TOEGANG TOT HET RECHT: EEN ACTUEEL PORTRET

Transcriptie

1 2014 mr. Hilke Grootelaar, mr. Laurens Venderbos, Simone Vromen LL.B. onder leiding van mr. dr. Herman van Harten TOEGANG TOT HET RECHT: EEN ACTUEEL PORTRET Een verkennend onderzoek naar relevante Nederlandse overheidsmaatregelen sinds 2008 en de gevolgen daarvan voor rechtzoekenden in opdracht van

2

3 Samenvatting Voor u ligt een verkennend onderzoek naar relevante Nederlandse overheidsmaatregelen op het terrein van de toegang tot het recht en de toegang tot de rechter sinds 2008 en de gevolgen daarvan voor rechtzoekenden. Het onderzoek is uitgevoerd tussen begin mei en eind augustus 2014 door een onderzoeksteam van het Montaigne Centrum voor Rechtspleging en Conflictoplossing van de Universiteit Utrecht in opdracht van het Juridisch Loket. Na een inleiding en afbakening van de studie biedt hoofdstuk 1 een korte historische contextschets om zicht te geven op de achtergrond waartegen de huidige hervorming van het gefinancierde rechtsbijstandsstelsel moet worden bezien. Hieruit blijkt dat de invulling van het rechtsbijstandsstelsel al sinds de jaren zeventig van de vorige eeuw een voortdurend onderwerp van discussie is. Vanaf 2007 vormden het toenemende gebruik van gesubsidieerde rechtsbijstand en een toenemende druk op de rechtspraak de aanleiding voor de overheidswens om het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand te moderniseren en de kosten ervan te beheersen. Er zijn diverse maatregelen voorgenomen en uitgevoerd, die uiteindelijk hebben geleid tot de aankondiging van een stelselvernieuwing rechtsbijstand door kabinet Rutte II. Het beleidsvoornemen en de invoering van deze maatregelen doet de vraag rijzen of rechtzoekenden de toegang tot het recht voldoende wordt gewaarborgd. Op deze vraag wordt in het onderhavige onderzoek geen normatief antwoord gegeven, maar wel worden in hoofdstuk 2 het juridische, theoretische en beleidsmatige debat over de conceptuele noties van toegang tot het recht en de rechter beschreven en de randvoorwaarden die daaruit voortvloeien. Opvallend is hierbij dat de toegang tot het recht in de juridische betekenis vooral smal (als toegang op gesubsidieerde rechtsbijstand voor de rechter) lijkt te worden opgevat. Vanuit de beleidsmatige invalshoek wordt het begrip echter breder opgevat: het gaat daarbij om toegang tot alle vormen van rechtskundige hulpverlening in alle procedures, ook buiten de rechter om. Daarnaast lijkt de beleidsbetekenis van toegang tot het recht onder druk van de bezuinigingen steeds meer van effectieve rechtsverwerkelijking naar proactieve conflictoplossing te schuiven. De invalshoek die gekozen wordt is dus van belang voor de reikwijdte en de impact van het begrip. Voor het onderhavige onderzoek is op basis van de geanalyseerde literatuur voor de volgende werkdefinitie gekozen: Toegang tot het recht is de toegang die een rechtzoekende heeft tot informatie, begeleiding, overleg en onderhandeling en een neutrale bindende interventie om zijn probleem op een effectieve manier op te kunnen lossen. Het laatste onderdeel en tevens sluitstuk van toegang tot het recht is recht op toegang tot de rechter. Op basis van nationale en internationale wetgeving en jurisprudentie wordt toegang tot de rechter als volgt gedefinieerd: het recht op een eerlijk proces door een onafhankelijke en onpartijdige rechter, en wanneer rechtsbijstand noodzakelijk is voor de toegang dient deze te worden verleend aan degenen die niet over financiële middelen beschikken. Dit recht is niet absoluut en mag worden beperkt indien (1) het recht in essentie niet geschaad wordt, (2) de beperkingen een gerechtvaardigd doel dienen en (3) evenredig en proportioneel zijn. Of sprake is van deze beperkingen dient steeds in het individuele geval te worden getoetst. 1

4 Vervolgens is getracht om alle aangetroffen relevante maatregelen in kaart te brengen die sinds 2008 aangekondigd of genomen zijn en die invloed (kunnen) hebben op de toegang tot het recht en de rechter, waarbij de bovenstaande werkdefinities zijn gehanteerd. Hiertoe is onderzoek verricht naar relevante parlementaire stukken en beleidsdocumenten die tussen 2007 en 2014 zijn gepubliceerd. Iedere maatregel die hieruit te destilleren valt, is in een overzicht ondergebracht en nader bestudeerd. Het uiteindelijke overzicht bestaat uit 74 maatregelen en is opgenomen als Bijlage 2 bij dit rapport. In hoofdstuk 3 wordt gekeken naar de praktische betekenis van deze maatregelen. Zeven casestudies bieden een impressie van de praktische effecten en mogelijke (cumulatieve) gevolgen van de maatregelen voor verschillende soorten rechtzoekenden. Daarbij is gebruik gemaakt van Persona s. Een Persona is een fictief karakter dat representatief is voor een deel van de betreffende doelgroep. Op deze manier is getracht de verschillende doelgroepen van rechtzoekenden op realistische wijze te segmenteren. Om de veranderende reguleringscontext in beeld te brengen worden bij iedere casestudy drie momenten in de tijd gehanteerd: 2007, 2014 en Aan de hand van de zeven casestudies worden zo de mogelijke gevolgen van de in totaal 74 in kaart gebrachte maatregelen voor rechtzoekenden in beeld gebracht. Ten slotte worden in hoofdstuk 4 de lijnen uit de verschillende hoofdstukken samengebracht. Daar volgen enige conclusies en centrale bevindingen en worden enkele aanbevelingen gedaan. Het verkennende onderzoek heeft een veelheid van overheidsmaatregelen geïnventariseerd en beschreven. Daardoor wordt er een foto zichtbaar als momentopname van de huidige veranderende context en een actueel portret van de toegang tot het recht geschetst. De gebruikte casestudies hebben met name een praktische, exploratieve functie; zij hielpen om de (cumulatieve) gevolgen van de maatregelen na te gaan. Dit levert een aanvullend praktisch beeld van de veranderende context op. Als gevolg van het feit dat met reële casestudies is gewerkt, zijn niet alle in Bijlage 1 en 2 genoemde maatregelen aan bod gekomen, omdat veel van deze maatregelen geen (directe) gevolgen voor rechtzoekenden hebben, maar veeleer voor advocaten, mediators of rechtsbijstandsverzekeraars (denk bijvoorbeeld aan de verlagingen van vergoedingen). Hun perspectief is in dit onderzoek buiten beschouwing gebleven. Het zou interessant kunnen zijn om dit in integraal vervolgonderzoek mee te nemen, omdat maatregelen gericht op rechtshulpverleners indirect effect kunnen sorteren voor rechtzoekenden. 2

5 Inhoudsopgave Samenvatting... 1 Inleiding... 5 Aanleiding... 5 Afbakening van het onderzoek... 7 Methode en aanpak... 8 Leeswijzer... 9 Hoofdstuk 1 Contextschets Vier fases van verandering De start van nieuwe bezuinigingen De huidige stand van zaken Tot slot: een voortdurend spanningsveld Hoofdstuk 2 Toegang tot het recht en de rechter Toegang tot het recht Toegang tot de rechter Conclusie Hoofdstuk 3 De (cumulatieve) gevolgen van de maatregelen Zelfredzaamheid De casestudies Johan Rachid Joyce Reshmi Ans Pieter Mohammed Hoofdstuk 4 Conclusie Bijlage I: Chronologisch overzicht gevonden maatregelen Bijlage II: Overzicht van de maatregelen

6 4

7 Inleiding Aanleiding In de afgelopen jaren zijn er diverse overheidsmaatregelen genomen waarvan aangenomen wordt dat die gevolgen hebben voor de toegang tot het recht. Dit heeft geleid tot maatschappelijke discussie op verschillende fronten. Tegen deze achtergrond organiseerde de Eerste Kamer op 4 februari een deskundigenbijeenkomst met gezaghebbende juristen en een daaropvolgend debat over de staat van de rechtsstaat op 11 maart Als iets duidelijk werd uit de deskundigenbijeenkomst en het debat, dan was het wel dat er een breed gedragen gevoel leeft dat de kwaliteit van de rechtsstaat in Nederland momenteel onder druk staat. Tijdens het Eerste Kamerdebat van 11 maart 2014 zijn vijf moties aangenomen die illustratief zijn voor de zorgen met betrekking tot het behoud van de kwaliteit van de rechtsstaat en de toegang tot het recht in Nederland. Als gevolg van de motie Franken c.s. komt er een breder onderzoek naar een voorziening voor de toegang tot de rechter, voor de gevallen waarin het Juridisch Loket oordeelt dat iemand niet voor gefinancierde rechtsbijstand in aanmerking komt. 3 Twee andere moties, die ook een meerderheid van stemmen behaalden, roepen de regering op de toegang tot de rechter te waarborgen. Eén motie vraagt om een heroverweging van het bezuinigingsplan voor de gefinancierde rechtsbijstand. 4 Een andere motie vraagt ten slotte de toegang tot de rechter te garanderen bij mogelijke aanpassing van de stelsels van gefinancierde rechtsbijstand en van de griffierechten. 5 Ondertussen is in de Tweede Kamer een motie ingediend waarin de regering verzocht wordt de gevolgen van de stapeling van overheidsmaatregelen op het terrein van de toegang tot het recht voor de verschillende inkomensgroepen inzichtelijk te maken. 6 In het Algemeen Overleg van 26 maart 2014 heeft staatssecretaris Teeven als reactie hierop geantwoord dat een dergelijk overzicht vermoedelijk begin 2015 aan de Kamer gepresenteerd zal worden. 7 Hierop vooruitlopend heeft het Juridisch Loket het Montaigne Centrum voor Rechtspleging en Conflictoplossing van de Universiteit Utrecht in het voorjaar 2014 gevraagd om een verkennend onderzoek te verrichten naar de (cumulatieve) gevolgen van de diverse overheidsmaatregelen in relatie tot de toegang tot het recht van de afgelopen jaren. Hoewel er zowel in het wetenschappelijk debat 8 als in de praktijk 9 veelvuldig aandacht is besteed aan de beleidsvoornemens van verschillende kabinetten ten aanzien van het stelsel van 1 Kamerstukken I , VI, O. 2 Handelingen Eerste Kamer , Vergadernummer Motie van het lid Franken c.s., Eerste Kamer, vergaderjaar , VI, I. 4 Motie van het lid Ruers c.s., Eerste Kamer, vergaderjaar , VI, K. 5 Motie van het lid Strik c.s., Eerste Kamer, vergaderjaar , VI, N. 6 Motie van het lid Segers c.s., Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr Verslag Algemeen Overleg Stelsel gefinancierde rechtsbijstand, 2 april 2014, TK 70, p Zie bijvoorbeeld de recente Justitiële Verkenningen van maart 2014 die volledig gewijd is aan dit thema. WODC, Toegankelijkheid van het recht. Justitiële Verkenningen, 1, maart Den Haag: Boom Lemma Uitgevers. 9 Zie bijvoorbeeld recentelijk het position paper van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak of de brief van de Nederlandse Orde van Advocaten van 10 februari 2014, alsmede de verschillende overzichten gepubliceerd op het internet, zoals 5

8 rechtsbijstand, zijn deze verschillende gezichtspunten en maatregelen door de jaren heen nog niet in samenhang bekeken. De doelstelling van het onderzoek is drieledig. In de eerste plaats is verzocht om, waar mogelijk, een state of the art te geven van de conceptuele noties van toegang tot het recht en de rechter. Ten tweede staat ten doel om de relevante aangekondigde en reeds genomen overheidsmaatregelen op dit terrein grondig in kaart te brengen, om een momentopname (een foto ) van de huidige veranderende context te maken. Ten derde is gevraagd om, meer tentatief, nader inzicht te geven in de mogelijke (cumulatieve) gevolgen van deze maatregelen voor verschillende typen rechtzoekenden. 10 Dit laat zich samenvatten in de volgende drie onderzoeksvragen die centraal staan: 1. Wat moet worden verstaan onder de noties toegang tot het recht en toegang tot de rechter? 2. Welke maatregelen zijn er sinds 2008 genomen die invloed (kunnen) hebben op de toegang tot het recht en toegang tot de rechter? 3. Welke (cumulatieve) gevolgen kunnen deze maatregelen hebben voor verschillende soorten rechtzoekenden? In de maanden april, mei en juni 2014 heeft een onderzoeksteam van het Montaigne Centrum nader onderzoek naar deze vragen verricht en is in samenspraak en wisselwerking met het Juridisch Loket tot een nadere operationalisering van het onderzoek gekomen. In dit rapport wordt verslag gedaan van dit verkennende onderzoek en de bevindingen. Het onderzoek werd afgerond op 1 september 2014, met ontwikkelingen nadien is geen rekening gehouden. 10 Hierbij beperken wij ons tot natuurlijke personen. Rechtspersonen vallen niet binnen de reikwijdte van dit onderzoek. 6

9 Afbakening van het onderzoek Dit verkennende onderzoek is op verschillende manieren afgebakend. Maatregelen Het onderzoek richt zich primair op overheidsmaatregelen. Belangrijk is op te merken dat sommige van de in kaart gebrachte maatregelen (nog) niet in werking zijn getreden, omdat zij nog de status van wetsvoorstel hebben, of omdat zij ingetrokken zijn. 11 Deze zijn toch in het maatregelenoverzicht van Bijlages 1 en 2 meegenomen om een zo grondig mogelijk beeld en een zo volledig mogelijke foto te geven. Naast (voorstellen tot) formele en materiële wetgeving, komen ook andersoortige maatregelen zijdelings aan bod, zoals bottom-up initiatieven binnen de rechtspleging of projecten als Rechtwijzer 2.0 en het programma Kwaliteit en Innovatie (KEI) van de Rechtspraak. De reden hiervoor is dat deze initiatieven, hoewel zij niet afkomstig zijn van de wetgever, vanzelfsprekend wel van invloed kunnen zijn op de toegang tot het recht. Toegang tot het recht Toegang tot het recht en het daarmee samenhangende toegang tot de rechter zijn veelomvattende begrippen die zowel een klassiek-juridische als beleidsmatige betekenis kunnen hebben. Daarnaast wordt de invulling en reikwijdte van beide begrippen in het academische debat fel bediscussieerd. Een state of the art van dit debat wordt gegeven in Hoofdstuk 2. Op basis van een uiteenzetting van verschillende definities en invullingen die aan de termen worden gegeven, komen wij in dat hoofdstuk uiteindelijk tot een werkdefinitie De val van Lehman Brothers in september 2008, die een grote schokgolf op de financiële markten teweegbracht, wordt over het algemeen beschouwd als het begin van de wereldwijde financiële crisis. 12 De financiële crisis van 2008 en de daaropvolgende economische recessie heeft het belang van kostenafwegingen door de overheid ook binnen het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand aanzienlijk doen toenemen. Dit is de reden om 2008 als startpunt voor het onderzoek naar maatregelen te hanteren. Om de groeiende kosten van de rechtspraak te beteugelen, wilde het kabinet-rutte I kostendekkende griffierechten invoeren. Voor dit plan bestond uiteindelijk onvoldoende politieke steun. Het huidige kabinet-rutte II uitte voornemens om de griffierechten in hoger beroepszaken fors te verhogen. Tegelijkertijd wordt bezuinigd op de door de overheid gefinancierde rechtsbijstand. De bezuinigingsplannen van staatsecretaris Teeven, die volgens sommigen steeds grotere en ingrijpendere vormen aannemen 13, waren voor een grote groep strafrechtadvocaten de aanleiding om in november 2013 over te gaan tot een staking van één dag Een bekend voorbeeld van een reeds ingetrokken wetsvoorstel is het Wetsvoorstel Wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en de Wet griffierechten burgerlijke zaken in verband met de invoering van kostendekkende griffierechten. Een voorbeeld van een lange termijnmaatregel is de maatregel Coördinatie van besluiten bestuursrecht. 12 Zie hiervoor onder andere en 13 S.P. Peters en L. Combrink-Kuiters, Het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand in roerige tijden in: Justitiële Verkenningen, jrg. 40, nr.1, 2014, p

10 Zelfredzaamheid In dit onderzoeksrapport loopt de notie van zelfredzaamheid als rode draad door de hoofdstukken. Zoals uit de contextschets (hoofdstuk 1) zal blijken, hebben de verschillende kabinetten door de jaren heen een focus ontwikkeld op responsabilisering van de burger: de verantwoordelijkheid voor het onderhouden van de samenleving verschuift van de overheid naar de burger. 15 Daarnaast blijkt uit de juridische benadering van toegang tot het recht (hoofdstuk 2) dat artikel 12 lid 2 Wrb zeven uitsluitingsgronden geeft waarop rechtsbijstand wordt geweigerd. Zelfredzaamheid is hier één van. De casestudies van hoofdstuk 3 zijn vervolgens op een schaal van zelfredzaamheid geplaatst. Methode en aanpak Het onderzoek betreft juridisch-kwalitatief onderzoek, waarbij desktop research als voornaamste onderzoeksmethode is gehanteerd. Voor het onderzoek is allereerst relevante literatuur, wet- en regelgeving bestudeerd. Daarnaast is onderzoek verricht naar relevante parlementaire stukken en beleidsdocumenten die tussen Kamerjaar en zijn gepubliceerd. Iedere maatregel die hieruit naar voren komt is in een overzicht ondergebracht en nader bestudeerd. Het uiteindelijke overzicht, bestaande uit 74 maatregelen, is opgenomen als Bijlage 1 bij dit rapport. Alle maatregelen zijn conform hetzelfde format in kaart gebracht, waarbij onder andere is gekeken naar de status van de overheidsmaatregel, de adressa(a)t(en) van de maatregel, de achterliggende gedachte van de maatregel en een korte analyse is gemaakt van wat de mogelijke implicaties van de maatregel kunnen zijn. Na deze vragen voor iedere maatregel beantwoord te hebben, is aan de hand van casestudies getracht om een impressie te geven van de praktische effecten en mogelijke (cumulatieve) gevolgen van deze maatregelen voor bepaalde soorten rechtzoekenden. Het werken met casestudies houdt in dat één geval, casus, of fenomeen wordt bestudeerd in een natuurlijke, dagelijkse context. 16 Casestudies lenen zich bij uitstek voor het voorliggende onderzoek, omdat op die manier inzichtelijk kan worden gemaakt hoe de relatief abstracte overheidsmaatregelen hun toepassing vinden in een concreet geval. Hierbij is ervoor gekozen om de casestudies te baseren op de Persona s die eerder door onderzoeksbureau Motivaction zijn gemaakt voor het Juridisch Loket. Een Persona is een fictief karakter dat representatief is voor een deel van de betreffende doelgroep, aan de hand waarvan een veranderende context inzichtelijk kan worden gemaakt. 17 De methode van het gebruik van Persona s is nuttig om doelgroepen te segmenteren. De Persona s, die voor het onderhavige onderzoek door het Juridisch Loket ter beschikking werden gesteld en voor de onderzoeksdoeleinden mochten worden gebruikt, zijn in aangepaste vorm gehanteerd. Uiteindelijk is ervoor gekozen met zeven Persona s en casestudies te werken, die ieder zo representatief mogelijk zijn voor een grotere doelgroep van rechtzoekenden. Om een zo 15 M. Hurenkamp en E. Tonkens, De onbeholpen samenleving. Burgerschap aan het begin van de 21 ste eeuw. Amsterdam: Amsterdam University Press 2011, p R.K. Yin, Case study research: design and methods, California: Sage Meer informatie over Persona s is onder andere te vinden op 8

11 getrouw mogelijk beeld te verschaffen van de verschillende typen rechtzoekenden zijn de Persona s en casestudies op twee wijzen nader getoetst aan de dagelijkse werkelijkheid. In de eerste plaats hebben de kernonderzoekers één dag meegelopen bij het Juridisch Loket in Amsterdam. Achter de balie, aan de telefoon en tijdens de inloopspreekuren hebben de kernonderzoekers een nader beeld gekregen van verschillende typen rechtzoekenden van het Juridisch Loket. Op deze dag zijn verscheidene gesprekken met de medewerkers van het Juridisch Loket gevoerd om zo meer inzicht te krijgen in de doelgroep van rechtzoekenden die voor bijstand bij het Juridisch Loket terecht komen. Ten tweede heeft een senior jurist van het Juridisch Loket de Persona s en casestudies bekeken en getoetst of de Persona s een realistisch en representatief beeld van de werkelijkheid geven. Op basis van deze feedback zijn de Persona s waar nodig aangepast en verbeterd, zodat ze dichter aan de werkelijkheid raken. Door de zeven Persona s onderling te laten verschillen in leeftijd, werkomstandigheden, thuissituatie, mate van zelfredzaamheid en taalvaardigheid, en doordat hun juridische geschillen wijd uiteenlopen, is getracht om zoveel mogelijk overheidsmaatregelen van toepassing te laten zijn op de casestudies, onder voorwaarde dat het wel realistisch moest blijven. De casestudies zijn steeds redelijk gemiddelde zaken, geen uitzonderlijke gevallen. Vervolgens is er een vergelijking tussen het heden, het verleden en de toekomst gemaakt. Voor iedere Persona is de situatie zoals deze was in 2007 vergeleken met de huidige situatie in 2014 en met de situatie hoe deze zal worden in 2016 als de thans voorgenomen maatregelen door zullen gaan. Leeswijzer In het volgende hoofdstuk zal een korte historische contextschets van de verschillende beleidsinitiatieven worden gegeven als kader waar de huidige hervorming van het gefinancierde rechtsbijstandsstelsel in geplaatst kan worden. Hoofdstuk 2 geeft vervolgens belangrijke juridische en beleidsmatige inzichten met betrekking tot noties van toegang tot het recht en toegang tot de rechter. In hoofdstuk 3 wordt de veranderende context verbeeld aan de hand van onze Persona s. Vanuit een praktische invalshoek wordt een inzicht geboden in de concrete uitwerking en eventuele (cumulatieve) gevolgen die de maatregelen voor een bepaalde doelgroep kunnen hebben. In hoofdstuk 4 besluiten wij ons onderzoek met enkele conclusies. In de bijlagen van het rapport wordt een overzicht geboden van de in kaart gebrachte maatregelen. 9

12 10

13 Hoofdstuk 1 Contextschets Dit hoofdstuk vormt een korte historische schets om nader inzicht te geven tegen welke achtergrond de huidige hervorming van het gefinancierde rechtsbijstandsstelsel en verschillende beleidsinitiatieven op dit terrein moeten worden bezien. Toegang tot het recht is geen statisch gegeven. Zowel in overheidsbeleid als in academische literatuur zijn deze begrippen aan verandering onderhevig en vormen zij vraagstukken van voortdurende aandacht. 1.1 Vier fases van verandering Dat de discussie rondom toegang tot het recht een zekere geschiedenis heeft, illustreert bijvoorbeeld Klijn in zijn artikel in het themanummer van Justitiële Verkenningen van maart Hij stelt daarin dat de vraag Wat te doen als je je recht wilt halen? veertig jaar geleden ook al een knelpunt was. In zijn artikel schetst hij vier fases die binnen het stelsel van rechtsbijstand van de afgelopen veertig jaar kunnen worden onderscheiden. 18 Zijn analyse is bijzonder instructief voor het onderhavige onderzoek en hetgeen hierna volgt is dan ook voor een groot deel gebaseerd op zijn analyse. Fase 1 Veertig jaar geleden ontstond er een knelpunt in het stelsel van rechtsbijstand met de ontwikkeling van de Buro s voor rechtshulp en de opkomst van de sociale advocatuur (veelal in de vorm van Advokatenkollektieven), die beiden tot voornaamste doel hadden de toegang tot rechtsbijstand te verbreden. Als gevolg daarvan stegen de overheidsuitgaven voor rechtshulp en het ministerie van Justitie werd zich ervan bewust dat de formeel nog geldende, maar de facto onbruikbaar geachte Wet Rechtsbijstand On- en Minvermogenden volledig achterhaald was. 19 Toegang tot het recht betekende in die jaren vooral toegang tot een advocaat en een rechter. 20 Omdat de vraag naar rechtshulp en de daarmee gemoeide kosten stormachtig groeiden, probeerde de overheid een nieuwe ordening aan te brengen. Fase 2 Met de economische crisis van begin jaren tachtig van de vorige eeuw ontstond discussie over de financiering van de rechtsbijstand als openeinderegeling. Die regeling hield in dat er geen maximum verbonden was aan het aantal toevoegingen dat jaarlijks kan worden afgegeven. Rechtzoekenden die aan de voorwaarden van de wet voldeden, hadden aanspraak op gesubsidieerde rechtsbijstand, ongeacht de middelen die daarvoor waren gereserveerd. 21 Alle bij de rechtshulp betrokken instanties vonden deze openeinderegeling een vanzelfsprekende invulling van een sociaal grondrecht, terwijl dit voor de bezuinigende overheid een 18 A. Klijn, Stroomverleggingen in de Nederlandse geschilbeslechtingsdelta. Terugblikken en voortuitkijken met twee gesprekspartners in: Justitiële Verkenningen, jrg. 40, nr. 1, 2014, pp A. Klijn 2014, p M. ter Voert, Toegang tot recht in beweging. Over burgers en hun oplossingsstrategieën in: Justitiële Verkenningen, jrg. 40, nr. 1, 2014, p Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, Consultatiepaper vernieuwing gesubsidieerde rechtsbijstand. Naar een beheersbaar stelsel, november 2011, p

14 onbeheersbare uitgavenpost was geworden. De bij de rechtshulp betrokken instanties verenigden zich tegen het ministerie met vlammende verbale protesten. 22 Fase 3 Op 1 januari 1994 trad de Wet op de rechtsbijstand (Wrb) in werking, hetgeen leidde tot een grote institutionele verandering: de instelling van de Raad voor rechtsbijstand (Raad) als zelfstandig bestuursorgaan dat opereert onder verantwoordelijkheid van het ministerie van Justitie. De Raad werd belast met de organisatie van de verlening van rechtsbijstand. Opdat de kosten van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand beheersbaar zouden blijven, zijn bij de invoering van de Wet op de rechtsbijstand in 1994 de inkomensgrenzen en de betaling van de eigen bijdrage door de rechtzoekende gehandhaafd. 23 In het veld van rechtshulpverleners bleek het vermoeden te zijn ontstaan dat de overheid via de Raad de kosten voor de rechtshulp onder een beheersregime wilde brengen. De waarde die de Raad had als buffer tussen ministerie en het veld werd hiermee door hen niet onderkend. 24 In 1998 is de Wet op de rechtsbijstand geëvalueerd. 25 Uit deze evaluatie kwam naar voren dat de Wet in voldoende mate tegemoet komt aan de behoefte aan rechtsbijstand aan minderdraagkrachtigen. 26 De Raad nam vervolgens de taak op zich om het hulpaanbod van de Buro s voor rechtshulp te uniformeren en toe te spitsen op informatieverstrekking en advisering. Tussen 2003 en 2006 werden de Buro s voor rechtshulp vervangen door circa 30 Juridisch Loketten. 27 De stijging van het gebruik van gesubsidieerde rechtsbijstand, de toename van rechtszaken en de daaraan verbonden kosten zorgden ervoor dat de druk op de rechtspraak toenam. Hierdoor kwam de focus van de wetgever te liggen op het bevorderen van alternatieve vormen van geschilbeslechting, ook wel Alternative Dispute Resolution. 28 In de Beleidsbrief ADR Meer wegen naar het recht werden voor het eerst alternatieve manieren van geschilafdoening gestimuleerd om zo geschillen te dejuridiseren en ze effectief af te doen. In die beleidsbrief werd de opkomst van toen relatief nieuwe vormen van geschilbeslechting, zoals mediation en arbitrage, beschreven. 29 Illustrerend voor het kabinetsstandpunt van die periode is het volgende citaat: Waar het beroep op recht toeneemt, wil dit niet noodzakelijkerwijs zeggen dat het beroep op rechtspraak moet toenemen. Een aanvullende infrastructuur die het mogelijk maakt geschillen door middel van mediation af te doen, kan voorzien in die maatschappelijke behoefte aan een meer pluriforme toegang tot het recht, waarbij 22 A. Klijn 2014, p Ministerie van Justitie, Directie Rechtsbestel, Beleidsdoorlichting Toegang tot het recht, juni 2008, p A. Klijn 2014, p Ministerie van Justitie, Directoraat generaal wetgeving, rechtshandhaving en rechtspleging, Directie rechtsbijstand en juridische beroepen, Evaluatie Wet op de Rechtsbijstand. Den Haag, december Ministerie van Justitie, Directie Rechtsbestel, Beleidsdoorlichting Toegang tot het recht, juni 2008, p A. Klijn 2014, p M. ter Voert 2014, p Meer wegen naar het recht Beleidsbrief ADR , Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

15 partijen in de eerste plaats zelf de verantwoordelijkheid dragen voor de afdoening van hun onderlinge geschillen. 30 Fase 4 Deze lijn is nadien voortgezet. In 2005 is mediation opgenomen in het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand. 31 Daarnaast is de uitbreiding van het aantal geschilcommissies voor consumentenzaken gestimuleerd. 32 In 2007 is Rechtwijzer.nl ontwikkeld om de informatievoorziening voor en zelfredzaamheid van burgers te bevorderen. 33 Daarnaast probeert ook de overheid de afgelopen jaren meer zelfredzaam te zijn. Een treffend voorbeeld hiervan is het project Prettig Contact met de Overheid dat startte in 2008, waarbij de formele, juridische en hoofdzakelijk schriftelijke wijze van geschiloplossing wordt vervangen door de informele, persoonlijke aanpak. 34 Dit vraagt ook om een andere, meer actieve en probleemoplossende houding van ambtenaren. 1.2 De start van nieuwe bezuinigingen Het toenemende gebruik van gesubsidieerde rechtsbijstand en een toenemende druk op de rechtspraak vormden de aanleiding voor de overheidswens om het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand te moderniseren en de kosten ervan te beheersen. Dit werd zeer concreet met de in het coalitieakkoord uit 2007 opgenomen bezuinigingen. De financiële crisis en de daaropvolgende economische recessie onderstreepten het belang van kostenafwegingen door de overheid. In de taakstelling van het coalitieakkoord van het kabinet Balkenende IV, dat op 7 februari 2007 werd vastgesteld, werd opgenomen dat op het stelsel van rechtsbijstand bezuinigd moest worden. Vanaf 2015 moest deze bezuiniging jaarlijks 50 miljoen bedragen. 35 De hiervoor gegeven redenen betroffen de toename van de kosten voor rechtsbijstand die grotendeels te wijten was aan de stijging van de forfaitaire uurvergoeding van advocaten van 41,00 in 1994 naar 103,00 in 2007 en het toegenomen beroep op het stelsel. In 1996 bedroegen de kosten voor gesubsidieerde rechtsbijstand 176 miljoen; in 2006 liep dit bedrag op tot 398 miljoen. 36 De verwachte volumebeperking die met de maatregelen gepaard moest gaan, zou vanaf 2015 jaarlijks een besparing van 18,6 miljoen euro op de rechtspraak opleveren. 37 De taakstelling tot bezuiniging was de directe aanleiding voor de toenmalige staatsecretaris van Justitie Albayrak voor het instellen van de regiegroep Programma Duurzame en 30 Meer wegen naar het recht Beleidsbrief ADR , Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 19, p Vooruitlopend op een wettelijke grondslag, gaven de raden vanaf 1 april 2005 reeds op grond van artikel 4:23, derde lid, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht mediationtoevoegingen af. De wettelijke grondslag voor mediationtoevoeging kwam per 1 juli 2009 met de Wet van 29 december 2008, Staatsblad 2009, M. ter Voert 2014, p M. ter Voert 2014, p M. ter Voert 2014, p. 65 en zie ook 35 Bijlage bij het coalitieakkoord Samen werken, samen leven, 7 februari 2007, p Ministerie van Justitie, Directie Rechtsbestel, Beleidsdoorlichting Toegang tot het recht, juni 2008, p Raad voor de Rechtsbijstand, Monitor Gesubsidieerde Rechtsbijstand 2012, p

16 Toegankelijke Rechtsbijstand. 38 Op 30 juni 2008 heeft deze regiegroep haar advies Van duur naar duurzaam aan de staatssecretaris aangeboden. 39 Het advies is voor een belangrijk deel gebaseerd op het position paper van het Tilburg Institute for Interdisciplinary Studies of Civil Law and Conflict Resolution Systems (TISCO). 40 In 2008 vond er ook een beleidsdoorlichting Toegang tot het recht plaats. 41 In de nieuwe taakstelling van het regeerakkoord van kabinet-rutte I van oktober 2010 werd aangekondigd dat met ingang van 2014 een structurele bezuiniging op de gesubsidieerde rechtsbijstand zou worden gemaakt van nog eens jaarlijks 50 miljoen. 42 In dit regeerakkoord is opgenomen dat de rechtspraak per 2013 bekostigd wordt door degenen die daar gebruik van maken. Personen met lage inkomens worden gecompenseerd. 43 Deze bezuinigingen moeten resulteren in een netto opbrengst van 240 miljoen. 44 Eind 2011 publiceerde staatssecretaris Teeven een consultatiepaper met de titel Naar een beheersbaar stelsel. Daarin stelt de staatssecretaris: Het huidige stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand lijkt het einde van zijn levenscyclus te hebben bereikt. Waar de samenleving en de politiek vragen om kwalitatief betere rechtsbijstand tegen lagere kosten, lukt het steeds minder het antwoord in het stelsel te vinden. Daardoor zijn de kosten van gesubsidieerde rechtsbijstand op langere termijn onvoldoende beheersbaar. 45 In dit consultatiepaper werden nog geen concrete bezuinigingen voorgesteld, maar werden vooral denkrichtingen geëtaleerd. Ook werden de knelpunten van het huidige stelsel blootgelegd. Die zijn volgens de staatssecretaris gelegen in het feit dat er geen effectieve instrumenten zijn om onnodig gebruik van het stelsel tegen te gaan, dat door rechtstreekse toegang tot advocaten de kans onbenut wordt gelaten om het conflict op een laagdrempelige wijze af te doen en dat de rechtshulpverlening onvoldoende gedifferentieerd is. 46 Na het verschijnen van dit consultatiepaper heeft de staatssecretaris tussen november 2011 en maart 2012 de meningen van verschillende belanghebbenden geïnventariseerd. Aan de consultatie is, naast de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) en de Raad voor rechtsbijstand, deelgenomen door het Juridisch Loket, de sociale advocatuur, het Verbond van Verzekeraars, het Landelijk Overleg Sociaal Raadslieden, de Koninklijke Beroepsorganisatie 38 I. Giesen en L. Coenraad, Kroniek van de rechtspleging. Toegang tot de rechtspleging in Nederland anno 2008 in: Nederlands Juristenblad 2009, Bijlage bij Kamerstukken II 2008/09, , nr TISCO/MvJ, Kitty s Ketens: meer voor minder rond rechtsbijstand, juni Bijlage bij Kamerstukken II 2008/09, , nr Ministerie van Justitie, Directie Rechtsbestel, Beleidsdoorlichting Toegang tot het recht. Juni Bijlage bij het regeerakkoord, Vrijheid en verantwoordelijkheid, oktober 2010, onder Kleinere overheid, p Bijlage bij het regeerakkoord Vrijheid en verantwoordelijkheid, september Brief van minister Opstelten en staatssecretaris Teeven aan de Tweede Kamer, 8 maart 2011, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 27, p Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, Consultatiepaper vernieuwing gesubsidieerde rechtsbijstand. Naar een beheersbaar stelsel, november 2011, p Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, Consultatiepaper vernieuwing gesubsidieerde rechtsbijstand. Naar een beheersbaar stelsel, november 2011, p

17 van Gerechtsdeurwaarders en de Raad voor de Rechtspraak. 47 scenario s de revue gepasseerd, zoals: Hierbij zijn verschillende - een leenstelsel (waarbij de staat de kosten van de rechtsbijstand alleen maar voorfinanciert), - een aanbestedingsstelsel (waarbij de staat rechtshulp inkoopt via een aanbestedingsprocedure waarop advocaten en rechtsbijstandverleners kunnen inschrijven), - versterking van de eerstelijns rechtshulp. 48 Uiteindelijk werd gekozen voor de laatste optie: verdieping en verbreding van eerstelijns rechtsbijstand door het Juridisch Loket. Dit komt neer op een verplichte selectie aan de poort door juridische professionals die in dienst komen van het Juridisch Loket en die moeten beoordelen of doorverwijzing naar de tweede lijn realistisch en op juridische gronden gebaseerd kan worden, of de kosten in redelijke verhouding staan tot het belang van de zaak en of de zaak redelijkerwijs niet door de rechtzoekende zelf kan worden gedaan. 49 Overigens heeft de staatssecretaris tot op heden nog geen concrete uitwerking van deze plannen bekendgemaakt. Staatssecretaris Teeven zette de bezuinigingen in het kabinet Rutte II voort. Bij brieven van 10 juli , 12 juli en 18 februari is de stelselvernieuwing rechtsbijstand (hierna: de stelselvernieuwing) door de staatssecretaris aangekondigd. Met het maatregelenpakket, dat voor het onderhavige onderzoek is geïnventariseerd en in Hoofdstuk 3 en in de bijlagen aan bod zal komen, wordt het stelsel volgens Teeven voor langere termijn houdbaar en beheersbaar gemaakt. 53 Op 30 april 2014 verscheen er opnieuw een brief van staatssecretaris Teeven, waarin hij toelicht dat de rechter niet in alle conflictsituaties de meest geëigende of meest doelmatige voorziening is om te komen tot oplossing van een geschil. Er zijn vaak betere en goedkopere methoden beschikbaar om een geschil tot een oplossing te brengen zonder dat de rechter daar aan te pas komt. De stelselvernieuwing beoogt hier volgens de staatssecretaris aan bij te dragen Brief van minister Opstelten van 10 juli 2012, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 52, p Zie voor een uitvoerige uiteenzetting van deze denkrichting het consultatiepaper. 49 Brief van minister Opstelten, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 52, p Brief van minister Opstelten van 10 juli 2012, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr Brief van staatssecretaris Teeven aan de Tweede Kamer van 12 juli 2013, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr Brief van staatssecretaris Teeven aan de Tweede Kamer van 18 februari 2014, Stelselvernieuwing gesubsidieerde rechtsbijstand. Vergaderjaar , nr Nota van Toelichting bij het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand en het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 in verband met de invoering van enige maatregelen in het kader van de stelselvernieuwing gesubsidieerde rechtsbijstand. Bijlage bij Brief van staatssecretaris Teeven aan de Tweede Kamer van 30 april 2014, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 82, p Nota van Toelichting bij het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand en het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 in verband met de invoering van enige maatregelen in het kader van de stelselvernieuwing gesubsidieerde rechtsbijstand. Bijlage bij Brief van staatssecretaris Teeven aan de Tweede Kamer van 30 april 2014, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 82, p

18 1.3 De huidige stand van zaken In het voorgaande is geschetst hoe middels drie kabinetten van duur naar duurzaam via een beheersbaar stelsel naar een complete stelselherziening werd gegaan. Hoewel er al wel een trend richting alternatieve geschilbeslechting bestond, heeft tot 2007 het beleidsaccent vooral gelegen op een optimale toegang tot de advocaat en de rechter. Sinds het advies van de Regiegroep Programma Duurzame en Toegankelijke Rechtsbijstand is daar een verschuiving in opgetreden. Volgens deze Regiegroep diende het uitgangspunt namelijk te zijn dat de burger zelf verantwoordelijkheid draagt voor de oplossing van conflicten. 55 In de visie op de toegang tot het recht van het coalitiekabinet Balkenende IV staan alternatieve wijzen van geschilbeslechting en zelfredzaamheid centraal. 56 Tijdens het kabinet Rutte-I werd voor het eerst gesproken over herziening van het rechtsbijstandsstelsel. Staatssecretaris Teeven begon hiermee door verschillende denkrichtingen voor te leggen aan betrokkenen. 57 Uit die consultatie bleek dat er breed draagvlak bestond voor verdieping en verbreding van de eerstelijns rechtsbijstand. 58 Toch zijn er ook veel kritische stemmen over de plannen waar te nemen. Volgens bijvoorbeeld Spronken kan er geen andere conclusie worden getrokken dan dat het belangrijkste doel van de beleidsplannen is om rechtzoekenden uit te sluiten van door de overheid gefinancierde advocatenbijstand en toegang tot de rechter met het argument dat burgers problemen zelf moeten oplossen. 59 Zij besluit een kritisch betoog in het NJB met de woorden: Het is bovendien maar helemaal de vraag of een verschuiving van de juridische bijstand en conflictoplossing van advocaten en rechters naar de eerstelijns rechtshulp of alternatieve geschiloplossing zoveel goedkoper zal zijn en of het gaat lukken om onze samenleving te dejuridiseren. Problemen inventariseren en oplossen kost nu eenmaal tijd en geld. Veel zal afhangen van de vraag hoe de kwaliteit van de selectie aan de poort is, hoeveel tijd daaraan besteed kan worden en hoeveel beleidsvrijheid daarbij wordt toegekend. Als de bezuinigingstaakstelling daarbij doorslaggevend is, dan vrees ik dat de toegang tot het recht voor veel minder draagkrachtige burgers niet verder zal gaan reiken dan een loket. 60 De voorzitter van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) Van de Schepop vindt niet dat de overheid, in de rol van het Juridisch Loket, zou mogen bepalen wie naar de rechter mag. 61 Daarnaast is er kritiek op de kwaliteit van de juristen die de poortwachtersfunctie hebben: deze zouden academisch geschoold moeten zijn volgens de 55 Brief van staatssecretaris Albayrak, 24 oktober 2008, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 1., p Zie voor een uitvoerige beschrijving van de kabinetsvisie de brief van staatssecretaris Albayrak van 24 oktober 2008, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 1, p. 3. e.v. 57 Brief van staatssecretaris Teeven, 31 oktober 2011, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr Brief van minister Opstelten van 10 juli 2012, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 52, p T. Spronken, Rechtsbijstand: het kind van de rekening in: Nederlands Juristenblad 2013, p T. Spronken 2013, p In buitenhof 10 november

19 Deken van de Orde van Advocaten. 62 Volgens Teeven hoeft er geen zorg te zijn over de kwaliteit van selectie aan de poort; hij wil de eerstelijnsrechtsbijstand verder versterken tot een volwaardige juridische huisarts. 63 De huidige stelselvernieuwing onder het Kabinet Rutte-II heeft volgens Westerveld heel wat discussie losgemaakt. In het debat worden grootse woorden niet geschuwd; de bijl zou aan de wortel van de rechtsstaat zijn gezet. 64 Spronken voegt aan dit debat toe dat serieus de vraag moet worden gesteld of de manier waarop de taakstelling voor de bezuiniging op gefinancierde rechtsbijstand van het kabinet Rutte II wordt ingevuld wel aanvaardbaar is. 65 Een wat andere benadering wordt gevolgd door Hanenberg die stelt dat de discussie over de beheersbaarheid van het stelsel al snel onzuiver wordt, als niet eerst een behoorlijk onderzoek wordt gedaan naar de oorzaken van de stijging in de kosten: Voordat er hoe dan ook aanleiding kan bestaan voor het drastisch omgooien van het stelsel van gefinancierde rechtshulp, moet eerst helder zijn voor welk probleem een oplossing moet worden bedacht, in plaats van andersom. 66 Ook in het politieke debat wordt de stelselvernieuwing kritisch bekeken. 67 De aangenomen moties die in de inleiding van het onderzoeksrapport zijn genoemd, illustreren de zorgen die in het parlement leven met betrekking tot het behoud van de kwaliteit van de rechtsstaat en de toegang tot het recht in Nederland. 1.4 Tot slot: een voortdurend spanningsveld De vormgeving van de toegang tot het recht is voor de wetgever zonder meer een uitdaging. Rechtsaanspraken en een gang naar de rechter moeten voor rechtzoekenden toegankelijk, snel, goedkoop en eenvoudig zijn, en tegelijkertijd zijn waarborgen ter verzekering van een juiste en deskundige uitkomst noodzakelijk. Daarnaast speelt voor de wetgever mee dat te hoge drempels afbreuk doen aan het beginsel van toegang tot een onafhankelijke rechter en de goede rechtsbedeling, terwijl de rechterlijke macht bij te lage drempels ook in het gedrang kan komen wanneer de sluizen opengaan en gerechten overspoeld raken door te veel zaken. 68 Niet iedere bijstelling van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand leidt noodzakelijkerwijs tot een aantasting van grondrechten of is per definitie rechtsstatelijk ontoelaatbaar. 69 Maar de steeds verdergaande bezuinigingen en bijstellingen van het stelsel roepen wel de vraag op waar de grenzen liggen en wanneer deze bereikt worden. Dat brengt ons bij het onderwerp van het volgende hoofdstuk. 62 H. Arlman en E. Lohman, Toegang tot het recht: grondrecht of kostenpost? in: NJB 2013/ Uitspraak van Teeven tijdens Eerste Kamer debat, zie 64 M. Westerveld, Gesubsidieerde rechtsbijstand en de toegang tot het recht in: Nederlands Juristenblad 2014/246, p T. Spronken 2013, p P. Hanenberg, Vernieling van de gesubsidieerde rechtsbijstand in: Nederlands Juristenblad 2012/461, p Zie hiervoor onder andere het Algemeen Overleg van 26 maart 2013, VAO Stelsel gefinancierde rechtsbijstand. 68 G.J.M. Corstens en R. Kuiper, De toegang tot de rechter in een moderne rechtsstaat. IJkpunten voor een concrete vormgeving in: Justitiële Verkenningen, jrg. 40, nr. 1, 2014, p M. Westerveld 2014, p

20 18

21 Hoofdstuk 2 Toegang tot het recht en de rechter Alvorens in Hoofdstuk 3 aan de hand van concrete casestudies in te gaan op de maatregelen die sinds de economische crisis van 2008 zijn genomen die gevolgen hebben gehad voor de toegang tot het recht, is het van belang om meer inzicht te krijgen in wat de begrippen toegang tot het recht en het daarmee samenhangende toegang tot de rechter precies inhouden. Zoals ook hiervoor al bleek, is de vraag of de rechtzoekende voldoende toegang tot het recht heeft, niet alleen voortdurend in beweging, maar ook, gezien de recente overheidsontwikkelingen, een actueel vraagstuk. Dit hoofdstuk tracht een state of the art te geven van het juridische, theoretische en beleidsmatige debat over de concepten toegang tot het recht en toegang tot de rechter. Duidelijk wordt dat er per invalshoek verschillend naar de concepten wordt gekeken. 2.1 Toegang tot het recht Toegang tot het recht: een rechtsstatelijk begrip Toegang tot het recht omvat rechtsstatelijke elementen als kenbaarheid van het recht, rechtvaardigheid, rechtsgelijkheid en het recht op rechtsverwerkelijking. Het gaat er om dat burgers hun recht kunnen halen met een hiervoor geschikt instrument dat voldoet aan de basisvoorwaarden transparantie, onpartijdigheid en onafhankelijkheid. 70 Het recht op toegang tot het recht wordt als zodanig niet expliciet in onze nationale of Europese wetgeving genoemd. In Nederland bepaalt artikel 18 lid 1 van de Grondwet dat een ieder zich in rechte en in administratief beroep kan doen bijstaan. Om de uitoefening van dit recht te effectueren, bepaalt lid 2 voorts dat de wet regels stelt omtrent het verlenen van rechtsbijstand aan minder draagkrachtigen. 71 Dit is vervolgens geregeld in de Wet op de rechtsbijstand (Wrb) en onderliggende regelgeving, zoals het Besluit rechtsbijstand- en toevoegcriteria (Brt). Op grond van de Wrb krijgen rechtzoekenden met een inkomen onder een bepaalde grens en personen met een ambtshalve toevoeging, zoals verdachten die in bewaring zijn gesteld, gesubsidieerde rechtsbijstand. Naar schatting wordt 37% van de Nederlandse bevolking als Wrb-gerechtigd beschouwd. 72 Artikel 18 lid 1 Gw betreft een klassiek afweerrecht; de overheid dient zich te onthouden van beperkingen op het recht op bijstand in rechte en in administratief beroep. Dit artikellid garandeert een ieder het recht zich juridisch te doen bijstaan in elke procedure waarin rechtsgeschillen worden beslecht, dat wil zeggen civiele rechtspraak, strafrechtspraak, tuchtrechtspraak, arbitrage, bestuursrechtspraak en administratief beroep. 73 Lid 2 omvat een opdracht aan de wetgever en is daarmee bij uitstek een sociaal grondrecht. Het is daarom niet een in rechte afdwingbaar recht voor rechtzoekenden en biedt geen bescherming tegen verlagingen van het voorzieningenniveau op 70 M. Westerveld 2014, p Nota van Toelichting bij het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand en het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 in verband met de invoering van enige maatregelen in het kader van de stelselvernieuwing gesubsidieerde rechtsbijstand. Bijlage bij Kamerstuk , nr. 82, p S.L. Peters en L. Combrink-Kuiters 2014, p Kamerstukken II 1975/76, , nr. 3, p. 8; Bijl. Kamerstukken II 1975/76, , nr. 4, p

22 grond van de Wrb. 74 Bij de concrete vormgeving van rechtsbijstand aan minder draagkrachtigen zijn de marges ruim. Het antwoord op de vraag of het recht op effectieve toegang tot de rechter noodzaakt tot toevoeging van een gesubsidieerde advocaat, hangt af van de omstandigheden van het geval. Per geval kan bijvoorbeeld worden beoordeeld of betrokkene in staat is zijn zaak zelf op effectieve wijze te behandelen, dan wel de gesubsidieerde toevoeging van een advocaat noodzakelijk is. 75 In civielrechtelijke context heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) bepaald dat gesubsidieerde rechtsbijstand vereist kan zijn indien van een procespartij niet verwacht kan worden dat hij zich behoorlijk in rechte kan verdedigen. Dat dient vervolgens in iedere afzonderlijke casus te worden beoordeeld aan de hand van verschillende criteria. 76 Voorbeelden van criteria waar per toetsing van het individuele geval naar gekeken moet worden, zijn te vinden in diverse arresten van het EHRM en betreffen onder andere de al dan niet bestaande mogelijkheid van een rechtzoekende om de benodigde rechtsbijstand zelf te financieren; het belang van de rechtzoekende bij de procedure; de kans op succes van de procedure en de mate van complexiteit van de toepasselijke wet- en regelgeving en de procedure. 77 Betekent het recht op gesubsidieerde rechtsbijstand ook het recht om zelf een rechtshulpverlener te kiezen? Volgens de Memorie van Toelichting bij het destijds ingediende voorstel tot verandering van de Grondwet kunnen er beperkende voorschriften worden gegeven betreffende diens hoedanigheid. 78 Geruime tijd bestond onduidelijkheid over de omvang van het recht om zelf een rechtshulpverlener te kiezen. Het baanbrekende arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: HvJ EU) van 7 november 2013 heeft hier voor wat betreft het Unierecht grotendeels een einde aan gemaakt. 79 In die uitspraak heeft het Hof bepaald dat een rechtsbijstandsverzekeraar in iedere procedure een vrije advocaatkeuze moet bieden. Een rechtsbijstandsverzekeraar die in zijn verzekeringsovereenkomsten regelt dat rechtsbijstand in beginsel wordt verleend door zijn werknemers, mag niet tevens bedingen dat de kosten van rechtsbijstand van een door de verzekerde vrij gekozen advocaat of rechtsbijstandverlener slechts vergoed worden indien de verzekeraar van mening is dat de behandeling van de zaak aan een externe rechtshulpverlener moet worden uitbesteed. Dat geldt ook indien rechtsbijstand voor de desbetreffende procedure naar nationaal recht niet verplicht is. 80 Deze uitspraak en benadering kan een reflexwerking hebben voor situaties die buiten de werkingssfeer van het Unierecht vallen, zodat de uitspraak ook van potentiële betekenis is voor de vormgeving van het stelsel van rechtsbijstand in Nederland. Overigens is in Nederland de hoofdregel dat een advocaat die op toevoeging werkt, dient te staan 74 T. Barkhuysen, M.L. van Emmerik en J.H. Gerards, De toegang tot de rechter en een eerlijk proces in de Grondwet. Alphen aan den Rijn: Kluwer 2009, p Nota over de toestand van s Rijks financiën Eerste Kamer, vergaderjaar , , P, p EHRM 9 oktober 1979, nr. 6289/73 (Airey vs. Ireland); EHRM 28 maart 1990, nr /86 (Granger vs. United Kingdom); EHRM 24 mei 1991, nr /87 (Quaranta vs. Swiss) en EHRM 15 februari 2005, nr /01, (Steel and Morris vs. United Kingdom). 77 EHRM 15 februari 2005, nr /01, (Steel and Morris vs. United Kingdom); EHRM 9 oktober 1979, nr. 6289/73 (Airey vs.ireland). 78 Kamerstukken II 1975/76, , nr. 3(Memorie van toelichting), p HvJEU 7 november 2013, C-442/12 (X/DAS Rechtsbijstand) met noot van P.H. Bossema-de Greef. 80 HvJEU 7 november 2013, C-442/12 (X/DAS Rechtsbijstand). 20

23 ingeschreven als gesubsidieerde dienstverlener. Toevoeging van een niet-ingeschreven dienstverlener is niet onmogelijk, maar gebeurt alleen in uitzonderlijke gevallen waarbij de rechtzoekende uitdrukkelijke en gemotiveerd om rechtsbijstand door een niet-ingeschreven raadsman verzoekt. 81 Het was de bedoeling van de toenmalige staatscommissie Carls/Donner dat de burger in staat dient te worden gesteld zijn rechten met deskundige hulp geldend te maken voor de rechter. Uit de Memorie van Toelichting van 1976 blijkt dat artikel 18 Gw niet uitsluit dat ook in gevallen buiten rechte een recht op juridische bijstand wordt erkend. De grondwet spreekt zich hier echter niet over uit en laat dit aan de ontwikkeling over. 82 De beleidsmatige verbreding van toegang tot het recht De notie van toegang tot het recht komt in verschillende beleidsstukken naar voren. Zo wordt het in de Nota van Toelichting bij het ontwerpwijzigingsbesluit Eigen bijdrage rechtsbijstand een grondrecht genoemd. Toegang tot het recht wordt dan primair opgevat als toegang tot gesubsidieerde rechtsbijstand en komt daarmee al in nauw verband met het recht op toegang tot een rechter. 83 Toegang tot het recht omvat echter meer dan toegang tot gesubsidieerde rechtsbijstand. Zoals eerder aan de orde kwam, is het kabinet sinds het kabinet Balkenende IV gericht op zelfredzaamheid van de burger. Daarvoor is typerend dat staatssecretaris Albayrak in haar brief van 24 oktober 2008, als toelichting op het advies Van duur naar duurzaam dat betrekking heeft op de organisatie en financiering van de gesubsidieerde rechtsbijstand en de toegang tot het recht, schreef dat men toegang tot het recht kan krijgen door rechtsbijstand van een advocaat, maar ook door zelfredzaamheid, door een buitengerechtelijke geschillenregeling of door advies van andere (rechts)hulpverleners: 84 In onze samenleving wordt steeds meer zelfstandig optreden van de burger verwacht. De belangrijkste verschuiving in het beleid is dat de burger meer verantwoordelijkheid moet gaan dragen voor eigen welzijn en dat professionele hulpverleners meer een ondersteunende rol moeten gaan vervullen. Dit brengt met zich dat de burger primair zonder tussenkomst van de rechter ook zijn eigen problemen en conflicten dient op te lossen. Het kabinet ziet het als de taak van de overheid deze eigen verantwoordelijkheid te ondersteunen. ( ) Voorkomen moet worden dat het geschil de rechtzoekende, ongeacht de eigen capaciteiten uit handen wordt genomen. Partijen kunnen vaak zelf een grote rol spelen bij het vinden van een oplossing voor hun conflict. Zij willen vaak graag opties aangereikt krijgen om het 81 E. Bauw, B. Böhler en M. Westerveld, Togadragers in de rechtsstaat. De juridische professies en de toegang tot het recht. Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2013, p Kamerstukken II 1975/76, , nr. 3 (Memorie van Toelichting), p Nota van Toelichting bij het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand en het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 in verband met de invoering van enige maatregelen in het kader van de stelselvernieuwing gesubsidieerde rechtsbijstand. Bijlage bij Brief van staatssecretaris Teeven aan de Tweede Kamer van 30 april 2014, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 82, p Brief van staatssecretaris Albayrak aan de Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 1, p.2. 21

24 geschil tot een oplossing te brengen. Bovendien beschikken zij zelf over de meest relevante informatie en zijn zij het best gemotiveerd een oplossing uit te voeren die zij zelf tot stand hebben gebracht. 85 Tegelijkertijd beseft het kabinet dat het niet voor alle rechtzoekenden altijd eenvoudig is een oplossing voor hun probleem te vinden en dat niet alle burgers in staat zijn hun positie in de rechtsgang waar te maken. Onder kwetsbare groepen in de samenleving verstaat het kabinet vooral langdurig werklozen, allochtonen, ouderen en mensen met een arbeidshandicap. Deze groep wordt gekenmerkt door een lage opleiding, langdurige werkloosheid, analfabetisme, weinig inkomen en beperkte zelfredzaamheid. Een eenvoudige toegang tot hulp biedende voorzieningen zoals het Juridisch Loket en sociaal raadslieden is voor deze groep van groot belang, aldus staatssecretaris Albayrak. 86 De relatief enge definitie zoals verwoord in artikel 18 Gw waarbij toegang tot het recht primair ziet op gesubsidieerde rechtsbijstand, lijkt dus vooral van toepassing te zijn op de kwetsbare groepen in de samenleving. Onderzoek wijst echter uit dat vertegenwoordigers uit de middengroepen en het Midden- en Kleinbedrijf (MKB) minder vaak gebruik maken van de diensten van een advocaat dan ontvangers van gesubsidieerde rechtsbijstand. De kostenfactor speelt hierbij een belangrijke rol. Toegang tot het recht wordt hierdoor effectief afgesloten vanwege het hoge kostenniveau. 87 Enige voorzichtigheid bij het opvatten van toegang tot het recht als toegang tot rechtsbijstand is daarom wel geboden. De beleidsbetekenis van toegang tot het recht is onderhevig aan verandering. Waar voorheen de nadruk lag op je recht halen, ligt de nadruk nu o.a. door maatregelen als het project Proactieve Geschiloplossing (PAGO), dat de publieke uitvoering meer bewust moest maken van het belang van een klantvriendelijke aanpak om geschillen te voorkomen, en door de investeringen in nuldelijnsvoorzieningen op het voorkomen van rechtsgedingen en toewerken naar duurzame oplossingen. 88 De wetenschappelijke discussie over de reikwijdte van het begrip Deze paradigmawisseling van toegang tot het recht als effectieve rechtsverwerkelijking naar preventieve conflictoplossing, wordt ook in de literatuur gesignaleerd. Ter Voert stelt bijvoorbeeld dat toegang tot het recht in de jaren zeventig werd gedefinieerd als toegang tot de advocaat en de rechter, en dat deze definitie sinds de jaren negentig is verbreed met alternatieve vormen van geschilbeslechting. Dit bleek ook al uit de contextschets van het vorige hoofdstuk. Nu staan dejuridisering en zelfredzaamheid centraal en Ter Voert noemt dit ook wel een meer pluriforme toegang tot het recht. 89 Zij geeft zelf een andere interpretatie van toegang tot het recht en definieert het als toegang tot een effectieve, rechtvaardige uitkomst. Volgens haar is voor de toegang tot het recht niet alleen van belang dat er toegang tot rechtshulp en een beslissende instantie is, maar ook of de acties van burgers tot enig 85 Brief van staatssecretaris Albayrak aan de Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 1, p Brief van staatssecretaris Albayrak aan de Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 1, p E. Bauw, B. Böhler en M. Westerveld 2013, p M. Westerveld 2014, p. 2. Westerveld maakt hier overigens wel de kritische kanttekening dat deze redenering vooral opgaat voor het civiele recht en in iets mindere mate voor het bestuursrecht. 89 M. ter Voert 2014, p

25 resultaat hebben geleid. 90 Dit brengt mee dat de rechtvaardigheidsbeleving van de uitkomst niet noodzakelijkerwijs met het feitelijk winnen of verliezen overeen hoeft te komen. Dit is bijvoorbeeld het geval bij zogenaamde dwangschikkingen. 91 De transitie die het begrip toegang tot het recht doorgaat, maakt dat het steeds meer gaat om vragen als: is het doel bereikt, is het probleem opgelost en wordt de uitkomst rechtvaardig gevonden? 92 Het gaat er dan, met andere woorden, niet alleen om dat toegang bij de ingang verleend wordt, maar ook om het product of resultaat dat er aan de achterkant uitkomt. In een artikel in het Nederlands Juristenblad uit 2008 zijn Bannier, Prakken en Verkijk kritisch over het feit dat staatssecretaris Albayrak en het kabinet de samenleving een toegang tot het recht willen bieden en niet tot de rechter of de rechtshulp. Volgens hen zat daar een adder onder het gras, want door te zoeken naar niet-juridische probleemoplossing en het recht toegankelijk te maken als een consumptieartikel wordt een deel van de bevolking de deelname aan het recht en rechtsvorming ontnomen. Wie geld heeft mag kiezen tussen procederen en alternatieve oplossingen, wie geen geld heeft, wordt de goedkopere bemiddeling in geduwd, zo stellen de auteurs. 93 Volgens de auteurs wordt de toegang tot het recht in de beleidsplannen ingevuld als toegang tot oplossing en wordt het accent verlegd van de rechten van de burger naar diens belangen. Dit wordt vervolgens geïllustreerd aan de hand van twee voorbeelden: mediation en geschillencommissies. Wie kiest voor mediation, geeft zijn formele en materiële rechtsbescherming grotendeels op. De uitspraak van een consumentengeschillencommissie geldt als bindend advies en wordt slechts onderworpen aan een marginale redelijkheidstoets. Het met financiële prikkels aansturen op alternatieve wijzen van probleemoplossing kan naar oordeel van de auteurs ten koste gaan van procedurele waarborgen. 94 Ook in het voorwoord van de Justitiële Verkenningen van maart 2014 met het thema Toegankelijkheid van recht wordt deze vraag zonder deze overigens te beantwoorden opgeworpen: wat zijn de gevolgen voor het gezag en de legitimiteit van de overheid als deze niet meer vanzelfsprekend de instantie is waar rechtzoekenden hun recht halen? 95 De kans is groot dat de definitie toegang tot het recht verder verschuift als gevolg van alle nieuwe technologische ontwikkelingen. Verdonschot stelt in dit verband bijvoorbeeld dat processen als digitalisering, disintermediation (mensen ondernemen steeds meer zelf) en ontwarring van diensten (diensten worden met een beperkte reikwijdte en duidelijke afbakening aangeboden) zowel risico s als kansen meebrengen voor de toegang tot het recht. Enerzijds wordt het door de versnippering van het juridische dienstverleningslandschap complexer om passende hulp aan te bieden. Anderzijds leggen deze drie trends het fundament 90 M. ter Voert 2014, p M. ter Voert 2014, p M. ter Voert 2014, p F. Bannier, T. Prakken, R. Verkijk, Rechtshulp is meer dan probleemoplossing. Over de voorgestelde bezuinigingen in de gefinancierde rechtshulp in: Nederlands Juristenblad 2008/2112, p F. Bannier e.a. 2008, p M. Scheepmaker, Voorwoord in: Justitiële Verkenningen, jaargang 40, maart 2014, p

26 om mensen goed getimede informatie, hulp en andere ondersteuning op maat aan te bieden. 96 Naar een praktisch hanteerbare definitie van het begrip Volgens de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (hierna: RMO) omvat toegang tot het recht de vraag of burgers in de praktijk in de onderhandelingssamenleving een samenleving waarbij het initiatief niet langer bij de overheid ligt en waar zelfredzaamheid van de burger wordt gestimuleerd - voldoende toegerust zijn om voor hun belangen op te komen en conflicten op te lossen. De RMO beantwoordt deze vraag negatief, omdat kwetsbare categorieën burgers, zoals ouderen, analfabeten en laag opgeleiden, om uiteenlopende redenen minder bekend zijn met de details van het rechtssysteem. Hun gebrekkige toegang tot het recht kan tot negatieve gevolgen leiden, zoals maatschappelijke afwending en ongewenste vormen van eigenrichting. 97 Dit roept vragen op als: zijn burgers voldoende en in gelijke mate geëquipeerd om zich op het veranderende speelveld van het recht staande te houden? Kennen ze hun eigen rechtspositie (en die van de ander) om de door de overheid teruggelegde verantwoordelijkheden waar te maken? Wat hebben ze nodig om voor hun belangen op te komen en om elkaar op het speelveld van het recht in evenwicht te houden? Anders geformuleerd: hoe kan voorkomen worden dat er een te groot verschil ontstaat tussen sterken en zwakken in het recht? 98 De vraag of sprake is van toegang tot het recht kan daarnaast voor verschillende categorieën burgers en verschillende relaties tussen burgers een ander antwoord krijgen. 99 Barendrecht en Kamminga onderzochten in opdracht van de RMO of de instellingen waarop burgers een beroep kunnen doen als een probleem zich aandient voldoende toegankelijk zijn. Toegang tot het recht wordt in hun studie onderscheiden in: (1) toegang tot goede informatie over de objectieve normen die voor het gedrag in de relatie gelden, (2) toegang tot goede begeleiding en hulp, (3) toegang tot een goede overleg- en onderhandelingsomgeving, en (4) toegang tot een neutrale bindende interventie. De prijs die personen voor toegang tot het recht moeten betalen, bestaat niet alleen uit betalingen aan rechtshulp of andere leveranciers van recht, maar ook uit tijdsinvesteringen, de schade die ontstaat door wachttijden, emotionele lasten, de kosten van fouten en de schade aan de relatie die, paradoxaal genoeg, soms ontstaat door een beroep op het recht. 100 Naast hun eigen definitie, laten de auteurs zien hoe toegang tot het recht in de literatuur wordt gebruikt. Enkele voorbeelden van invalshoeken waarmee naar de term gekeken wordt: 96 J.H. Verdonschot, De technologie van toegang tot het recht in: Justitiële Verkenningen, jrg. 40, nr. 1, 2014, p Wat overigens interessant is aan het artikel van Verdonschot, waarin hij ingaat op zijn eigen onderzoek naar M-Sheria platforms in krottenwijken in Kenia, is dat het laat zien dat de definitie van toegang tot het recht niet alleen sterk tijdsafhankelijk is, maar ook sterk contextafhankelijk. In Kenia gaat het in de definiëring van toegang tot het recht meer om de fysieke bereikbaarheid omdat daar de problemen in zijn gelegen; dit zijn zaken die in Nederland totaal geen beperking vormen en om die reden ook geen rol spelen in het afbakenen van het begrip. 97 Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, Toegang tot recht. Den Haag, december 2004, p Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling 2004, p Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling 2004, p J.M. Barendrecht en P. Kamminga, Toegang tot recht: de lasten van een uitweg. Tilburg, augustus 2004, opgenomen als bijlage 3 bij RMO Advies 32, p

27 1. Toegang tot rechtshulp, waaronder bureaus voor rechtshulp, commerciële advocatuur, rechtsbijstandsverzekeraars, maar ook juridisch advies van vakbonden. 2. Toegang tot procedures en advies, waaronder toegang tot gerechtelijke procedures, beschikbaarheid van adequate procesvertegenwoordiging, toegang tot meer informele procedures en administratieve instanties en beschikbaarheid van juridisch advies en juridische opleidingen. Ook interne klachtafhandelingstrajecten en ADR vallen hieronder. 3. Toegang tot het rechtssysteem naar behoefte, waarbij vooral gekeken wordt naar toegankelijkheid van het rechtssysteem vanuit het perspectief van de burger. 4. Effectieve toegang in de praktijk afgezet tegen toegang op papier. 101 De onderzoekers komen zelf met onderstaand schema, waarin zij de mate van interventie in de relatie tussen partijen en de mate van informatie/begeleiding met elkaar combineren. Per kwadrant signaleren zij knelpunten met betrekking tot toegang tot het recht. Een van de belangrijkste uitkomsten van het onderzoek van Barendrecht en Kamminga is dat het probleem niet zozeer ligt in het aanbod van informatie, begeleiding en interventie: dat lijkt over het algemeen voldoende voorhanden te zijn. Het probleem ligt eerder in de lasten of barrières om van dat aanbod gebruik te kunnen maken, zoals een gebrek aan kennis en vaardigheden (of er een oplossing voor een probleem is hangt vaak af van de houding en opstelling van de betrokken partijen) en aan te hoge lasten qua tijd, geld en emotie voor het inschakelen van een neutrale instantie. 102 Mate van informatie/ begeleiding Mate van interventie in relatie tussen partijen Informatie/ Overleg/ advies onderhandeling Zelf oplossen Zelf informatie Samen vergaren overleggen /onderhandelen Hulp in naaste omgeving Professionele en steun hulp Informatie advies naasten Professioneel advies Vertegenwoordiging Advies rechtshulpverlener en Met hulp van naasten overleg voeren Onderhandelen met professionele hulp Onderhandelen met rechtshulp Neutrale bemiddeling Zelf proberen neutraal naar geschil te kijken Iemand uit de omgeving bemiddelt Faciliterende mediation Schikken bij rechter Neutrale beslissing Samen tot neutraal oordeel komen Oordeel van iemand uit omgeving Evaluerende mediation/ Voorlopig oordeel rechter Bindende rechterlijke beslissing Figuur 1 Toegang tot het recht in zestien kwadranten (Barendrecht en Kamminga 2004) J.M. Barendrecht en P. Kamminga 2004, p Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling 2004, p J.M. Barendrecht en P. Kamminga 2004, p

28 De zestien kwadranten van Figuur 1 laten zien dat het begrip toegang tot het recht veel meer kan omvatten dan professioneel advies of vertegenwoordiging (toegang tot een advocaat) en een bindende rechterlijke beslissing (toegang tot de rechter). Het figuur laat zien dat dit slechts onderdelen van het begrip toegang tot het recht zijn. Tussenconclusie Het bovenstaande beschouwend, valt op dat toegang tot het recht in de juridische betekenis vooral smal, als toegang op gesubsidieerde rechtsbijstand voor de rechter, wordt opgevat. Vanuit de beleidsmatige invalshoek wordt het begrip breder opgevat, namelijk als toegang tot alle vormen van rechtskundige hulpverlening in alle procedures, ook buiten de rechter om. Daarnaast verschuift de beleidsbetekenis van toegang tot het recht onder druk van de bezuinigingen steeds meer van effectieve rechtsverwerkelijking naar proactieve conflictoplossing. De definitie en reikwijdte van het concept is in de juridische literatuur bediscussieerd en deze discussie laat onder meer zien dat het begrip ook een effectieve en rechtvaardige uitkomst kan omvatten. Het voorgaande laat in elk geval zien dat de invalshoek die gekozen wordt van belang is voor de reikwijdte en de impact van het begrip. 2.2 Toegang tot de rechter De toegang tot het recht wordt vaak direct geassocieerd met toegang tot de rechter. Hoewel toegang tot de rechter wezenlijk is voor de beslechting van conflicten en als zodanig een waarborg van rechtsstatelijkheid vormt, hoeft de gang naar de rechter niet in alle situaties de meest geëigende voorziening te zijn om juridische conflicten op te lossen. Kortom, toegang tot het recht is een (veel) ruimer concept dan toegang tot de rechter. Tegelijkertijd valt de notie toegang tot de rechter binnen het concept toegang tot het recht te plaatsen. Deze onderlinge samenhang leidt er toe dat het juridische beoordelingskader hieronder, dat wordt gebruikt om te beoordelen of de toegang tot de rechter is geschonden, ook kan worden gebruikt om nader inzicht te geven op de notie toegang tot het recht. Juridisch beoordelingskader De Raad van State stelde in 2008 dat toegang tot de rechter samen met het primaat van de wet, de eerbiediging van grondrechten en de verdeling van staatsmacht over verschillende organen één van de constitutionele waarden vormt die grenzen stellen aan het optreden door de overheid, door medeburgers en door concurrenten ten opzichte van burgers en bedrijven. 104 Het juridische beoordelingskader aan de hand waarvan de vraag of de toegang tot de rechter voldoende gewaarborgd is doorgaans beantwoord wordt, is primair gelegen in het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (EU-Handvest) en de Grondwet. Artikel 6 lid 1 EVRM biedt burgers aanspraak op een eerlijk proces door een onafhankelijke en onpartijdige rechter bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging. Artikel 6 EVRM impliceert niet alleen dat er garanties voor onafhankelijkheid en 104 Advies van de Raad van State van 14 april 2008 over de adviesaanvraag inzake opdrachtverlening aan de staatscommissie grondwet. 26

29 onpartijdigheid moeten zijn en dat dus niet elk willekeurig tribunaal of geschilbeslechtende instantie die bescherming kan bieden, maar ook dat de toegang tot die onafhankelijke en onpartijdige rechter moet worden gewaarborgd. 105 Lid 3 van artikel 6 EVRM bepaalt vervolgens dat een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld (a) onverwijld, in een taal die hij verstaat en in bijzonderheden, op de hoogte moet worden gesteld van de aard en de reden van de tegen hem ingebrachte beschuldiging; (b) het recht heeft om te beschikken over de tijd en faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van verdediging en (c) het recht heeft zich zelf te verdedigen of daarbij de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze of, indien hij niet over voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen, kosteloos door een toegevoegd advocaat te kunnen worden bijgestaan, indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen. Naast artikel 6 EVRM biedt artikel 13 EVRM een meer specifiek recht op effectieve rechtsbescherming waar het vermeende schendingen van EVRM-rechten betreft. De eisen die aan deze rechtsbescherming worden gesteld zijn voor een groot deel vergelijkbaar met die onder artikel 6 EVRM. Aangezien de meeste geschillen onder het toepassingsbereik vallen van artikel 6 EVRM heeft artikel 13 daar geen toegevoegde waarde. Artikel 47 EU-Handvest bevat een bepaling die sterk lijkt op de zojuist behandelde grondrechten uit het EVRM en ook expliciet op het EVRM is afgestemd, maar alleen ziet op de toepassing van het recht van de Europese Unie en in die zin beperkter is. Tegelijkertijd sluit het ook niet uit dat de rechtsbescherming onder het Unierecht een hoger beschermingsniveau kent dan onder het EVRM (via algemene bepaling artikel 53 lid 3 EU- Handvest). Artikel 47 lid 3 EU-Handvest bepaalt dat rechtsbijstand wordt verleend aan degenen die niet over toereikende financiële middelen beschikken, voor zover die bijstand noodzakelijk is om de daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen. Het equivalent van artikel 6 EVRM op VN-niveau is artikel 14 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR). Die bepaling biedt in essentie niet meer waarborgen dan artikel 6 EVRM. Anders dan in artikel 6 EVRM is in artikel 14 lid 3 onder g IVBPR wel expliciet het recht opgenomen dat een ieder die wordt vervolgd voor een strafbaar feit, het recht heeft niet te worden gedwongen tegen zichzelf te getuigen of een bekentenis af te leggen. Anders dan artikel 6 EVRM kent artikel 14 lid 5 IVBPR ook een recht op hoger beroep in strafzaken. 106 Een expliciet recht op toegang tot de rechter is op nationaal niveau in onze grondwet niet verankerd, maar hiertoe is wel een voorstel tot wijziging van de Grondwet gedaan. 107 Voor wat betreft de Grondwet zijn met name de artikelen 15, 17, 18, 112 en 113 van belang. De laatstgenoemde twee artikelen dragen de berechting van geschillen op aan de rechterlijke macht. In artikel 17 Gw staat het ius de non evocando beschreven, wat betekent dat niemand tegen zijn wil kan worden afgehouden van een rechter. Brenninkmeijer spreekt daarom ook 105 E. Bauw, F. van Dijk en F. van Tulder, Een stille revolutie? De gevolgen van de invoering van kostendekkende griffierechten in: Nederlands Juristenblad 2010, 2047, p T. Barkhuysen, M.L. van Emmerik en J.H. Gerards 2009, p Kamerstukken II 2013/14, , H, p.1. Barkhuysen, Van Emmerik en Gerards onderzoeken daarnaast in hun rapport of de Nederlandse Grondwet aanvulling behoeft met de opname van een recht op toegang tot de rechter. Zij concluderen na een horizonverkenning tot codificatie. T. Barkhuysen, M.L. van Emmerik, J.H.Gerards, a.w.,

30 wel van een negatief geformuleerde garantie van recht op toegang tot de rechter. 108 Artikel 15 Gw regelt voorts het recht op toegang tot de rechter in geval van vrijheidsberoving en in 18 Gw is bepaald dat iedereen zich kan laten bijstaan en dat de wet regels stelt omtrent het verlenen van rechtsbijstand aan minder draagkrachtigen. Naast deze relevante wetsartikelen op nationaal en Europees niveau, is de rechtspraak van het EHRM en het Hof van belang voor de vaststelling van de minimumeisen van het recht op toegang tot de rechter. In standaardarresten als Airey vs. Ireland, en Kreuz vs. Poland wordt dit recht verder afgebakend. Ten eerste dient te worden opgemerkt dat het recht op toegang tot de rechter geen absoluut recht betreft. 109 Onder bepaalde voorwaarden zijn beperkingen op dit recht mogelijk. Zo heeft het EHRM In Podbielski and PPU Polpure vs. Poland bepaald dat dergelijke beperkingen een legitiem doel moeten dienen en dat de daarbij gebruikte middelen in een redelijke verhouding tot dat doel moeten staan, terwijl zij de toegang tot de rechter niet in de praktijk illusoir mogen maken. Het ging in die zaak om eisers die klaagden dat zij geen effectieve toegang tot de rechter hadden omdat zij te hoge griffierechten moesten betalen. Het EHRM keek toen naar de feiten, het belang van toegang tot de rechter in een democratische samenleving. De griffierechten waren in deze zaak een disproportionele beperking van de toegang tot de rechter. Bezuinigingen, door de Poolse overheid aangedragen als reden voor de verhoging van de griffierechten, vormen op zichzelf geen legitiem doel. 110 Uit zowel Europese als nationale rechtspraak komen de volgende voorwaarden naar voren. Het recht op toegang tot de rechter mag worden beperkt, mits (1) de beperkingen niet in essentie het recht op toegang tot de rechter schaden (2) de beperkingen een gerechtvaardigd doel dienen en (3) de beperkingen evenredig en proportioneel zijn. 111 In arresten van het EHRM is verder een lijn in de jurisprudentie zichtbaar waarin op verdragsstaten in beginsel de verplichting rust om toegang tot de rechter in financiële zin mogelijk te maken in zaken die onder de reikwijdte van artikel 6 EVRM vallen. Die verplichting is niet absoluut: It does not follow that free legal aid must be available for every dispute relating to a civil right. 112 De staat moet in gefinancierde rechtsbijstand voorzien wanneer de garantie van een doeltreffende voorziening in rechte wegens het ontbreken van die bijstand ontwricht zou worden. 113 In de zaak Airey vs. Irelant betrof het een echtscheiding en kwam het EHRM tot de conclusie dat Airey geen effectief recht op toegang tot de rechter had, onder meer vanwege de complexiteit van de procedure, het toepasselijke juridische kader en de emotionele betrokkenheid bij de zaak. In sommige type zaken zijn problemen juist zodanig simpel dat rechtsbijstand voor de betrokkene niet noodzakelijk is. In de zaak McVicar vs. The UK bijvoorbeeld, ging het om een hoogopgeleide en ervaren journalist A.F.M. Brenninkmeijer, De toegang tot de rechter. Een onderzoek naar de betekenis van onafhankelijke rechtspraak in een democratische rechtsstaat (dissertatie). Zwolle 1987, p EHRM 28 mei 1985, no. 8225/78 (Ashingdane vs United Kingdom), 57; HvJEU 22 december 2010, C- 279/09 (DEB vs. Bundesrepublik Deutschland), EHRM 26 juli 2005, no /98 (Podbielski and PPU Polure vs. Poland). 111 EHRM 24 oktober 1979, nr. 6301/73 (Winterwerp vs. the Netherlands); HvJEU 1 januari 2010, C-317/08, C- 318/08 en C-320/09 (Alassini) en ABRvS 25 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2012:BQ EHRM 9 oktober 1979, nr. 6289/73 (Airey vs.ireland). 113 EHRM 9 oktober 1979, nr. 6289/7 (Airey vs. Ireland) 114 EHRM 7 mei 2002, nr /01 (McVicar vs. United Kingdom). 28

31 Het EHRM heeft expliciet erkend dat een stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand, gelet op de beperkte publieke middelen die beschikbaar zijn voor civielrechtelijke zaken, alleen kan functioneren wanneer dat stelsel de mogelijkheid biedt om zaken te selecteren die voor gesubsidieerde rechtsbijstand in aanmerking komen. 115 Verdragstaten hebben een margin of appreciation: zij zijn vrij in de wijze waarop zij een stelsel met als doel om toegang tot de rechter in financiële zin mogelijk maken, vormgeven, mits de essentie van het recht op toegang tot de rechter niet wordt aangetast. 116 Dit recht wordt bijvoorbeeld wel in essentie aangetast door onnodige drempels, zoals excessieve formaliteiten 117 en ontvankelijkheidsvoorwaarden, die geen legitiem doel dienen. 118 Redelijke griffierechten raken het recht op toegang tot de rechter niet in de kern. 119 Verder heeft het Hof met betrekking tot het recht op gratis rechtsbijstand overwogen dat de rechter bij de evenredigheidsbeoordeling tevens rekening kan houden met de vraag of de hoogte van de proceskosten mogelijk een onoverkomelijk obstakel voor de toegang tot de rechter vormt. 120 De bezuiniging op en de stelselvernieuwing van de gefinancierde rechtsbijstand, zoals voorgesteld door de staatssecretaris in zijn brief van 12 juli 2013, is aan juridische toetsing onderworpen door Barkhuysen. In zijn advies van 13 februari 2014 concludeert hij dat de staatssecretaris het recht op toegang tot de rechter uitlegt als een recht dat mag worden beperkt, voor zover die beperking redelijk is en niet de kern van het recht raakt. Echter, volgens Barkhuysen is een beperking slechts toelaatbaar indien aan striktere normen wordt voldaan. Hij concludeert op basis van een uitvoerige juridische toetsing dat de toegang tot de rechter onder druk komt te staan als gevolg van de aanpassing van het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand. 121 Een beleidsmatige focus op effectieve toegang tot de rechter Het ministerie van Justitie stelt in één van haar beleidsdoorlichtingen over toegang tot de rechter dat: een ordelijke en doeltreffende vorm van geschilbeslechting een fundamenteel element van onze samenleving [vormt]. Het recht op een effectieve toegang tot de rechter maakt hier onlosmakelijk deel van uit. Dit houdt in dat de toegang tot de rechter niet bepaald dient te worden door de toevallige marktpositie en individuele welstand. Bij een adequate toegang tot de rechter zijn rechtvaardigheidsoverwegingen in het geding die de individuele keuze overstijgen. Het recht is niet alleen van waarde voor de direct 115 EHRM 26 februari 2002, no /99 (Del Sol vs. France); EHRM 16 april 2002, nr /97 (Ivison vs. United Kingdom). 116 Zie onder meer EHRM 21 januari 1975, nr. 4451/70 (Golder vs. UK), EHRM 9 oktober 1979, nr. 6289/7 (Airey vs. Ireland) en EHRM 19 juni 2001, nr /95 (Kreuz vs. Poland). 117 EHRM 28 juni 2005, nr /01 (Zednik vs. Czech republik). 118 EHRM 11 januari 2001, nr /97 (Platakou vs. Greece). 119 EHRM 31 juli 2007, nr /04 (Mretebi vs Georgia). 120 HvJEU 22 december 2010, C-279/09 (DEB vs. Bundesrepublik Deutschland), T. Barkhuysen, Advies met betrekking tot de bezuiniging op en de stelselvernieuwing van de gefinancierde rechtsbijstand en het recht op toegang tot de rechter aan het bestuur van de Vereniging Sociale Advocatuur Nederland, 13 februari 2014, p

32 betrokkenen, maar heeft ook maatschappelijk een positieve betekenis. De toegang tot de rechter is van groot belang voor het vertrouwen in de rechtsstaat. Daarbij geldt dat rechtsbijstand dikwijls een middel is om toegang tot andere schaarse voorzieningen te verkrijgen. Van een adequate toegang tot de rechter gaat bovendien een belangrijke preventieve werking uit. Onder dreiging van een procedure ziet men eerder af van contractbreuk en het onrechtmatig berokkenen van schade. En als onheil toch geschiedt, zal dezelfde dreiging partijen eerder tot een minnelijke schikking bewegen. 122 In haar brief van 14 februari 2014 stelt de Raad voor de rechtspraak dat de mate van toegankelijkheid van de rechtspraak mede wordt bepaald door de hoogte van het griffierecht, dat rechtzoekenden verschuldigd zijn. De rechtspraak is een collectief goed en griffierecht kan worden gezien als bijzondere belasting. De Raad stelt daarnaast de kritische vraag op waarom overheidsdiensten als brandweer, politie en OM volledig uit rijksmiddelen worden vergoed, terwijl er voor rechtspraak door de burger apart moet worden betaald. 123 In diezelfde brief, wordt opgemerkt dat het programma Kwaliteit en Innovatie rechtspraak (KEI) zich richt op snelle en eenvoudige standaardprocedures met korte termijnen voor inbreng van partijen, beperkte ruimte voor bewijslevering en sterkere regiebevoegdheden voor de rechter. De Raad stelt hierbij niet expliciet dat het programma KEI direct van invloed is op de toegankelijkheid van de rechtspraak, maar dat het doel van het programma is te komen tot voortvarende, digitaal toegankelijke en minder formele rechtspraak, zodat een conflict snel en effectief kan worden beslecht. 124 In die zin zou KEI een positief effect kunnen sorteren op de digitale toegankelijkheid van de rechtspraak. Hoe ruim de toegang tot de rechter daadwerkelijk is, wordt namelijk bepaald door factoren zoals kwaliteit, snelheid en complexiteit van rechterlijke procedures; factoren die niet alleen in handen van de wetgever liggen. 125 Een complicerende factor volgens de Raad voor de rechtspraak is hierbij dat het omkleden van een procedure met waarborgen ter verzekering van een juiste uitkomst de kosten, duur en complexiteit juist opstuwt. De concrete vormgeving van de toegang tot de rechter is daarom complex en dynamisch. Daarnaast zijn er verschillende actoren in het spel die aan de knoppen kunnen draaien. Advocaten bepalen hun tarieven, rechters de inrichting van de procedures en de wetgever initieert wetten die gevolgen hebben voor zaken als griffierechten, financiering van de rechtsbijstand, enzovoorts. 126 Een ruime notie van toegang tot de rechter Volgens Corstens en Kuiper betekent toegang tot de rechter in de kern dat kwesties die op een serieuze manier raken aan iemands rechtspositie, ter beoordeling en beslissing kunnen worden 122 Ministerie van Justitie Directie Rechtsbestel, Beleidsdoorlichting Toegang tot het recht, juni 2008, p Brief Raad voor de rechtspraak aan de Eerste Kamer, 14 februari 2014, p Brief Raad voor de rechtspraak aan de Eerste Kamer, 14 februari 2014, p G.J.M. Corstens en R. Kuiper 2014, p G.J.M. Corstens en R. Kuiper 2014, p

33 voorgelegd aan de onafhankelijke overheidsrechter. 127 Rechten bestaan niet alleen op papier, maar zijn ook afdwingbaar bij een rechter die in een met waarborgen omklede procedure tot een deskundig oordeel komt. 128 Volgens Westerveld is toegang tot de rechter de mogelijkheid een serieus geschil aan de rechter voor te leggen zonder onneembare of buitenproportionele barrières, die zowel financieel of inhoudelijk van aard kunnen zijn. Ook de basisuitgangspunten van eerlijke rechtspraak, fair trial en equality of arms, liggen besloten in het recht op toegang tot de rechter. 129 In zijn bijdrage aan de expertmeeting van de Eerste Kamer op 4 februari 2014, stelt Corstens dat de toegang tot de rechter in abstracto onomstreden is, maar in concreto geen rustig bezit vormt. Dit komt onder meer door de opkomst van nieuwe vormen van afdoening buiten de overheidsrechter als reactie op de toegenomen en veranderende vraag naar geschilbeslechting en handhaving, zoals arbitrage, mediation, bestuurlijke boete en de OM-beschikking. Daarnaast worden drempels voor toegang tot de overheidsrechter verhoogd door bagatelzaken binnen de rechtspraak uit te filteren en door financiële prikkels. 130 De opkomst van alternatieve handhavingstrajecten en geschilbeslechtingsmethoden is één van de drie recente ontwikkelingen die door Corstens en Kuiper worden geschetst in hun artikel. Deze ontwikkeling, tezamen met de onder invloed van juridisering en specialisering toegenomen vraag vanuit de samenleving naar snelle, eenvoudige procedures en de voortschrijdende internationalisering en europeanisering, roepen de vraag op welke innovaties in de rechtspraak mogelijk zijn om beter tegemoet te komen aan wat de samenleving van de rechtspraak verlangt, maar ook of de mate van rechtsbescherming van burgers tegen de handhavende overheid toereikend is. 131 Interessant aan het perspectief van de auteurs, is dat zij de notie toegang tot de rechter dus betrekkelijk ruim opvatten. Zo valt daaronder ook de vraag in hoeverre de hoogste rechters in de gelegenheid worden gesteld om belangrijke rechtsvragen in de samenleving te beantwoorden (door bijvoorbeeld cassatierechtspraak en aan de poort niet-ontvankelijkheidsverklaringen) en de vraag of de mate van rechtsbescherming van burgers tegen de handhavende overheid toereikend is (doordat nieuwe afdoeningsmodaliteiten het initiatief bij de burger leggen en niet iedere burger even vaardig is in het vinden en bewandelen van de weg). 132 Tussenconclusie Op basis van het voorgaande moge duidelijk zijn dat het juridische kader aan de hand waarvan getoetst wordt of de toegang tot de rechter gewaarborgd wordt, in hoofdlijnen relatief uitgekristalliseerd is. Op basis van nationale en internationale wetgeving en jurisprudentie, kan toegang tot de rechter worden gedefinieerd als het recht op een eerlijk proces door een onafhankelijke en onpartijdige rechter, en wanneer rechtsbijstand noodzakelijk is voor de toegang dient deze te worden verleend aan degenen die niet over financiële middelen beschikken. Dit recht is niet absoluut en mag worden beperkt indien (1) het recht in essentie niet geschaad wordt, (2) de beperkingen een gerechtvaardigd doel dienen 127 G.J.M. Corstens en R. Kuiper 2014, p G.J.M. Corstens, Bijdrage aan de Expertmeeting Eerste Kamer, 4 februari 2014 (spreeknotitie), p M. Westerveld 2014, p G.J.M. Corstens 2014, p G.J.M. Corstens en R. Kuiper 2014, p G.J.M. Corstens en R. Kuiper 2014, p

34 en (3) evenredig en proportioneel zijn. Of sprake is van deze beperkingen dient steeds in het individuele geval te worden getoetst. Dit brengt mee dat het voorgaande vrij abstract is en ons nog weinig vertelt over de concrete situaties waarin het recht op toegang tot de rechter beperkt wordt. De rijke jurisprudentie van het EHRM geeft weliswaar wat meer handen en voeten aan deze abstracties. 2.3 Conclusie In de voorgaande paragrafen zijn de verschillende perspectieven op toegang tot het recht en het toegang tot de rechter nader bekeken. Wat opvalt, is dat het klassiek-juridische toetsingskader van belang is om de minimumgrenzen van toegang tot het recht en de rechter vast te stellen, maar dat het lastig blijkt te zijn om de precieze reikwijdte en inhoud te bepalen van de beleidsmatige notie van het begrip, die als gevolg van politieke keuzes en beleidsoverwegingen voortdurend aan verandering onderhevig is. De recente literatuur laat zien dat hier uiteenlopende opvattingen over bestaan. Toch zijn er ook gemeenschappelijke elementen te ontdekken. Op basis van een analyse van het voorgaande komen wij tot de volgende, omvattende werkdefinities die gebruikt zullen worden ter beantwoording van de hoofdvraag in dit onderzoeksrapport. Toegang tot het recht is een veelkleurig begrip dat uit verschillende onderdelen bestaat. Wat alle definities in ieder geval gemeen hebben, is dat zij gericht zijn op effectieve rechtsverwerkelijking : zowel op papier als in de praktijk moeten burgers en bedrijven hun in de rechtsorde neergelegde rechten in en buiten rechte geldend kunnen maken. Hiermee is de wat? - vraag beantwoord. De hoe? -vraag, hoe rechten effectief geldend kunnen worden gemaakt, is vervolgens op verschillende wijzen te beantwoorden. In dit verband wordt verwezen naar zowel niet-juridische als juridische hulpverlening. Wat deze vormen van hulpverlening gemeen hebben, is dat zij moeten voldoen aan belangrijke rechtsstatelijke elementen zoals kenbaarheid, rechtvaardigheid, rechtsgelijkheid, transparantie, onpartijdigheid en onafhankelijkheid. Het schema van Barendrecht en Kamminga (2004) is bruikbaar om de verschillende stappen die een rechtzoekende doorloopt in kaart te brengen. Wij hebben dit schema samengevoegd met relevante inzichten van andere auteurs en komen tot de volgende definitie: Toegang tot het recht is de toegang die een rechtzoekende heeft tot informatie, begeleiding, overleg en onderhandeling en een neutrale bindende interventie om zijn probleem op een effectieve manier op te kunnen lossen. 32

35 Deze definitie valt als volgt uiteen in vier randvoorwaarden, vier treden die een rechtzoekende doorgaans zal doorlopen. Toegang informatie tot Toegang begeleiding tot Toegang tot overleg en onderhandeling Toegang tot een neutrale bindende interventie. Figuur 2 De verschillende treden van toegang tot het recht, gebaseerd op Barendrecht en Kamminga (2004). Het laatste onderdeel en tevens sluitstuk van toegang tot het recht is het recht op toegang tot de rechter. Op basis van nationale en internationale wetgeving en jurisprudentie, kan toegang tot de rechter als volgt worden gedefinieerd: het recht op een eerlijk proces door een onafhankelijke en onpartijdige rechter, en wanneer rechtsbijstand noodzakelijk is voor de toegang dient deze te worden verleend aan degenen die niet over financiële middelen beschikken. Dit recht is niet absoluut en mag worden beperkt indien (1) het recht in essentie niet geschaad wordt, (2) de beperkingen een gerechtvaardigd doel dienen en (3) evenredig en proportioneel zijn. Of sprake is van deze beperkingen dient steeds in het individuele geval te worden getoetst. De Nederlandse Staat geniet onder het EVRM een margin of appreciation in de wijze waarop zij een rechtsbijstandsstelsel vormgeeft, mits dit recht op toegang tot de rechter in essentie niet wordt aangetast, voor wat betreft het Unierecht hangt het af van de reikwijdte van het Unierecht zelf. De toegang tot de rechter komt heden ten dage volgens diverse auteurs onder druk te staan door allerhande ontwikkelingen in de samenleving die innovatie en veranderingen van de rechtspraak vergen. Geconcludeerd kan worden dat toegang tot het recht en het recht op toegang tot de rechter relatief abstract begrippen zijn waar vanuit een juridische en meer beleidsmatige invalshoek naar gekeken kan worden. Om meer inzicht te krijgen in de eigenlijke betekenis van deze begrippen voor de dagelijkse praktijk van een rechtzoekende, wordt in het volgende hoofdstuk gekeken hoe deze de stappen van Figuur 2 doorloopt. 33

36 34

37 Hoofdstuk 3 De (cumulatieve) gevolgen van de maatregelen In dit hoofdstuk staat de derde deelonderzoeksvraag centraal: welke (cumulatieve) gevolgen kunnen de maatregelen hebben voor verschillende soorten rechtzoekenden? Aan de hand van zeven casestudies wordt een beeld gegeven van de mogelijke gevolgen van de 74 in kaart gebrachte maatregelen voor rechtzoekenden. Hierbij is gewerkt met Persona s, die zijn gebaseerd op representanten van cliënten van het Juridisch Loket. De Persona s zijn daarbij geplaatst op een schaal van zelfredzaamheid. Zo is Persona Johan heel zelfredzaam, terwijl Persona Mohammed dit absoluut niet is. Bij iedere casestudy zijn drie momenten in de tijd gehanteerd: 2007, 2014 en Daardoor kan nader inzicht worden gegeven in de veranderende reguleringscontext. De casestudies verkennen en illustreren gevolgen voor rechtzoekenden. Zelfredzaamheid Waarom speelt zelfredzaamheid een belangrijke rol in het behandelen van de Persona s en wat wordt er precies onder zelfredzaamheid verstaan? Het antwoord op deze vraag is gelegen in het feit dat de nadruk in het huidige beleid voor gesubsidieerde rechtsbijstand is komen te liggen op de eigen verantwoordelijkheid van de burger, het informeren van de burger over verschillende oplossingsmogelijkheden waartussen hij zelf kan kiezen, het bevorderen van zelfredzaamheid en het stimuleren van alternatieven voor de rechtspraak. Volgens de staatssecretaris moet het eigen probleemoplossend vermogen van burgers, bedrijven en instellingen in de maatschappij verder worden gestimuleerd. 133 Artikel 12 lid 2 Wrb geeft zeven uitsluitingsgronden waarop rechtsbijstand wordt geweigerd. Zelfredzaamheid is hier één van. Artikel 12 lid 2 onder g bepaalt dat rechtsbijstand niet wordt verleend indien het een belang betreft waarvan de behartiging redelijkerwijze aan de aanvrager zelf kan worden overgelaten, zo nodig met bijstand van een andere persoon of instelling van wie onderscheidenlijk waarvan de werkzaamheden niet vallen binnen de werkingssfeer van deze wet. Een binnen de werkingssfeer van de wet gelegen instantie is het Juridisch Loket. 134 Uit de toelichting op dit zelfredzaamheidscriterium blijkt dat de rechtzoekende het nodige zelf moet ondernemen voordat rechtsbijstand verleend kan worden: In het algemeen kan gezegd worden dat indien nog geen sprake is van een conflictueuze situatie de rechtzoekende het voortouw gelaten kan worden. Alleen in bijzondere gevallen of indien een direct conflict dreigt, kan hiervan worden afgeweken. Ook dient voorkomen te worden dat zaken in de sfeer van de rechtsbijstand belanden terwijl nog andere, meer geëigende vormen van hulpverlening zoals gemeentelijke of andere overheidsinstellingen, sociaal raadslieden of maatschappelijk werk, openstaan. Zaken waaraan in dit verband gedacht kan worden zijn aanvragen 133 Brief van de staatssecretaris aan de Tweede Kamer van 12 juli 2013, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 64. Zie over de tendens van zelfredzaamheid ook M. ter Voert 2014, pp E. Bauw, B. Böhler en M. Westerveld 2013, noot

38 van sociale verzekeringen en voorzieningen, huursubsidie, vergunningen, betalingsregelingen en schuldsanering indien de schulden niet worden betwist. Rechtsbijstandverleners kunnen, wanneer zij met dergelijke zaken tijdens het spreekuur worden geconfronteerd, zich beperken tot het aangeven van de instanties of personen tot wie men zich moet wenden. 135 Zelfredzaamheid komt dus nauw overeen met het verantwoordelijk zijn voor (het oplossen van) eigen problemen. De wijze waarop Denkers zelfredzaamheid heeft gedefinieerd voor het sociale veiligheidsdomein past onzes inziens goed in de context van gesubsidieerde rechtsbijstand. Zelfredzaamheid is volgens hem het vermogen en de bereidheid van mensen om conflicten of problemen in relatie met anderen tot een oplossing te brengen vanuit de opvatting dat het niet uitsluitend de verantwoordelijkheid van de overheid is om problemen tussen burgers op te lossen, maar ook de verantwoordelijkheid van die burgers zelf. 136 Wat opvalt aan de gevonden conflicthanteringsliteratuur over zelfredzaamheid, is dat het vooral gaat over de verschillende initiatieven, die door overheid en andere instanties worden genomen, om de zelfredzaamheid van burgers te bevorderen. 137 De twee kernbegrippen van zelfredzaamheid zijn dus vermogen en bereidheid. Deze begrippen spelen in verschillende wetenschappelijke disciplines, zoals gedragskunde, pedagogiek en managementtheorieën een belangrijke rol. In 1991 ontwierp Ajzen bijvoorbeeld zijn Theory of Planned Behavior. Deze theorie gaat ervan uit dat daadwerkelijk vertoond gedrag het directe gevolg is van de intentie van gedrag. Hij ontdekte drie factoren die de intentie bepalen om bepaald gedrag te vertonen. Dat zijn de attitude (het willen ), de subjectieve norm (het moeten ) en de gedragscontrole (het kunnen ). De attitude heeft te maken met de houding die de persoon over de te verwachten resultaten aanneemt ( Wat levert het mij op als ik dit gedrag ga vertonen? ), de subjectieve norm bestaat bijvoorbeeld uit sociale druk van de omgeving van de persoon ( Ik zie dat de mensen om mij heen dit gedrag ook vertonen ) en de gedragscontrole heeft betrekking op de ervaring, kennis, tijd, geld en informatie die beschikbaar is om het gedrag te kunnen vertonen. 138 Wanneer we deze theorie in de context van dit onderzoek plaatsen, houdt kunnen nauw verband met het vermogen om problemen op te lossen. Het gaat om weten wat je moet doen (kennis van het recht), weten waar je oplossingen kunt vinden, en de communicatie- en taalvaardigheid die rechtzoekenden hiervoor nodig hebben. Ook de ervaring die rechtzoekenden met het recht en informatiekanalen hebben, de tijd die zij hebben om het één en ander uit te zoeken en natuurlijk de financiële middelen beïnvloeden het kunnen oplossen van problemen. 135 Kamerstukken II 1992/93, , nr. 6, p F.A.C.M. Denkers. Op eigen kracht onveiligheid de baas. De politie van pretentieuze probleemoplosser naar bescheiden ondersteuner. Vermande, Lelystad Een zoektocht binnen het Tijdschrift voor Conflicthantering op zelfredzaamheid levert bijvoorbeeld artikelen op die gaan over een meer oplossingsgerichte aanpak van huurgeschillen, een landelijk aanspreekpunt voor buurtbemiddeling en over Rechtwijzer: eerste hulp bij conflicten. 138 I. Ajzen, The theory of planned behavior in: Organizational behavior and human decision processes, 50, 1991, pp

39 Het willen is de bereidheid om problemen op te lossen en hangt samen met de houding van de rechtzoekende tegenover het conflict, de houding van de rechtzoekende tegenover autoriteiten in het algemeen en het vertrouwen dat zij in zichzelf hebben. Of er een oplossing voor een probleem is, hangt vaak af van de houding en opstelling van de betrokken partijen. 139 Het moeten komt als zodanig in de definitie van zelfredzaamheid niet voor. Desalniettemin speelt het moeten als subjectieve norm in dit onderzoek wel een rol. Immers, rechtzoekenden worden door de verschillende maatregelen, zoals de versterking van de eerste lijn, ook gedwongen om bepaalde stappen richting meer zelfredzaamheid te maken. Bij het creëren van de Persona s, zijn, op basis van het bovenstaande, vier factoren onderscheiden die van invloed zijn op de mate van zelfredzaamheid. Het gaat daarbij om de volgende: - De bekendheid van de Persona met het recht. Om te weten in welke hoek iemand de oplossing moet zoeken, en wat hij moet doen om zijn gelijk te halen, is het belangrijk dat hij zich ervan bewust bent wat zijn rechten zijn. Onder meer Hertogh deed onderzoek naar het rechtsgevoel en rechtsbewustzijn van burgers (legal consciousness). Hij kwam tot vier stijlen van juridisch burgerschap. De juridisch actieven, ook wel de homo juridici, kennen het recht en herkennen het recht: het komt overeen met hun eigen normen. Ook de gezagsgetrouwen herkennen zich in het recht, maar zij zijn niet goed op de hoogte van de inhoud; zij respecteren het rechtssysteem omdat dit een autoriteit is die weet wat goed voor hen is. De cynici kennen het recht, maar zijn kritisch over de inhoud van het recht dat hun vertrouwen in het functioneren van het rechtssysteem beïnvloedt. De buitenstaanders ten slotte kennen het recht niet en herkennen zich niet in het recht. 140 De mate waarmee een Persona bekend is met het recht, heeft ook effect op zijn of haar gevoel van onzekerheid. Misschien is de bereidheid om het probleem op te lossen aanwezig, maar weet hij of zij niet goed welke kanalen hiervoor aangesproken moeten worden. - De houding van Persona s tegenover conflicten: zijn zij conflict vermijdend en gaan zij conflicten liever uit de weg, of zijn zij juist actief in het zoeken van oplossingen? Deze factor is geïnspireerd op Van den Brink, die, op basis van de houding die mensen hebben tegenover het moderne leven, burgers onderscheidde in bedreigde, berustende en bedrijvige burgers. Bedrijvige burgers hebben een positieve houding tegenover de moderne samenleving, vervullen daarin een actieve rol, staan open voor nieuwe mogelijkheden en stellen zich actief en ondernemend op. Bedreigde burgers zijn precies het tegenovergestelde van bedrijvige burgers. Zij hebben moeite met de huidige maatschappij, stellen zich afwachtend op en willen door de overheid beschermd worden. Beruste burgers vormen een tussenpositie Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling 2004, p M. Hertogh, Wat weten en vinden burgers van het recht? in: M. Hertogh en H. Weyers (red.), Recht van onderop. Antwoorden uit de rechtssociologie. Nijmegen: Ars Aequi Libri 2011, p G. van den Brink, Geloofwaardige rechtspraak: de rechter als bruggenbouwer. Rechtspraaklezing 2008, Rechtstreeks, p Onder modern leven verstaat Van den Brink overigens de leefwijze van burgers waarin beginselen als aanspreekbaarheid, gelijkwaardigheid, zelfwerkzaamheid en betrokkenheid richtinggevend zijn. 37

40 - De bekendheid van de Persona met het internet: de onlinekundigheid. De mate waarin een Persona zelf verantwoordelijkheid kan nemen voor zijn of haar problemen, hangt ook sterk af van de bekendheid op het World Wide Web. Wij veronderstellen dan ook dat de online mogelijkheden de zelfredzaamheid van Persona s beïnvloeden. De mate waarin de Persona s hun weg kunnen vinden op het internet, beïnvloedt namelijk het kunnen. Op die manier komen zij immers aan een groot deel van hun kennis en informatie. Naar de onlinekundigheid van Nederlandse burgers zijn reeds verschillende onderzoeken gedaan. Uit het onderzoek van de Universiteit Twente naar digitale vaardigheden van burgers blijkt dat de overheid te gemakkelijk veronderstelt dat burgers haar online informatie en diensten kunnen gebruiken. Hoewel het zoeken van informatie voor veel respondenten geen probleem oplevert, kan slechts een beperkt deel deze informatie ook omzetten in actie. 142 Ook de Nationale Ombudsman bracht in 2013 een onderzoeksrapport uit over digitale vaardigheden van burgers. Wat opvalt, is dat niet alle burgers zomaar mee kunnen komen met de digitale ontwikkelingen en een flinke groep blijvend problemen ervaart met digitale diensten. 143 Bovendien wordt geconstateerd dat er geen helder beeld is van de grootte van de groep mensen die niet mee kan komen met digitale ontwikkelingen. 144 Naar aanleiding van deze onderzoeken is het belangrijk dat met betrekking tot de Persona s een onderscheid wordt gemaakt tussen het kunnen internetten en Googlen en de zelfstandigheid om online tools te gebruiken en daarmee problemen op te lossen. - De taalvaardigheid van de Persona: weten wat je rechten zijn en weten waar je op internet moet zijn om hier meer over te lezen, hangen beiden nauw samen met de mate waarin iemand de Nederlandse taal beheerst. Ook in het contact met hulpverleners en rechtsbijstand is taalvaardigheid een cruciale factor. Rechtzoekenden moeten immers in staat zijn om hun problemen formuleren, zodat de hulpverlener deze problemen vervolgens kan vertalen in juridische coördinaten. 142 A.J.A.M. van Deursen en J.A.G.M. van Dijk, Digitale vaardigheden van Nederlandse burgers. April 2008, p W.J. van Helden, E.J.E. Govers, G.L.B. von Maltzahn, B.J. Vegter en S. Beer, De burger gaat digitaal. 9 december 2013, p. II. 144 W.J. van Helden et al 2013, p

41 De casestudies In het hiernavolgende zullen de zeven casestudies besproken worden. De casestudies zijn als volgt opgebouwd. Allereerst wordt de betreffende Persona geïntroduceerd aan de hand van enkele persoonsgegevens en wordt de mate van zelfredzaamheid van de Persona kort toegelicht. Vervolgens wordt het geschil beknopt beschreven. Elke Persona heeft te maken met een verschillend juridisch probleem waarvoor hij/zij een oplossing zoekt, waarvoor hij/zij toegang tot het recht zoekt. Na beschrijving van het geschil wordende maatregelen, waarmee de Persona in dit specifieke geschil te maken krijgt of zal krijgen, opgesomd, waarbij de nummering verwijst naar de genummerde maatregelen in de bijlagen. Vervolgens wordt getoetst of de Persona in 2007, 2014 en 2016 Wrb-gerechtigd was, is of zal zijn. Aan de hand van al deze informatie, worden de vier stappen van toegang tot het recht (toegang tot informatie, toegang tot begeleiding, toegang tot overleg en onderhandeling, en toegang tot een neutrale bindende interventie) langsgelopen. Hierbij wordt beschreven hoe de situatie in 2007 was, en hoe de situatie als gevolg van de maatregelen in 2014 is, en hoe de situatie in 2016 zal zijn als de thans voorgenomen maatregelen in werking zullen treden. Ook hierbij wordt verwezen naar de genummerde maatregelen in de bijlagen. Op deze manier wordt inzicht geboden in de praktische gevolgen van de maatregelen voor de verschillende typen rechtzoekenden. De bespreking van elke stap begint in cursief met een casuïstische, fictieve beschrijving van de redenen waarom de Persona die betreffende stap zet en de verwachtingen en/of behoeften die hij/zij heeft. Daarna wordt de feitelijke juridische situatie op de drie meetmomenten besproken. Vervolgens wordt, wederom in cursief, het (mogelijke) effect of resultaat van de ondernomen stap(pen) besproken. Na bespreking van de vier stappen volgt een korte samenvatting van de casestudy. De casestudies zijn, zoals gezegd, gerangschikt naar de mate van zelfredzaamheid. Dit leidt tot de volgende indeling: Mohammed (niet zelfredzaam) Pieter (weinig zelfredzaam) Ans (weinig zelfredzaam) Reshmi (matig zelfredzaam) Joyce (redelijk zelfredzaam) Rachid (redelijk zelfredzaam) Johan (zeer zelfredzaam) 39

42 40

43 Johan Johan (32 jaar) is een alleenstaande man, wonend in Amersfoort. Hij heeft een kantoorbaan waarmee hij een modaal inkomen verdient. Johan is erg zelfredzaam. Hij lost zoveel mogelijk zelf op en krijgt zijn informatie het liefst online, want hij is goed met computers. Voor zijn werk schrijft Johan regelmatig brieven naar cliënten, dus hij is erg taal- en schrijfvaardig. Johan weet niet precies wat zijn rechten zijn, maar hij vertrouwt erop dat hij veel op internet kan vinden. Het geschil Johan weet zich geconfronteerd met twee geschillen. Allereerst heeft Johan een conflict met zijn werkgever. Johans werkgever vindt dat hij te vaak te laat is gekomen en zijn werk niet naar behoren uitvoert. Daarnaast heeft hij gehoord dat Johan ondertussen aan het solliciteren is bij de grote concurrent. Dit alles heeft de werkgever geregistreerd in een dossier. De werkgever van Johan heeft nu met ontslag gedreigd, omdat er sprake zou zijn van een verstoorde arbeidsrelatie. De werkgever stelt dat het vertrouwen in Johan weg is. In het contract van Johan staat een pittig concurrentiebeding en Johan vreest dat als hij zijn baan verliest, hij niet snel een nieuwe baan zal vinden, te meer nu hij vanwege het concurrentiebeding ook al niet bij de concurrent mag solliciteren. Daarnaast heeft Johan ook een geschil met de gemeente. Johan wilde een dakkapel laten bouwen, om meer licht en ruimte op de bovenverdieping te krijgen. Hiervoor had hij een vergunning aangevraagd bij de gemeente, maar deze vergunning is afgewezen. Johan wil hier bezwaar tegen maken. Maatregelen die mogelijk van toepassing zijn - Afschaffing van diagnose & triage-maatregel (2016) (maatregel 1). - Invoering clawback (2026) (maatregel 2). - Versterking eerstelijn (2016) (maatregel 3). - Selectie aan de poort op basis van streng noodzakelijkheidscriterium (maatregel 4). - Verhoging eis minimaal financieel belang (2) (2016) (maatregel 11). - Generieke verhoging eigen bijdrage (2013) (maatregel 19). - Afschaffing anticumulatiebepaling (2013) (maatregel 23). - Reparatiewet griffierechten burgerlijke zaken (2013) (maatregel 26). - Invoering diagnose en triage (2011) (maatregel 34). - Wet griffierechten burgerlijke zaken (2010) (maatregel 38). - Invoering lichte adviestoevoeging (2009) (maatregel 53). 41

44 Wrb-gerechtigd? 2007: Toen Johan in 2007 begon met werken was zijn inkomen 2486,- bruto. Dit betekent dat hij 1870,- netto verdiende, wat op jaar basis ,- is. Hierdoor komt Johan in 2007 niet in aanmerking voor gesubsidieerde rechtsbijstand (artikel 34 Wrb zoals geldend op 1 juni 2007 stelde de inkomensgrens op voor alleenstaanden). Johan is niet Wrb-gerechtigd 2014: In 2014 verdient Johan 2585,- bruto per maand, wat neerkomt op een netto jaarsalaris van ,- Hierdoor komt Johan in 2014 in aanmerking voor gesubsidieerde rechtsbijstand (artikel 34 Wrb zoals geldend op 1 juni 2014 stelt de inkomensgrens op voor alleenstaanden). Johan is wel Wrb-gerechtigd 2016: Wanneer de casus van Johan plaats zou vinden in 2016 en hij op dat moment hetzelfde inkomen zou hebben, zou hij ook dan binnen de Wrb-grens van ,- vallen (maatregel 9). Johan is wel Wrb-gerechtigd 42

45 Stap 1: toegang tot informatie Johan heeft twee problemen die hij graag wil aanpakken. Allereerst heeft hij het geschil met zijn werkgever, die dreigt met ontslag. Kort gezegd komt het er op neer dat Johan misschien nog wel door één deur wil met zijn werkgever (namelijk als hij zijn baan terug krijgt), en als hij niet meer terug kan, wil hij dat zijn werkgever wat milder oordeelt over het strenge concurrentiebeding. Johan vindt het onterecht dat de werkgever zoveel waarde hecht aan het elders solliciteren. Volgens Johan staat hij volledig in zijn recht. Omdat Johan heel goed met internet en computers is, begint hij met het zoeken van belangrijke informatie. Daarnaast wil Johan bezwaar maken tegen de beslissing van de gemeente Amersfoort. Ook daarvoor begint hij met surfen op het internet. 2007: In 2007 is de website gelanceerd (maatregel 58). Hier vindt Johan informatie over zijn problemen, want rechtwijzer.nl biedt informatie aan over zowel arbeidsconflicten als over conflicten met de overheid. Op vindt Johan meer informatie over de wijze waarop hij bezwaar kan maken tegen het besluit van de gemeente. Dit kan door een brief te sturen naar de gemeente Amersfoort. Johan heeft niet echt een idee wat er precies in het bezwaarschrift moet staan, maar ook dit staat duidelijk uitgelegd op de website van de gemeente. De gemeente Amersfoort heeft Johan bovendien geïnformeerd dat hij zijn bezwaarschrift binnen zes weken moet indienen. 2014: Er zijn de afgelopen jaren veel mogelijkheden in het leven geroepen in het kader van toegang tot informatie. Deze initiatieven gaan uit van een bepaalde mate van zelfredzaamheid en proberen het eigen probleemoplossend vermogen te bevorderen. 145 Daarom zijn deze initiatieven voornamelijk gericht op het zelfstandig vergaren van informatie via internet. Zo kan Johan goed terecht op het in 2012 volledig vernieuwde rechtwijzer.nl. Hij beantwoordt de vragen die op de website aan hem worden gesteld, en krijgt inzicht in zijn eigen standpunten en in zijn mogelijkheden. Uit het stappenplan dat Johan op rechtwijzer.nl krijgt, staat dat hij eerst de communicatie met de werkgever moet verbeteren en duidelijk met hem moet praten. Op vindt Johan meer informatie over de wijze waarop hij bezwaar kan maken tegen het besluit van de gemeente. Dit kan door een brief te sturen naar de gemeente Amersfoort. In 2014 is het echter ook mogelijk dat Johan online bezwaar maakt via zijn DigiD. Omdat Johan erg vaardig is met computers en het internet, besluit hij online bezwaar te maken 2016: In 2016 verandert er voor wat betreft deze stap niet heel veel voor Johan. Het kabinet wil dat de ontslagprocedure via het UWV straks alleen mogelijk is bij ontslag 145 Zie bijv. de brief van de minister en de staatssecretaris van Veiligheid & Justitie van 13 december 2013 (Kamerstukken I, , nr. P), p. 10; en de Nota van Toelichting bij het Besluit van 10 september 2013 (Besluit aanpassingen eigen bijdrage rechtzoekenden en vergoeding rechtsbijstandverleners), Staatsblad 2013, 345, p

46 wegens bedrijfseconomische redenen. 146 Dit zou voor de werkgever betekenen dat zijn grond van verstoorde arbeidsrelatie niet langer voldoet om een ontslagvergunning te verkrijgen. Deze door het kabinet voorziene maatregelen vallen echter buiten de reikwijdte van dit onderzoek. In 2016 verandert er voor wat betreft het bezwaar maken bij de gemeente Amersfoort niet heel veel voor Johan. Op kan hij nog steeds via zijn DigiD online een bezwaarschrift indienen. Voor wat betreft Johans eerste probleem met zijn werkgever gaan we er vanuit dat de online vaardige Johan de nodige informatie vindt. Hij zou bijvoorbeeld terecht kunnen komen op Deze website geeft vrij veel informatie. Hieruit maakt Johan op dat hij een eventuele ontslagvergunning kan aanvechten bij de kantonrechter door middel van een procedure wegens kennelijk onredelijk ontslag. Ook ziet hij op deze website dat hij mogelijk recht zou kunnen hebben op een ontslagvergoeding. De website van Rijksoverheid geeft als advies om bijstand te vragen bij de Rechtsbijstandsverzekeraar of het Juridisch Loket. Voor wat betreft Johans tweede probleem ligt het voor de hand dat de zelfredzame Johan genoeg informatie vindt om zelf bezwaar te maken tegen het besluit van de gemeente

47 Stap 2: toegang tot begeleiding Johan heeft voor zijn arbeidsconflict behoefte aan begeleiding. Hij is vooral op zoek naar duiding en bevestiging van de vele informatie die hij op internet heeft gevonden. Verder heeft hij behoefte aan advies in de vorm van een kosten-baten analyse en het inschatten van zijn kansen. De ontslagvergunning is nog niet verleend; er is dus nog sprake van een dreigend ontslag. Johan en zijn werkgever hebben eigenlijk nog niet echt goed met elkaar om de tafel gezeten. Met betrekking tot het conflict met de gemeente gaan we er vanuit dat de zelfredzame Johan geen behoefte heeft aan begeleiding, maar dat het hem lukt om zelfstandig bezwaar te maken. 2007: Johan stapt naar het Juridisch Loket. Hier wordt hem eerst geadviseerd om met de werkgever om tafel te gaan zitten. Van een goed gesprek tussen beiden is immers nog geen sprake geweest. Het Juridisch Loket neemt een aantal punten met Johan door die hij daar moet bespreken. Zo moet Johan goed uitleggen wat zijn intenties waren met het solliciteren bij de concurrent, dat hij nog steeds de intentie heeft om zich als een goed werknemer te gedragen binnen het bedrijf en moet hij samen met zijn werkgever zoeken naar oplossingen. De medewerker van het Juridisch Loket geeft Johan nog wat extra tips over zijn houding en waar hij tijdens het gesprek zeker op in moet gaan. De mogelijkheid van mediation wordt ook kort met Johan besproken (zie stap 3). 2014: De medewerker van het Juridisch Loket adviseert Johan om eerst om tafel te gaan met de werkgever, omdat van een goed gesprek tussen beiden nog geen sprake is geweest. Johan zou aan de optie van mediation kunnen denken; een neutrale derde die bemiddelt tijdens dit gesprek. De medewerker van het Juridisch Loket stelt voor om Johan naar een mediator door te verwijzen (zie stap 3). 2016: in 2016 is het de bedoeling dat de eerste lijn wordt versterkt (maatregel 3). Dit betekent dat de eerste lijn niet alleen adviezen geeft, maar ook problemen voor rechtzoekenden probeert op te lossen. Binnen een pilot bij het Juridisch Loket zijn zowel juristen als advocaten betrokken. De nadruk ligt dan op waar mogelijk nietjuridische oplossingen. Ook in 2016 zal het Juridisch Loket Johan daarom adviseren om het probleem eerst met de werkgever zelf (al dan niet met behulp van een mediator) op te lossen. 45

48 Stap 3: toegang tot overleg en onderhandeling In het kader van het arbeidsconflict is het op dit moment belangrijk dat Johan in gesprek treedt met zijn werkgever. Er is namelijk sprake van een dreigend ontslag; het UWV heeft de ontslagvergunning nog niet verleend. Ook met betrekking tot het conflict met de gemeente is er behoefte aan overleg. 2007: Bij brief van 19 april 2004 heeft de Minister van Justitie aangekondigd het gebruik van mediation, ofwel conflictbemiddeling, te willen stimuleren. 147 Sinds 1 april 2005 kunnen rechtzoekenden ook voor mediation een toevoeging aanvragen. 148 Johan komt hier echter niet voor in aanmerking met zijn inkomen dat net boven de Wrb-grens valt. Kortom, als Johan mediation zou willen, moet hij het zelf betalen. Dit maakt het voor hem geen aantrekkelijke optie. Na ontvangst van Johans bezwaarschrift, nodigt de gemeente Amersfoort Johan uit voor de hoorzitting waar hij vragen kan stellen en zijn standpunt nog eens kan toelichten. Omdat Johan hier geen ervaring mee heeft en omdat hij het fijn zou vinden om wat meer begeleiding te krijgen van iemand met specialistische kennis, bezoekt hij het Juridisch Loket. Op dit spreekuur wordt hem verteld dat in het bestuursrecht geen beginsel van verplichte procesvertegenwoordiging geldt, dus dat Johan in principe alleen naar de hoorzitting kan gaan. De medewerker van het Jurdisch Loket neemt zijn standpunt en argumenten met hem door. 2014: Sinds 2009 bestaat er een wettelijke grondslag voor de Raad voor rechtsbijstand om ook toevoegingen afgeven voor mediation (maatregel 54). Johan verdient netto op jaarbasis en is in 2014 dus Wrb-gerechtigd. Dit maakt mediation voor Johan een relatief goedkope optie, want voor vier uur mediation geldt slechts een eigen bijdrage van 53,00. Als de mediation langer dan 4 uur duurt, wordt het bedrag 105, Johan wordt door het Juridisch Loket doorverwezen naar een mediator. De gemeente Amersfoort is één van de gemeentes die meedoet aan het project Prettig Contact met de Overheid van het ministerie van BZK (maatregel 39). Door een meer informele aanpak en door eerder persoonlijk contact tussen ambtenaar en burger, wordt geprobeerd om conflicten vroegtijdig op te lossen voordat zij verder escaleren. Hiermee wordt een stap naar de rechter voorkomen. Na ontvangst van Johans bezwaarschrift, belt een gemeenteambtenaar Johan op. De ambtenaar legt Johan uit waarom hij geen vergunning voor zijn dakkapel krijgt. Daarnaast vertelt de ambtenaar Johan dat er verschillende mogelijkheden zijn om vergunningsvrij te bouwen. Zo zou Johan ervoor kunnen kiezen om een dakkapel aan de achterkant van zijn huis te bouwen, of de maten van zijn gewenste dakkapel aan te passen zodat deze toch 147 Kamerstukken II 2003/04, , nr. 1, blz. 2 en Vooruitlopend op een wettelijke grondslag, gaven de raden vanaf 1 april 2005 reeds op grond van artikel 4:23, derde lid, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht mediationtoevoegingen af. De wettelijke grondslag voor mediationtoevoeging kwam per 1 juli 2009 met de Wet van 29 december 2008, Staatsblad 2009,

49 vergunningsvrij gebouwd kan worden. Johan voelt zich zeer respectvol en prettig bejegend door de ambtenaar en is blij dat hij niet verder hoeft te procederen. 2016: in 2016 is er niet veel veranderd, te meer nu de verschuiving van geschilbeslechting naar conflictoplossing steeds meer doorzet onder invloed van succesvolle projecten als Prettig Contact met de Overheid en Proactieve Geschiloplossing (maatregel 39). Johan verzoekt zijn werkgever om met elkaar om tafel te gaan. Het is voorstelbaar dat de werkgever openstaat voor overleg en dat zij er met elkaar goed uitkomen. In deze casestudy gaan wij echter uit van de situatie dat ze er samen niet uit komen. De werkgever staat niet open voor een gesprek (al dan niet onder begeleiding van een mediator); of het gesprek loopt op niets uit. De werkgever blijft stellen dat het vertrouwen in Johan weg is. Met het opgebouwde dossier in de hand vraagt de werkgever een ontslagvergunning aan bij het UWV en deze wordt verleend. Johan heeft tien dagen de tijd om een verweerschrift in te dienen waarmee hij het verleen van een ontslagvergunning aan zijn werkgever kan betwisten. Hij gaat eerst terug naar het Juridisch Loket voor hulp en advies. Daar wordt hem verteld dat, omdat het om persoonlijke redenen gaat, Johan goede kansen heeft in een verweerschrift. Het Juridisch Loket geeft hem tips voor zijn verweerschrift. Omdat Johan Wrb-gerechtigd is, komt hij voor gefinancierde rechtshulp in aanmerking, maar betaalt wel een hoge eigen bijdrage (stap 4). In deze casestudy werpt het project Prettig Contact met de Overheid zijn vruchten af voor de gemeente Amersfoort en voor Johan. Johan heeft in een vroeg stadium te horen gekregen wat hij moet doen om vergunningsvrij een dakkapel te kunnen bouwen. Er zijn natuurlijk ook gevallen voorstelbaar waar een burger minder ontvankelijk voor deze informele aanpak is, of dat er desondanks reden is om toch in beroep te gaan bij de bestuursrechter. Daarom wordt hieronder tenslotte nog de stap behandeld waarbij Johan wél in beroep zou gaan tegen de beslissing op bezwaar van de gemeente Amersfoort (stap 4). 47

50 Stap 4: toegang tot een neutrale bindende interventie De werkgever heeft inmiddels een ontslagvergunning van het UWV gekregen. Johan wil zijn ontslag aanvechten bij de kantonrechter door middel van een opzichzelfstaande procedure op grond van kennelijk onredelijk ontslag. Deze procedure is veel moeilijker dan de ontslagvergunningsprocedure. Daarom gaat Johan weer terug naar het Juridisch Loket om meer inzicht te krijgen in zijn mogelijkheden, om samen een kosten-batenafweging te maken en om zijn kansen in te schatten. Afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval zal het Juridisch Loket hem adviseren om de procedure wel of niet te doorlopen. In de praktijk wordt deze procedure maar relatief zelden gebruikt. In deze casestudy bespreken wij hoe de situatie er voor Johan uit zou zien als hij de procedure wel zou willen doorlopen. Bij de kantonrechter is procesvertegenwoordiging niet verplicht (art. 79 lid 1 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering), maar Johan overweegt om zich toch te laten bijstaan door een arbeidsrechtadvocaat. Ook met de gemeente is Johan er nog niet uitgekomen. Daarom wil hij bij de bestuursrechter in beroep tegen de beslissing op bezwaar van de gemeente Amersfoort. 2007: Johan valt in 2007 buiten de Wrb-grens. Dat betekent dat hij geen recht heeft op toevoeging en dat hij het uurtarief van de arbeidsrechtadvocaat zou moeten betalen. De griffierechten bij de kantonrechter waren in 2007 voor Johan als eisende partij 105,00 ingevolge artikel 2 lid 2 sub f van de Wet Tarieven in Burgerlijke Zaken. Als Johan in 2007 besluit om in beroep te gaan tegen de beslissing op bezwaar van de gemeente Amersfoort, dan betekent dit allereerst dat hij 39,00 aan griffierechten kwijt is, ingevolge het artikel 8:41 Awb. Voor rechtskundig advies komt Johan niet in aanmerking voor een toevoeging, omdat hij in 2007 niet Wrb-gerechtigd is. De anticumulatiebepaling die in 2013 is afgeschaft (maatregel 23) gold in 2007 wel, maar was niet op Johan van toepassing, omdat Johan niet in aanmerking komt voor een toevoeging, aangezien hij niet Wrb-gerechtigd is. Als Johan middels een procesvertegenwoordiger in beroep wil gaan tegen het besluit van de gemeente Amersfoort, dan zal hij dus het uurtarief van een advocaat moeten betalen. 2014: Johan valt in 2014 binnen de Wrb-grens, die in bedraagt ingevolge artikel 34 Wet op de Rechtsbijstand. Johan heeft dus in principe recht op toevoeging. De eigen bijdrage hiervoor is per 2013 verhoogd (maatregel 19). Op grond van artikel 2 Bebr bedraagt zijn eigen bijdrage hiervoor 823,00. Wel krijgt Johan 53,00 korting als gevolg van de diagnose en triagemaatregel (maatregel 34). De griffierechten bij de kantonrechter zijn voor Johan als eisende partij 77,00, ingevolge artikel 10 lid 2 van de Wet Griffierechten Burgerlijke Zaken, omdat zijn zaak een onbepaalde waarde 150 heeft. Als gevolg van de Reparatiewet griffierechten burgerlijke zaken (maatregel 26) heeft de rechter de bevoegdheid om te bepalen dat de werkgever, wanneer die in het ongelijk wordt gesteld, het bedrag aan griffierechten 150 In beginsel vordert Johan vernietiging van het concurrentiebeding, dan wel het terugdraaien van zijn ontslag. Het is denkbaar dat hij subsidiair schadevergoeding van zijn voormalig werkgever vordert. 48

51 moet betalen tot maximaal het bedrag dat de werkgever zelf zou moeten hebben betaald als hij zelf eiser was. Vanaf de zomer van 2014 zou Johan zijn zaak eventueel online kunnen indienen, gebruikmakend van de ekantonrechter (maatregel 28). Dat is voor de online handige Johan wel zo gemakkelijk. Zijn werkgever moet hier wel mee instemmen. Voor het beroep bij de bestuursrechter is Johan in 2014 ingevolge artikel 8:41 Awb als natuurlijk persoon 45,00 kwijt. In 2014 valt Johan met zijn inkomen net binnen de Wrb-grens, waardoor hij recht heeft op toevoeging. Als Johan zich bij het Juridisch Loket laat doorverwijzen naar een bestuursrechtadvocaat krijgt hij als gevolg van de diagnose en triagemaatregel 53,00 korting (maatregel 34). Omdat het beroep van Johan niet ingewikkeld is, heeft Johan besloten dat hij graag rechtskundig advies krijgt, maar niet per se bijstand van een advocaat tijdens de zitting nodig heeft. Sinds 2009 is de lichte adviestoevoeging in werking getreden (maatregel 52). Dit betekent dat Johan tegen een eigen bijdrage van 77 eenvoudige rechtshulp (max 3 uur) van een advocaat kan krijgen. Sinds 2006 worden rechtzoekenden die met behulp van gesubsidieerde rechtsbijstand een financieel resultaat behalen, alsnog in staat geacht zelf de kosten van hun rechtsbijstand te kunnen dragen (resultaatsbeoordeling). Een toevoeging wordt op grond van de resultaatsbeoordeling met terugwerkende kracht ingetrokken als het financiële resultaat tenminste 50% van het heffingsvrij vermogen bedraagt. Dit zou het geval kunnen zijn voor Johan wanneer zijn schadevergoeding hoog uitvalt (> ,00). 2016: Omdat Johan in 2016 binnen de Wrb-grens blijft vallen (maatregel 9), heeft hij recht op toevoeging. Zijn eigen bijdrage bedraagt in 2016 door de herdefiniëring inkomensgroepen 745,00 (maatregel 9). Dit is 78,00 goedkoper dan in Johan krijgt echter geen 53,00 korting meer, omdat hij eerst langs het Juridisch Loket is geweest (maatregel 1). Vanaf 2016 gaat er selectie aan de poort plaatsvinden (maatregel 4). Dit betekent dat het Juridisch Loket toetst of er aan een streng noodzakelijkheidscriterium wordt voldaan om in aanmerking te komen voor toevoeging. Het is nog niet helemaal duidelijk hoe dat noodzakelijkheidscriterium eruit komt te zien, maar gelet op het grote belang van Johan bij zijn arbeidsconflict, is het voorstelbaar dat Johan hier wel aan voldoet. De griffierechten bij de kantonrechter zijn voor Johan, als eisende partij, nog niet te voorzien in Als het wetsvoorstel aanpassing tarieven in bestuurs- en burgerzaken wordt aangenomen, worden de griffierechten met 2% verhoogd bij kantonzaken en civiele zaken in eerste aanleg. 151 Afhankelijk van wat Johan precies bewerkstelligt bij de kantonrechter, kan de clawback-maatregel (maatregel 2) die bepaalt dat rechtzoekenden die een financieel resultaat hebben behaald met behulp van gesubsidieerde rechtsbijstand zelf de kosten kunnen dragen van toepassing zijn. Als Johan bijvoorbeeld schadevergoeding krijgt 151 Wijziging van de algemene wet bestuursrecht, de wet rechten burgerlijke zaken en de wet op hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek in verband met aanpassing van griffierechten, Kamerstuk 33757, nr. 7. (aangemeld voor plenaire behandeling voor Tweede Kamer, gestart op 16 april 2014). 49

52 voor de tijd dat hij niet aan de slag kon bij de werkgever of bij de concurrent, of als Johan alsnog bij de kantonrechter een ontslagvergoeding krijgt, dan kan de clawbackmaatregel van toepassing worden geacht. Vanaf de zomer van 2014 zou Johan zijn zaak eventueel online kunnen indienen, gebruikmakend van de ekantonrechter (maatregel 28). Dat is voor de online handige Johan wel zo gemakkelijk. Zijn werkgever moet hier wel mee instemmen. Daarnaast zorgt het grootschalige project KEI ervoor dat burgers vanaf 2016 digitaal kunnen gaan procederen, wat voor Johan ook een aantrekkelijke optie kan zijn. 152 Voor het beroep bij de bestuursrechter geldt dat de griffierechten omhoog gaan als gevolg van het Wetsvoorstel aanpassing tarieven griffierecht in bestuurs- en burgerzaken, zodat er één nominaal tarief komt voor zowel civiele als bestuurszaken in eerste aanleg. De precieze hoogte van het bedrag is nog onbekend, maar een groter bedrag aan griffierechten draagt bij aan een scherpere afweging van Johan om wel of niet beroep in te stellen. Omdat Johan in 2016 binnen de Wrb-grens blijft vallen (maatregel 9), heeft hij recht op toevoeging. Zijn eigen bijdrage bedraagt in 2016 door de herdefiniëring inkomensgroepen 745,00 (maatregel 9). Dit is 78,00 goedkoper dan in Johan krijgt echter geen 53,00 korting meer, omdat hij eerst langs het Juridisch Loket is geweest (maatregel 1). Samenvattend Voorop moet worden gesteld dat Johan, als gevolg van zijn zelfredzaamheid en computervaardigheid, goed zijn weg weet te vinden binnen de juridische rechtshulp. Voor wat betreft de toegang tot informatie heeft Johan geen rechtsbijstand of rechtshulp nodig. In het kader van toegang tot begeleiding, toegang tot overleg en onderhandeling en toegang tot een neutrale bindende interventie valt op dat, hoewel Johan zeer zelfredzaam is, hij alsnog op zoek is naar duiding en bevestiging van de vele en soms foutieve - informatie die hij op internet heeft gevonden. Verder heeft hij behoefte aan advies in de vorm van een kosten-baten analyse en het inschatten van zijn kansen. Daarnaast kan gesteld worden dat projecten als Prettig Contact met de Overheid en Proactieve Geschiloplossing voor een rechtzoekende als Johan kunnen bijdragen aan een eenvoudigere en bevredigendere oplossing van het geschil. In 2014 en 2016 komt Johan, in tegenstelling tot in 2007, in aanmerking voor toevoeging, wat voor hem de mogelijkheden tot mediation (in zijn arbeidsconflict) en procesvertegenwoordiging (in de beroepsprocedure) vergroot. Dat is overigens niet zozeer het gevolg van een overheidsmaatregel, maar van indexering op basis van inflatie etc. Tegelijkertijd worden de griffierechten in 2016 verhoogd, waardoor de toegang tot een neutrale bindende interventie voor Johan weer duurder wordt, al zijn de precieze implicaties hiervan nog onduidelijk. Concluderend kan gesteld worden dat Johan door zijn vermogen en bereidheid om problemen zelf op te lossen, de maatregelen vooral een financieel effect voor Johan hebben

53 Rachid Rachid (40 jaar) is getrouwd en heeft twee kinderen van 9 en 12 jaar oud. Rachid en zijn gezin wonen in een koophuis in Almere. Rachid heeft een kantoorbaan en verdient iets boven modaal (ruim 3300 per maand, per jaar, in loondienst). Zijn vrouw verdient ruim 800 per maand (ongeveer per jaar). Rachid is behoorlijk zelfredzaam. Hij is gewend om problemen zelfstandig op te lossen. Ook formele dingen, zoals de belastingaangifte, doet hij zelf, en hij en zijn vrouw houden de financiële administratie keurig bij. Een echtscheiding vindt hij wel spannend, vanwege de sterke emotionele lading en omdat hij de gevolgen ervan nog niet echt kan overzien. Het liefst praat hij hier face to face over met een professional. Het geschil Rachid is getrouwd, maar het loopt al lange tijd niet meer zo soepel met zijn vrouw. Tot nu toe is hij bij haar gebleven, omwille van de kinderen. Nu overweegt hij toch een echtscheiding, maar hiervan kan hij de gevolgen nog niet echt overzien. Kan hij zijn kinderen straks nog wel regelmatig blijven zien? En wat voor financiële gevolgen zou een echtscheiding voor hem kunnen hebben? De vrouw van Rachid erkent dat de relatie niet meer optimaal is, maar twijfelt sterk of een scheiding de beste oplossing is. Het belang van het geschil is van onbepaalde waarde. Uiteindelijk komen Rachid en zijn vrouw er samen niet uit en doen dus een verzoek op tegenspraak en hebben allebei een eigen advocaat nodig. Er zijn geen huwelijkse voorwaarden afgesproken. Maatregelen die mogelijk van toepassing zijn - Afschaffing diagnose en triage (2016) (maatregel 1). - Versterking eerste lijn (2016) (maatregel 3). - Selectie aan de poort (2016) (maatregel 4). - Echtscheiding op basis van gezinsinkomen (2016) (maatregel 6). - Generieke verhoging eigen bijdrage (2013) (maatregel 19). - Extra verhoging eigen bijdrage bij echtscheiding (2013) (maatregel 20). - Richtlijn vereenvoudiging kinderalimentatie (2013) (maatregel 29). - Invoering diagnose en triage (2011) (maatregel 34). - Wet griffierechten burgerlijke zaken (Wgbz) (2010) (maatregel 38). - Hulpmiddel op internet bij echtscheidingen (2010) (maatregel 42). - Invoering verplicht ouderschapsplan (2009) (maatregel 49). - Afschaffing flitsscheiding (2009) (maatregel 50). - Invoering substantiëringsplicht (2009) (maatregel 51). - Invoering mogelijkheid voor rechter om echtgenoten te verwijzen naar mediation (2009) (maatregel 52). - Invoering lichte adviestoevoeging (2009) (maatregel 53). - Invoering toevoeging mediation (2009) (maatregel 54). - Lancering website rechtwijzer.nl (2007) (maatregel 58). - Wetsvoorstel aanpassing tarieven in bestuurs- en burgerzaken (staat op de agenda) (maatregel 57). 51

54 Wrb-gerechtigd? 2007: In beginsel is sprake van een gemeenschappelijke huishouding en geldt dat het gezamenlijke inkomen niet meer dan mag bedragen, maar in geval van echtscheiding wordt het inkomen van de ex-partner door de Raad voor rechtsbijstand niet betrokken in de beoordeling en wordt de inkomensnorm van alleenstaanden toegepast, welke bedraagt (zie de uitzondering in art. 34 lid 3 sub a Wrb). Het inkomen van Rachid is en valt dus boven de norm. Rachid komt daarmee niet in aanmerking voor gesubsidieerde rechtsbijstand. Voor zijn vrouw geldt met haar inkomen van dat zij wel in aanmerking komt voor gesubsidieerde rechtsbijstand. Rachid is niet Wrb gerechtigd, zijn vrouw wel 2014: In beginsel is sprake van een gemeenschappelijke huishouding en geldt dat het gezamenlijke inkomen niet meer dan mag bedragen (art. 34 lid 3 sub a Wrb), maar in geval van echtscheiding wordt het inkomen van de ex-partner door de Raad voor rechtsbijstand niet betrokken in de beoordeling en wordt de inkomensnorm van alleenstaanden toegepast, welke bedraagt (zie de uitzondering in art. 34 lid 3 sub a Wrb). Het inkomen van Rachid is en valt dus boven de norm. Rachid komt daarmee niet in aanmerking voor gesubsidieerde rechtsbijstand. Voor zijn vrouw geldt met haar inkomen van dat zij wel in aanmerking komt voor gesubsidieerde rechtsbijstand. Rachid is niet Wrb gerechtigd, zijn vrouw wel 2016: In beginsel is sprake van een gemeenschappelijke huishouding en geldt dat het gezamenlijke inkomen niet meer dan mag bedragen (art. 34 lid 3 sub a Wrb). Door de maatregel echtscheiding op basis van gezinsinkomen wordt er vanaf 2016 ook in echtscheidingszaken gekeken naar het gezinsinkomen (maatregel 6). De uitzondering van art. 34 lid 3 sub a, die in 2007 en 2014 nog wel gold, geldt in 2016 niet meer. Het gezinsinkomen bedraagt en valt dus boven de norm van Rachid komt daarmee niet in aanmerking voor gesubsidieerde rechtsbijstand. Voor zijn vrouw geldt uiteraard hetzelfde, aangezien het om het gezinsinkomen gaat en het inkomen van Rachid dus wordt meegeteld. Rachid is niet Wrb gerechtigd, zijn vrouw ook niet 52

55 Stap 1: toegang tot informatie Rachid wil informatie over het materiële recht: Wat zijn de financiële gevolgen van een scheiding voor hem, en welke rechten heeft hij met betrekking tot de omgang met zijn kinderen? Hij wil ook informatie over de procedures, er zal immers wel heel veel geregeld moeten worden. Hoe gaat dat allemaal in zijn werk? Welke formaliteiten moeten geregeld worden en naar wie moet hij toe om dat te regelen? Hoeveel tijd en geld kost een scheiding? En wat nou als zijn vrouw uiteindelijk niet mee wil werken aan de scheiding? Hoe zit het met het huis en alimentatie? En waar moet hij verder nog allemaal aan denken? 2007: Rechtwijzer.nl bestaat sinds 2007 (maatregel 58). Hier vindt Rachid veel informatie over zijn probleem, want echtscheiding is één van de gebieden waar rechtwijzer.nl informatie over aanbiedt. 2014: Er zijn de afgelopen jaren veel mogelijkheden in het leven geroepen in het kader van toegang tot informatie. Deze initiatieven gaan uit van een bepaalde mate van zelfredzaamheid en proberen het eigen probleemoplossend vermogen te bevorderen. 153 Daarom zijn deze initiatieven voornamelijk gericht op het zelfstandig vergaren van informatie via internet. Zo kan Rachid goed terecht op het in 2012 volledig vernieuwde rechtwijzer.nl. Daar wordt hem aangeraden om te proberen in goed overleg met zijn partner alvast (voorlopige) afspraken te maken over de kinderen, de woning, de inboedel en de financiën, voordat ze naar de advocaat/mediator stappen. In 2010 zijn echtscheidingsplan.nl (waar mensen hun echtscheidings- en ouderschapsplan online kunnen opstellen) en ouders-uit-elkaar.nl (gericht op kinderen wiens ouders uit elkaar gaan) gelanceerd (maatregel 42). Ook daar vindt Rachid wat nuttige informatie. Zo komt Rachid erachter wat er zoal komt kijken bij een echtscheiding. Hij leest dat alleen een rechter een huwelijk kan beëindigen, en dat er sowieso een advocaat of advocaat-mediator nodig is om een scheiding aan te vragen. Als hij op één lijn zit met zijn vrouw, kunnen ze samen één advocaat/mediator nemen. Dat is goedkoper en sneller dan als ze allebei een eigen advocaat moeten inschakelen. 2016: Verwacht kan worden dat bovenstaande trend doorzet en dat steeds meer informatie op een toegankelijke manier online beschikbaar komt (voor zover het dat nu nog niet is). Rachid vindt zijn weg gemakkelijk op het internet en is hier dus mee gediend. Het is mogelijk dat Rachid hier al voldoende informatie en tips krijgt om aan de slag te gaan en te proberen gezamenlijke afspraken met zijn vrouw te maken (stap 3). Soms is er behoefte aan meer begeleiding. Een oplossing voor zijn probleem zit er in dit stadium sowieso nog niet in, Rachid zal zich ook altijd nog tot een advocaat/mediator en rechter moeten wenden Zie bijv. de brief van de minister en de staatssecretaris van Veiligheid & Justitie van 13 december 2013 (Kamerstukken I, , nr. P), p. 10; en de NvT bij het Besluit van 10 september 2013 (Besluit aanpassingen eigen bijdrage rechtzoekenden en vergoeding rechtsbijstandverleners), Staatsblad 2013, 345, p Voor echtparen zonder minderjarige kinderen wordt dit binnenkort wellicht anders. Het Wetsvoorstel scheiden zonder rechter betekent een vereenvoudiging van de echtscheidingsprocedure voor echtgenoten zonder 53

56 Stap 2: toegang tot begeleiding De informatie die Rachid zelf heeft kunnen verzamelen, was voor hem erg nuttig. Toch zou hij het fijn vinden om wat hulp te krijgen. Ook wil hij voor zijn eigen gemoedsrust nog steeds graag face to face met een professional spreken. 2007: Een eerste stukje van de begeleiding die Rachid nodig heeft, wordt bij uitstek aangeboden door het Juridisch Loket. Vanwege zijn hoge inkomen is het Juridisch Loket eigenlijk niet voor hem bedoeld, maar in de praktijk zal de medewerker hem toch te woord staan. Een rechtzoekende kan zich telefonisch, via de chat, of door in persoon langs te gaan, kosteloos laten informeren. Het Juridisch Loket kan het probleem van de rechtzoekende verhelderen en bijdragen aan het vinden van een adequate oplossing. Daarbij kan het loket ook bepaalde handelingen voor de rechtzoekende verrichten. Het Juridisch Loket zal Rachid waarschijnlijk adviseren om een mediator in te schakelen (stap 3). 2014: Rachid is niet Wrb-gerechtigd en de diagnose en triage korting is voor hem dus geen prikkel om langs het Juridisch Loket te gaan. Bovendien is het Juridisch Loket, zoals gezegd, niet primair voor mensen bedoeld met een inkomen zoals Rachid. Toch is het goed voorstelbaar dat Rachid contact opneemt met het Juridisch Loket en in de praktijk zal de medewerker hem toch te woord staan. Voor de vrouw van Rachid bestaat de financiële prikkel van de diagnose en triage korting bovendien wel (maatregel 34). Het Juridisch Loket zal waarschijnlijk adviseren om een mediator in te schakelen (stap 3). 2016: De diagnose en triage korting wordt afgeschaft (maatregel 1), met het oog op de maatregelen selectie aan de poort (maatregel 4) en versterking eerste lijn (maatregel 3). Rechtzoekenden zoals Rachid zullen dan sowieso eerst langs het Juridisch Loket moeten om in aanmerking te komen voor rechtsbijstand. Echter, zoals hierboven uiteengezet, komen Rachid en zijn vrouw in 2016 niet meer in aanmerking voor rechtsbijstand, omdat zij niet meer Wrb-gerechtigd zijn. Zij zullen zelf naar een mediator (stap 3) of advocaat (stap 4) moeten stappen en het volle uurtarief moeten betalen. Ook na deze stap kan Rachid weer een stukje verder zijn geholpen, maar een oplossing voor zijn probleem zit er in dit stadium nog niet in. Voor een echtscheiding zal hij zich altijd nog tot een mediator (stap 3) of advocaat (stap 4) en rechter moeten wenden. minderjarige kinderen op gemeenschappelijk verzoek. Echtgenoten moeten het dan wel eens zijn over de echtscheiding en zelf afspraken maken over de gevolgen van hun scheiding (maatregel 61). 54

57 Stap 3: toegang tot overleg en onderhandeling Rachid heeft geen zin in een vechtscheiding. Het lijkt hem voor de onderlinge verstandhouding en voor hun kinderen het beste om alles zo veel mogelijk in goed overleg te regelen. Bovendien kunnen ze dan een gezamenlijk verzoek bij de rechtbank indienen in plaats van een verzoek op tegenspraak. Dat scheelt tijd, kosten en een hoop energie. De makkelijkste en goedkoopste manier om een gezamenlijk verzoek in te dienen, is met behulp van een mediator. Deze stap wordt hier besproken. 2007: Bij brief van 19 april 2004 heeft de Minister van Justitie aangekondigd het gebruik van mediation, ofwel conflictbemiddeling, te willen stimuleren. 155 Sinds 1 april 2005 kunnen rechtzoekenden ook voor mediation een toevoeging aanvragen. 156 Rachid komt hier echter niet voor in aanmerking, omdat hij niet Wrb-gerechtigd is. De vrouw van Rachid is wel Wrb-gerechtigd en komt daarom in aanmerking voor mediationtoevoeging. In dat geval zou de vrouw van Rachid haar eigen bijdrage van 46 (voor vier uur mediation) of 92 (voor verlengde mediation) moeten betalen, en Rachid de helft van het uurtarief van de mediator. In 2007 was de zogenaamde flitsscheiding nog mogelijk. Hierbij werd het huwelijk eerst door een gemeenteambtenaar omgezet in een geregistreerd partnerschap. Vervolgens kon dit geregistreerd partnerschap vrij eenvoudig en zonder tussenkomst van een rechter ontbonden worden. 2014: Sinds 2009 bestaat er een wettelijke grondslag voor de Raad voor rechtsbijstand om ook toevoegingen af te geven voor mediation (maatregel 54). Rachid komt hier echter niet voor in aanmerking, omdat hij niet Wrb-gerechtigd is. De vrouw van Rachid is wel Wrb-gerechtigd en komt daarom in aanmerking voor mediationtoevoeging. In dat geval zou de vrouw van Rachid haar eigen bijdrage van 53 (voor vier uur mediation) of 105 (als het langer duurt dan vier uur) moeten betalen, en Rachid de helft van het uurtarief van de mediator. Per 1 maart 2009 is de Wet bevordering ouderschap en zorgvuldige scheiding in werking getreden. 157 Hiermee wordt de flitsscheiding afgeschaft (maatregel 49). Ook worden ouders verplicht tot het opstellen van een ouderschapsplan (art. 815 lid 2 Rv) (maatregel 48). In dit plan staan afspraken over de gevolgen van scheiding voor de daarbij betrokken minderjarige kinderen, zoals de verdeling van verzorging(skosten), opvoeding(skosten) en omgang (art. 815 lid 3 Rv). Op echtscheidingsplan.nl kan Rachid dat (alleen of samen met zijn vrouw) allemaal online regelen (maatregel 42). De met dezelfde wet ingevoerde substantiëringsplicht (maatregel 50) is hier ook van belang. Dit houdt in dat het uiteindelijke verzoekschrift moet vermelden over 155 Kamerstukken II 2003/04, , nr. 1, blz. 2 en Vooruitlopend op een wettelijke grondslag, gaven de raden vanaf 1 april 2005 reeds op grond van artikel 4:23, derde lid, onder a, van de Algemene wet bestuursrecht mediationtoevoegingen af. De wettelijke grondslag voor mediationtoevoeging kwam per 1 juli 2009 met de Wet van 29 december 2008, Staatsblad 2009, Wet van 27 november 2008 tot wijziging van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek en het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering in verband met het bevorderen van voortgezet ouderschap na scheiding en het afschaffen van de mogelijkheid tot het omzetten van een huwelijk in een geregistreerd partnerschap (Wet bevordering voortgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding), Staatsblad 2008,

58 welke van de gevraagde voorzieningen al overeenstemming is bereikt en over welke een verschil van mening bestaat met de gronden daarvoor (art. 815 lid 4 Rv). Partijen moeten ook aangeven welke pogingen zij gedaan hebben om het conflict te beslechten. Is bijvoorbeeld mediation geprobeerd? Deze informatie is voor een rechter belangrijk om te bepalen of een verwijzing naar een mediator nog zinvol is. Met de Wet bevordering ouderschap en zorgvuldige scheiding heeft de rechter namelijk de wettelijke mogelijkheid gekregen om door te verwijzen naar mediation, art. 818 lid 2 Rv (maatregel 51). Rachid moet dus wel eerst goed overleggen met zijn vrouw. Per 1 april 2013 is de Richtlijn vereenvoudiging kinderalimentatie ingevoerd (maatregel 29). Dit is geen wet, maar een richtlijn afkomstig van de Werkgroep Kinderalimentatienormen van de Rechtspraak. De belangrijkste verandering is de invoering van een draagkrachttabel, aan de hand waarvan eenvoudig berekend kan worden hoeveel de onderhoudsplichtige ouder op basis van zijn netto-inkomen moet bijdragen. In het kader van overleg en onderhandeling kan dit behulpzaam zijn en schept dit een hoop duidelijkheid. Ook kunnen ze op rechtwijzer.nl een tool vinden waarmee ze de hoogte van de alimentatie kunnen berekenen (maatregel 58). 2016: Rachid en zijn vrouw zijn in 2016 beiden niet meer Wrb-gerechtigd. Zij zullen dus beiden een mediator moeten zoeken en zelf het volle uurtarief moeten betalen. Verder lijkt de situatie in 2016 wat betreft toegang tot overleg en onderhandeling niet te verschillen van de situatie in Zowel Rachid als zijn vrouw zien het nut van overleg en onderhandeling in, en beginnen dan ook vol goede moed. De communicatie is echter niet optimaal en de emoties lopen gauw hoog op. Het is mogelijk dat zij er met behulp van een mediator in slagen om samen goede afspraken te maken. In dat geval zouden zij een gezamenlijk verzoek kunnen indienen, wat goedkoper is dan een verzoek op tegenspraak. Niet altijd gaat het zo. In deze casestudy gaan wij er vanuit dat Rachid en zijn vrouw er samen niet goed uit komen. Er zal dus een verzoek op tegenspraak volgen; zowel Rachid als zijn vrouw hebben allebei een eigen advocaat nodig, en moeten beiden griffierechten betalen. 56

59 Stap 4: toegang tot een neutrale bindende interventie Rachid en zijn vrouw zullen voor hun echtscheiding sowieso ook toekomen aan deze laatste stap. Ze zullen naar de rechter moeten. In deze casestudy gaan wij er van uit dat Rachid en zijn vrouw er samen niet goed uit zijn gekomen. Er zal dus een verzoek op tegenspraak volgen; zowel Rachid als zijn vrouw hebben allebei een eigen advocaat nodig en moeten beiden griffierechten betalen. 2007: In 2007 is Rachid niet Wrb-gerechtigd en zal hij dus een advocaat moeten zoeken en zelf het volle uurtarief moeten betalen. De vrouw van Rachid is wel Wrbgerechtigd en hoeft alleen een eigen bijdrage te betalen. Deze eigen bijdrage bedraagt in (art. 35 lid 3 sub a Wrb. In 2007 bestond het Bebr nog niet en werd de eigen bijdrage geregeld in de Wrb zelf). Rachid en zijn vrouw moeten het verzoek om echtscheiding via hun advocaten bij de civiele rechter indienen en er zal een zitting volgen. Volgens artikel 2 van de Wet tarieven in burgerlijke zaken, zoals geldend op 1 juni 2007, bedraagt het griffierecht bij de rechtbank in zaken met betrekking tot Boek 1 BW 199. Dit griffierecht (in de Wtbz aangeduid als vast recht ) kan voor onvermogenden zoals de vrouw van Rachid gehalveerd worden (zie artikel 17 en 18 Wtbz). Dan hoeft zij dus slechts 99,50 te betalen. Sinds 2006 worden rechtzoekenden die met behulp van gesubsidieerde rechtsbijstand een financieel resultaat behalen, alsnog in staat geacht zelf de kosten van hun rechtsbijstand te kunnen dragen (resultaatsbeoordeling). Een toevoeging wordt op grond van de resultaatsbeoordeling met terugwerkende kracht ingetrokken als het financiële resultaat tenminste 50% van het heffingsvrij vermogen bedraagt. Dit zou het geval kunnen zijn voor de vrouw van Rachid. Als zij uit de echtscheiding een geldbedrag ontvangt van meer dan 50% van het heffingsvrij vermogen, dan wordt de toevoeging ingetrokken en moet zij alsnog het uurtarief van de advocaat/mediator betalen. 2014: In 2014 is Rachid niet Wrb-gerechtigd, en zal hij dus zelf een advocaat moeten zoeken en het volle uurtarief zelf moeten betalen. De vrouw van Rachid is wel Wrbgerechtigd en hoeft alleen een eigen bijdrage te betalen. Per 1 oktober 2013 is deze generiek verhoogd (maatregel 19). Daarbovenop is nog een extra verhoging van de eigen bijdrage in echtscheidingszaken ingevoerd (maatregel 20). De vrouw van Rachid betaalt met haar inkomen van de laagste eigen bijdrage, namelijk 340 (art. 2a lid 3 sub e Bebr). Ze maakt wel aanspraak op de diagnose en triagekorting van artikel 2 lid 6 Bebr van 53 als zij eerst langs het Juridisch Loket gaat voor een diagnosedocument (maatregel 34). Rachid en zijn vrouw moeten het verzoek om echtscheiding via hun advocaten bij de civiele rechter indienen en er zal een zitting volgen. Hiervoor moeten zij griffierechten betalen. Op 30 september 2010 is de Wet griffierechten burgerlijke zaken (Wgbz) ingevoerd (maatregel 38). Dit nieuwe systeem werkt met eenvoudige standaardtarieven in plaats van met de gecompliceerdere percentageregeling, zoals die voorheen gold. Rachid kan geen aanspraak maken op het lagere griffierecht voor 57

60 onvermogenden en moet dus 282 betalen (zie bijlage bij de Wgbz). De vrouw van Rachid kan wel aanspraak maken op het lagere griffierecht voor onvermogenden, als zij een afschrift van het besluit tot toevoeging overlegt. Dan betaalt zij 77. Aangezien het niet om een gezamenlijk verzoek gaat moeten zij het beiden apart betalen. Voor wat betreft de resultaatsbeoordeling is er niets veranderd. 2016: Door de maatregel echtscheiding op basis van gezinsinkomen (maatregel 6) zijn Rachid en zijn vrouw beiden niet meer Wrb-gerechtigd. Zij zullen dus zelf een advocaat moeten zoeken en het volle uurtarief moeten betalen. Rachid en zijn vrouw kunnen in 2016 beiden geen aanspraak meer maken op het lagere griffierecht voor onvermogenden en moeten dus beiden 282 betalen (zie bijlage bij de Wgbz). Aangezien het niet om een gezamenlijk verzoek gaat, moeten zij het beiden apart betalen. Als het wetsvoorstel aanpassing tarieven in bestuurs- en burgerzaken wordt aangenomen, worden de griffierechten met 2% verhoogd bij kantonzaken en civiele zaken in eerste aanleg (maatregel 57). Vanaf 2016 wordt het systeem van de resultaatsbeoordeling vervangen door het instrument van clawback (maatregel 2). Op grond van clawback dient de rechtzoekende een met gesubsidieerde rechtsbijstand behaald financieel resultaat vooreerst te gebruiken om de door de overheid gemaakte kosten te compenseren. Het resterende bedrag komt aan de rechtzoekende toe. 58

61 Samenvattend De toegang tot informatie is voor de online handige Rachid erg groot. Rechtwijzer.nl, en juridischloket.nl kunnen hem een eind op weg helpen. Voor wat betreft de toegang tot begeleiding biedt o.a. het Juridisch Loket mogelijkheden, maar Rachid is niet Wrb-gerechtigd en valt dus eigenlijk niet onder de doelgroep van het Juridisch Loket. Toch zal hij in de praktijk wel te woord worden gestaan en worden verwezen naar een mediator. In het kader van toegang tot overleg en onderhandeling valt op dat er enkele maatregelen genomen zijn die overleg en onderhandeling zouden moeten stimuleren, zoals de invoering van het ouderschapsplan, de substantiëringsplicht, de afschaffing van de flitsscheiding, de richtlijn vereenvoudiging kinderalimentatie, en de regeling van de vergoeding van conflictbemiddeling. Ook in dit kader moet opgemerkt worden dat in 2007 en 2014 sprake is van de volgende situatie: de vrouw van Rachid is wel Wrb-gerechtigd, maar Rachid niet. Dat betekent dat de vrouw van Rachid slechts een eigen bijdrage hoeft te betalen voor een mediator, en Rachid de helft van het uurtarief. In 2016 wordt deze ongelijkheid opgeheven en zijn zij beiden niet meer Wrb-gerechtigd. Zij zullen dan allebei zelf de mediator moeten betalen. Ook in het kader van de toegang tot een neutrale bindende interventie wordt bovenstaande ongelijke situatie opgeheven. Ook hier was het zo dat Rachid het volledige uurtarief van een advocaat moest betalen, en zijn vrouw slechts een eigen bijdrage. Vanaf 2016 moeten zij beiden het volledige uurtarief betalen. Een mogelijk gevolg hiervan is dat de vrouw van Rachid een beroep zal doen op bijzondere bijstand, waardoor de overheid alsnog opdraait voor de kosten. Dit soort consequenties vallen echter niet binnen de reikwijdte van dit onderzoek. Ook met betrekking tot de griffiekosten wordt vanaf 2016 de ongelijkheid opgeheven. De griffiekosten bedroegen voor Rachid in , in en in plus 2%. Voor de vrouw van Rachid waren de griffierechten in ,50, in en in plus 2%. Wat tot slot nog kan worden opgemerkt, is dat Rachid en zijn vrouw, ondanks hun in beginsel positieve en zelfredzame houding toch niet ontkomen aan de gang naar de rechter, te meer omdat dit in het geval van echtscheiding meestal verplicht is. 59

62 60

63 Joyce Joyce (20 jaar) is een alleenstaande student en huurt een kamer in Nijmegen. Ze heeft een bijbaan in de Hema, ontvangt studiefinanciering en zorgtoeslag, waarmee haar inkomen uitkomt op ongeveer per jaar. Joyce is redelijk zelfredzaam. Op internet kan ze haar weg uitstekend vinden en ze beheerst de Nederlandse taal prima, maar ze is nog jong, staat net op eigen benen en vindt het spannend om zelfstandig formele dingen te regelen bij officiële instanties. Op haar studentenvereniging vangt ze af en toe wel eens wat op over rechten die je als huurder hebt. Ze bewaart al haar post keurig in een ordner. Het geschil Joyce heeft een probleem met de huisbaas. Ze is het niet eens met het huurprijsverhogingsvoorstel van dit jaar. Volgens haar is er sprake van achterstallig onderhoud, dus ze is zeker niet van plan om meer huur te gaan betalen. De verhuurder is slecht bereikbaar, maar heeft telefonisch aangegeven dat de betreffende reparaties volgens hem niet onder zijn verantwoordelijkheid vallen. Hij zegt ook dat hij in zijn recht staat met de huurverhoging. Het financieel belang van het geschil is gering, namelijk 920 (huurverhoging van 30 per maand x 24 maanden 158 = 720. Reparatiekosten van het betreffende achterstallig onderhoud: 200). Maatregelen die mogelijk van toepassing zijn - Afschaffing diagnose en triage (2016) (maatregel 1). - Versterking eerste lijn (2016) (maatregel 3). - Selectie aan de poort (2016) (maatregel 4). - Uitsluiting huurgeschillen van rechtsbijstand (2016) (maatregel 5). - Verhoging eis minimaal financieel belang (2) (2016) (maatregel 11). - Generieke verhoging eigen bijdrage (2013) (maatregel 19). - ekantonrechter (2013) (maatregel 28). - Invoering diagnose en triage (2011) (maatregel 34). - Wet griffierechten burgerlijke zaken (Wgbz) (2010) (maatregel 38). - Verhoging eis minimaal financieel belang (1) (2010) (maatregel 45). - Invoering lichte adviestoevoeging (2009) (maatregel 53). - Invoering toevoeging mediation (2009) (maatregel 54). - Lancering website rechtwijzer.nl (2007) (maatregel 58). 158 Zie artikel 4 lid 6 Brt. 61

64 Wrb-gerechtigd? 2007: Vanwege haar lage inkomen ( per jaar) komt Joyce in aanmerking voor gesubsidieerde rechtsbijstand (art. 34 Wrb zoals geldend op 1 juni 2007 stelde de inkomensgrens op voor alleenstaanden). Joyce is wel Wrb-gerechtigd 2014: Vanwege haar lage inkomen ( per jaar) komt Joyce in aanmerking voor gesubsidieerde rechtsbijstand (art. 34 Wrb stelt de inkomensgrens op voor alleenstaanden). Per 23 april 2010 zijn de drempels voor het minimale financiële belang (zie art. 4 Brt) verhoogd naar 250 (lichte adviestoevoeging, voorheen 90), 500 (proceduretoevoeging, voorheen 180) en 1000 (toevoeging in een cassatiezaak, voorheen 360). Als het financieel belang van een zaak onder die drempel ligt, wordt in beginsel geen gesubsidieerde rechtsbijstand verstrekt (art. 4 Brt). Voor Joyce en haar zaak met een financieel belang van 920 is er niet veel veranderd; ze voldoet aan het minimale financiële belang. Joyce is wel Wrb-gerechtigd 2016: Hoewel Joyce met haar geschil met een financieel belang van 920 nog wel voldoet aan de wederom verhoogde drempel voor het minimale financiële belang van 500 voor lichte adviestoevoeging (voorheen 250, tot 23 april ) (zie art. 4 Brt) (maatregel 11), zal Joyce niet meer in aanmerking komen voor gesubsidieerde rechtsbijstand. Niet alleen worden aanvragen voor gesubsidieerde rechtsbijstand door de maatregel selectie aan de poort voortaan door het Juridisch Loket getoetst aan een streng noodzakelijkheidscriterium (maatregel 4), per 1 januari 2016 worden huurgeschillen bovendien uitgesloten van gesubsidieerde rechtsbijstand (uitzonderingen daargelaten) (maatregel 5). De overheid is van mening dat consumentengeschillen en huurrecht veelal goed verzekerbaar zijn en vaak ook door burgers zelf aan bijvoorbeeld geschillencommissies kunnen worden voorgelegd. Als deze maatregel ingevoerd wordt (en dat is beoogd per 1 januari 2016), dan kan Joyce geen aanspraak meer maken op gesubsidieerde rechtsbijstand in dit specifieke geschil. Joyce is niet Wrb-gerechtigd 62

65 Stap 1: toegang tot informatie Joyce wil informatie over het materiële recht: wie is er verantwoordelijk voor het onderhoud? En mag de huisbaas inderdaad deze forse prijsverhoging zomaar doorvoeren? Ze wil ook informatie over procedures: waar moet ze naar toe om haar gelijk te halen? En hoeveel tijd en geld zal haar dat gaan kosten? 2007: Rechtwijzer.nl bestaat sinds 2007 (maatregel 58). Hier zou Joyce prima terecht kunnen met haar probleem, want huurzaken is één van de gebieden waar rechtwijzer.nl de rechtzoekende mee van dienst kan zijn. 2014: Er zijn de afgelopen jaren veel mogelijkheden in het leven geroepen in het kader van toegang tot informatie. Deze initiatieven gaan uit van een bepaalde mate van zelfredzaamheid en proberen het eigen probleemoplossend vermogen te bevorderen. 159 Daarom zijn deze initiatieven voornamelijk gericht op het zelfstandig vergaren van informatie via internet. Het meest aansprekende en voor Joyce relevante voorbeeld hiervan is het in 2012 volledig vernieuwde rechtwijzer.nl, waar iedere rechtzoekende gereedschap kan vinden voor het oplossen van problemen en conflicten (maatregel 58). Ook het Juridisch Loket biedt op haar website juridischloket.nl veel informatie en daarnaast ook praktische tips en voorbeeldbrieven. Zo komt Joyce erachter dat ze kan kiezen tussen een gang naar de huurcommissie of naar de kantonrechter. Ook op de website huurcommissie.nl vindt ze veel informatie. 2016: Verwacht kan worden dat bovenstaande trend doorzet en dat steeds meer informatie op een toegankelijke manier online beschikbaar komt (voor zover het dat nu nog niet is). Joyce vindt haar weg gemakkelijk op het internet en is hier dus mee gediend. Het is goed mogelijk dat Joyce na deze stap al voldoende informatie en/of tips krijgt om haar probleem zelfstandig op te lossen (zelfhulp). Dan hoeft ze niet langs eerste- of tweedelijns rechtshulpverlening en dat scheelt haar en de overheid tijd en geld. Bijvoorbeeld: Joyce vindt informatie over wie er verantwoordelijk is voor de betreffende reparatie. Dat blijkt zij inderdaad zelf te zijn. Ook vindt ze informatie over de regels omtrent de jaarlijkse huurverhoging, en nadat ze op basis van die informatie heeft uitgerekend wat de maximale huurverhoging mag zijn, blijkt dat de huurprijs na de voorgestelde huurverhoging hoger wordt dan wettelijk toegestaan. Met behulp van de modelbrief van huurcommissie.nl schrijft ze hem een nette en heldere brief, waarna het probleem opgelost wordt. Niet altijd gaat het zo gemakkelijk. Soms is er behoefte aan meer begeleiding. 159 Zie bijv. de brief van de minister en de staatssecretaris van Veiligheid & Justitie van 13 december 2013 (Kamerstukken I, , nr. P), p. 10; en de Nota van Toelichting bij het Besluit van 10 september 2013 (Besluit aanpassingen eigen bijdrage rechtzoekenden en vergoeding rechtsbijstandverleners), Staatsblad 2013, 345, p

66 Stap 2: toegang tot begeleiding De informatie die Joyce zelf heeft kunnen verzamelen, was voor haar erg nuttig. Toch zou ze het fijn vinden om wat hulp te krijgen. Ze wil eigenlijk gewoon concreet horen van iemand die er verstand van heeft of het zin heeft om tegen haar huisbaas in te gaan. En ze heeft zelf ook nog geen antwoord kunnen vinden op de vraag of ze dan het beste naar de huurcommissie kan gaan of naar de kantonrechter. 2007: De begeleiding die Joyce nodig heeft, wordt bij uitstek aangeboden door het Juridisch Loket. Een rechtzoekende kan zich telefonisch, via de chat, of door in persoon langs te gaan, kosteloos laten informeren. Het Juridisch Loket kan het probleem van de rechtzoekende verhelderen en bijdragen aan het vinden van een adequate oplossing. Daarbij kan het loket ook bepaalde handelingen voor de rechtzoekende verrichten. Een andere vorm van hulp die Joyce wellicht verder kan helpen, is eenvoudig rechtskundig advies door een rechtsbijstandsverlener, zoals bijvoorbeeld een advocaat. Joyce is in 2007 Wrb-gerechtigd dus kan zij (via de betreffende advocaat) bij de Raad voor rechtsbijstand een aanvraag om een toevoeging indienen. In 2007 werd er nog geen onderscheid gemaakt tussen lichte adviestoevoeging en gewone toevoeging, en was de eigen bijdrage dus ook hetzelfde voor beide vormen van rechtshulpverlening. De eigen bijdrage die Joyce hiervoor zou moeten betalen was de per 1 januari 2007 geldende eigen bijdrage van 90 (art. 35 lid 3 sub a Wrb. In 2007 bestond het Bebr nog niet en werd de eigen bijdrage geregeld in de Wrb zelf). 2014: Er bestaat voor Joyce een financiële prikkel om eerst langs het Juridisch Loket te gaan en nog niet direct naar een advocaat te gaan en rechtsbijstand aan te vragen. Met de per 1 juli 2011 ingevoerde maatregel diagnose en triage krijgen rechtzoekenden namelijk 53 korting op de eigen bijdrage voor rechtsbijstand, indien zij eerst langs het Juridisch Loket zijn gegaan en daar met een diagnosedocument doorverwezen zijn naar de tweedelijns rechtshulpverlening (maatregel 34). De begeleiding die Joyce nodig heeft, wordt aangeboden door het Juridisch Loket. Een rechtzoekende kan zich telefonisch, via de chat, of door in persoon langs te gaan, kosteloos laten informeren. Het Juridisch Loket kan het probleem van de rechtzoekende verhelderen en bijdragen aan het vinden van een adequate oplossing. Daarbij kan het loket ook bepaalde handelingen voor de rechtzoekende verrichten. Als het Juridisch Loket dat nodig vindt vanwege de aard en omvang van het geschil, kan het Juridisch Loket adviseren om de hulp van een advocaat in te schakelen. Joyce is Wrb-gerechtigd en kan dus (via de betreffende advocaat) bij de Raad voor rechtsbijstand een aanvraag om een toevoeging indienen. In 2009 is de zogenaamde lichte adviestoevoeging ingevoerd, met een daarbij behorende lagere eigen bijdrage dan voor overige toevoegingen (maatregel 52). Deze eigen bijdrage bedraagt bij de invoering in , maar is per 1 oktober 2013 generiek verhoogd naar 76 (maatregel 19) en per 1 januari 2014 geïndexeerd op 77 (art. 2(3)a Bebr). Hiermee is de eigen bijdrage voor Joyce lager dan in

67 2016: In 2016 is Joyce niet meer Wrb-gerechtigd. De afschaffing van de diagnose en triage korting (maatregel 1), de selectie aan de poort (maatregel 4) en versterking eerste lijn (maatregel 3) hebben dus niet veel invloed op haar situatie. Dit betekent dat Joyce het zal moeten doen met de begeleiding van het Juridisch Loket. Zelf naar een advocaat stappen en het uurtarief betalen is voor Joyce praktisch onmogelijk. Het is goed mogelijk dat Joyce na de begeleiding door het Juridisch Loket een adequate oplossing voor haar probleem vindt en het verder zelf af kan handelen. Dat is hoe de overheid het graag zou zien, want dan hoeft ze niet langs tweedelijns rechtshulpverlening en dat scheelt haar en de overheid tijd en geld. Bijvoorbeeld: Joyce heeft het contract meegenomen naar het Juridisch Loket en de baliemedewerkster legt haaruit dat de huisbaas de reparatie moet uitvoeren. De huurverhoging is wel wettelijk toegestaan. Samen schrijven ze een brief naar de huisbaas waarin hij verzocht wordt om de reparaties uit te (laten) voeren. De huisbaas gaat hiermee akkoord en Joyce gaat daarop (toch nog wel met een beetje tegenzin) akkoord met de huurverhoging. Het is ook mogelijk dat Joyce na eenvoudig rechtskundig advies een oplossing voor haar probleem vindt. Niet altijd gaat het zo gemakkelijk. Soms zijn er verdere stappen nodig. 65

68 Stap 3: toegang tot overleg en onderhandeling De informatie die Joyce heeft vergaard en de begeleiding die zij heeft gekregen van het Juridisch Loket en daarna eventueel nog van een advocaat, waren voor haar erg nuttig. Hiermee heeft ze enkele tools in handen gekregen om in gesprek met haar huisbaas te gaan. Het gebruik van mediation is in een huurgeschil niet realistisch, vanwege de aard van het geschil en omdat de verhuurder hier waarschijnlijk niet aan wil meewerken, omdat deze sowieso het volledige uurtarief zal moeten betalen. De optie van mediation wordt dan ook buiten beschouwing gelaten. Joyce zal zelf in overleg moeten treden met haar huisbaas. Er zijn geen maatregelen van toepassing. 66

69 Stap 4: toegang tot een neutrale bindende interventie Als Joyce naar de rechter wil, zal zij zich geconfronteerd weten met de volgende maatregelen. 2007: Als Joyce de zaak voor de rechter wil brengen, zal ze naar de kantonrechter moeten. Op grond van artikel 93 lid c Rv worden zaken betreffende een huurovereenkomst door de kantonrechter behandeld en beslist, ongeacht het beloop of de waarde van de vordering. In het griffiestelsel zoals dat in 2007 gold, was de hoogte van de griffierechten mede afhankelijk van de hoogte van het financieel belang van het geschil. Volgens artikel 2 van de Wet tarieven in burgerlijke zaken, zoals geldend op 1 juni 2007, bedraagt het griffierecht bij de kantonrechter 151 bij een geschil met een financieel belang tussen de 453 en Dit griffierecht (in de Wtbz aangeduid als vast recht ) kan voor onvermogenden als Joyce verlaagd worden met de helft. Dan hoeft zij slechts 75,50 te betalen. Hulp van een advocaat is bij een kantonprocedure niet verplicht (art. 79 lid 1 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering). Mocht Joyce toch hulp van een advocaat willen, dan komt ze vanwege haar lage inkomen in theorie in aanmerking voor gesubsidieerde rechtsbijstand (art. 34 Wrb zoals geldend op 1 juni 2007 stelde de inkomensgrens op voor alleenstaanden). De eigen bijdrage die Joyce hiervoor zou moeten betalen was de per 1 januari 2007 geldende eigen bijdrage van 90 (art. 35 lid 3 sub a Wrb. In 2007 bestond het Bebr nog niet en werd de eigen bijdrage geregeld in de Wrb zelf). 2014: Als Joyce de zaak voor de rechter wil brengen, zal ze naar de kantonrechter moeten. Op grond van artikel 93 lid c Rv worden zaken betreffende een huurovereenkomst door de kantonrechter behandeld en beslist, ongeacht het beloop of de waarde van de vordering. Als Joyce de zaak voor de kantonrechter wil brengen, moet ze griffierechten betalen. Op 30 september 2010 is de Wet griffierechten burgerlijke zaken (Wgbz) ingevoerd. Dit nieuwe systeem werkt met eenvoudige standaardtarieven in plaats van met de gecompliceerdere percentageregeling, zoals die voorheen gold. Joyce komt als onvermogende (inkomen tot , art. 2(1) Bebr) in aanmerking voor het lage tarief van 77 (art. 16 lid 1 Wgbz). Hiervoor moet zij wel een afschrift van het besluit tot toevoeging van de Raad voor rechtsbijstand of een inkomensverklaring van de Raad voor Rechtsbijstand kunnen overleggen, die zij digitaal of schriftelijk kan aanvragen bij de Raad voor Rechtsbijstand. De griffierechten zijn voor Joyce door de Wgbz niet verhoogd (de stijging van 75,50 naar 77 is indexering). Hulp van een advocaat is bij een kantonprocedure niet verplicht (art. 79 lid 1 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering). Mocht Joyce toch hulp van een advocaat willen, dan komt ze vanwege haar lage inkomen in theorie in aanmerking voor gesubsidieerde rechtsbijstand (art. 34 Wrb). Hiervoor betaalt ze de per 1 oktober 2013 generiek verhoogde eigen bijdrage van 196 voor verlening van rechtsbijstand op basis van een toevoeging (art. 2(1)a Bebr). Omdat Joyce eerst langs het Juridisch 67

70 Loket is gegaan, krijgt ze de diagnose en triage korting van 53 (art. 2(6) Bebr). Voor eenvoudig rechtskundig advies betaalt ze een eigen bijdrage van 76 (art. 2(3)a Bebr). Als Joyce besluit om naar de kantonrechter te gaan, zou ze haar zaak vanaf de zomer van 2014 mogelijk online kunnen indienen bij de ekantonrechter (maatregel 28). Dat is voor Joyce wel zo gemakkelijk. De wederpartij moet daar wel mee akkoord gaan. 2016: Als Joyce de zaak voor de kantonrechter wil brengen, moet ze griffierechten betalen. Als het wetsvoorstel aanpassing tarieven in bestuurs- en burgerzaken wordt aangenomen, worden de griffierechten met 2% verhoogd bij kantonzaken en civiele zaken in eerste aanleg (maatregel 57). Zoals hierboven uitgelegd, is Joyce vanwege het uitsluiten van de huurgeschillen voor rechtsbijstand, niet meer Wrb-gerechtigd in dit specifieke geschil (maatregel 5). De overheid is van mening dat consumentengeschillen en huurrecht veelal goed verzekerbaar zijn en vaak ook door burgers zelf aan bijvoorbeeld geschillencommissies kunnen worden voorgelegd. Procederen, en dus toevoeging, is niet de meest aangewezen route voor het vinden van een oplossing van het geschil, aldus de regering. Als deze maatregel ingevoerd wordt (en dat is beoogd per 1 januari 2016), dan kan Joyce geen aanspraak meer maken op gesubsidieerde rechtsbijstand. De gang naar bijvoorbeeld de huurcommissie wordt dan (nog) aantrekkelijker. Ook het afsluiten van een rechtsbijstandsverzekering, lidmaatschap van de Woonbond, een klachtregeling bij de woningbouwvereniging, of het melden van ernstig achterstallig onderhoud bij bouw- en woningtoezicht van de gemeente worden door de staatssecretaris genoemd als beschikbare alternatieven Zie brief Teeven 18 februari 2014 (Kamerstuk , nr. 70), p

71 Samenvattend De toegang tot informatie is voor de online handige Joyce erg groot. Rechtwijzer.nl, juridischloket.nl en huurcommissie.nl kunnen haar een eind op weg helpen. Ook de toegang tot begeleiding is ruim voldoende. Het Juridisch Loket biedt voldoende mogelijkheden en tools om zelf met het probleem aan de slag te gaan. Wanneer zij eenvoudig rechtskundig advies van een advocaat nodig heeft, betaalt zij hiervoor in 2007 een eigen bijdrage van 90 en in In 2016 komt Joyce niet meer in aanmerking voor rechtsbijstand vanwege de uitsluiting van huurgeschillen, dus wordt eenvoudig rechtskundig advies van een advocaat praktisch onhaalbaar. In het kader van toegang tot overleg en onderhandeling kan worden opgemerkt dat mediation in 2007 nog niet werd gesubsidieerd door middel van een toevoeging. In 2014 is dat wel het geval, wat gunstig is voor Joyce, hoewel ze hiervoor wel de eigen bijdrage van 196 (mogelijk nog met aftrek van de diagnose en triage korting van 53) moet betalen. In 2016 is Joyce wat mediation betreft weer terug bij de situatie van 2007: er is voor haar geen toevoeging mogelijk, omdat huurgeschillen uitgesloten worden van toevoeging, en omdat ze de drempel van het minimaal financieel belang niet haalt. Met betrekking tot de toegang tot een neutrale bindende interventie is er veel veranderd: ze betaalt 77 aan griffierechten, mogelijk in 2016 nog met 2% verhoogd, ten opzichte van 75,50 in Gesubsidieerde rechtsbijstand wordt in 2016 voor Joyce een heel lastig verhaal, vanwege de selectie aan de poort op basis van een streng noodzakelijkheidscriterium, vanwege de verhoging van het minimale financieel belang en (vooral) vanwege het in beginsel uitsluiten van huurgeschillen. Mocht ze toch gesubsidieerde rechtsbijstand krijgen, dan betaalt ze daarvoor de verhoogde eigen bijdrage van 196, wat tot 1 januari 2016 met de diagnose en triage korting van 53 wordt verminderd. 69

72 70

73 Reshmi Reshmi (27 jaar) is single en huurt een appartement in Den Haag. Reshmi ontvangt een WWuitkering en werkt daarnaast af en toe zwart in de strandtent van haar broer. Reshmi is matig zelfredzaam. Haar Nederlands is redelijk, en op internet kan ze ook haar weg wel vinden, maar ze is erg betrekkelijkconflict vermijdend. Ze gaat slordig om met haar post: ze opent lang niet alles, houdt geen administratie bij en gooit ook wel eens zomaar dingen weg. Het probleem met betrekking tot haar zelfredzaamheid is niet dat ze de capaciteiten mist (ze kan het wel), maar dat ze de bereidheid mist (ze wil het niet); ze is passief en stelt zich afhankelijk op. Het geschil Reshmi is een echte levensgenieter en geeft al een tijdje maandelijks meer geld uit dan er binnenkomt. Zo heeft ze een veel te duur telefoonabonnement afgesloten, omdat ze graag de nieuwste Samsung wilde, gaat ze bijna elke week shoppen en heeft ze in een impulsieve bui een zonvakantie naar Curaçao geboekt. Voor die vakantie heeft ze online een lening afgesloten van De afgelopen drie maanden kon haar telefoonrekening van 100 niet afgeschreven worden omdat ze te diep in het rood stond. Ook heeft ze drie maanden huurachterstand van 500 per maand. Totale schuld: Na meerdere aanmaningen van schuldeisers wordt besloten over te gaan tot beslaglegging. Reshmi moet de kosten van de schuld en procedure betalen. Daarnaast is het UWV er achter gekomen dat Reshmi zwart bijverdient in de strandtent en dat zij deze bijverdiensten niet gemeld heeft op haar werkbriefje. Dit leidt ertoe dat de WW-uitkering wordt herzien door urenaftrek en inkomstenaftrek. Bovendien krijgt Reshmi een boete. Dit kan zij er absoluut niet bij gebruiken, omdat zij hiermee nog meer geld kwijt is. Ze besluit om bezwaar te maken tegen het besluit van het UWV. Maatregelen die mogelijk van toepassing zijn - Afschaffing diagnose en triage (2016) (maatregel 1). - Versterking eerste lijn (2016) (maatregel 3). - Verhoging eis minimaal financieel belang (2016) (maatregel 11). - Invoering diagnose en triage (2011) (maatregel 34). - Verhoging eis minimaal financieel belang (2010) (maatregel 45). - Lancering website rechtwijzer.nl (2007) (maatregel 58). 71

74 Wrb-gerechtigd? 2007: Op grond van haar WW-uitkering ( 1379,00 per maand) komt Reshmi in aanmerking voor gesubsidieerde rechtsbijstand (art. 34 Wrb, zoals geldend op 1 juni 2007, stelde de inkomensgrens op voor alleenstaanden). Reshmi is wel Wrb-gerechtigd 2014: Op grond van haar WW-uitkering ( 1379,00 per maand) komt Reshmi in aanmerking voor gesubsidieerde rechtsbijstand (art. 34 Wrb stelt de inkomensgrens op voor alleenstaanden). Reshmi voldoet nog steeds aan de per 23 april 2010 verhoogde drempel van het minimale financiële belang (maatregel 45). Reshmi is wel Wrb-gerechtigd 2016: Op grond van haar WW-uitkering ( 1379,00 per maand) komt Reshmi in aanmerking voor gesubsidieerde rechtsbijstand (art. 34 Wrb stelt de inkomensgrens op voor alleenstaanden). Reshmi voldoet nog steeds aan de per 2016 wederom verhoogde drempel van het minimale financiële belang (maatregel 11). Reshmi is wel Wrb-gerechtigd 72

75 Stap 1: toegang tot informatie Vast staat dat Reshmi een lange tijd geen informatie over het materiële recht wilde. Reshmi hanteerde een struisvogel-strategie en stak haar kop in het zand. De UWV-medewerker heeft haar echter wel uitgelegd dat zij haar bijverdiensten moet vermelden en nu Reshmi dit niet gedaan heeft, wordt de WW-uitkering met terugwerkende kracht ingetrokken en teruggevorderd. Daarnaast heeft Reshmi problemen met de incassobureaus en haar huurbaas. Het begint Reshmi wat heet onder de voeten te worden en ze besluit ten aanzien van dit probleem meer informatie te zoeken. 2007: Rechtwijzer.nl bestaat sinds 2007 (maatregel 58). Hier heeft Reshmi echter niet zo veel aan, want rechtwijzer.nl biedt geen informatie met betrekking tot schulden. In 2005 heeft het Nibud samen met de NVVK zelfjeschuldenregelen.nl gelanceerd. De website helpt mensen met schulden met een stappenplan, het maken van een begroting, het berekenen van de aflossingscapaciteit en het benaderen van de schuldeisers door middel van o.a. voorbeeldbrieven. Op de website van het UWV vindt Reshmi wel informatie over de consequenties van het niet doorgeven van haar bijverdiensten. Dit beangstigt haar alleen nog maar meer en ze besluit even niets te ondernemen. 2014: Er zijn de afgelopen jaren veel mogelijkheden in het leven geroepen in het kader van toegang tot informatie. Deze initiatieven gaan uit van een bepaalde mate van zelfredzaamheid en proberen het eigen probleemoplossend vermogen te bevorderen. 161 Daarom zijn deze initiatieven voornamelijk gericht op het zelfstandig vergaren van informatie via internet. Zoals gezegd vindt Reshmi op rechtwijzer.nl niet de informatie die zezoekt. Naast de website zelfjeschuldenregelen.nl biedt ook de website van het Juridisch Loket veel informatie en daarnaast ook praktische tips en voorbeeldbrieven. Op de website van het UWV vindt Reshmi wel informatie over de consequenties van het niet doorgeven van haar bijverdiensten. Dit beangstigt haar alleen nog maar meer en ze besluit even niets te ondernemen. 2016: Verwacht kan worden dat bovenstaande trend doorzet en dat steeds meer informatie op een toegankelijke manier online beschikbaar komt (voor zover het dat nu nog niet is). Reshmi vindt haar weg gemakkelijk op het internet en is hier dus mee gediend. Het is mogelijk dat Reshmi na deze stap al voldoende informatie en/of tips krijgt om haar probleem zelfstandig op te lossen (zelfhulp). Echter blijkt duidelijk dat Reshmi niets met deze informatie doet. Ze heeft behoefte aan meer begeleiding (stap 2). 161 Zie bijv. de brief van de minister en de staatssecretaris van Veiligheid & Justitie van 13 december 2013 (Kamerstukken I, , nr. P), p. 10; en de Nota van Toelichting bij het Besluit van 10 september 2013 (Besluit aanpassingen eigen bijdrage rechtzoekenden en vergoeding rechtsbijstandverleners), Staatsblad 2013, 345, p

76 Stap 2: toegang tot begeleiding Reshmi heeft vooral veel behoefte aan hulp om te voorkomen dat er beslag wordt gelegd op haar rekening. Ook wil ze absoluut niet dat haar WW-uitkering wordt ingetrokken. 2007: Op de website van het Juridisch Loket heeft Reshmi gelezen dat de beslaglegging voorkomen kan worden door de deurwaarder een betalingsregeling aan te bieden. De deurwaarder is echter niet verplicht om een betalingsregeling te accepteren. Reshmi kan wel wat hulp gebruiken bij het doen van een redelijk voorstel en besluit naar de balie van het Juridisch Loket te gaan. Ook kan het Juridisch Loket namens Reshmi naar een schuldeiser bellen om uitstel van betaling te vragen. Indien nodig, zal het Juridisch Loket Reshmi doorverwijzen naar maatschappelijk werk, of naar schuldhulpverlening. Reshmi zal dan begeleid worden bij het maken van een overzicht van haar financiën (inkomsten, uitgaven en schulden), bij het beheersen van haar uitgaven door middel van besparingstips en bij het bijhouden van haar administratie. Bij het Juridisch Loket vertelt Reshmi ook dat ze problemen heeft met het UWV. De medewerker van het Juridisch Loket adviseert haar om direct bezwaar te maken tegen de beslissing. Omdat er nogal wat haast bij geboden is, wordt Reshmi geadviseerd om een voorlopige voorziening aan te vragen bij de rechtbank. 2014: In 2014 lijkt er in het kader van toegang tot begeleiding niet veel veranderd te zijn ten opzichte van : In het kader van toegang tot begeleiding lijkt er tot 2016 niet veel te veranderen. Het is mogelijk dat Reshmi na wat hulp van het Juridisch Loket en eventuele verdere begeleiding door schuldhulpverlening of maatschappelijk werk haar financiën op orde heeft gekregen en haar schulden kan gaan aflossen. Het is waarschijnlijk dat zij hier wel een betalingsregeling voor nodig heeft. Hiervoor moet zij in overleg en onderhandeling treden met haar schuldeisers (stap 3). 74

77 Stap 3: toegang tot overleg en onderhandeling Om van haar schulden af te komen, moet Reshmi een betalingsregeling treffen met haar schuldeisers. Hiertoe moet zij in overleg en onderhandeling treden met haar schuldeisers. Dit kan zij zelfstandig doen, of met hulp/begeleiding. 2007: Reshmi moet een betalingsregeling met haar schuldeisers treffen. Dit zou ze zelf kunnen doen, door zelf contact op te nemen met haar schuldeisers en een bedrag aan aflossing per maand voor te stellen. Hierbij moet ze inzage geven in haar gezinssituatie, inkomen en uitgaven. Vaak heeft de schuldeiser hier een formulier voor dat zij kan invullen. Lukt het Reshmi niet zelf, dan kan zij naar de Gemeentelijke kredietbank (GKB) of de Sociale Dienst van haar gemeente gaan om een schuldhulpverleningstraject te starten. Een schuldhulpverlener probeert dan een zogeheten minnelijk traject tot stand te brengen via schuldhulpbemiddeling. Dit traject verloopt als volgt: 1. De schuldhulpverlener benadert namens Reshmi de schuldeisers en probeert de schulden te regelen. 2. Meestal biedt de schuldhulpverlener iedere schuldeiser een percentage van de totaalschuld aan. Er wordt dan uitgegaan van een spaarperiode van maximaal 36 maanden en een maximale aflosmogelijkheid. Dit houdt in dat Reshmi slechts de bijstandsnorm overhoudt om van te leven. De schuldeisers zullen geen rente berekenen en niet tot invordering overgaan. 3. Er wordt maandelijks een bedrag aan de schuldhulpverlener betaald en deze zet het geld apart op een rekening voor de schuldeisers. 4. Na 36 maanden wordt het opgespaarde geld uitgekeerd aan de schuldeisers en wordt de schuld die overblijft, kwijtgescholden. In plaats van schuldhulpbemiddeling kan ook een aanbod van schuldsanering worden gedaan. Dit traject verloopt als volgt: 1. Een saneringskrediet is een nieuwe lening bij een kredietbank om schulden zoveel mogelijk af te kunnen lossen. De schuldeisers ontvangen in één keer een bedrag tegen finale kwijting (kwijtschelding van het restantbedrag). 2. Reshmi ontvangt één nieuwe lening van een kredietbank, die zij gedurende 3 jaar aflost. Er wordt door de kredietbank wel rente berekend. 3. Als de schuldeisers akkoord gaan, ontvangen de schuldeisers het bedrag ineens en schelden zij de restschuld kwijt. 2014: Per 1 juli 2012 is de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) in werking getreden, om gemeentelijke schuldhulpverlening sneller, beter en effectiever te maken. Zo wordt de gemeente verplicht om een verzoek tot schuldhulpverlening binnen vier weken in behandeling te nemen. Bij dringende situaties (zoals dreigende huisuitzetting van een gezin met kinderen, of afsluiting van water en licht), moet dit zelfs binnen drie dagen. Bovendien moet er een individueel plan worden opgesteld voor iedereen die zich meldt voor schuldhulp, en moet de gemeente een beleidsplan opstellen voor de schuldhulpverlening voor maximaal vier jaar. 75

78 2016: In het kader van toegang tot overleg en onderhandeling lijkt er tot 2016 niet veel te veranderen. De schuldeisers zijn vrij om het voorstel vanuit de schuldbemiddeling of schuldsanering te accepteren. Als zij dit doen, dan kan Reshmi via het minnelijke traject aflossen. Als één of meerdere schuldeisers niet akkoord gaan met het voorstel, dan is het minnelijk traject mislukt. Dan is er een neutrale bindende interventie nodig, stap 4. Aangezien Reshmi heeft besloten een voorlopige voorziening te vragen bij de rechtbank, wordt deze stap voor wat betreft de procedure van Reshmi tegen het UWV overgeslagen. 76

79 Stap 4: toegang tot een neutrale bindende interventie Als de schuldeisers het voorstel vanuit de schuldbemiddeling of schuldsanering niet accepteren, dan is het minnelijk traject mislukt. Er is dan een neutrale bindende interventie nodig voor de beslechting van het geschil. 2007: Nadat het minnelijk traject mislukt is, kan het zogenaamde wettelijke traject (Wettelijke Schuldsanering Natuurlijke Personen, Wsnp) in gang worden gezet. De schuldhulpverlener van Reshmi dient dan een verzoekschrift in bij de rechtbank tot toelating tot de Wsnp (artikel 285 Faillissementswet). Voor een verzoek tot toelating tot de wettelijke schuldsaneringsregeling wordt geen griffierecht geheven (artikel 15 lid 1 Wtbz zoals geldend op 1 juni 2007). Na enkele weken zal Reshmi een oproep van de rechtbank ontvangen om bij de rechtbank te verschijnen. Tijdens de zitting zal de rechter om aanvullende informatie vragen en legt hij uit welke verplichtingen Reshmi heeft, als ze tot de Wsnp wordt toegelaten. In de meeste gevallen hoort men tijdens die zitting of men wordt toegelaten tot de Wsnp. De gerechtelijke uitspraak wordt gepubliceerd in de Staatscourant, een dagblad en het online Landelijk Register Schuldsaneringen. Als Reshmi wordt toegelaten tot de Wsnp, heeft dit verschillende gevolgen. De rechtbank benoemt een bewindvoerder die al haar in- en uitgaven beheert. De bewindvoerder houdt haar inkomen in; Reshmi zal drie jaar lang moeten rondkomen van ongeveer 90% van het bijstandsniveau (vrij te laten bedrag). Er geldt een postblokkade voor in ieder geval 13 maanden (alle post gaat eerst langs de bewindvoerder). Reshmi moet zich houden aan de afdracht verplichting (ze moet zorgen dat ze haar werk behoudt en/of er alles aan doet om werk te krijgen), de inlichtingenplicht (ze moet haar bewindvoerder op de hoogte houden over alles wat van invloed is op haar situatie) en de inspanningsverplichting (ze moet zoveel mogelijk inkomsten voor de schulden proberen te krijgen). Bovendien mag ze geen nieuwe schulden maken. Gas, water, elektriciteit of verwarming, nodig voor eerste levensbehoeften, mogen niet worden afgesloten in verband met schulden van vóór de Wsnp of moeten weer aangesloten worden. Schuldeisers zijn verplicht om mee te werken aan de wettelijke schuldsanering. Als Reshmi zich drie jaar lang aan alle voorschriften houdt, wordt haar een schone lei toegekend en is ze verlost van alle oorspronkelijke schulden die ze had. De schulden die dan eventueel nog niet afgelost zijn, kunnen niet meer op haar verhaald worden. Ze begint dus weer met een schone lei. Voor het vragen van een voorlopige voorziening heeft Reshmi een advocaat nodig. Zij krijgt geen 53,00 korting op de eigen bijdrage, omdat in 2007 de diagnoseen triagemaatregel nog niet was ingevoerd. De kans is groot dat Reshmi een groot deel van de kosten die zij maakt, van de gemeente terug kan krijgen via bijzondere bijstand (artikel 35 WWB). Dit valt echter buiten de reikwijdte van dit onderzoek. Ook moet Reshmi griffierechten betalen. Deze waren voor bestuursrechtelijke zaken in ,00. 77

80 2014: Met betrekking tot het wettelijk traject Wsnp is de situatie nog steeds zoals hierboven beschreven. In de wetstekst (artikel Faillissementswet) is wel een en ander aangepast, maar de inhoud is hetzelfde gebleven. Voor een verzoek tot toelating tot de wettelijke schuldsaneringsregeling wordt nog steeds geen griffierecht geheven (nu op grond van artikel 4 lid 2 sub j Wgbz). Per 1 november 2010 is er ingevolge een wijziging in de Wgbz wel griffierecht verschuldigd voor het neerleggen (deponeren) van een slotuitdelingslijst ( 599 per 1 juni 2014) (maatregel ontbreekt nog in bijlage en in chronologisch overzicht). 162 Voor het vragen van een voorlopige voorziening heeft Reshmi een advocaat nodig, omdat zij zichzelf niet zelfredzaam genoeg acht om een verzoekschrift in te dienen. Zij krijgt 53,00 korting op de eigen bijdrage als gevolg van de diagnose en triagemaatregel (maatregel 34). De kans is groot dat Reshmi een groot deel van de kosten die zij maakt, van de gemeente terug kan krijgen via bijzondere bijstand (artikel 35 WWB). Dit valt echter buiten de reikwijdte van dit onderzoek. Ook moet Reshmi griffierechten betalen. De kosten van de griffierechten zijn 45, : In het kader van toegang tot een neutrale bindende interventie lijkt er tot 2016 niet veel te gaan veranderen. Voor het vragen van een voorlopige voorziening heeft Reshmi een advocaat nodig. Zij krijgt in 2016 geen 53,00 korting op de eigen bijdrage als gevolg van de afschaffing van de diagnose & triagemaatregel (maatregel 1). De kans is groot dat Reshmi een groot deel van de kosten die zij maakt, van de gemeente terug kan krijgen via bijzondere bijstand (artikel 35 WWB). Dit valt echter buiten de reikwijdte van dit onderzoek. Ook moet Reshmi griffierechten betalen. Als het wetsvoorstel aanpassing tarieven in bestuurs- en burgerzaken wordt aangenomen, bedragen deze 79,00 voor een voorlopige voorziening. 162 Artikel 17 Wgbz bepaalt: Lid 1. In elk faillissement betaalt de curator uit de baten van de boedel bij het deponeren van de eerste uitdelingslijst of zodra de uitspraak tot homologatie van een akkoord in kracht van gewijsde is gegaan, een griffierecht van 599. ( ) Lid 4. Het eerste tot en met het derde lid zijn van overeenkomstige toepassing bij toepassing van de schuldsaneringsregeling natuurlijke personen. 78

81 Samenvattend De toegang tot informatie is voor Reshmi prima gewaarborgd, zij het dat de vele door elkaar heen lopende problemen het lastig voor haar maken om zelfstandig iets met de informatie te doen. Onder andere zelfjeschuldenregelen.nl en juridischloket.nl kunnen haar een eind op weg helpen. Sinds 2007 is de hoeveelheid (online) beschikbare informatie vergroot. Voor wat betreft de toegang tot begeleiding biedt o.a. het Juridisch Loketmogelijkheden. In het kader van toegang tot overleg en onderhandeling moet Reshmi proberen om het minnelijk traject tot stand te brengen. Hierbij kan ze hulp inschakelen van een schuldhulpverlener van het GKB of de Sociale Dienst van de gemeente. In dit opzicht lijkt er niet veel te zijn veranderd tussen 2007 en In het kader van de toegang tot een neutrale bindende interventie kan Reshmi een beroep doen op de Wsnp. Hiervoor betaalt zij geen griffierechten en hiervoor heeft ze geen advocaat nodig. Ook in dit opzicht lijkt er tussen 2007 en 2016 niet veel te zijn veranderd. Wel is er per 1 november 2010 griffierecht verschuldigd voor het deponeren van een slotuitdelingslijst. Reshmi heeft voor haar problemen met het UWV een advocaat nodig, hoewel dit niet wettelijk verplicht is. Deze casestudy laat zien dat er in dit soort gevallen al snel sprake is van een stapeling van procedures, waarbij een matig zelfredzame Persona al snel het overzicht kwijtraakt. Bovendien is het lastig om het ene probleem op te lossen wanneer er tegelijkertijd een ander financieel probleem loopt. Wat in deze casestudy tot slot opvalt, is dat de houding en bereidheid van de Persona een doorslaggevende rol kunnen spelen in de mate waarin het probleem zelfstandig kan worden opgelost. Deze Persona beschikt wel degelijk over de capaciteiten, maar heeft niet de bereidheid. 79

82 80

83 Ans Ans (46 jaar) is huisvrouw, heeft weinig opleiding genoten en woont met twee kinderen in een sociale huurwoning in Amsterdam. Haar ex-man is sinds enige tijd werkloos en betaalt daarom geen alimentatie. Ans ontvangt een bijstandsuitkering ( 948,18 per maand). Ans is niet erg zelfredzaam. Zij heeft geen verstand van computers en internet en raadpleegt deze daarom nooit. Daarnaast heeft ze weinig tot geen kennis van haar rechten en heeft zij een conflict vermijdende houding. Ans beheerst de Nederlandse taal goed. Het geschil Ans heeft een probleem: haar wasmachine is van de één op de andere dag gestopt met werken. Dit verbaast haar, want deze wasmachine was nog maar een half jaar oud. Ans wil dat haar wasmachine zo snel mogelijk gemaakt wordt. Hoewel de kosten voor een monteur maximaal 200,00 zouden zijn, is dat niet de eerste stap die Ans onderneemt. Ans is namelijk woedend dat de wasmachine nu al niet meer functioneert; zij is slechts een half jaar oud. Het financieel belang is 700,00 (de prijs van een nieuwe, soortgelijke wasmachine). Ans baalt ervan, want deze wasmachine kon zij zich eigenlijk niet veroorloven. Maatregelen die mogelijk van toepassing zijn - Afschaffing van diagnose & triage-maatregel (2016) (maatregel 1). - Versterking eerstelijn (2016) (maatregel 3). - Selectie aan de poort op basis noodzakelijkheidscriterium (2016) (maatregel 4). - In beginsel uitsluiten van verbintenissen- en huurrecht (2016) (maatregel 5). - Verhoging eis minimaal financieel belang (2016) (maatregel 11). - Generieke verhoging eigen bijdrage (2013) (maatregel 19). - Reparatiewet griffierechten burgerlijke zaken (2013) (maatregel 26). - Wet griffierechten burgerlijke zaken (2010) (maatregel 26). - Invoering diagnose en triage (2011) (maatregel 34). - Verhoging eis minimaal financieel belang (2010) (maatregel 45). - Invoering lichte adviestoevoeging (2009) (maatregel 53) 81

84 Wrb-gerechtigd? 2007: Ingevolge artikel 21 Wet Werk en Bijstand, zoals geldend op 1 juni 2007, heeft een alleenstaande ouder recht op een bijstandsuitkering van 794,90. Hierdoor komt Ans in 2007 in aanmerking voor gesubsidieerde rechtsbijstand (artikel 34 Wrb, zoals geldend op 1 juni 2007, stelde de inkomensgrens op voor alleenstaanden). Ans is wel Wrb-gerechtigd 2014: Ingevolge artikel 21 Wet Werk en Bijstand, zoals geldend op 1 juni 2014, heeft een alleenstaande ouder recht op een bijstandsuitkering van 948,18. Hierdoor komt Ans in 2014 in aanmerking voor gesubsidieerde rechtsbijstand (artikel 34 Wrb, zoals geldend op 1 juni 2014, stelde de inkomensgrens op voor alleenstaanden). Per 23 april 2010 zijn de drempels voor het minimale financiële belang (zie art. 4 Brt) verhoogd naar 250 voor lichte adviestoevoeging (voorheen 90) en naar 500 voor reguliere toevoeging (maatregel 45). Als het financieel belang van een zaak onder die drempel ligt, wordt in beginsel geen gesubsidieerde rechtsbijstand verstrekt (art. 4 Brt). Ans voldoet aan het minimale financiële belang, nu de waarde van haar nog bijna nieuwe wasmachine 700,00 is. Ans is wel Wrb-gerechtigd 2016: Hoewel Ans met haar geschil met een financieel belang van 700 nog wel voldoet aan de wederom verhoogde drempel voor het minimale financiële belang van 500 voor lichte adviestoevoeging (voorheen 250, tot 23 april ) (zie art. 4 Brt) (maatregel 11), zal Ans niet zo gauw meer naar een advocaat stappen. Niet alleen worden aanvragen voor gesubsidieerde rechtsbijstand door de maatregel selectie aan de poort voortaan door het Juridisch Loket getoetst aan een streng noodzakelijkheidscriterium (maatregel 4), per 1 januari 2016 wordt het verbintenissenrecht bovendien uitgesloten van gesubsidieerde rechtsbijstand (uitzonderingen daargelaten) (maatregel 5). De overheid is van mening dat consumentengeschillen en huurrecht veelal goed verzekerbaar zijn en vaak ook door burgers zelf aan bijvoorbeeld geschillencommissies kunnen worden voorgelegd. Als deze maatregel ingevoerd wordt (en dat is beoogd per 1 januari 2016), dan kan Ans geen aanspraak meer maken op gesubsidieerde rechtsbijstand voor dit specifieke geschil. Ans is niet Wrb-gerechtigd 82

85 Stap 1: toegang tot informatie Ans gaat naar de winkel waar zij haar wasmachine heeft gekocht. De verkoper vertelt Ans dat het onmogelijk is dat de wasmachine nu al niet meer functioneert. Hij beschuldigt haar ervan dat zij zeer onzorgvuldig met het product is omgegaan en stuurt haar met een kluitje het riet in. Als Ans zich hier niet bij neer wil leggen, moet ze zelf maar contact op nemen met de fabrikant. Ans wil daarom informatie over het materiële recht: heeft zij daadwerkelijk schuld aan het disfunctioneren van de wasmachine? Heeft de verkoper hier een verantwoordelijkheid? Mag de verkoper haar rechtstreeks naar de fabrikant sturen? En hoeveel geld kan zij vragen voor het vervangen of herstellen van haar huidige wasmachine? Als Ans zelfredzaam zou zijn geweest en vaardig op het internet, dan had zij op de website van het Juridisch Loket of op de website van Consuwijzer een voorbeeldbrief kunnen vinden om bijvoorbeeld de winkel in gebreke te stellen voor een ondeugdelijk product, om bezwaar te maken tegen het bijbetalen van reparatiekosten of eventueel om de koopovereenkomst met de witgoedzaak te ontbinden. 163 Zelfs door simpelweg op Google wasmachine na half jaar kapot in te vullen, had zij via een link van de resultaten onder andere op de website van de consumentenbond kunnen lezen wat haar rechten zijn. Zo is er een recht op een deugdelijk product, recht op reparatie vanwege fabricagefouten of een recht op vervanging. Ans kan zich echter niet goed redden op het internet, wat het voor haar heel lastig maakt om zelfstandig toegang tot informatie te krijgen. Hierbij heeft zij eigenlijk al begeleiding nodig. Daarom wordt deze stap bij Ans als het ware overgeslagen en heeft zij direct begeleiding nodig (stap 2)

86 Stap 2: toegang tot begeleiding Ans heeft hulp nodig bij het vinden van informatie. Ook heeft ze hulp nodig bij het ondernemen van stappen tegen de witgoedzaak, zoals bijvoorbeeld het schrijven van een brief. 2007: Ans besluit om naar het Juridisch Loket te gaan en om te vragen of iemand haar daar kan helpen met het schrijven van een brief naar de witgoedwinkel. De medewerker van het Juridisch Loket raadt Ans aan dat wanneer zij geen reactie op haar in gebreke stelling krijgt, zij een klacht moet indienen bij de geschillencommissie, omdat de brancheorganisatie waar de witgoedzaak toe behoort (UNETO-VNI) bij de geschillencommissie is aangesloten. Ans vindt dit een goed idee, maar twijfelt wel aan haar eigen kunnen. Zij zou het daarom fijn vinden om dit samen met de medewerker van het Juridisch Loket te doen. De medewerker van het Juridisch Loket plant haar daarom in op een spreekuur. Mocht Ans hierna doorverwezen moeten worden naar een advocaat, dan krijgt zij 53,00 korting op de eigen bijdrage als gevolg van de diagnose & triagemaatregel (maatregel 34). De kans is groot dat Ans een groot deel van de kosten die zij maakt, van de gemeente terug kan krijgen via bijzondere bijstand (artikel 35 WWB). Dit valt echter buiten de reikwijdte van dit onderzoek. 2014: In 2014 is het voor Ans nog steeds aantrekkelijk om naar het Juridisch Loket te gaan. Niet alleen wordt daar bij uitstek de begeleiding geboden die zij nodig heeft, er bestaat ook een financiële prikkel om naar het Juridisch Loket te gaan in de vorm van de diagnose en triage korting van 53 op de eventuele eigen bijdrage voor rechtsbijstand (maatregel 34). 2016: In 2016 is de financiële prikkel van diagnose en triage korting weggevallen (maatregel 1). Wat echter wel gunstig is voor Ans, is dat de eerste lijn wordt versterkt (maatregel 3). De advocaten en juristen die bij het Juridisch Loket werken, helpen haar bij het oplossen van het probleem. Ans komt in 2016 niet meer in aanmerking voor advocatenbijstand, omdat ze niet voldoet aan het strenge noodzakelijkheidscriterium. Het probleem is niet ernstig genoeg en de intensieve hulp die zij krijgt van het Juridisch Loket volstaat (maatregel 4). Ook wanneer deze maatregel niet ingegaan zou zijn, had Ans geen recht op een toevoeging, omdat het verbintenissenrecht hier vanaf 2016 van wordt uitgesloten. Procederen is namelijk niet de meest aangewezen route voor het vinden van een oplossing van haar geschil (maatregel 5). Het is goed mogelijk dat Ans na deze stap een adequate oplossing voor haar probleem vindt. Niet altijd gaat het zo gemakkelijk. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer de witgoedzaak niet nakomt. Soms zijn er verdere stappen nodig en is er behoefte aan meer overleg en onderhandeling. 84

87 Stap 3: toegang tot overleg en onderhandeling De informatie die Ans heeft vergaard en de begeleiding die zij heeft gekregen van het Juridisch Loket, waren voor haar erg nuttig. Ze is een heel eind op weg geholpen. Overleg en onderhandeling vinden plaats door het schriftelijk contact wat ze met de witgoedwinkel en de geschillencommissie heeft. Hierop zijn geen maatregelen van toepassing. Het gebruik van mediation is in een dergelijke zaak niet realistisch, vanwege de aard van het geschil en omdat de witgoedzaak hier waarschijnlijk niet aan wil meewerken. De optie van mediation wordt dan ook buiten beschouwing gelaten. Ans zal zelf in overleg moeten treden met de witgoedzaak. Als dit op niets uitloopt, zal zij naar de Geschillencommissie stappen (stap 4). 85

88 Stap 4: toegang tot een neutrale bindende interventie Ans maakt de gang naar de Geschillencommissie. De situatie is voor haar als volgt. 2007: Ans heeft dankzij de hulp van een medewerker van het Juridisch Loket geklaagd bij de geschillencommissie. 164 De uitspraak van een consumentengeschillencommissie geldt als bindend advies en wordt slechts onderworpen aan een marginale redelijkheidstoets bij de rechter. 165 De geschillencommissie geeft Ans gelijk. Omdat de witgoedzaak het niet eens is met de uitspraak van de Geschillencommissie, legt zij deze voor aan de kantonrechter, waar de procedure laagdrempelig en snel is en waar geen verplichte procesvertegenwoordiging geldt. Ans ziet het niet zitten om in haar eentje haar verhaal bij de rechter te doen en wil graag advies inwinnen bij een advocaat. Hulp van een advocaat is bij een kantonprocedure niet verplicht (art. 79 lid 1 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering). Omdat Ans zich toch wil laten bijstaan door een advocaat, komt ze vanwege haar bijstandsinkomen in aanmerking voor gesubsidieerde rechtsbijstand (art. 34 Wrb). Hiervoor betaalt ze in 2007 een eigen bijdrage van 92, omdat haar inkomen niet meer dan bedraagt. Bij de kantonrechter hoeft Ans geen griffierechten te betalen, aangezien zij gedaagde is. Alleen de eiser dient in kantonzaken griffierechten te betalen (art. 2 lid 1 Wet Tarieven Burgerlijke Zaken, zoals geldend op 1 juni 2007). 2014: Ans heeft dankzij de hulp van een medewerker van het Juridisch Loket geklaagd bij de geschillencommissie. De kosten voor het klagen bij de Geschillencommissie voor Ans zijn 87,50 omdat het factuurbedrag van haar wasmachine lager is dan 1500,00. De uitspraak van een consumentengeschillencommissie geldt als bindend advies en wordt slechts onderworpen aan een marginale redelijkheidstoets bij de rechter. 166 De geschillencommissie geeft Ans gelijk. Omdat de witgoedzaak het niet eens is met de uitspraak van de Geschillencommissie, legt zij deze voor aan de kantonrechter, waar de procedure laagdrempelig en snel is en waar geen verplichte procesvertegenwoordiging geldt. Ans ziet het niet zitten om in haar eentje haar verhaal bij de rechter te doen en wil graag advies inwinnen bij een advocaat. Hulp van een advocaat is bij een kantonprocedure niet verplicht (art. 79 lid 1 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering). Omdat Ans zich toch wil laten bijstaan door een advocaat, komt ze vanwege haar bijstandsinkomen in aanmerking voor gesubsidieerde rechtsbijstand (art. 34 Wrb). Ans betaalt in 2014 een eigen bijdrage van 196 voor verlening van rechtsbijstand op basis van een toevoeging (art. 2(1)a Bebr). Zij krijgt, als gevolg van de diagnose- en triagemaatregel (maatregel 34) 53,00 korting op haar eigen bijdrage, omdat zij hiervoor bij het Juridisch Loket langs is geweest. Ans, die in de laagste 164 De kosten die aan het klagen bij de Geschillencommissie verbonden zijn, zijn voor het jaar 2007 niet meer te achterhalen. In 2014 zijn deze kosten 87,50. Gemakshalve wordt in deze casus uitgegaan van een gelijksoortig bedrag in Zie pagina 4 van Hoofdstuk Zie pagina 4 van Hoofdstuk 2. 86

89 inkomenscategorie valt, betaalt hiervoor een eigen bijdrage, die sinds 2009 verhoogd is tot 75,00 (maatregel 19) en door indexering in bedraagt. Bij de kantonrechter hoeft Ans geen griffierechten te betalen, aangezien zij gedaagde is. Alleen de eiser dient in kantonzaken griffierechten te betalen (art. 4 lid 1 sub b Wet Griffierechten Burgerlijke Zaken, zoals geldend op 1 juni 2014). Maar als zij de zaak verliest, zal zij mogelijk wel de proceskosten en advocaatkosten van de wederpartij moeten betalen. De kans is groot dat Ans een groot deel van de kosten die zij maakt (eigen bijdrage en griffierechten) van de gemeente terug kan krijgen via bijzondere bijstand (artikel 35 WWB). Dit valt echter buiten de reikwijdte van dit onderzoek. 2016: De versterking van de eerste lijn in 2016 zou voor Ans kunnen betekenen dat zij niet meer een advocaat in de arm hoeft te nemen. Voor de doelgroep waar Ans toebehoort (weinig inkomen, slechts in geringe mate zelfredzaam, relatief weinig complexe juridische casus) kan dit positief uitwerken. Zij worden graag bijgestaan door iemand met kennis van zaken, maar dit hoeft niet per se een advocaat te zijn, te meer nu het geschil tussen Ans en de witgoedzaak ook niet per se tot aan de rechter hoeft te worden beslecht. In de casus van Ans is het echter zo dat de witgoedzaak zich niet neer wil leggen bij de beslissing van de Consumentengeschillencommissie. Hierdoor wordt Ans voor de kantonrechter gedaagd. In beginsel vallen consumentengeschillen nu niet meer binnen de reikwijdte van de Wrb (maatregel 5). Hier zijn echter wel uitzonderingen van toepassing, namelijk wanneer een toevoeging noodzakelijk is om een oplossing voor het geschil te vinden of om de fundamentele rechten van de rechtzoekende te borgen. Als dat al het geval zou zijn en Ans onder deze uitzonderingsclausule valt, dan geldt een minimaal financieel belang van 1000,00 voor een proceduretoevoeging (maatregel 11). Hier valt Ans dus buiten de boot. Een kanttekening die hier tot slot nog wel gemaakt moet worden, is dat het betwist kan worden hoe aannemelijk het is dat de witgoedzaak de beslissing van de Consumentengeschillencommissie voorlegt aan de rechter. De rechter zal deze beslissing slechts marginaal toetsen en er bestaat dus een grote kans dat Ans wederom in haar gelijk wordt gesteld. De kans is groot dat Ans een groot deel van de kosten die zij maakt (eigen bijdrage en griffierechten) van de gemeente terug kan krijgen via bijzondere bijstand (artikel 35 WWB). Dit valt echter buiten de reikwijdte van dit onderzoek. 87

90 Samenvattend: De toegang tot informatie houdt voor Ans in dat zij vrijwel direct naar telefonisch of face-toface contact stapt, nu zij haar weg op het internet niet kan vinden. Via de Rechtswinkel komt Ans al snel voor informatie en begeleiding bij het Juridisch Loket terecht. De toegang tot begeleiding wordt aan de ene kant voor Ans vergroot. Door de versterking eerste lijn krijgt zij namelijk een medewerker van het Juridisch Loket aan haar zijde, die met haar het probleem probeert op te lossen. Hoewel dit voor Ans heel gunstig kan zijn, wordt de toegang tot begeleiding in een rechterlijke procedure problematisch. Wanneer de wederpartij niet meegaand is en zich niet bij een beslissing zou neerleggen, betekent dit dat een Persona zoals Ans in een juridische procedure wordt getrokken, terwijl zij geen recht meer heeft op toevoeging in 2016, omdat consumentengeschillen buiten de reikwijdte van de Wrb vallen en er een noodzakelijkheidscriterium voor toevoegingen wordt gehanteerd. Dit benadeelt haar toegang tot een neutrale bindende interventie. De toegang tot overleg en onderhandeling is in deze casestudy niet aan bod gekomen, omdat deze niet van toepassing was in de juridische casus. 88

91 Pieter Pieter (67 jaar) is een getrouwde man, die samen met zijn vrouw in het kleine Friese dorpje Brantgum woont. Zij hebben geen kinderen. Pieter en zijn vrouw hebben beiden een AOWuitkering die hen samen 1519,06 per maand oplevert. Zij zijn daarmee Wrb-gerechtigd. Hiervoor hadden zij een bijstandsuitkering. Pieter is niet erg zelfredzaam. Hij en zijn vrouw maken weinig gebruik van het internet. Pieter is een man op leeftijd en is inmiddels aardig thuis in zijn rechten. Hij gaat conflicten echter het liefst uit de weg; als het even kan, lost hij zijn problemen op een vriendschappelijke manier op. Het geschil Pieter is al lopende naar de supermarkt aangereden door een fietser. Het was een flinke botsing; Pieter heeft daarbij een rib gekneusd, zijn arm gebroken en de stoeprand heeft een flinke bult op zijn voorhoofd achtergelaten. De fietser vindt dat de aanrijding Pieters schuld was. De fietser heeft een enorme slag in zijn voorwiel, waardoor hij niet meer kan fietsen. Hij wil de kosten voor de reparatie van zijn fiets op Pieter verhalen. Pieter is het hier niet mee eens; hij vindt dat de schuld van het ongeluk bij de fietser ligt. Aangezien Pieter in 2014 nog geen ziektekosten had gemaakt, moet hij zijn eigen risico van 360 zelf betalen. Dit bedrag in combinatie met de 120 reparatiekosten aan de fiets is voor Pieter veel geld. Hij kan dit zich niet veroorloven. Maatregelen die mogelijk van toepassing zijn - Verhoging eis voldoende financieel belang bij een zaak (2) (2016) (maatregel 11). - Generieke verhoging van de eigen bijdrage (2013) (maatregel 19). - Mogelijkheid om deelgeschillen voor de rechter te brengen (2010) (maatregel 40). - Opheffen bureaus voor rechtshulp (2009) (maatregel 47). - KEI (2016) (maatregel 58). 89

92 Wrb-gerechtigd? 2007: In 2007 waren Pieter en zijn vrouw nog niet AOW-gerechtigd, maar kregen zij samen een bijstandsuitkering van 1186,37. Zij waren in die tijdwrb-gerechtigd, aangezien hun gezamenlijk inkomen niet meer dan per jaar bedroeg (artikel 34 Wrb, zoals geldend op 1 juni 2007, stelde de inkomensgrens op voor samenwonenden). Pieter is wel Wrb-gerechtigd 2014: Omdat Pieter en zijn vrouw een AOW-uitkering krijgen, zijn zij Wrbgerechtigd. Zijn AOW-uitkering en die van zijn vrouw bedragen netto namelijk 721,69 per maand en hiermee valt hun gezamenlijk inkomen onder de Wrb-grens van per jaar (artikel 34 Wrb, zoals geldend op 1 juni 2014, stelde de inkomensgrens op voor samenwonenden.) Pieter is wel Wrb-gerechtigd 2016: In 2016 ontvangen Pieter en zijn vrouw nog steeds een AOW-uitkering en zijn zij, net zoals in 2014 Wrb-gerechtigd, ervan uitgaande dat de inkomensgrens op voor samenwonenden blijft. Pieter is wel Wrb-gerechtigd 90

93 Stap 1: Toegang tot informatie Pieter weet niet wat hij moet doen. Hij vindt niet dat hij schuldig is aan het ongeluk. Kan hij op een bepaalde manier zijn schade vergoed krijgen? En hoe moet hij dit aanpakken? Pieter wil de fietser eigenlijk nog niet benaderen, voordat hij weet wat zijn rechten zijn en hoe hij deze situatie nu het beste kan aanpakken. Omdat Pieter geen computer heeft en hij totaal niet overweg kan met internet, zijn online initiatieven, zoals rechtwijzer.nl, niet aan hem besteed. Dat is jammer, want Pieter had op internet veel informatie kunnen vinden over zijn probleem. Zo is er op de website van het Juridisch Loket een voorbeeldbrief te vinden voor aansprakelijkheidsstelling bij onrechtmatige daad. 167 Dit alles maakt het voor Pieter moeilijk om zelfstandig toegang tot informatie te verkrijgen. Hij heeft hier eigenlijk al begeleiding nodig, bijvoorbeeld van het Juridisch Loket. Daarom wordt stap 1 (toegang tot informatie) bij Pieter als het ware overgeslagen en heeft hij direct begeleiding nodig (stap 2)

94 Stap 2: Toegang tot begeleiding Zoals hierboven gesteld, heeft Pieter begeleiding nodig bij het vinden van de juiste informatie over zijn rechten en plichten en over de vervolgstappen die hij kan nemen. Ook kan hij bijvoorbeeld hulp gebruiken bij het schrijven van een brief naar de fietser. 2007: Pieter maakt een afspraak bij het Juridische Loket in Leeuwarden. Die afspraak is gratis, waar Pieter erg blij mee is. Het kost hem namelijk ook al wat geld om in Leeuwarden te komen. Pieter heeft geen auto. Het kost hem ongeveer 2 uur en 10,00 om met het openbaar vervoer heen en weer naar Leeuwarden te gaan. 168 Tijdens zijn afspraak helpt een medewerkster van het Juridisch Loket Pieter met het opstellen van een brief. De brief gaat diezelfde dag nog met de post naar de fietser. De medewerkster vertelt Pieter voor het weggaan nog dat als hij geen positieve reactie van de fietser krijgt, hij nog maar eens langs moet komen bij het Juridisch Loket, om te kijken hoe hij het dan het beste verder aan kan pakken. 2014: De situatie is niet veel veranderd. Er bestaat een financiële prikkel voor Pieter om naar het Juridisch Loket te gaan, in de vorm van de diagnose- en triagemaatregel, die hem een korting van 53 op zijn eigen bijdrage zou opleveren (maatregel 34). 2016: In 2016 zal de mogelijkheid om een afspraak te maken bij het Juridisch Loket in Leeuwarden voor Pieter ook nog open staan. Dit zal Pieter waarschijnlijk ook doen, aangezien hij wel wat hulp kan gebruiken bij het schrijven van de brief. De financiële prikkel om eerst langs het Juridisch Loket te gaan, in plaats van meteen de hulp van een advocaat te zoeken, is echter weg. Vanaf 1 januari 2016 zal de diagnose- en triagekorting namelijk worden afgeschaft (maatregel 1); Pieter krijgt dan dus geen 53 korting meer op zijn eigen bijdrage voor een advocaat, als hij eerst bij het Juridisch Loket is langs geweest. Wel wordt Pieter door de maatregel over de versterking van de eerste lijn geprikkeld om naar het Juridisch Loket te gaan. Het Juridisch Loket moet behalve een advies uitbrengen ook echt problemen gaan oplossen (maatregel 3). Als het Juridisch Loket zijn probleem oplost, en hij dus geen advocaat hoeft in te schakelen, scheelt dit Pieter veel geld. Het zou goed kunnen dat Pieter nadat hij hulp heeft gehad bij het schrijven van een brief naar de fietser, het conflict af kan sluiten, omdat hij een positieve reactie krijgt van de fietser. Pieter zou dan verder geen juridische stappen hoeven te ondernemen. Stap 4 (en stap 3) zouden hem in dat geval bespaard blijven. Het kan echter ook anders lopen

95 Stap 3: Toegang tot overleg en onderhandeling De informatie die Pieter heeft vergaard en de begeleiding die hij heeft gekregen van het Juridisch Loket, waren voor hem erg nuttig. Hiermee heeft hij enkele tools in handen gekregen om in gesprek te gaan met de fietser. Het gebruik van mediation is in een dergelijk geschil niet realistisch, vanwege de aard van het geschil en omdat de fietser hier waarschijnlijk niet aan wil meewerken. De optie van mediation wordt dan ook buiten beschouwing gelaten. Pieter zal zelf in overleg moeten treden met de fietser. Er zijn geen maatregelen van toepassing. 93

96 Stap 4: Toegang tot een neutrale bindende interventie Pieter krijgt een brief terug van de fietser dat deze het niet eens is met wat Pieter beweert; hij blijft erbij dat het ongeluk niet zijn schuld was en weigert te betalen. Pieter besluit het advies van de medewerkster op te volgen en opnieuw een afspraak te maken bij het Juridisch Loket. 2007: In het geval dat de fietser er na de brief van Pieter nog steeds van overtuigd is dat het ongeluk niet zijn schuld was, zou Pieter in 2007 ook opnieuw een afspraak bij het Juridisch Loket kunnen maken. Dan zou hem waarschijnlijk ook zijn verteld dat hij de zaak voor een kantonrechter zou moeten brengen. Procesvertegenwoordiging was hierbij in 2007 niet verplicht, maar Pieters gebrek aan kennis over zijn rechten maakt het waarschijnlijk dat Pieter toch graag de hulp van een advocaat in zou schakelen. In 2007 was de diagnose- en triagemaatregel nog niet ingevoerd. Pieter kreeg dan ook geen korting op zijn eigen bijdrage voor een advocaat. Pieter zou voor een advocaat in 2007 een eigen bijdrage van 92 moeten betalen (zie art. 35 lid 4(a) Wrb), aangezien het gezinsinkomen niet meer dan per jaar bedroeg. 169 In 2007 was het nieuwe griffierechtenstelsel in burgerlijke zaken (Wgbz) nog niet ingevoerd.. Griffierechten werden toen nog bepaald aan de hand van de hoofdsom van het conflict, zoals geregeld de Wet tarieven in burgerlijke zaken (Wtbz). 170 Als Pieter vermogend was geweest, had hij 151 aan griffierechten moeten betalen, aangezien het conflict om een bedrag van 480 gaat (art. 2 lid 2 (1d) Wtbz). Aangezien Pieter Wrb-gerechtigd is, zou hij echter maar de helft van de griffierechten ( 75,50) hoeven te betalen (art. 17 Wtbz). De kans is groot dat Pieter een groot deel van de kosten die hij maakt (eigen bijdrage en griffierechten) van de gemeente terug kan krijgen via bijzondere bijstand (artikel 35 WWB). Dit valt echter buiten de reikwijdte van dit onderzoek. 2014: Bij het Juridisch Loket wordt Pieter verteld dat hij de zaak dan toch voor de kantonrechter moet brengen. Bij de kantonrechter is procesvertegenwoordiging niet verplicht (art. 79 lid 1 Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering), maar Pieter heeft zo weinig weet van waar de zaak juridisch om draait, dat hij toch graag een advocaat wil. Als het financieel belang van een zaak onder de drempel van 500 ligt, wordt in beginsel geen gesubsidieerde rechtsbijstand verstrekt (art. 4 Brt). Pieter betaalt dus de volle prijs voor advocaten. Hij kan uitsluitend in een Lichte Adviestoevoeging (LAT) geholpen worden, maar dan kan een advocaat geen procedure voeren. Sinds september 2013 moet Pieter 70 griffierechten betalen. Dit is een vast bedrag; ook personen die on- of minvermogend zijn, moeten die 70 betalen (maatregel 38). De kans is groot dat Pieter een groot deel van de kosten die hij maakt (eigen bijdrage en griffierechten) van de gemeente terug kan krijgen via bijzondere bijstand (artikel 35 WWB). Dit valt echter buiten de reikwijdte van dit onderzoek. Vanaf de zomer van 2014 bestaat er ook de mogelijkheid om naar de ekantonrechter te gaan (maatregel 28). Voor Pieter, die niet of nauwelijks gebruik zie art. 35 lid 3(a) zie art. 2 94

97 maakt van het internet en in dat opzicht dus niet erg zelfredzaam is, is dat helaas geen goede optie. 2016: Indien Pieter in 2016 zijn zaak voor de kantonrechter wilt brengen, zal hij tegen een aantal nieuwe maatregelen aanlopen die het voor hem moeilijker, en vooral duurder, zullen maken. Zo zal hij geen 53 korting meer kunnen krijgen op zijn eigen bijdrage voor een advocaat, omdat hij eerst bij het Juridisch Loket is geweest. De diagnose- en triagemaatregel wordt namelijk per 1 januari 2016 afgeschaft (maatregel 1). Ook zal Pieter hoogstwaarschijnlijk geen recht meer hebben op een toevoeging van een advocaat, aangezien staatssecretaris Teeven heeft aangekondigd de eis van het financiële belang voor toevoeging per 1 januari 2016 te verhogen. Als het financieel belang van de zaak minder dan 500 euro betreft, wordt in beginsel helemaal geen toevoeging verstrekt aan een rechtzoekende (maatregel 11). Dit levert voor Pieter problemen op. Het financiële belang van zijn zaak is namelijk 480; 360 voor de gemaakte ziekenhuiskosten en 120 voor de reparatiekosten van de fiets. Als deze maatregel doorgaat, zou een advocaat dus volledig voor eigen rekening zijn. Verder zullen de griffierechten die Pieter moet betalen om zijn zaak voor de kantonrechter te brengen in 2016 waarschijnlijk hoger zijn dan in Het wetsvoorstel aanpassing tarieven griffierechten in bestuurs- en burgerzaken is op dit moment aangemeld voor plenaire behandeling in de Tweede Kamer (maatregel 59). Indien dit wetsvoorstel wordt aangenomen, zullen de te betalen griffierechten voor een zaak bij de kantonrechter met 2% verhoogd worden. De kans is groot dat Pieter een groot deel van de kosten die hij maakt (eigen bijdrage en griffierechten) van de gemeente terug kan krijgen via bijzondere bijstand (artikel 35 WWB). Dit valt echter buiten de reikwijdte van dit onderzoek. Voor mensen die goed met internet kunnen omgaan, zou de introductie van Project Kwalitieit en Innovatie (KEI), dat de procedures in onder andere burgerlijke zaken zou digitaliseren, de gang naar de rechter makkelijker en toegankelijker maken. Dat geldt echter niet voor Pieter, aangezien hij geen computer heeft. 95

98 Samenvatting Aan de toegang tot informatie en begeleiding verandert voor Pieter niet veel tussen 2007 en Aangezien hij geen computer heeft en niet of nauwelijks gebruik maakt van het internet, zijn nieuwe informatievoorzieningen op internet aan hem niet besteed. Wel kan hij zowel in 2007, als in 2014 en in 2016 bij het Juridisch Loket terecht voor informatie en begeleiding. Wanneer Pieter echter op zoek is naar een neutrale bindende interventie, verandert er voor hem wel relatief veel in de loop der jaren. In 2007 had Pieter een eigen bijdrage van 92 voor zijn advocaat moeten betalen en 75,50 aan griffierechten. In 2014 bedraagt het griffierecht voor Pieter 70 en heeft hij geen recht op toevoeging van een advocaat. Ook in 2016 komt Pieter niet in aanmerking voor een toevoeging, aangezien het financiële belang van de zaak maar 480 bedraagt. Ook zijn de door hem te betalen griffierechten met 2% verhoogd. 96

99 Mohammed Mohammed (55 jaar) woont met zijn vrouw en drie kinderen in Capelle aan den IJssel. Hij heeft alleen een basisopleiding genoten en heeft mede daarom al 7 jaar geen baan meer. Mohammed en zijn vrouw leven van een bijstandsuitkering van 1354,54 per maand. Mohammed is absoluut niet zelfredzaam. Hij beheerst de Nederlandse taal matig, maakt geen gebruik van internet en kent zijn rechten niet of nauwelijks. Hij is ook erg conflict vermijdend. Het geschil Mohammed heeft al 7 jaar geen baan en hij en zijn vrouw krijgen een bijstandsuitkering. Een maand geleden ontving hij plotseling een brief van de gemeente dat zijn uitkering stopgezet zou worden. Mohammeds Nederlands is niet goed genoeg om de brief te begrijpen. Zijn dochter vertelt hem dat de uitkering wordt stopgezet, omdat hij niet voldoet aan de verplichtingen voor een bijstandsuitkering. Zonder zijn uitkering kunnen hij en zijn vrouw niet in het levensonderhoud van henzelf en hun kinderen voorzien. Het financieel belang van het geschil is groot, namelijk ruim ( 1354,54 x 24 maanden 171 ). Maatregelen die mogelijk van toepassing zijn - Afschaffing van diagnose en triage (2016) (maatregel 1). - Invoering clawback (2016) (maatregel 2). - Versterking eerste lijn (2016) (maatregel 3). - Herdefiniëring inkomensgroepen (2016)(maatregel 9). - Generieke verhoging van de eigen bijdrage (2013) (maatregel 19). - Opnieuw extra bijdrage heffen in bewerkelijke zaken (2013) (maatregel 22). - Invoering diagnose en triage (2013) (maatregel 34). - Het verhogen van de proceskosten door overheidsinstanties (2010)(maatregel 44). - Opheffen bureaus voor rechtshulp (2009) (maatregel 47). - Wetsvoorstel aanpassing tarieven griffierecht in bestuurs- en burgerzaken (maatregel 57). 171 Zie artikel 4 lid 6 Brt. 97

100 Wrb-gerechtigd? 2007: Op grond van zijn lage inkomen ( per jaar) komt Mohammed in aanmerking voor gesubsidieerde rechtsbijstand (art. 34 Wrb, zoals geldend op 1 juni 2007, stelde voor gehuwden de inkomensgrens op ). Mohammed is wel Wrb-gerechtigd 2014: Op grond van zijn lage inkomen ( per jaar) komt Mohammed in aanmerking voor gesubsidieerde rechtsbijstand (art. 34 Wrb stelt voor gehuwden de inkomensgrens op ). Mohammed voldoet nog steeds aan de per 23 april 2010 verhoogde drempel van het minimale financiële belang (maatregel 45). Mohammed is wel Wrb-gerechtigd 2016: Vanwege zijn lage inkomen komt Mohammed in aanmerking voor gesubsidieerde rechtsbijstand (art. 34 Wrb stelt voor gehuwden de inkomensgrens op ). Mohammed voldoet nog steeds aan de per 2016 wederom verhoogde drempel van het minimale financiële belang (maatregel 11). Mohammed is wel Wrb-gerechtigd 98

101 Stap 1: Toegang tot informatie Mohammed wil informatie over het materiële recht: mag de gemeente zijn uitkering zomaar stopzetten? Welke verplichtingen gelden er voor hem en mag de gemeente die verplichtingen stellen? Hij wil ook informatie over de procedures: hoe kan hij laten weten dat hij het niet eens is met de beslissing van de gemeente, en tot wie moet hij zich wenden om zo snel mogelijk weer inkomsten te krijgen? Omdat Mohammed de Nederlandse taal maar matig beheerst en geen gebruik maakt van internet, zijn online initiatieven zoals rechtwijzer.nl niet aan hem besteed. Zijn oudste dochter kan hier echter wel behulpzaam zijn. Door simpelweg te googlen op uitkering gestopt en te klikken op de eerste hit, komt zij uit op de website waar een telefoonnummer en een online formulier op staan. Mohammed zou hiermee in contact kunnen komen met mensen die voor hem zouden kunnen controleren of de gemeente zijn uitkering terecht stop heeft gezet, of dat hij tegen die beslissing in bezwaar zou kunnen gaan. Meer hulp van een jurist is hier echter geboden. Ook telefonisch of via foldertjes is het voor Mohammed moeilijk om aan zijn informatie te komen, vanwege zijn taalachterstand. Al met al is het voor hem heel lastig om zelfstandig toegang tot informatie te verkrijgen. Hij heeft hierbij eigenlijk al begeleiding nodig. Daarom wordt deze stap bij Mohammed als het ware overgeslagen en heeft hij direct begeleiding nodig, stap 2. 99

102 Stap 2: Toegang tot begeleiding Zoals hierboven gesteld, heeft Mohammed begeleiding nodig bij het vinden van de juiste informatie. Daarnaast zal hij ook niet zelf in staat zijn om een bezwaarschrift in te dienen ende andere formaliteiten te regelen. Zijn dochter brengt hem naar het Juridisch Loket. 2007: De begeleiding die Mohammed nodig heeft, wordt bij uitstek aangeboden door het Juridisch Loket. Een rechtzoekende kan zich aan de balie zonder afspraak kosteloos laten informeren. Het Juridisch Loket kan het probleem van de rechtzoekende verhelderen en bijdragen aan het vinden van een adequate oplossing. Daarbij kan het loket ook bepaalde handelingen voor de rechtzoekende verrichten. Een andere vorm van hulp die Mohammed in theorie verder zou kunnen helpen, is eenvoudig rechtskundig advies door een rechtsbijstandsverlener, zoals bijvoorbeeld een advocaat. Hiervoor zou hij een LAT kunnen aanvragen. In de praktijk zal een LAT echter niet voldoende zijn. Er zal bezwaar moeten worden ingediend en daarvoor is in het geval van Mohammed reguliere toevoeging nodig. Binnen het korte tijdsbestek van een LAT (max 3 uur) kan een advocaat in dit geval niets bereiken. Mohammed is Wrb-gerechtigd en kan dus (via de betreffende advocaat) bij de Raad voor rechtsbijstand een aanvraag om een toevoeging indienen. In 2007 was de eigen bijdrage voor zowel een LAT als voor reguliere toevoeging 90 (art. 35 lid 3 sub a Wrb. In 2007 bestond het Bebr nog niet en werd de eigen bijdrage geregeld in de Wrb zelf). De kans is groot dat Mohammed een deel van de kosten voor rechtsbijstand (eigen bijdrage) van de gemeente terug kan krijgen via bijzondere bijstand (artikel 35 WWB). Dit valt echter buiten de reikwijdte van dit onderzoek. 2014: Er bestaat voor Mohammed een financiële prikkel om eerst langs het Juridisch Loket te gaan, en nog niet direct naar een advocaat te gaan en rechtsbijstand aan te vragen. Met de per 1 juli 2011 ingevoerde maatregel diagnose en triage krijgen rechtzoekenden namelijk 53 korting op de eigen bijdrage voor rechtsbijstand, indien zij eerst langs het Juridisch Loket zijn gegaan en daar met een diagnosedocument doorverwezen worden naar de tweedelijns rechtshulpverlening (maatregel 34). De begeleiding die Mohammed nodig heeft, wordt aangeboden door het Juridisch Loket. Een rechtzoekende kan zich aan de balie zonder afspraak kosteloos laten informeren. Het Juridisch Loket kan het probleem van de rechtzoekende verhelderen en bijdragen aan het vinden van een adequate oplossing. Daarbij kan het loket ook bepaalde handelingen voor de rechtzoekende verrichten. Het Juridisch Loket zal Mohammed vanwege de aard en omvang van het geschil waarschijnlijk adviseren om de hulp van een advocaat in te schakelen. Mohammed is Wrb-gerechtigd en kan dus (via de betreffende advocaat) bij de Raad voor rechtsbijstand een aanvraag om een toevoeging indienen. In 2009 is de zogenaamde lichte adviestoevoeging ingevoerd, met een daarbij behorende lagere eigen bijdrage dan voor overige toevoegingen (maatregel 53). Zoals hierboven echter opgemerkt, zal Mohammed met een LAT niet zo heel veel opschieten, en heeft hij een reguliere toevoeging nodig. Hiervoor betaalt hij de per 1 oktober 2013 generiek verhoogde eigen bijdrage van 196 (art. 2(1)a Bebr). Omdat Mohammed eerst langs 100

103 het Juridisch Loket is gegaan, krijgt hij de diagnose en triage korting van 53 (art. 2(6) Bebr). De kans is groot dat Mohammed een groot deel van de kosten voor rechtsbijstand (eigen bijdrage) van de gemeente terug kan krijgen via bijzondere bijstand (artikel 35 WWB). Dit valt echter buiten de reikwijdte van dit onderzoek. 2016: De diagnose en triage korting wordt afgeschaft (maatregel 1), met het oog op de maatregelen selectie aan de poort (maatregel 4) en versterking eerste lijn (maatregel 3). Voor gesubsidieerde rechtsbijstand moet Mohammed een eigen bijdrage betalen. De kans is groot dat Mohammed een groot deel hiervan van de gemeente terug kan krijgen via bijzondere bijstand (artikel 35 WWB). Dit valt echter buiten de reikwijdte van dit onderzoek. Wanneer de voorgenomen herdefiniëring inkomensgroepen doorgaat, valt Mohammed nog steeds in de laagste categorie, en blijft hij ongeveer eenzelfde bedrag betalen ( 200, in plaats van 196). De diagnose en triage korting wordt wel per 1 januari 2016 afgeschaft, met het oog op de maatregelen selectie aan de poort en versterking eerste lijn. Deze selectie aan de poort zal inhouden dat rechtzoekenden zoals Mohammed sowieso eerst langs het Juridisch Loket zullen moeten, om in aanmerking te komen voor rechtsbijstand. Het Juridisch Loket zal dan aan de hand van een streng noodzakelijkheidscriterium moeten toetsen of er noodzaak bestaat voor rechtsbijstand, en als dit het geval is, hiertoe een diagnosedocument opstellen. Hoewel nog onduidelijk is hoe het noodzakelijkheidscriterium er precies uit komt te zien, nemen wij aan dat Mohammed hier aan voldoet. Gelet op zijn geringe mate van zelfredzaamheid, zal Mohammed ook na de begeleiding door het Juridisch Loket of advocaat zijn probleem waarschijnlijk nog niet zelf kunnen afhandelen. Er zijn verdere stappen nodig. 101

104 Stap 3: Toegang tot overleg en onderhandeling Aangezien de stopzetting van Mohammeds uitkering een besluit door een bestuursorgaan is, in de zin van de Awb, zal hij bezwaar moeten maken tegen de beslissing. Dit doet hij door een bezwaarschrift in te dienen. Mohammed kan dit niet zelf, maar heeft hier hulp bij nodig van een advocaat. Onder stap 2 is beschreven hoe hij deze hulp kan ontvangen en met welke maatregelen Mohammed in dat verband te maken krijgt. 2007: Na ontvangst van Mohammeds bezwaarschrift, nodigt de gemeente Capelle aan den IJssel Mohammed uit voor de hoorzitting waar hij vragen kan stellen, en zijn standpunt nog eens kan toelichten. Mohammed neemt zijn advocaat mee. 2014: Na ontvangst van Mohammeds bezwaarschrift, belt een gemeenteambtenaar hem op. De gemeente Capelle aan den IJssel is één van de gemeentes die meedoet aan het project Prettig Contact met de Overheid van het ministerie van BZK (maatregel 39). Door een meer informele aanpak en door eerder persoonlijk contact tussen ambtenaar en burger, wordt geprobeerd om conflicten vroegtijdig op te lossen, voordat zij verder escaleren. Hiermee wordt een stap naar de rechter voorkomen. De ambtenaar legt Mohammed uit waarom zijn uitkering is gestopt, en wat hij hieraan kan doen. Mohammed voelt zich zeer respectvol en prettig bejegend door de ambtenaar. 2016: De verwachting is dat de verschuiving van geschilbeslechting naar conflictoplossing steeds meer zal doorzetten onder invloed vanprojecten als Prettig Contact met de Overheid en Proactieve Geschiloplossing (maatregel 39). Het is goed mogelijk dat Mohammed na begeleiding en overleg/onderhandeling een adequate oplossing voor zijn probleem heeft gevonden. Zo is het denkbaar dat de gemeente hem in reactie op zijn bezwaarschrift in het gelijk stelt. Mocht het bezwaar niet slagen, dan kan Mohammed een beroepsprocedure starten bij de bestuursrechter, stap 4. Stap 4: Toegang tot een neutrale bindende interventie Als Mohammed een beroepsprocedure bij de bestuursrechter wil starten, zal hij zich geconfronteerd weten met de volgende maatregelen. 2007: In een beroepsprocedure bij de bestuursrechter worden griffierechten geheven op grond van artikel 8:41 Awb. In 2007 was het bedrag dat Mohammed zou moeten betalen 39. Hulp van een advocaat is in een beroepsprocedure niet verplicht, maar voor Mohammed wel nodig. Vanwege zijn lage inkomen komt hij in aanmerking voor gesubsidieerde rechtsbijstand (art. 34 Wrb, zoals geldend op 1 juni 2007, stelde voor gehuwden de inkomensgrens op ). Hiervoor kan hij (via de betreffende advocaat) bij de Raad voor rechtsbijstand een aanvraag om een toevoeging indienen. In 2007 was de eigen bijdrage die Mohammed hiervoor zou moeten betalen 90 (art. 35 lid 3 sub a Wrb. In 2007 bestond het Bebr nog niet en werd de eigen bijdrage geregeld in de Wrb zelf). De kans is groot dat Mohammed een groot deel van de 102

105 kosten die hij maakt (eigen bijdrage en griffierechten) van de gemeente terug kan krijgen via bijzondere bijstand (artikel 35 WWB). Dit valt echter buiten de reikwijdte van dit onderzoek. 2014: In een beroepsprocedure bij de bestuursrechter worden griffierechten geheven op grond van artikel 8:41 Awb. In 2014 was het bedrag dat Mohammed zou moeten betalen 42. Hulp van een advocaat is in een beroepsprocedure niet verplicht, maar voor Mohammed wel nodig. Vanwege zijn lage inkomen komt Mohammed in aanmerking voor gesubsidieerde rechtsbijstand (art. 34 Wrb stelt voor gehuwden de inkomensgrens op ). Hiervoor betaalt hij de per 1 oktober 2013 generiek verhoogde eigen bijdrage van 196 voor verlening van rechtsbijstand op basis van een toevoeging (art. 2(1)a Bebr). Omdat Mohammed eerst langs het Juridisch Loket is gegaan, krijgt hij de diagnose en triage korting van 53 (art. 2(6) Bebr). De kans is groot dat Mohammed een groot deel van de kosten die hij maakt (eigen bijdrage en griffierechten) van de gemeente terug kan krijgen via bijzondere bijstand (artikel 35 WWB). Dit valt echter buiten de reikwijdte van dit onderzoek. 2016: Als Mohammed de zaak voor de bestuursrechter wil brengen, moet hij griffierechten betalen. Als het wetsvoorstel aanpassing tarieven in bestuurs- en burgerzaken wordt aangenomen, worden de griffierechten met 2% verhoogd bij kantonzaken en civiele zaken in eerste aanleg. De kans is groot dat Mohammed een groot deel van de kosten die hij maakt (eigen bijdrage en griffierechten) van de gemeente terug kan krijgen via bijzondere bijstand (artikel 35 WWB). Dit valt echter buiten de reikwijdte van dit onderzoek. Voor gesubsidieerde rechtsbijstand moet Mohammed een eigen bijdrage betalen. Wanneer de voorgenomen herdefiniëring inkomensgroepen doorgaat, dan valt Mohammed nog steeds in de laagste categorie en blijft hij ongeveer eenzelfde bedrag betalen ( 200, in plaats van 196). De diagnose en triage korting wordt wel per 1 januari 2016 afgeschaft, met het oog op de maatregelen selectie aan de poort en versterking eerste lijn. Deze selectie aan de poort gaat inhouden dat gesubsidieerde rechtsbijstand voortaan wordt getoetst aan een streng noodzakelijkheidscriterium. Advocatenbijstand wordt alleen nog maar vergoed indien daartoe noodzaak bestaat. Het Juridisch Loket zal dit moeten gaan toetsen en hiertoe een diagnosedocument opstellen. 103

106 Samenvattend De toegang tot informatie is voor Mohammed matig, omdat hij niet zelfredzaam genoeg is vanwege zijn taalachterstand en gebrekkige online vaardigheden. Het is voor hem lastig om zelfstandig toegang tot informatie te verkrijgen. Hierbij heeft hij eigenlijk al begeleiding nodig. Deze casestudy laat zien hoe belangrijk de taalvaardigheid van een Persona is voor de toegang tot het recht. De toegang tot begeleiding is ruim voldoende. Het Juridisch Loket biedt mogelijkheden, maar daar zal hij waarschijnlijk worden doorverwezen naar een advocaat. Een LAT voor eenvoudig rechtskundig advies is waarschijnlijk niet voldoende, hij heeft reguliere toevoeging nodig. Hiervoor betaalt hij in 2007 de eigen bijdrage van 90, in 2014 betaalt hij 196 waar de diagnose en triage korting van 53 nog vanaf gaat. In 2016 betaalt Mohammed 200 eigen bijdrage. In het kader van toegang tot overleg en onderhandeling kan worden opgemerkt dat projecten als Prettig Contact met de Overheid en PAGO bijdragen aan dejuridisering van conflicten, maar het is niet op voorhand te zeggen of Mohammed hier iets aan heeft. Met betrekking tot de toegang tot een neutrale bindende interventie verandert er niet veel. De griffierechten worden mogelijk iets verhoogd. De kans is groot dat Mohammed een groot deel van de kosten die hij maakt (eigen bijdrage en griffierechten) van de gemeente terug kan krijgen via bijzondere bijstand (artikel 35 WWB). Dit valt echter buiten de reikwijdte van dit onderzoek. 104

107 Hoofdstuk 4 Conclusie Verschillende auteurs en diverse belanghebbenden hebben zich in de literatuur en praktijk reeds kritisch uitgelaten over een deel van de maatregelen die door de recente kabinetten zijn voorgesteld. Opvallend is dat de verschillende gezichtspunten en maatregelen van de afgelopen jaren nog niet of in zeer beperkte mate in samenhang zijn bekeken en beschouwd. Met dit onderzoeksrapport is getracht om op een originele, creatieve en praktisch georiënteerde wijze bij te dragen aan dit debat. Door met behulp van praktische casestudies te werken ontstaat een praktische invalshoek en krijgen de begrippen toegang tot het recht en toegang tot de rechter niet alleen een louter academische of beleidsmatige betekenis, maar wordt ook duidelijk wat deze begrippen in het dagelijks leven van rechtzoekenden betekenen. De doelstelling van het onderzoek was drieledig. In de eerste plaats is in hoofdstuk 2 getracht een state of the art te geven van de conceptuele noties van toegang tot het recht en toegang tot de rechter. Ten tweede zijn de relevante genomen overheidsmaatregelen en aangekondigde te verwachten maatregelen op dit terrein grondig in kaart gebracht, zodat een foto beschikbaar is gekomen als momentopname van de huidige veranderende context. Deze veranderende context is in hoofdstuk 1 tegen de achtergrond van veertig jaar overheidsbeleid geplaatst. Het uiteindelijke overzicht, bestaande uit 74 maatregelen, is opgenomen als Bijlage 2 bij dit rapport. Ten derde is geprobeerd om in concrete casestudies nader inzicht te geven in de mogelijke cumulatieve gevolgen van deze maatregelen voor verschillende typen rechtzoekenden. Dit laat zich samenvatten in de volgende drie onderzoeksvragen die centraal hebben gestaan: 1. Wat moet worden verstaan onder de noties toegang tot het recht en toegang tot de rechter? 2. Welke maatregelen zijn er sinds 2008 genomen die invloed (kunnen) hebben op de toegang tot het recht en de toegang tot de rechter? 3. Welke (cumulatieve) gevolgen kunnen deze maatregelen hebben voor verschillende soorten rechtzoekenden? 4.1 Beantwoording van de deelvragen Deelvraag 1: Wat moet worden verstaan onder de noties toegang tot het recht en toegang tot de rechter? De toegang tot het recht wordt vaak direct geassocieerd met toegang tot de rechter. In hoofdstuk 2 is gebleken dat toegang tot het recht echter een (veel) ruimer concept is dan toegang tot de rechter. Tegelijkertijd valt de notie toegang tot de rechter binnen het concept toegang tot het recht te plaatsen. Een en ander wordt duidelijk in onderstaand venndiagram. 105

108 Toegang tot het recht Toegang tot de rechter Figuur 3 Toegang tot het recht en toegang tot de rechter weergegeven in een venndiagram. In hoofdstuk 2 is gebleken dat de betekenis van de toegang tot het recht niet eenduidig is en zowel eng (toegang op gesubsidieerde rechtsbijstand voor de rechter), als ruim (toegang tot alle vormen van rechtskundige hulpverlening in alle procedures, ook buiten de rechter om) kan worden opgevat. Het is een veelkleurig begrip dat uit verschillende onderdelen bestaat. Wat alle definities in ieder geval gemeen hebben, is dat zij gericht zijn op effectieve rechtsverwerkelijking : zowel op papier als in de praktijk moeten burgers en bedrijven hun in de rechtsorde neergelegde rechten in en buiten rechte geldend kunnen maken. Het schema van Barendrecht en Kamminga (2004) is gebruikt om de verschillende stappen die een rechtzoekende doorloopt in kaart te brengen. In dit onderzoek is dan ook de volgende definitie gebruikt: Toegang tot het recht is de toegang die een rechtzoekende heeft tot informatie, begeleiding, overleg, onderhandeling en een neutrale bindende interventie om zijn probleem op een effectieve manier op te kunnen lossen. Deze definitie valt als volgt uiteen in vier randvoorwaarden, vier treden die een rechtzoekende doorgaans zal doorlopen: Toegang informatie tot Toegang begeleiding tot Toegang tot overleg en onderhandeling Toegang tot een neutrale bindende interventie. Figuur 4 De verschillende treden van toegang tot het recht, gebaseerd op Barendrecht en Kamminga (2004). 106