Informatisering Decentralisaties. 20 september 2013

Transcriptie

1 Informatisering Decentralisaties 20 september 2013

2 Gateway Starting Gate Review Versie nummer: 1.1 Datum van oplevering aan SRO: 20 september 2013 Organisatie: VNG SRO: Jantine Kriens Gateway Starting Gate Review data: 16 t/m 20 september

3 Achtergrond Doelen van en drijfveren voor het beoogde beleid zoals in de opdracht is omschreven Wat was de opdracht? Het door VNG geïnitieerde onderzoek Verkenning Informatievoorziening Sociaal Domein (VISD) adviseert over wat de veranderagenda in het sociale domein is voor de komende periode. Deze Gateway is bedoeld om te verkennen welke ondersteuning de gemeenten nodig hebben om die ambitie te realiseren. Daarbij staat de vraag welke rol VNG en KING hierin kunnen nemen centraal. Context Bij de decentralisaties Jeugd, Wmo/AWBZ en Werk (Participatie) komen in toenemende mate informatievraagstukken aan de orde. Gemeenten en Rijk staan voor de gezamenlijke opdracht om de komende jaren veel taken en klanten naar het gemeentelijk domein over te hevelen (transitie) en tegelijkertijd de uitvoering te vernieuwen (transformatie). Dit heeft grote gevolgen voor de informatievoorziening. Voor de complexe problematiek (multi-probleem gezinnen) is een werkwijze voorzien volgens het principe één-gezin-één-plan-één-regisseur. Dit vraagt dat de uitvoerende professionals straks ontkokerd met elkaar kunnen samenwerken. Onderdeel daarvan is dat essentiële (dossier)gegevens over de betrokken klanten en/of gezinnen onder strikte voorwaarden gedeeld kunnen worden. De gemeentelijke regisseur dient informatie te hebben over welke professionals bij welke klanten/gezinnen betrokken zijn. De huidige wetgeving en informatiesystemen van de gemeenten en de uitvoerders voorzien onvoldoende in het faciliteren van deze gegevensuitwisseling. De huidige verkokering tussen de domeinen Jeugd, Wmo, AWBZ, onderwijs en werk leidt tot een diversiteit aan werkwijzen en verschillende vorming van verantwoording, toezicht en kwaliteitsbewaking. Daarmee is de informatievoorziening in het sociaal domein verkokerd. Dit leidt tot hoge administratieve lasten voor zowel betrokken burgers als professionals. De bundeling van taken in het sociaal domein geeft de gemeenten de mogelijkheid en de opdracht hierin een vernieuwing door te voeren. Met betrekking tot de transitie is van belang dat de klantdossiers vanuit de huidige uitvoeringsorganisaties ordentelijke worden overgedragen aan de gemeenten. De ervaring bij de invoering van de Wmo (2007) is dat de inhoudelijke kwaliteit van de dossier te wensen kan overlaten. 2

4 Gemeenten, maar ook ketenpartners, roepen VNG en KING momenteel op de problematiek te helpen oplossen. Het is van belang te komen tot een fundamentele structurele oplossing voor de geschetste problematiek. Het gaat enerzijds om burgers in kwetsbare posities en anderzijds om de samenwerking tussen een groot aantal professionals en uitvoeringsorganisaties. De privacybescherming en de juridische kaders voor gegevensuitwisseling moeten goed geregeld zijn. VNG en KING hebben niet de capaciteit, voldoende diepgaande expertise en (wettelijke) bevoegdheden danwel mandaat om hier op dit moment meer in te kunnen betekenen. Uit de eerste analyse van de problematiek blijkt dat het wenselijk is collectief met een gezamenlijke aanpak te komen die gemeenten ontzorgt. Vraag is hoever die aanpak moet gaan. De stand van zaken t.a.v. de beleidsvorming Vraagstelling De VNG beraadt zich samen met KING op een mogelijke rol als adviseur inzake de standaardisatie van processen en (eventueel) ICT-systemen, die de gemeenten gebruiken ter ondersteuning van de uitvoering in het sociale domein. Het door VNG geïnitieerde onderzoek Verkenning Informatievoorziening Sociaal Domein (VISD) adviseert over wat er nodig is. Deze Gateway gaat over de vraag welke rol VNG en KING hierin kunnen nemen. Deze rol kan bijvoorbeeld gelegen zijn in de (eenmalige) advisering over de ontwikkeling en/of implementatie van bijvoorbeeld juridische kaders en informatiesystemen. Maar er is mogelijk ook een structurele rol ten aanzien van de advisering over privacy en gegevensuitwisseling. Daarnaast is er een mogelijkerwijs rol te voorzien in het beheer en exploitatie van informatiestandaarden en/of informatiesystemen. De VNG en KING hebben in dat kader een Starting Gate aangevraagd in de beleidsfase vóórdat besloten wordt om met een programma of project te starten. Tijdens deze Starting Gate heeft het ReviewTeam getoetst of het geplande beleid en de voorgestelde uitvoering realiseerbaar is danwel het gewenste resultaat op zal leveren. 3

5 Aandachtsgebieden voor deze Starting Gate zijn: Scope en mogelijke aanpak (1) - Zijn er verschillende scenario s voor verandering van het aan te pakken vraagstuk, en is er een beoogde stip op de horizon (eindresultaat)? - Is voldoende verkend en besproken welke mogelijke maatregelen/ instrumenten er te treffen zijn, variërend van de instelling tot standaarden, wetgeving en collectivisering van de systemen voor gegevensuitwisseling in het sociaal domein? - Is er sprake van een voorkeurscenario voor verandering en is duidelijk waarom juist dit scenario de voorkeur geniet? - Zijn de kosten voor de verschillende interventies (ruwweg) in beeld en is er vertrouwen dat de scenario(s) bemenst en gefinancierd kunnen worden door de verschillende betrokken partijen? Hoe kan een aanpak gefinancierd worden? - Wat is er verder nog nodig om te besluiten om met een programma te starten? Omgeving en draagvlak (2) - Wordt VNG/KING door de betrokkenen gezien als de (logische) initiatiefnemer? - Is er een gedeelde sense of urgency en is de beleidsmatige context voldoende helder en gedeeld met betrokkenen om het op te starten programma voldoende kans van slagen te geven? - Is de rol van KING en VNG, evenals andere betrokken partijen helder en afgebakend in het voorkeursscenario? - Zijn de belangrijkste kritische succesfactoren onderkend, zowel vanuit de maatschappelijke context, het politiek/bestuurlijke krachtenveld als de organisatie(s)? - Wat is de samenhang met andere initiatieven en trajecten vanuit het Rijk danwel gemeenten? - Wat is er verder nog nodig vanuit de omgeving of in afstemming met de omgeving om te besluiten om met een programma te starten? 4

6 Aanleiding en doel van de Gateway Starting Gate Review Stand van zaken t.a.v. de beleidsvorming Het ReviewTeam heeft zich gebaseerd op documenten en interviews (zie appendix) waarbij het VISD rapport van juli dat op dit moment onderwerp van gesprek is in de verschillende (bestuurlijke) gremia - dominant is geweest. Dit ter voorbereiding op de ALV van 29 november a.s. waar een op basis van dit rapport uitgewerkt programmavoorstel ter besluitvorming zal worden voorgelegd. Doelen van de Gateway Starting Gate Review Het doel van een Starting Gate is om een collega die de beleidseigenaar is of die verantwoordelijk wordt voor de levering, de zekerheid te geven dat het geplande beleid en de voorgestelde implementatie effectief en juist lijken te zijn. De relevantie van het beleid, de duidelijkheid ten aanzien van de verwachte voordelen, de toezegging van de belanghebbenden en de praktische uitvoerbaarheid zijn allemaal aspecten die tijdens een Starting Gate worden gecontroleerd. 5

7 Uitvoering van de Gateway Starting Gate Review Uitvoering Deze Starting Gate Review op de beoogde beleidsvorming Informatievoorziening Decentralisaties is uitgevoerd van 16 tot en met 20 september, ten kantore van de VNG te Den Haag. Input middels interviews Het ReviewTeam dankt alle geïnterviewden voor hun openheid. Ieder van hen heeft ons op geheel eigen wijze inzage gegeven in zijn of haar mening ten aanzien van de vraagstelling. Dit heeft veel bijgedragen aan overzicht, inzicht en begrip van de problematiek, waarmee het ReviewTeam uiteindelijk haar adviezen op een afgewogen wijze heeft kunnen wegen en formuleren. Tenslotte dankt het ReviewTeam de ondersteunende VNG collega s die deze Gateway op verschillende wijzen hebben gefaciliteerd. Zonder hun betrokkenheid was dit allemaal niet mogelijk geweest. Betrokkenen en overige informatie De leden van het ReviewTeam zijn vermeld op de frontpagina. Appendix A legt uit wat de essentie van een Starting Gateway. In appendix B is een lijst van geïnterviewden opgenomen. Appendix C bevat de lijst van documenten die voor deze review zijn bestudeerd. 6

8 Benefit Delivery Confidence (conclusies) Benefit Delivery Confidence R.O.G.-status: OranjeRood Het ReviewTeam is, op basis van de bevindingen in de review, van oordeel dat: Er een goed en uitvoerig rapport ligt (VISD, 29 juli 2013), dat de visie beschrijft op de aanpak van de informatiseringsondersteuning van de decentralisatie operaties; Dit rapport tot stand is gekomen in samenwerking met een groot aantal relevante stakeholders; Het draagvlak voor een uitvoerende rol door KING (vooral middels een pragmatische ondersteuning) voldoende groot is. Echter dat: Er niet wordt gekozen voor reductie van complexiteit: het VISD-rapport gaat uit van een integrale benadering over de inhoudelijke domeinen heen; Er een groot aantal autonoom opererende stakeholders is met uiteenlopende belangen; Er onzekerheden zijn over de feitelijke decentralisatietrajecten en de uitkomsten daarvan; Er sprake is van een uiterst beperkte doorlooptijd voor de daadwerkelijke implementatie; Het plan van aanpak op dit moment nog in wording is en ter besluitvorming voorligt in de komende ALV; Het bewustzijn van het grote belang van informatievoorziening en de daarbij aanwezige risico s bij de bestuurders lang niet altijd aanwezig lijkt te zijn; Er nog sprake is van een onduidelijke rol- en taakverdeling tussen VNG en KING. Dit heeft het ReviewTeam doen besluiten om de R.O.G. status OranjeRood te geven. 7

9 De BDC-classificaties worden uiteengezet in de onderstaande tabel: De BDC-beoordeling is een inschatting van het RT van het vermogen van de leveringsteams om met succes een geldig beleid te definiëren, waaronder de omschrijving en goedkeuring van de voordelen, en een efficiënt plan voor de realisatie ervan voor te bereiden. R.O.G Criteria De belangrijkste belanghebbenden zijn actief betrokken en het bestuur is effectief. De voordelen zijn gedefinieerd en door de belanghebbenden goedgekeurd en hun eigenaarschap, tijdstip van en meetmethode voor levering zijn geïdentificeerd. Risico s en problemen zijn geïdentificeerd en geminimaliseerd. Er zijn voldoende middelen (tijd, vaardigheden, ervaring, fondsen) om de ontwikkeling van het beleid te beheren en er is een duidelijke beoordeling van de middelen en activiteiten die voor de praktische oplevering nodig zijn. De vaststelling van de voordelen, risico s en problemen en de implementatie van effectief bestuur zijn goed gevorderd, maar er moet nog voor goedkeuring door en eigenaarschap van de belanghebbenden worden gezorgd. De ontwikkeling van het beleid en de praktische oplevering lijken aannemelijk. Er is echter wel voortdurend aandacht van het management nodig om ervoor te zorgen dat risico s geen grote problemen worden die de oplevering van het beleid en de toekomstige implementatie in gevaar brengen. Er is voortgang geboekt met betrekking tot het definiëren van de voordelen, risico s en problemen, de betrokkenheid van de belanghebbenden en de zorg voor effectief bestuur. Er is echter wel aandacht van het management nodig om de voortgang te controleren en om ervoor te zorgen dat er voldoende middelen (tijd, vaardigheden, ervaring, fondsen) beschikbaar zijn om de beleidsontwikkeling en de praktische oplevering te bevorderen. Deze problemen lijken, wanneer ze in deze fase onmiddellijk worden opgepakt, oplosbaar. De doelstellingen van het beleid en de gewenste voordelen moeten nader worden toegelicht om te garanderen dat ze door de belanghebbenden worden herkend en goedgekeurd. Het bestuur is ontoereikend en ongeschikt voor effectieve ontwikkeling van het beleid en de praktische oplevering ervan. Aan een succesvolle ontwikkeling van het beleid en praktische oplevering wordt getwijfeld vanwege een aantal fundamentele problemen op belangrijke gebieden. Er is dringend aandacht van het management nodig om te garanderen dat deze problemen aangepakt worden en te bekijken of een oplossing haalbaar is. De doelstellingen van het beleid en de gewenste voordelen zijn onduidelijk of niet uiteengezet en er bestaat onduidelijkheid over het bereik en wat er moet worden geleverd. Er is geen sprake van effectief bestuur en de belangrijkste belanghebbenden herkennen de doelstellingen en voordelen niet en waren niet voldoende betrokken bij de goedkeuring ervan. De enablers en business changes zijn, net als de risico s, problemen en middelen die aan de oplevering zijn verbonden, niet duidelijk geïdentificeerd. De levensvatbaarheid van het initiatief moet opnieuw worden beoordeeld. 8

10 Samenvatting van aanbevelingen Het ReviewTeam doet de volgende aanbevelingen die zijn geprioriteerd volgens onderstaande definities: Ref. Nr. Aanbeveling 1. Stel in de aanpak van de informatievoorziening de reductie van complexiteit centraal. Wees hierin voorzichtig met het positioneren van de integrale benadering als basis voor de aanpak. 2. Zorg bij een vervolgaanpak voor een duidelijke opdracht én een duidelijke relatie opdrachtgeveropdrachtnemer 3. Kies voor een realistische aanpak; maak gebruik van bestaande voorzieningen ondersteunend aan de autonomie van de gemeenten 4. Benader het privacyvraagstuk vanuit concrete behoeften 5. Zorg voor een doelgerichte communicatiestrategie in lijn met de portee van het vraagstuk 6. Zorg voor een adequate positionering van informatievoorziening binnen de VNG passend bij de urgentie van dit vraagstuk Kritiek Kritiek Kritiek Essentieel Essentieel Essentieel Kritiek (Doe onmiddellijk) Om de kans op een succesvolle uitkomst te vergroten is het van het grootste belang dat de beleidsverantwoordelijke onmiddellijk actie onderneemt. Essentieel (Doe binnenkort) Om de kans op een succesvolle uitkomst te vergroten dient de beleidsverantwoordelijke binnenkort actie te nemen. Aanbevolen De beleidsverantwoordelijke kan zijn voordeel doen met het opvolgen van deze aanbeveling. 9

11 Bevindingen en aanbevelingen Het ReviewTeam is van mening dat de VISD-rapportage grondig en uitvoerig is en draagvlak heeft bij relevante stakeholders. Geconstateerd wordt dat het moment van oplevering relatief laat is in verhouding tot de nog resterende periode tot begin Waarmee de feitelijke implementatie onder hoge tijdsdruk staat. Dit ook omdat er vele oplossingen inmiddels parallel worden ontwikkeld, zowel in de drie domeinen als in de verschillende gemeenten. Onder de geïnterviewden bestaat draagvlak voor een uitvoerende rol van KING. Gedacht wordt aan ondersteunende taken als een makelaarsrol betrekking hebbend op best practices, het regisseren van standaarden, het tot stand brengen van gemeenschappelijke infrastructuren zoals de opzet van elektronische snelwegen en knooppunten. Aanbeveling 1: Stel in de aanpak van de informatievoorziening de reductie van complexiteit centraal. Wees hierin voorzichtig met het positioneren van de integrale benadering als basis voor de aanpak. Aanbeveling 3: Kies voor een realistische aanpak; maak gebruik van bestaande voorzieningen ondersteunend aan de autonomie van de gemeenten Het ReviewTeam heeft kennis genomen van het concept voorstel voor de gezamenlijke gemeentelijke aanpak informatievoorziening sociaal domein dat in de ALV van 29 november wordt geagendeerd. De keuzes die nú worden gemaakt bij de opzet hiervan zijn fundamenteel voor de verdere opzet en uitwerking van de VISDacties, ook tot ver na Het ReviewTeam stelt een aantal vragen bij de gekozen benadering: - Is de oplossing voor het multi-probleem gezin nu prioritair wetende dat dit om een beperkt aantal gevallen gaat of moet het operationaliseren van de bulk voorrang krijgen? Mocht blijken dat het hier gaat om zeer schrijnende situaties, kijk dan wat er nodig is om de aanpak daarvan te ondersteunen in plaats van het als basisrandvoorwaarde voor de totale benadering te positioneren. - Wordt door de gekozen benadering de complexiteit niet vergroot in plaats van gereduceerd? Want de transities in de verschillende kolommen zijn al behoorlijk complex en onder weg. Het ReviewTeam geeft in overweging om vanuit de bestaande transities te beginnen en eerst in de afzonderlijke kolommen zaken op orde te brengen. - Waar nodig kan vervolgens gezocht worden naar eenvoudige koppelingen tussen die kolommen om zo de slag te maken naar een meer integrale benadering. Door uit te gaan van de bestaande sporen, kan slim gebruik gemaakt worden van bestaande bouwstenen. Maak daarbij gebruik van bestaande gemeentelijke expertise op ICT gebied, organiseer detachering vanuit gemeenten aan KING, zorg voor een volwassen verhouding tussen deskundigen uit de gemeenten en KING collega s en externen. 10

12 Aanbeveling 2: zorg bij een vervolgaanpak voor een duidelijke opdracht én een duidelijke relatie opdrachtgever-opdrachtnemer Gezien het feit dat het gaat om het effectueren van de beleidsdoelstellingen en de implementatie van taakuitvoering op drie inhoudelijke domeinen, is betrokkenheid van de verantwoordelijke VNG-commissies noodzakelijk. Zij kunnen invulling geven aan de ist en de soll situatie, op basis waarvan een voor de opdrachtdefiniëring noodzakelijke beschrijving van het verandertraject kan worden opgesteld. Voor de activiteiten van KING worden middelen ingezet die worden onttrokken aan het Gemeentefonds. Om deze reden is een goede verantwoording aan de ALV een belangrijk vereiste. Uit de documenten en gesprekken is gebleken dat de rolverdeling tussen VNG en KING onvoldoende helder is. Ook de verhouding met de ministeries en het betrokken veld van uitvoerders in de zorg en de sociale zekerheid, vertegenwoordigd in de Stuurgroep VISD bleek in de gesprekken onduidelijk. Op basis van deze observaties worden de risico s van een niet effectieve opdrachtuitvoering hoog ingeschat. Aanbevolen wordt als eerste de sturingsrelatie richting KING te preciseren. Daarbij dient, gezien het bovenstaande, scherp te worden gelet op de noodzakelijke functiescheiding in de sturing, tussen de eigenaar, de opdrachtgever, de toezichthouder en de bestuurder. Aanbeveling 4: benader het privacyvraagstuk vanuit concrete behoeften, bijvoorbeeld het Leertuinen-traject Zolang niet duidelijk is welke nieuwe gegevensuitwisselingen nodig zijn, zijn eventuele privacy problemen nog niet te definiëren. Het gaat in dit kader vooral om het delen van informatie tussen de onderscheiden domeinen in de zorg (jeugdzorg en AWBZ) en werk & inkomen, en daarbij met name om die situaties waarin stapeling van betrokken instanties aan de orde is. Het gaat hier om een beperkt deel van de relevante populatie betrokken burgers. Het als eerste stap opstellen van een domein overstijgende kaderwet met betrekking tot de privacy-issues ligt derhalve niet in de rede. Dat zou zaken eerder vertragen dan versnellen. In afstemming met het CBP kan worden gekozen voor een stap voor stap benadering, waarbij wordt onderzocht welke privacygevoelige informatie (structureel) dient te worden gedeeld tussen de drie domeinen. Op basis hiervan kan worden gedefinieerd of en zo ja op welk terrein aanpassing van regelgeving nog noodzakelijk zou zijn. Bij deze werkwijze ligt mogelijke privacy-problematiek niet op het kritieke pad. In dat kader zijn zgn. leertuin trajecten een kansrijke aanpak waarvan de resultaten breder gedeeld kunnen worden. 11

13 Aanbeveling 5: zorg voor een doelgerichte communicatiestrategie in lijn met de portee van het vraagstuk Het ReviewTeam is van mening dat er onvoldoende is nagedacht over de communicatie en daarmee de positionering van de boodschap. Een paar observaties: - Het rapport is omvangrijk en daarmee vrij ontoegankelijk; - Het gaat nog erg over techniek. En nog te weinig over toepassing. Daarmee bestaat het risico te blijven hangen in de sfeer van instrumenten en ICT. Het ReviewTeam heeft geconstateerd dat de betrokken bestuurders zich daardoor onvoldoende aangesproken voelen door deze verkenning. En dat terwijl veel van de geïnterviewden hebben aangegeven dat juist nú de slag gemaakt moet worden naar de vertaling op het bestuurlijke niveau. Aanbeveling 6: zorg voor een adequate positionering van informatievoorziening binnen de VNG passend bij de urgentie van dit vraagstuk Het gaat bij de decentralisaties niet om een ICT vraagstuk. Maar het betreft wel een majeure en complexe transformatie, die niet realiseerbaar zonder een adequate informatievoorziening. De volgende Gateway Review op de uitvoering van het plan van aanpak is wenselijk c.q. te verwachten na de zomer van

14 APPENDIX A Doelen Starting Gate Review Factoren die in ogenschouw moeten worden genomen tijdens een Starting Gate Review Bij een Starting Gate Review draait het niet om de controle op het implementeren van de juiste processen en of er voldoende middelen worden ingezet om de levering te garanderen. Oftewel of de dingen goed worden gedaan. Het gaat er om, in dit beginstadium van de levenscyclus van de levering, er voor te zorgen dat de juiste dingen worden gedaan! Het gaat om de effectiviteit; controleren of de doelstellingen duidelijk zijn, of de belanghebbenden bij de goedkeuring van de voordelen betrokken worden en of deze, samen met de bijbehorende enablers en business changes, goed in kaart zijn gebracht om een helder beeld te scheppen van de toekomstige staat van de organisatie. Het beleid - In onderstaande Delivery Transition Triangle is de relatie tussen de politieke aanleiding voor het nieuwe beleid, de SRO van het beleid en de SRO van de levering uiteengezet. Afhankelijk van het tijdstip van de Starting Gate Review tijdens de overgang van het beleidsontwerp naar de oplevering komen het accent van de onderzoeken van het ReviewTeam en hun verwachtingen van de ontwikkeling van het beleid en het leveringsplan te verliggen. STARTING GATE: BELEID DELIVERY TRANSITION TRIANGLE Politieke aanleiding Beleid δ? δ? De Starting Gate Reviews starten op een afgesproken tijdstip tijdens deze overgang δ? SRO van het beleid SRO van de levering Beleidsontwerp overgang naar de oplevering Beleidsontwerp Initiatie van beleidsontwerp Beleidsrealisatie time Programma/oplevering van het project 13