awb niet bij de besluitvorming in bezwaar. De ingangsdatum en einddatum Op basis van deze regeling start de afhandelingtermijn ongeacht het feit of het bezwaarschrift wellicht eerder is ingediend de dag nadat de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. Verder is artikel 4:15, tweede lid, onder b Awb (de termijn voor het geven van een beschikking wordt voorts opgeschort zolang de vertraging aan de aanvrager kan worden toegerekend) van overeenkomstige toepassing verklaard. Hierdoor ontstaan er ook geen problemen indien vanwege verschoonbare termijn overschrijding het bezwaarschrift eerst na afloop van de indieningtermijn wordt ontvangen. De vertraging kan immers aan de indiener worden toegerekend, waardoor de afhandelingtermijn tot aan de datum ontvangst is opgeschort. Datzelfde geldt voor de situatie dat door adressering aan het verkeerde bestuursorgaan eerst door doorzending het bezwaarschrift wordt ontvangen. Tussentijdse opschorting Met betrekking tot de mogelijkheden van opschorting geldt allereerst het in artikel 7:10, tweede lid Awb bepaalde. Artikel 7:10, tweede lid Awb De termijn wordt opgeschort gerekend vanaf de dag na die waarop de indiener is verzocht een verzuim als bedoeld in artikel 6:6 te herstellen, tot de dag waarop het verzuim is hersteld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. 16 Voor voorbeelden zie art. 87c e.v. WAO, art. 74 Zw en art. 30a Wet op het voortgezet onderwijs. Handreiking Tijdige besluitvorming, Stimulansz, juni

13 Opschorting van de termijn is aldus mogelijk indien het bezwaarschrift: a. niet voldoet aan de vereisten van artikel 6:5 Awb; het bezwaarschrift bevat geen omschrijving van het besluit waartegen het bezwaar of beroep is gericht; het bezwaarschrift bevat geen gronden; of het bezwaarschrift is in een vreemde taal gesteld en een vertaling is voor een goede behandeling noodzakelijk. b. niet voldoet aan enig ander bij wet gesteld vereiste; of c. elektronisch is ingediend, maar moet worden geweigerd: omdat het elektronisch ingediende bezwaarschrift niet voldoet aan de nadere eisen die het bestuursorgaan aan het gebruik van de elektronische weg heeft gesteld; omdat afhandeling via deze weg leidt tot een onevenredige belasting voor het bestuursorgaan; dan wel omdat de betrouwbaarheid of vertrouwelijkheid van het ontvangen bericht onvoldoende is gewaarborgd. Start en einde opschorting als gevolg van een hersteltermijn De opschorting van de termijn gaat in de dag nadat het bestuursorgaan de uitnodiging heeft verzonden en eindigt de dag voordat het bestuursorgaan de gevraagde gegevens ontvangt of de termijn ongebruikt is verstreken. Andere vormen van opschorting Verder kan het bestuursorgaan tevens van een aantal opschortingmogelijkheden gebruik maken die bij de beschikking op aanvraag zijn beschreven. Een en ander vindt zijn regeling in het relatief lastig leesbare artikel 7:14 Awb. Artikel 7:14 Awb Artikel 3:6, tweede lid, afdeling 3.4, de artikelen 3:41 tot en met 3:45, afdeling 3.7, met uitzondering van artikel 3:49 en titel 4.1, met uitzondering van de artikelen 4:14, eerste lid, en 4:15, eerste lid, onderdeel b, tweede lid, onderdelen b en c, derde lid en vierde lid en paragraaf , zijn niet van toepassing op besluiten op grond van deze afdeling.welke zij reeds in de aanvraagprocedure Concreet gaat het dan om de mogelijkheid tot opschorting vanwege een informatie verzoek in het buitenland (artikel 4:15, eerste lid, onder b Awb), de aan de bezwaarmaker toe te rekenen vertraging (artikel 4:15, tweede lid, onder b) en de situatie van overmacht (artikel 4:15, tweede lid, onder c Awb). Voor een nadere beschrijving van deze opschortingmogelijkheden verwijs ik naar de pagina s 8 tot en met 10 van deze handreiking. Verdagen en verlengen Op basis van artikel 7:10, derde lid Awb heeft het bestuursorgaan de bevoegdheid om de beslissing op bezwaar met maximaal zes weken te verdagen. De bevoegdheid tot verdagen is algemeen vorm gegeven. Er zijn met andere woorden wettelijk geen voorwaarden aan verbonden. Aangenomen mag dan ook worden dat tegen een verdagingbesluit geen voorziening openstaat. Artikel 7:10, derde - vijfde lid Awb: 3, Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen. 4. Verder uitstel is mogelijk voor zover: a. alle belanghebbenden daarmee instemmen, b. de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad, of c. dit nodig is in verband met de naleving van wettelijke procedurevoorschriften. 5. Indien toepassing is gegeven aan het tweede, derde of vierde lid, doet het bestuursorgaan hiervan schriftelijk mededeling aan belanghebbenden. Blijkt ook met verdaging een beslissing binnen de termijn niet haalbaar dan biedt het vierde lid de mogelijkheid om bij de indiener van het bezwaarschrift instemming te vragen met een langere afhandelingtermijn. Verdere termijnverlenging is aldus enkel mogelijk voor zover de indiener ermee akkoord gaat en ook de eventuele andere Handreiking Tijdige besluitvorming, Stimulansz, juni

14 belanghebbenden door de verlenging niet in hun belangen worden geschaad, dan wel met de termijnverlenging instemmen. Veelal zal reeds bij het horen van de belanghebbenden een inschatting kunnen worden gemaakt over de termijn waarbinnen een beschikking tegemoet kan worden gezien. Dreigt termijnoverschrijding dan is het raadzaam al tijdens het horen de desbetreffende belanghebbenden te vragen om in te stemmen met een langere termijn. Omdat het gaat om een nieuwe termijnstelling met instemming van de belanghebbende zijn er verder geen eisen verbonden aan de aard van de termijn (concreet/redelijk). Wel geldt dat voor partijen voldoende duidelijk moet zijn waarmee ingestemd wordt. Artikel 7:10, vierde lid Awb kent naast de hierboven genoemde mogelijkheden nog een extra mogelijkheid tot uitstel, wanneer dit nodig is in verband met de naleving van wettelijke procedurevoorschriften. Een voorbeeld van zo n wettelijk voorschrift is artikel 7:9 Awb. Tijdens of na afloop van de hoorzitting kunnen nieuwe feiten of gewijzigde omstandigheden bekend worden die van aanmerkelijk belang kunnen zijn voor het resultaat van de heroverweging. Op grond van artikel 7:9 worden belanghebbenden in een dergelijke situatie in de gelegenheid gesteld hierover te worden gehoord. Echter, toepassing van artikel 7:9 kan de zorgvuldige afhandeling van een dergelijk bezwaar binnen een zeer korte termijn belemmeren. 17 Gezien dit feit kan uitstel van een beslissing op bezwaar nodig zijn bij toepassing van artikel 7:9 Awb. Een vergelijkbare situatie bestaat indien bij de voorbereiding van de beslissing op bezwaar blijkt dat een deugdelijke heroverweging van het bezwaar nader onderzoek vereist. In een dergelijk geval is een extra termijn van zes weken vaak toereikend. Soms vereist het nadere onderzoek echter meer tijd, met name als het bestuursorgaan heeft gevraagd om (nader) advies van een deskundige of om een toelichting op een advies waarvan de juistheid wordt betwist. Denk aan het geval dat een bouwvergunning aanvankelijk op een onjuiste grond is geweigerd, maar over verlening pas kan worden besloten nadat alsnog het advies van de welstandscommissie is ingewonnen. Ook kan het gebeuren, dat in bezwaar blijkt dat een aanvraag ten onrechte buiten behandeling is gelaten wegens onvolledigheid. De juiste beslissing is dan om de aanvraag alsnog in behandeling te nemen, maar omdat het hele proces voor behandeling van de aanvraag nog moet beginnen, is de resterende termijn voor de beslissing op bezwaar dan vaak te kort. Doet een dergelijke situatie zich voor, dan is duidelijk dat van een deugdelijke heroverweging geen sprake kan zijn als de gevraagde advisering of toelichting niet wordt afgewacht, maar ook dat het onmogelijk is om binnen een termijn van (zes + zes =) twaalf of (tien + zes =) zestien weken op het bezwaar te beslissen als de gevraagde advisering of toelichting wèl wordt afgewacht. Vandaar deze extra mogelijkheid tot verlenging. Let op! Voor alle situaties die zien op verdagen dan wel verlengen van de afhandelingtermijn geldt dat het bestuursorgaan hiervan schriftelijk mededeling doet aan de bezwaarmaker. Bij deze schriftelijke mededeling zal het bestuursorgaan steeds moeten aangeven welke concrete gevolgen dit uitstel heeft voor de datum waarop betrokkene(n) een beschikking tegemoet kan zien. 17 In dit kader zij opgemerkt dat een stuk niet buiten beschouwing mag worden gelaten enkel omdat het niet binnen de in artikel 7:4, tweede lid, genoemde termijn is overgelegd. De heroverweging op grondslag van het bezwaar behoort immers ex nunc dit wil zeggen: wettelijke voorschriften, beleidsregels en feiten zoals deze zich manifesteren ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar te geschieden. Handreiking Tijdige besluitvorming, Stimulansz, juni

15 2.4 De boetebeschikking De termijn Met betrekking tot de afhandelingtermijn van boetebeschikkingen is artikel 5:51, eerste lid Awb van belang. Artikel 5:51, eerste lid Awb Indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, beslist het bestuursorgaan omtrent het opleggen van de bestuurlijke boete binnen dertien weken na de dagtekening van het rapport. De beslistermijn bedraagt dertien weken, te rekenen vanaf het tijdstip waarop van de overtreding een rapport is opgemaakt (de constatering van de boetewaardige gedraging in een rapport is verwerkt). Binnen deze dertien weken dient de gehele procedure, inclusief het eventuele horen van de overtreder, te worden afgehandeld. De ingangsdatum en einddatum Zoals hierboven reeds aangegeven knoopt de termijn van 13 weken aan bij het rapport. Het bestuursorgaan is echter niet in alle gevallen verplicht in het kader van een bestuurlijke boete een rapport op te maken. Voor het geval er geen rapport is hetgeen uitsluitend bij lichte boetes (< 340,00) kan voorkomen is geen beslistermijn geregeld, omdat het niet mogelijk is daarvoor een eenvoudig vast te stellen beginpunt aan te wijzen. Wel geldt ook dan nog steeds het uit artikel 6, eerste lid EVRM voortvloeiende vereiste van afdoening binnen een redelijke termijn. Voor een nadere bespreking van artikel 6 EVRM wordt verwezen naar hoofdstuk 2 ( 2.2.5). Omdat hier sprake is van een termijn langer dan 12 weken is ex. artikel 4, onder a Algemene termijnenwet, de termijnenwet zelf niet van toepassing. De afhandelingtermijn eindigt daarom exact 13 weken na dagtekening van de rapportage. Tussentijdse opschorting Boetewaardig gedrag kan tevens aanleiding zijn voor strafrechterlijke vervolging. De geconstateerde gedraging dient ex. artikel 5:44, tweede lid Awb in deze situatie - tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald of met het openbaar ministerie anders is overeengekomen 18 - te worden voorgelegd aan de Officier van Justitie. Op basis van artikel 5:51, tweede lid Awb wordt de beslistermijn dan opgeschort met ingang van de dag waarop de gedraging aan de Officier van Justitie is voorgelegd, tot de dag waarop het bestuursorgaan weer bevoegd wordt een bestuurlijke boete op te leggen. Wanneer het bestuursorgaan weer bevoegd wordt is geregeld in artikel 5:44, derde lid Awb. Artikel 5:44, derde lid Awb: Voor een gedraging die aan de officier van justitie moet worden voorgelegd, legt het bestuursorgaan slechts een bestuurlijke boete op indien: a. de officier van justitie aan het bestuursorgaan heeft medegedeeld ten aanzien van de overtreder van strafvervolging af te zien, of b. het bestuursorgaan niet binnen dertien weken een reactie van de officier van justitie heeft ontvangen. Het bestuursorgaan legt ex. artikel 5:44, eerste lid Awb geen bestuurlijke boete op indien tegen de overtreder wegens dezelfde gedraging: a. een strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting is begonnen; dan wel b. een strafbeschikking is uitgevaardigd. Aangezien het OM dertien weken heeft om te beslissen of het opstarten van een onderzoek ter terechtzitting gewenst is, bedraagt de totale beslistermijn (inclusief maximale opschorting) aldus ten hoogste 26 weken. 18 Zie bijvoorbeeld de Aanwijzing sociale zekerheidsfraude. Handreiking Tijdige besluitvorming, Stimulansz, juni

16 Verlenging Mogelijkheden om deze termijn verder te verlengen of te verdagen zijn niet in afdeling van de Algemene wet bestuursrecht opgenomen. 2.5 Schematische weergave Aard van de beschikking Beschikking op aanvraag Beschikking op bezwaar Boetebeschikking Termijn Verlenging Opschorting 4:13 Awb 4:14 Awb 4:15 Awb Bij wet gestelde termijn Redelijke termijn 8 weken* Niet mogelijk Door mededeling redelijke termijn Gedurende hersteltermijn ex. artikel 4:5 Awb Informatie verzoek in het buitenland Schriftelijk akkoord met uitstel Aan aanvrager toe te rekenen vertraging Overmacht 7:10, eerste lid Awb 7:10, derde en vierde lid 7:10, tweede lid 6 weken zonder bezwaarschriftencommissie 12 weken met bezwaarschriftencommissie Verdaging met max. 6 weken Verlengen met toestemming van belanghebbende(n) Aan belanghebbende toe te rekenen vertraging Overmacht Gedurende noodzakelijke procedure Gedurende hersteltermijn ex. artikel 6:6 Awb 5:44, eerste lid Awb 5:44, tweede lid Awb 13 weken Gedurende behandeling door het OM * Wil het bestuursorgaan een aanvraag op basis van artikel 4:5 Awb buiten behandeling stellen dan dient de beschikking binnen 4 weken nadat de aanvraag is aangevuld of nadat de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken aan de aanvrager te zijn bekendgemaakt (zie verder 2.2.4). Handreiking Tijdige besluitvorming, Stimulansz, juni

17 3 Gevolgen van termijnoverschrijding 3.1 Inleiding gevolgen Binnen de gevolgen van termijnoverschrijding moet een onderscheid worden gemaakt tussen gevolgen die bij alle vormen van niet-tijdige besluitvorming gelden en gevolgen die enkel gelden voor specifieke vormen van besluiten. Allereerst komen daarom in dit hoofdstuk de algemene gevolgen van termijnoverschrijding ter sprake. Vervolgens zal aandacht worden geschonken aan de verschillende meer specifieke gevolgen van termijnoverschrijding, respectievelijk bij besluiten met betrekking tot financiële aanspraken, terugvorderingbeschikkingen, boetebeschikkingen, buiten behandeling stellingen en beschikkingen op bezwaar. 3.2 Algemene gevolgen van termijnoverschrijding De dwangsomregeling Bereik van de regeling De Wet dwangsom is niet van toepassing op alle vormen van besluiten. De regeling geldt voor alle beschikkingen op aanvraag en voor alle beslissingen op bezwaar die het karakter van een beschikking hebben. De regeling is dus niet van toepassing op besluiten van algemene strekking of op ambtshalve beschikkingen, tenzij uiteraard de betrokken bijzondere wet een bepaling bevat die de regeling van overeenkomstige toepassing verklaart. Hoe werkt de regeling? Wil een dwangsom verschuldigd zijn dan dient zonder meer aan drie vereisten te zijn voldaan (artikel 4:17, derde lid): a. de beslistermijn (inclusief opschortingen en verlengingen) moet zijn verstreken; b. het bestuursorgaan moet door de burger na het verstrijken van de beslistermijn in gebreke zijn gesteld; 19 en c. het bestuursorgaan heeft niet alsnog binnen twee weken na ontvangst van de ingebrekestelling een besluit afgegeven. Met betrekking tot de beslistermijn (a) wordt verwezen naar hoofdstuk 1, waar uitgebreid op dit onderwerp is ingegaan. De daar beschreven regels met betrekking tot verlenging, verdaging en opschorting blijven onverkort van toepassing. - Vereiste 2: de ingebrekestelling De burger heeft de mogelijkheid om een bestuursorgaan dat verzuimt tijdig te beslissen, aan te sporen dit binnen een periode van twee weken alsnog te doen. Doet het bestuursorgaan dat niet, dan verbeurt het een dwangsom voor elke dag dat een beslissing nog langer uitblijft. Het enkele feit dat het bestuursorgaan de beslistermijn heeft overschreden zonder een beslissing te nemen, is dus niet voldoende voor het verbeuren van een dwangsom. Alvorens de dwangsom gaat lopen, moet de burger het bestuur schriftelijk in gebreke stellen. Betrokkene moet de dwangsomregeling als het ware activeren. Het bestuursorgaan wordt door de ingebrekestelling bekend met het feit dat de beslistermijn in de ogen van betrokkene is overschreden. Behoudens de eis van schriftelijkheid 20 is de ingebrekestelling vormvrij. Zo zijn aan de inhoud van de ingebrekestelling verder geen bijzondere wettelijke eisen gesteld. Het spreekt echter vanzelf dat van een ingebrekestelling in de zin van de wet slechts sprake kan zijn, indien voldoende duidelijk is op welk te nemen besluit de ingebrekestelling betrekking heeft. 19 Opgemerkt zij dat in de behandeling van het wetsvoorstel een 1 of 2 dagen te vroeg ontvangen ingebrekestelling desalniettemin als ingebrekestelling mocht worden aangemerkt, zij het dat de twee weken termijn eerst gaat lopen na afloop van de beslistermijn. 20 Ingebrekestelling is ook mogelijk langs elektronische weg, indien het bestuur de elektronische weg hiervoor heeft opengesteld (artikel 2:15 Awb). Artikel 4:3a wordt in dit verband van overeenkomstige toepassing verklaard. Dit artikel bepaalt dat een bestuursorgaan de ontvangst van een elektronisch ingediende aanvraag bevestigt. Aangezien een ingebrekestelling niet een «aanvraag» in de zin van de Awb is, is artikel 4.3a is dus niet zonder meer van toepassing. Handreiking Tijdige besluitvorming, Stimulansz, juni

18 Let op! Als de aanvrager wegens het niet tijdig beslissen, bezwaar instelt (artikel 6:2, onderdeel b, Awb) of daarover een schriftelijke klacht indient bij het bestuursorgaan (artikel 9:4 Awb), is daarmee tevens voldaan aan het vereiste van schriftelijke ingebrekestelling. Ook dan gaat de hierna te bespreken twee weken termijn lopen. Opgemerkt zij verder dat ook de wijze van verzending van de ingebrekestelling niet aan regels is gebonden. Als betrokkene alle onduidelijkheid over het tijdstip van ontvangst door het bestuursorgaan wil uitsluiten, kan hij bijvoorbeeld kiezen voor aangetekende verzending met ontvangstbevestiging. Mogelijk is ook dat de burger zelf de ingebrekestelling bij het bestuursorgaan aflevert en daar een schriftelijke ontvangstbevestiging krijgt. Zo kan hij toekomstige problemen over de verschuldigdheid en hoogte van een dwangsom wellicht voorkomen. 21 Tenslotte geldt er geen termijn voor ingebrekestelling, al mag de ingebrekestellling niet onredelijk laat plaatsvinden (artikel 4:17, zesde lid, onder a Awb). De regeling is in dat aspect identiek aan de eerdere regeling rond het instellen van bezwaar of beroep bij niet tijdige besluitvorming. Verder kan natuurlijk pas van een ingebrekestelling sprake zijn, zodra het bestuursorgaan in gebreke blijft. Betrokkene kan het bestuursorgaan daarom eerst in gebreke stellen zodra hij redelijkerwijs kan menen dat het bestuursorgaan in gebreke is. Het is dus bijvoorbeeld niet mogelijk om bij een aanvraag het bestuursorgaan al bij voorbaat in gebreke te stellen voor het geval niet tijdig zal worden beslist Vereiste 3: geen besluit binnen 2 weken na ontvangst van de ingebrekestelling Inherent aan een ingebrekestelling is dat er nog een termijn gegund wordt om aan de verplichtingen te voldoen. In de voorgestelde regeling is deze termijn gefixeerd op twee weken. Daarmee kan naar verwachting een aanzienlijk deel van de eventuele geschillen over het al of niet verlopen zijn van een beslistermijn worden ondervangen. Veel bestuursorganen zullen immers nog binnen de ingebrekestellingtermijn van twee weken beslissen. Aanvang- en einddatum ingebrekestellingtermijn De termijn van twee weken vangt aan op de dag na die waarop de ingebrekestelling door het bestuursorgaan is ontvangen. Voorbeeld Ontvangt het bestuursorgaan op maandag 2 augustus een ingebrekestelling, dan is de eerste dag van de termijn dinsdag 3 augustus. De laatste dag van de termijn is vervolgens maandag 16 augustus, zodat op dinsdag 17 augustus voor de eerste keer de dwangsom wordt verbeurd, indien nog steeds geen besluit is genomen. De ontvangst van de ingebrekestelling door het bestuursorgaan is dus bepalend. Hoewel niet expliciet wordt gesproken over het bestuursorgaan dat bevoegd is een besluit te nemen, mag daar gezien de verdere vormgeving van de regeling wel van worden uitgegaan. Is een ingebrekestelling dus bij het niet bevoegde bestuursorgaan afgegeven, dan gaat de termijn eerst lopen daags nadat het wel bevoegde bestuursorgaan de desbetreffende ingebrekestelling heeft ontvangen. Het bestuursorgaan kan een dwangsom voorkomen door voor afloop van de termijn een besluit af te geven. Een besluit is gegeven indien het is verzonden. In bovenstaand voorbeeld betekent dit dat het besluit uiterlijk op maandag 16 augustus aan betrokkene moet zijn toegezonden. De Algemene termijnenwet, zoals deze in 1.1 uitgebreid is besproken, is onverkort van toepassing. Artikel 4:15 Awb: Opschorting beslistermijn Het is zeer wel mogelijk dat het bestuursorgaan bij ontvangst van de ingebrekestelling nog niet over alle gegevens beschikt om op de aanvraag te beslissen. Het kan zelfs zijn dat van de aanvrager zelf nog informatie nodig is. Voor zover het betrokkene niet kan worden verweten dat deze informatie niet reeds bij het 21 TK , , nr. 6, p. 7-8, TK , , nr. 6, p. 12. Handreiking Tijdige besluitvorming, Stimulansz, juni

19 bestuursorgaan in het bezit is (zie verderop), heeft dit verder geen gevolgen voor de eerste datum waarop het bestuursorgaan een dwangsom verschuldigd is. Artikel 4:15 Awb dat de opschorting van de beslistermijn regelt is niet van toepassing. De beslistermijn is immers reeds verstreken, het gaat hier om de ingebrekestellingtermijn. Dit kan betekenen dat het bestuursorgaan de volledige 2 weken kwijt is aan het opvragen van gegevens bij betrokkene en betrokkene dus door levering van de gegevens op de laatste dag van de hem gestelde termijn, de verschuldigdheid van een dwangsom voor het bestuursorgaan wel zeer waarschijnlijk maakt. Uitzonderingen: Situaties waarin geen dwangsom verschuldigd is In artikel 4:17, zesde lid Awb zijn verder een drietal situaties opgenomen waarin het bestuursorgaan geen dwangsom verschuldigd is. Het gaat dan: i. om de situatie waarin het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld. Wat onredelijk laat is, kan niet in algemene termen worden bepaald. Van belang lijkt met name of en hoe er na indiening van de aanvraag van gedachten is gewisseld tussen aanvrager en bestuursorgaan. 23 Blijkt sprake van een continu contact over de aanvraag dan kan ook een late ingebrekestelling niet als onredelijk worden gekwalificeerd; ii. de situatie waarin de aanvrager geen belanghebbende is in de zin van de Awb; en iii. de situatie waarin de aanvraag (of het bezwaar) kennelijk niet-ontvankelijk is of kennelijk ongegrond. Wie huursubsidie aanvraagt terwijl hij in een koophuis woont, ontvangt geen dwangsom als het bestuursorgaan daar te laat achter komt. Het is immers niet de bedoeling dat de dwangsomregeling tot gevolg heeft dat het lucratief wordt om maar zoveel mogelijk beschikkingen aan te vragen en bezwaren in te dienen in de hoop dat er zo hier en daar wel een met dit soort aanvragen en bezwaren overladen bestuursorgaan niet tijdig zal kunnen beslissen. Zowel B als C strekken er vooral toe misbruik te voorkomen. De dwangsom Is aan de eerder besproken voorwaarden voldaan en speelt geen van de hierboven beschreven uitzonderingen dan is het bestuursorgaan voor elke dag - na afloop van de 2 weken ingebrekestellingtermijn - dat nog geen besluit is afgegeven, een bedrag verschuldigd. Artikel 4:17, tweede lid Awb: De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen 20,00 per dag, de daaropvolgende veertien dagen 30,00 per dag en de overige dagen 40,00 per dag. Dit artikel voorziet in een oplopende glijdende schaal voor de hoogte van de dwangsom. Gedachte is dat het bestuursorgaan door de glijdende schaal nog beter wordt geprikkeld om tijdig of, althans met een zo kort mogelijke termijnoverschrijding, beslissingen te nemen. Voorbeeld De beslistermijn voor het nemen van een besluit eindigt op 1 augustus. Per 3 augustus ontvangt het bestuursorgaan een ingebrekestelling van betrokkene. Uiteindelijk wordt op 24 september een besluit door het bestuursorgaan een besluit afgegeven. Wat is de hoogte van de dwangsom? Eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de ontvangst van de ingebrekestelling. In deze situatie is dit 18 augustus. Op 24 september wordt het besluit gegeven (verzonden), na deze datum is het bestuursorgaan dan ook niet meer in gebreke. 18 augustus t/m 31 augustus (de eerste 14 dagen) 14 x 20,00 280,00 1 september t/m 14 september (de tweede 14 dagen) 14 x 30,00 420,00 15 september t/m 24 september (9 dagen) 10 x 40,00 400, Totaal 1100,00 23 Zie bijvoorbeeld CRvB , LJN AO4639, en ABRvS , JB 2002/113 Handreiking Tijdige besluitvorming, Stimulansz, juni

20 Bij het berekenen van de dwangsom wordt geen onderscheid gemaakt tussen werkdagen en weekenddagen of feestdagen, ook niet aan het einde van de gestelde periode. Wel is het totaal aantal dagen waarover een dwangsom verschuldigd kan zijn gemaximeerd. Artikel 4:17, eerste lid Awb: Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing. Het bestuursorgaan kan op basis van dit artikel maximaal 42 dagen een dwangsom verschuldigd zijn. De maximale dwangsom bedraagt daarom 1260, Het bestuursorgaan zelf bepaalt of er sprake is van verschuldigde termijnoverschrijding, stelt de hoogte van de dwangsom bij beschikking vast en keert de verbeurde dwangsom uit aan de aanvrager. Hiervoor is geen verdere tussenkomst van betrokkene vereist. Artikel 4:18, eerste lid Awb: Het bestuursorgaan stelt de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom bij beschikking vast binnen twee weken na de laatste dag waarover de dwangsom verschuldigd was. Wanneer het bestuursorgaan uiteindelijk een beschikking heeft genomen op de aanvraag of op het bezwaar, zal het de hoogte van de dwangsom in veel gevallen tegelijk met die beschikking kunnen vaststellen en bekend maken. Is dit niet mogelijk, dan zal het dit op basis van artikel 4:18, eerste lid Awb in elk geval moeten doen binnen twee weken na de dag waarop de alsnog genomen beschikking aan de aanvrager is verzonden. Die laatste dag is immers ook de laatste dag waarover in dat geval de dwangsom verschuldigd is, tenzij al eerder de maximumtermijn van 42 dagen is bereikt. Dan moet de vaststellingsbeschikking genomen worden binnen twee weken na de dag waarop de 42 dagen zijn verstreken. Let op! Als het bestuursorgaan van mening is dat het nog binnen de ingebrekestellingtermijn een besluit heeft genomen is het raadzaam om daarin tevens te bepalen dat het zich niet verplicht acht tot dwangsom betalingen. De aanvrager zou immers indien hij een andere mening is toegedaan (wel overschrijding ingebrekestellingtermijn) twee weken na verzending van de beslissing op aanvraag het bestuursorgaan wederom in gebreke kunnen stellen vanwege het uitblijven van een dwangsombeschikking. Laat het bestuursorgaan de gestelde ingebrekestellingtermijn in deze ongebruikt verstrijken en blijkt later dat zij inderdaad een dwangsom verschuldigd was, dan is ook voor de eerder niet afgegeven beschikking op dwangsom een dwangsom gaan lopen. Artikel 4:18, tweede lid Awb: De betaling geschiedt binnen zes weken nadat de beschikking op de voorgeschreven wijze is bekendgemaakt. De termijn waarbinnen betaald moet worden is gesteld op zes weken. De betaling moet binnen de gestelde termijn geschieden. Bij overschrijving op een bank- of girorekening betekent dit, overeenkomstig hetgeen ook in het privaatrecht geldt, dat tijdig is betaald indien het verschuldigde bedrag binnen de termijn op de rekening van de aanvrager is bijgeschreven. Indien de aanvrager het niet eens is met de berekening van de hoogte van de dwangsom, kan hij daartegen op de normale wijze bezwaar of beroep instellen TK , , nr. 9, p TK , , nr. 6, p. 8 en 15. Handreiking Tijdige besluitvorming, Stimulansz, juni