Gericht handhaven en monitoren

Transcriptie

1 Gericht hndhven en monitoren - Op zoek nr doelgroepen, non-complince, risicofctoren en het zwrte circuit - Eindverslg vn het project Doelgroepbepling Oktober 1999 In opdrcht vn Wetenschppelijk Onderzoek- en Documenttie Centrum (WODC), Ministerie vn Justitie door Complince Methodology Consultnts (CMC)/T11 Compny, Amsterdm

2 U 3Ro31-1 Gericht hndhven en monitoren - Op zoek nr doelgroepen, non-complince, risicofctoren en het zwrte circuit - MI NISTERLE telensehppelijk u"nderznek- Doctigienttiecentrum rz. 3 s-grvenhge kh Auteurs: mr. dr. D. Ruimschotel mr. H. Borgers Complince Methodology Consultnts/Tll Compny Grote Bickersstrt 74-76, 1013 KS Amsterdm Postbus 2681, 1000 CR Amsterdm Telefoon: , fx: , e-mil: cmc@t11.net

3 Inhoud 1.1 MA1NAGEMENTSAMENVATTING HOOFDSTUK 1. WAT IS ONDERZOCHT EN HOE Achtergrond Onderzoelcsvrgen Anpk 4 HOOFDSTUK 2. WAT IS EEN DOELGROEP, RISICO-ANALYSE EN ZWART CIRCUIT Over de doelgroepbepling Wt is een doelgroep? Wie hoort er bij een doelgroep? Doelgroep en kennis Soorten doelgroepen Registrties: geindividuliseerde doelgroep en wit circuit Risico-nlyse en zwrt circuit Een voorbeeld vn een zwrt circuit: Wet Misbruilc Chemiclien (Precursorenwet) Grijs en zwn in de theorie en de prlctijk Risico-nlyse Kwliteiten vn doelgroepbepling en risico-nlyse Bsisperspectieven: optimlistie vn informtie en/of optimlistie vn output/effect Methodische cycli vn doelgroepbepling en risico-nlyse Problemen en oplossingen 15 HOOFDSTUK 3. INTERVIEWS MET HANDHAVINGSINSTANTIES Opzet vn de interviews Officiele hndhvingsinstnties Arbeidsinspectie (Al) Algemene 1nspectie Dienst (AID) De Belstingdienst (BD) Doune FIOD ECD-FIOD Rijlcsverkeersinspectie (RV1) Andere instnties Verzekeringen en bnken lgemeen Mrktonderzoek lgemeen Smenvtting vn de uitkomsten Doelgroepbepling Bestnden Risico-nlyse Grijs-zwrt circuit 30 HOOFDSTUK 4. METHODEN, KWALITEITEN EN VERBETERMOGELIJICHEDEN Doelgroepbepling Anlyse 31 31

4 Werk- en oplossingsrichtingen Bestnden Anlyse Oplossingsrichtingen Risico-nlyse 34 III Anlyse Een model voor risicofctoren 36 III Oplossingsrichtingen Meting vn de kwliteit vn risico-nlyse en selectiviteit vn controles Zwrt circuit Anlyse 46 III Oplossingsrichtingen 49 HOOFDSTUK 5. AANBEVELINGEN 54 III 5.1. Inleicling 54 IN 5.2. Anbevelingen voor wetgever/beleid Anbevelingen voor de hndhving Anbevelingen voor MBW-2-trject 56 BIJLAGEN 1. SAMENSTELLING VAN DE BEGELEIDINGSCOMMISSIE 2. GE1NTERVIEWDE PERSONEN 3. LITERATUUR DOELGROEPBEPALING EN RISICO-ANALYSE 4. VOORBEELDEN VAN DOELGROEPBENADERING EN RISICO-ANALYSE IN DE PRAKTIJK 5. DATALEVERANCIERS 6. EEN EERSTE UITWERKING VAN DE T11 BENADERING RONDOM NIET-REGISTRATIE 7. VERSCHILLENDE TECHNIEKEN VOOR DARK NUMBER SCHATTINGEN 8. TESTLIJST 'KENT U UW DOELGROEP?'

5 Overzicht vn figuren en tbellen Figuur 1. Overtredingspercentges geregistreerden/niet-geregistreerden Figuur 2. Schemtische weergve vn verschillende populties wrbinnen zich overtreders bevinden 1 (bijvoorbeeld Precursorenwet) 10 Figuur 3. Risicovortnen 37 Figuur 4. Cusl risicomodel 37 Figuur 5. Systeembendering in de productie/hndelsketen: explortie vn wit/zwrt elementen 50 Figuur 6. Potentiele wisselwerkingen tussen witte en zwrte circuits 51 Tbel 1. Hndhvingsproblemen en onderzoeksproblemen 4 Tbel 2. Wit/zwrt vs. legl/illegl 11 Tbel 3. Opbrengsten vn controle op bsis vn risico-nlyse met ls idel gevl lle eenheden ls goede positieven of goede negtieven 12 Tbel 4. Voorbeeld vn selectieve methode 13 Tbel 5. Verschillende relevnte kwliteiten voor verschillende prtijen in de beleidscyclus 13 Tbel 6. Kenmerkende indictoren 41 lbel 7. Voorbeeld vn gegenerliseerde risicofctoren 41 lbel 8. Deelpopultie selectiviteit 44 Tbel 9. Wit/zwrt vs legl/illegl, met voorbeelden 47

6 Mngementsmenvtting 11 MANAGEMENTSAMENVATTING 111 Achtergrond is doelgroep non-complince monitoring 1111 Het doel vn dit project 'Doelgroepbepling' is het inventriseren vn methoden om potentidle overtreders nder te identificeren. Dit kunnen overtreders zijn in het witte, geregistreerde, circuit of in het zwrte, Met geregistreerde, circuit. Op bsis drvn zou een methode gekozen of geconstrueerd moeten worden die toepsbr is in het project Monitoring Beleidsinstrumentele Wetgeving II. In een eerder project Monitoring Beleidsinstrumentele Wetgeving, MBW I (zie rpportge vn die nm uit jn. 1998), is een nlevingsmonitor ontwikkeld, wrbij d.m.v. een potentiele dder-survey een selecte steelcproef vn de 111 doelgroep vn een wet benderd werd met vrgen over nleving en chtergronden vn nleving (T11 model vn nleving). Tegelijkertijd werd getrcht de omvng vn de nleving te beplen door de bij de wet ls 11 toezichthouder ngewezen Controledienst of BOD (Bijzondere Opsporings Dienst) select controles te lten uitvoeren. In beide gevllen heeft men een lijst vn personen/bedrijven vn de doelgroep vn de wet nodig (ofwel een bestnd) om een steekproef uit te trekken. Bij het begrip 'doelgroepen' denke men bijvoorbeeld n ondememers, boeren of mensen die huursubsidie hebben ngevrgd. Non-complince by beleidsinstrumentele wetgeving is meetbr 111 De methode vn potentidle dder doelgroep survey is te vergelijken met de Politiemonitor, die ten nzien vn slchtoffercrirninliteit een goed beeld vn de werkelijke omvng vn criminliteit in de buitenwereld geeft. 11 Trditioneel werken hndhvingsorgnisties met cijfers uit de eigen bedrijfsdministrties. Het probleem hiervn is dt deze vk onvolledig en onbetrouwbr zijn en gebseerd op een selectieve controle/recherche dn wel selectieve ngifte/meldingen vn slchtoffers (burgers of becirijven). Vndr dt men, bij de politie lthns, is overgegn op een meer exteme vorm vn monitoring vi slchtofferenquetes. Bij de bijzondere 111 wetten, de beleidsinstrumentele wetgeving, moet een dergelijke vorm vn exteme monitoring nog goeddeels vn de grond komen. 11 Gericht hndhven en gericht monitoren impliceren elkr Het monitoren vn de omvng vn overtreding is slechts een vn de mnieren om gericht te hndhven; dt wil zeggen, dr te hndhven wr het nodig is, wr de hndhvingsbehoefte of het hndhvingstekort het gootst is, dr wr de meeste kns is op overtreders te stuiten of ( -Inr vvr de mogelijkheid vn preventie of 111 fschrikking het grootst is. Gericht hndhven kn Met zonder: kennis vn doelgroepen, kennis vn risicofctoren en vn de lcwliteit vn risico-nlyses, kennis vn de omvng vn het witte mr ook het zwrte 111 circuit, kennis vn de emst vn de gevolgen vn non-complince. Oftewel kennis voortgekomen uit gericht monitoren vn doelgroep en hndhvingsinsprming. Deze kennis kn in hoofden zitten vn mensen of vervt 111 in geutomtiseerde beslissingsregels. Vndr dt de studie zich ook richt op bestnden die een doelgroepbendering of een risico-nlyse mogelijk mken. 11 Ard vn de studie: geen k -ookboek mr werkboek 111 De studie wil vi inventristie vn best prctises in de wereld vn de hnclhving en door constructieve nvulling drvn gerichte hndhving en gerichte monitoring vooruit helpen. Hoe gerichter hndhving 111 is, hoe mlckelijker monitoring drvn en ndersom; hoe beter de monitoring is, hoe beter, gerichter kn de hndhving zijn. Vndr dt de nlyses deels over de hndhvingsprlctijk gn, deels over de monitoring drvn. De behndelde onderwerpen, drk number vn de omvng vn non-complince, risico-fctoren, zwrt circuit zijn lle moeilijk grijpbre onderwerpen. Vooruitgng vlt Met te boeken door het geven vn hrde oplossingsregels en 'kookboek-instructies', mr door het geven vn inzicht, werkmodellen en een wier vn mogelijk nuttige teclmieken. In deze zin is deze studie een werkboek, een nzet tot een prktische hndleiding. Op lnge termijn helpt lleen het beleidsmtig stimuleren en sturen op l deze gebieden. Vndr dt nst technische oplossingsrichtingen ook meer structurele nbevelingen worden gedn voor gerichter hndhven en gerichter monitoren (zie hoofdstuk Anbevelingen). De onderwerpen zijn, zols blijkt, sterk met ellcr verbonden. Gemeenschppelijk is een sterke orienttie op de buitenwereld en de impct vn de hndhvende instntie. Omvng non-complince, 111 GERICHT HANDHAVEN EN MONITOREN

7 Mngementsmenvtting risicofctoren, zwrt circuit, zijn dn ook hoofdbestnddelen vn een criminliteitsbeeldnlyse. Het bevorderen of zelfs vereisen vn criminliteitsbeeldnlyses wrop hndhvingsbeleid gestoeld kn worden mkt onderdeel uit vn het huidige centrle en regionle beleid vn prtijen betroldcen bij politie en ldssieke criminliteit (Binnenlndse Zken, politieregio's, prketten, College vn PG, Ministerie vn Justitie) lsook vn prtijen op het gebied vn economische ordeningscriminliteit (lle vkdeprtementen, SOD-en en ndere inspecties, prketten, College vn PG, Justine). Als voorbeeld vn een vkdeprtementle ndruk op criminliteitsbeelden ter schrging vn beleid moge het besluit vn VROM gelden om systemtisch milieu(on)veiligheidsbeelden te gn mlcen smen met de hndhvingsprtners. Doelgroepen in vele soorten en mten Het is zinnig om verschillende vormen vn doelgroepen te onderscheiden: 1. Doelgroep ls bedoeld door wetgever, beleid of hndhving 2. Geindividuliseerde doelgroep: d.w.z. wrbij de bedoelde leden met nm, dres e.d. bekend zijn 3. Feitelijke doelgroep: wr conununictie over beleid, regels en/of hndhving is ngekomen 4. Risicovolle (sub)doelgroep (in vergelijking met de hele doelgroep) 5. Overtredingsgeneigde doelgroep (zonder hndhving) 6. Overtredende doelgroep Doelgroepbepling en doelgroepkennis gnt dus snel over in risico-nlyse. Deze verschillende doelgroepen brengen voor een deel ook verschillende criteri met zich mee: rechtsgelijkheid voor de wetgever, effectiviteit voor de beleidsmker, en rechtrntigheid voor de hndhver. Ook ls het ccent op rechtmtigheid ligt, is het goed dt men in lle fsen vn de beleidscyclus de doelgroep en de subdoelgroepen goed kent. Een doelgroepbepling is beter nrmte deze beter voldoet n een ntl criteri: 1. Explicitering: men de doelgroepen in de verschillende fsen expliciet onderscheidt 2. Precisiejlexibele schlgrootte: men de hele doelgroep beter {cn onderverdelen in subgroepen/ldssen 3. Opertionliseerbrheid: men het t dn niet lid zijn vn de doelgroep ook mldcelijk In vststellen 4. Registreerbrheid: men het t dn niet lid zijn vn een doelgroep onderwerp vn registrtie heeft gemlct 5. Flexibele indeling: men verschillende ingngen of indelingsperspectieven kn hnteren 6. Consistentie: men doelgroepindelingen hnteert die consistent zijn met ndere doelgroepindelingen (zodt men onderling!cn vergelijken) 7. Rijkheid en diepgng: men meer gegevens heeft over de doelgroepen die men kn gebruiken voor het beplen vn homogeniteittheterogeniteit vn de leden vn de doelgroep (risico-nlyse, flexibele indeling) 8. Beleidsrelevnte gegevens: men meer gegevens heeft over zken ls omvng vn de doelgroep en/of vvrde vn de doelgroep termen vn omzet, mtschppelijke impct op onveiligheid, potentiele dreiging vn onrechtmtigheid. Zo gebruiken politie, provincie en IMH bij het indelen vn bedrijven in het kder vn hndhving vn milieuregels ieder een eigen indeling. Men voldoet dn niet n de Icwliteit vn consistentie en men mkt het zo moeilijk om infonntie te vergelijken en uit te wisselen. De meeste doelgroepen die voor socileconomisch ordeningsrecht 'vn belng zijn, kennen een registrtieplicht en vormen drmee een wit, geregistreerd circuit. Het probleem vn de onbeplbre doelgroepen mkt dt ze wt moeilijker voor onderzoek of controledoeleinden benderbr zijn, mr dit is nooit bsoluut; een meer of minder groot deel vn de doelgroep zl toch ergens lid vn zijn, bijvoorbeeld vn een brnchevereniging en de rest In men met enige moeite en cretiviteit ter pltse vn het relevnte hndelen (vervoer, werlcplek, invoer, economisch hndelen) benderen. Bestnden voor verschillende fincties In de meest simpele vorm client een bestnd ls een inventris, een krtenbk, vn lle doelgroepleden. Men weet dn met nm en toenm wie tot de doelgroep behoren, men!cn dn deze geindividuliseerde lijst hnteren om te milen, om ze n te schrijven dt men ze voor controles wil bezoeken of om ze n te schrijven of ze mee willen werken n een onderzoek. De voornmste kenmerken voor een dergelijke dtbse zijn dn: GER1CHT HANDHAVEN EN MONITOREN II i ]

8 Mngementsmenvtting. Volledigheid en precisie: iedereen die deel uitmkt vn de bedoelde doelgroep moet erin zitten en er moeten met meer personen inzitten dn noclig (dus met te groot en Met te klein) b. Betrouwbrheid en gectuliseerd: de gegevens moeten juist zijn (geen vervuiling dus) Verreweg de meeste indelingen, zowel overheidsinstnties ls de Belstingdienst ls commercile dtlevernciers, bseren de ctegorieen en/of het ledenbestnd vn hun dtbse in eerste instntie op de registers vn de Kmer vn Koophndel. Omdt deze een pssief registrtiebeleid voert, is schoning belngrijk. Bij een registrtieplicht zols bij verglumingen in het kder vn de Wet In- en uitvoer bouwt het bestnd zichzelf op met relevnte gegevens die verder goon dn nm en dres. Voor doeleinden vn complince risico-nlyse Nr is de kns op overtreding het grootst?") moet een bestnd bestn uit zowel complince gegevens (uitkomsten vn controles) en interctiegegevens (omvng uitvoer, soort product of chtergrondgegevens, grootte bedrijf, bedrijfsstructuur). Risico-nlyses in de vorm vn risicofctoren Risico's bestn uit lcnsrisico's (een beplde wrschijnlijkheid dt jets mis gt) en wrdenrisico's (de emst of de schde ls er jets mis gt). Risico-nlyse ligt deels in een reflectie wr qu complince de zwkheden liggen in productie/procesketens (bijvoorbeeld de milieuketen) dn wel in de beleidsketen vn wetgever tot uitvoerder en hndhver. Het belng in de hndhving ligt in de mogelijkheid om selectief hndhvingsmiddelen, in het bijzonder controle, in te zetten, nmelijk dr wr dit het meest nodig is, oftewel dr wr de kns op overtreding het grootst is. Hiermee vergroot men de pldcns en drmee de effectiviteit vn detectie en preventie. Methodisch bestt risico-nlyse uit het kunnen voorspellen dt er jets tnis gt, lthns onder beplde condities meer kns heeft mis te gn dn onder ndere condities. Een globle indeling vn de verschillende soorten risico's vlt te geven met een cusl risicomodel: risico's (NON)COMPLIANCE EFFECTEN VAN ACHTERGROND lidmtschp vn (sub)doelgroep (1) chtergrondkenmerken ls omvng of leeftijd bedrijf (2A) 1-+ OORZAKEN (NON)COMPLIANCE (28) - slechte economische situtie - T11-fctoren ls finnciete voordelen vn overtreden(t2b) of geringe pkkns (T6-9) - intercties met overheid, bijv. geweigerde vergunning in het verleden of op ndere gebieden (3), bijv. niet-registrtie (4) (NON)COMPLIANCE op een bepld gebied 8. Bijbehorende kenmerken 7. Evidentie/bewijsmiddelen (NON)COMPLIANCE (6) - overll houding tg.v. complince CONTEXT (5) Contextuele gedrgingen - (ln)consistenties, irrtioneel gedrg - sttistisch irregulier gedrg bijv. - klchten, geruchten, tips - reltief veel ongelukken, bijv. op werkplek of bij verkeer/ vervoer milieuschde - witwssen - onverklrbre rijkdom of economische positie tijd signlen, verdchte omstndigheden Verschillende controle- of opsporingsdiensten richten zich op verschillende zken. Zo werkt de Rijksverkeersinspectie wel met selecte steekproeven (of soms jets selecter met vngnet-fuikcontroles) wrin de verschillende overtredingsgrd vn subgroepen (1) nr voren komt. De Arbeidsinspectie werkt voorl met oorzkelijke fctoren (2b), wrvn de inschtting vn de overll complince houding een zeer belngrijke is. De Belstingdienst werkt op verschillende fronten, zowel chtergrondvribelen (1, sterke indeling in subgroepen en 2, strtende bedrijven ls prte risicoctegorie), ls oorzken (2b. morliteit of integriteitsscores, wrvn non-complince in het verleden, 3 trouwens ook deel vn uitmlct). Ook hnteert men bij de Belstingdienst Prticulieren ls zoelcmodel fwijkingen vn het GERICHT HANDHAVEN EN MONITOREN ifi

9 I i Mngementsmenvtting stndrdptroon (5, sttistisch irregulier gedrg). Meer opsporings-gerichte instnties ls CRI, ECD of IRT's zullen sneller werken met non-complince in het verleden of op verwnte gebieden (3) of met contextueel verdchte gedrgingen (ondoorzichtige eigendomsconstructies, reizen zonder lding op beenof terugweg). De kwliteiten vn risico-nlyse liggen in ) hoge voorspelbrheid vn dderschp; b) reltief hogere kns op dderschp in de risico-groep in vergelijking met de rest vn de doelgroep; en c) prlctische uitvoerbrheid (de kosten, moeite en rechtmtigheid vn het vericrijgen en toepssen vn informtie en risicofctoren op sectoren en ctoren). De evlutie vn de kwliteit vn risico-nlyse zl dn ook ltijd een vergelijking moeten inhouden vn complince binnen de lgemene risicogroep (eventueel vi selecte steekproef getrolcken) en de selecte risicogroep. Zwrt circuit is te verhelderen Het zwrte circuit is belngrijk omdt men bier veel illegle hndelingen verwcht. Systemtisch georgniseerd en uitgevoerd, schuilt bier de georgniseerde criminliteit. Hlf verscholen, hlf verborgen is dit het gebied vn delcmntelfinn's. Per definitie is het zwrte circuit niet goed benderbr, men heeft zich meestl willens en wetens niet geregistreerd juist met het doel om illegliteit te beoefenen. De smenhng tussen wit/zwn circuit en leguillegl hndelen is met een mtrix te verduidelijken, wr wt voorbeelden n zijn toegevoegd. Legl hndelen Illegl hndelen Grijs. Tussen legl en illegl in Wit circuit overll correct complint; illegl hndelen - wetsontwijking, juridisch goed geregistreerd bliv. legte bedrijven die zwrt werken evt. discutbele ctiviteiten zols zich n milieuwetten orgnistiecriminliteit, bijv. belstingconstrudies houden milieuovertredingen, zwrt - gedoogde ctiviteiten, &fr. werken geregistreerde coffees hops en prostituoes, gedoogde woonschepen Zwrt circuit in ieder gevl illegl niet wrschijnlijk opzettelijk en bijv. niet-geregistreerde niet geregistreerd geregistreerd; bijv. illegl systemtisch illegl coffeeshops die betrokken MO bij terwiji verplicht verblifvende hndelen evt. georgniseerde gedoogde ctiviteiten vreemdelingen iminhteit, bijv. snorders, drugshndelren, men sensmokkel, wpenhndelren Grijs circuit mogelijk per ongeluk fout mogelijk expres fout onduidelijke personen/instntes foist geregistreerd geregistreerd geregistreerd, mogelijk met onduidelijke, wt dekmntelbedrijven, bijv niet schimmige/obscure ctiviteiten, ls zodnig bekende bilv. milieu-mkelrs, niet ls vervoerders vn milieu-fvl zodnig geregistreerd Open: niet hoeven correct gedrg vn tevoren niet bekende bijv. Orden op een fiets zonder te registreren overtreders, b//v. zwrtniders chterlicht in het openbr vervoer; illegl invoeren beschermde diersoorten Wr men in het wine circuit illegle hndelingen op het spoor kn komen door reguliere controle vn het reguliere circuit, moet men de individuele leden vn het zwrte circuit nog vi recherche-ctiviteiten eerst opsporen. Onderzoelcsmtig kn men op het zwrte circuit zicht proberen te lcrijgen vi verschillende invlshoeken (pr ). Een systemtisch te exploreren route bestt in de systeemnpk, het volgen vn de productie- en hndelsketen vn producent nr consument (is de hele stroom wit en legl of verdwijnt een gedeelte onder de grond?) U. S S GERICHT HANDHAVEN EN MONITOREN IV S

10 Mngementsmenvtting Bestnden/gegevens over lle bekende ctiviteiten en betrokkenen in de relevnte keten collectief niveu Producent Importeur Hndelr Detillist Consument individueel niveu I. Een ndere bendering bestt uit het bekijken vn mogelijke wit-zwrt intercties. In het ltste gevl buit men informtie over het zwrt circuit uit door mogelijke intercties met het wine circuit. De hierboven genoemde 'ketencontcten' vormen hier slechts een onderdeel vn. CMC Altemtief Zwrt circuit Wit circuit 2b Zwrt circuit 3 4 4h 6 CMC l. Registrtiestroom lb. Non-registrtiestroom 2. Legl iteitsstroom 2b. Illegliteitsstroom 3 Interctie 4. Leglisering 4b. Excommunictie 5. Zwrt-circuit circultie 6. Exit Zich gewoon lten registreren zols voorgeschreven Zich niet (willen) lten registreren, per ongeluk, expres Het witte circuit verkiezen Ondergronds gn, vi stromnnen gn werken Gebruik mken vn elkrs diensten bijvoorbeeld (witwssen, hndel drijven) Oorspronkelijk verboden hndel toelten mits men registreert Een legle persoon/ctiviteit verbieden, opheffen; bijvoorbeeld door sncties, WED Uitbreiding ctiviteiten, overstp, displcement Veroordeeld worden, rentenieren, emigrtie, over-lijden Monitoring vn het zwrte circuit zl, in tegenstelling tot monitoring vn het witte circuit nooit dezelfde grd vn betrouwbrheid of vliditeit kunnen bereiken ls monitoring vn het wine circuit of dt vn in GERICHT HANDHAVEN EN MONITOREN V

11 Mcmgem en tsmenvtting principe onbeplde doelgroepen. En ls de hoofdmoot vn overtredingen in het witte circuit pltsvindt (de 'gewone' orgnistiecriminliteit), dn is dt ok niet erg. Echter voor zover de gerichte hndhving op het zwrte circuit belngrijk is, dn geeft een gerichte inzet vn de geschetste teclmieken in ieder gevl een indictie vn rd, omvng en ontwikkeling vn het zwrte circuit. Wel en niet over de BOD-en; mr niet lleen over BOD-en De behndelde onderwerpen 'doelgroepen, non-complince, risico-nlyse, zwrt circuit en bestnden' mken deel uit vn het tkenpldcet vn inspecties, controlediensten en de zogentnde BOD-en (Bijzondere Opsporingsdiensten). Uiterrd zijn ok ndere fdelingen bij deze onderwerpen betrolcken; wetgeving, beleid, uitvoering en IT-fdelingen. Risico-nlyse is meer typerend voor controlediensten ls AID en Belstingdienst, terwij1 zwrt circuit identifictie meer een zorg is vn recherchediensten ls ECD en FIOD. Mr er is ook interctie met wetgeving en beleid; bestndskoppeling is uiteindelijk wettelijk geregeld en ls het non-complince circuit groot wordt gecht, dn krfigt het beleidsmtige ndcht. Hoe dn ook, het rpport gt (hoofdstuk 3) in op bestnde prlctijken vn controle- en opsporingsdiensten om inzicht te Icrijgen in lgemeen mogelijke methoden en teclmieken (hoofdstuk 4). Ms inspirtie en illustrtie. Het is uitdruldcelijk niet de mbitie om met de korte beschrijvingen volledig recht te doen n lle kwliteiten en werkvrinten vn de verschillende diensten. De hoop is wel dt de uitkomsten voldoende inspirerend en richtgevend zijn voor hndhving en beleid m hndhving- en beleid gerichter uit te voeren en te monitoren. Vndr de titel en de lgemene conclusies en nbevelingen (hoofdstuk 5), die zich zowel richten op (hndhvings)beleid ls op de systemtische monitoring ervn. S. S I GERICHT HANDHAVEN EN MONITOREN VI

12 111 HOOFDSTUK 1. WAT IS ONDERZOCHT EN HOE Hoofdstuk 1. Wt is onderzocht en hoe 1.1. Achtergrond Het doel vn dit project is het inventriseren vn methoden om potentiele overtreders te identificeren. Op bsis drvn dient voorts een methode gekozen of geconstrueerd te worden die toepsbr is in het project Monitoring Beleidsinstrumentele Wetgeving if In een eerder project Monitoring Beleidsinstrumentele Wetgeving, MBW I (zie rpportge vn die nm uit jnuri 1998), is een nlevingsmonitor ontwikkeld, wrbij door middel vn een survey een selecte steelcproef vn de doelgroep vn een wet benderd werd met vrgen over nleving en chtergronden vn nleving (T11 model vn nleving). Tegelijkertijd werd getrcht de omvng vn de nleving te beplen door de bij de wet ls toezichthouder ngewezen BOD (Bijzondere Opsporings Dienst) select controles te lten uitvoeren. In beide gevllen heeft men een lijst vn 111 personen/bedrijven vn de doelgroep vn de wet nodig om een steekproef uit te treldcen. Bij het begrip 'doelgroepen' denke men n ondernemers, boeren of mensen die huursubsidie hebben ngevrgd. Vi survey-onderzoek onder die doelgroep en selecte controles uitgevoerd door de betreffende BUD wordt gepoogd een schtting te geven vn de omvng vn de groep overtreders. Mr hoe groot is bij de verschillende wetten en doelgroepen het grijze of zwrte circuit? Dit is vn belng omdt (schtting vn) de omvng vn niet-nleving twee componenten heeft: Een witte component: dit is de omvng vn niet-nleving zols die voorkomt bij dt deel vn de doelgroep dt bekend is (bij de BUD) dn wel nderszins geregistreerd is Een grijze of zwrte component:' mensen die wel onder de doelgroep vllen mr die niet bekend zijn bij de betreffende instnties (dministrtieve of controle-instnties) Iemnd die in het geheim komkommers verbouwt wordt normliter niet in het kder vn de BTW gecontroleerd. Iemnd die illegl of zwrt een bedrijf of win.kel runt stt nergens te boek en ontvngt geen nslg voor vennootschpsbelsting. De kns dt er gecontroleerd wordt is bij de zwrte component vn de doelgroep fwezig of ldein, mr in ieder gevl geringer dn bij de wine component vn de doelgroep. Echter, het niveu vn overtreding zl bij de (ten onrechte) geregistreerden (hoogstwrschijnlijk) zeer hoog zijn, wrom zouden ze nders zich niet lten registreren. Neem bijvoorbeeld een groep met 80% geregistreerden en 20% niet geregistreerden. Wnneer het overtredingspercentge bij de geregistreerde groep 20% is en bij de niet-geregistreerde 80%, dn komt de helft vn de overtreders uit het grijze circuit. Figuur 1. Overtredingspercentges geregistreerden/niet-geregistreerden 4 80% Wit = geregistreerde groep % Zwrt = nietgeregistreerde groep ,.....,...,....x.:.,? *: :. :: ::. i ::: r777.,777777: = groep overtreders Grijs of zwrt wordt vlc door elkr gebruikt. Zols lter zl worden bergumenteerd, is het hndiger om 1gijs te reserveren voor een fout geregistreerde doelgroep en 'zwrt' voor een niet-geregistreerde doelgroep. GERICHT HANDHAVEN EN MONITOREN (20%x80%=16) (80%x20%=16) CCMC 1

13 I Hoofdstuk 1. Wt is onderzocht en hoe In de figuur is sprke vn een zwrt-wit 'evenwichtssitutie', of in het gevl vn voortzettende verschuivingen richting zwrt of wit, vn een 'omslgsitutie'. Het ntl overtreders in het zwrte circuit is even groot ls in het witte circuit. Dit mkt het des te belngrijker om greep te krijgen op het zwrte circuit, te zien of er een schtting vn de omvng te mken is en te bekijken hoe controlectiviteiten drtoe kunnen worden uitgebreid. Het probleem vn het zwrte circuit is lom erkend en lom is er een zeker ftlisme/despir om het in Icrt te brengen. Dit leidt tot de wnhoopsschtting, vk te vememen in de wndelgngen vn beleid en rechtshndhving, dt het zwrte circuit 10% is, net zols het percentge frudeurs binnen de wine groep 10% zou zijn. In MBW I speelde het probleem vn de slecht beplbre doelgroep voorl bij de precursorenwet en wel op drie mnieren: - Ben met nm en dres bekende doelgroep te beplen om druit elementen te treldcen (selecte steekproef) voor het doen vn controles door de BOD om overtreding vst te stellen of voor het bentwoorden vn vrgen door de onderzoeksinstntie nr mogelijke overtredingen; - Voorzover men wist dt deze doelgroep beperict ws (een subset ws vn de hele doelgroep of popultie), te beplen hoe groot de ontbrekende subsets zijn met liefst nog een indictie hoe groot dr het percentge overtredingen is. Deze subsets bestn enerzijds uit sets wr overtreding onwrschijnlijker is (een meer lgemene doelgroep vn bedrijven of personen), nderzijds uit sets wr overtreding veel wrschijnlijker is, de zogenmde grijze of zwrte circuits; - Te beplen wt de referentiegroep ws wr men bij survey of expertsessie n moest refereren bij het soort vrgen ls "Hoe groot scht u het percentge vn doelgroep X dt bewust overtreedt". Het eerste probleem is 'opgelost door een zeer beperkte doelgroep te hnteren, nmelijk die groep die zich op bsis vn een nschrijven vn de betreffende BOD (de ECD) op bsis vn een mime dressenlijst (2700 bedrijven) hd ngemeld (700 bedrijven). Ben duidelijke subset dus. Het tweede probleem is voor een deel 'opgelost' door vn het totl n overtredingen te schtten welk gedeelte door het 'witte', reguliere circuit werd begn en welk gedeelte door het zwrte of irreguliere circuit. Het derde probleem werd in de surveys op een ndere mnier opgelost dn in de expertsessie. In de surveys werd nmelijk een onbeplde referentiegroep gehnteerd ("uw colleg's") dn wel een globl beplde referentiegroep (fbriknten/groothndels in chemische grondstoffen). In de expertsessie werd de doelgroep specifieker omsclueven, te weten ls lle bedrijven die op de mime lijst vn de ECD stonden. Het werken met verschillende referentiegroepen mlct vergelijking vn de uitkomsten dubieus. Zols het onderzoeksdoel hierboven geformuleerd is, is het een combintie vn twee vrgen: die nr de lgemene beplbrheid vn de normdressten (om drbinnen nr dders te vrgen) en die nr fctoren die wijzen op een verhoogd risico. Op het eerste gezicht zijn de twee problemen identiek. In feite zijn lle normdressten potentiele overtreders. De nu in BMW I ontwikkelde monitor heefl in ieder gevl de bentwoording vn de eerste vrg nodig met zicht op bentwoording vn de hoofdvrg "Hoeveel frude/overtreding vindt er plts?". Alles wt bijdrgt tot bentwoording vn de tweede vrg "zijn er kenmerken vn elementen binnen de doelgroep die smenhngen met dderschp? " is dn meegenomen. MBW I gf hier mr zeer beperkt ntwoord op. Zo bleek het chtergionditem "mening over regeldruk i.h.." smen te hngen met dderschp (zols gemeten). Men zet zo een eerste stp vn een ongedifferentieerde potentiele dderschpspopultie nr het opsporen vn de dder zelf. S I ' S I S GERICHT HANDHAVEN EN MONITOREN 2

14 111 Hoofdstuk 1. Wr is onderzocht en hoe In het onderzoek wordt de ndruk op het eerste (doelgroepbepling) gelegd, mr wordt ook n de tweede ndcht (risico-nlyse) besteed. Zo zijn een ntl BOD-en bezig met het 'veredelen' vn de bestnden uit hun bedrijfsprocessensysteem, o.. vi de combintie vn dtwrehousing en dtmining. In feite zijn dit vormen vn risico-nlyse. Bij het opstellen vn risicoprofielen op bsis vn dit soort nlyses komt toch steeds weer bsisvrg 2 om de hoek kijken: "Hoe selectief, op bsis vn welke bestnden of domeinen, heeft men het controle- of opsporingsonderzoek ondernomen dt geleid heeft tot de gegevens in de eigen bestnden?" De twee vrgen hngen dus nuw smen Onderzoeksvrgen 1111 De onderscheiden onderzoeksproblemen/vrgen voor de twee probleemstellingen lten zich in eerste instntie ls volgt formuleren: Doelgroepbepling 1. normdressten: een definitieprobleem (intentionele omschrijving); 2. normdressten feitelijk: welke eenheden (personen, bedrijven, hndelingen) vllen feitelijk onder de omschrijving vn normdresst (extensionele omschrijving; limittieve opsomming); 3. subgroepen normdressten: vlt de groep vn normdressten l bij voorbt uiteen in subgroepen wr de kns op overtreding of benderbrheid/response verschillend is; opertionhstie vn normdressten feitelijk; hoe lcrijg je een lijst met nmen en dressen, die gebruilct lcunnen worden voor steekproeftrekking en bendering voor fnme vn een vrgenlij st; 5. referentiegroep: in welke lgemene termen kn de doelgroep of kunnen de subdoelgroepen worden ngeduid voor leden vn de doelgroep (ls het om surveytechnieken gt of experts ls het om expertsessies gt); dit probleem speelt omdt sommige vn de in MBW-gehnteerde methoden, die vn de groepsschttingen, verwijzen nr een beplde doelgroep ("hoeveel vn uw colleg's/ondernemers in de brnche is geneigd de wet te overtreden?"). Risico-nlyse: 6. welke kenmerken onderscheiden overtreders/overtredingen vn niet-overtreders/ overtredingen; risico-nlyse in het lgemeen; 7. welke vn die kenmerken zijn in de prlctijk zinvol om selectief te controleren; trgetting in de prktijk. 11 Eigenlijk zijn er, gegeven de overll doelstelling (het geven vn zo ccurt mogelijke schtting/meting vn de omvng vn overtreding/overtreders) nog twee ndere onderzoeksvrgen geformuleerd: hoe kn men de resultten vn een selectieve response terugvertlen nr de resultten (dt uit onderzoek)? 9. hoe kn men de resultten vn select/eve controleresultten terugbuigen/reconstrueren nr resultten die zouden zijn gegenereerd ls de methode select zou zijn geweest (dt uit controleprlctijk)? 11 GERICHT HANDHAVEN EN MONITOREN 3 111

15 Hoofdstuk I. Wt is ondenocht en hoe De onderscheiden vrgen duiden op een steeds jets ndere hndhvingsvrg dn onderzoeksvrg. Zie de tbel hieronder. Tbel 1. Hndhvinzwroblemen en onderzoeksroblemen TYPE VRAAG HANDHAVINGSPROBLEEM ONDKRZOEKSPROBLEEM 1. nonndressten: een definitorisch wie zijn mijn doelgroepen wt zijn rnijn onderzoekspoproblen (intentionele ornschrijving); pulties 2. normdressten feitelijk: wellce eenheden (personen, bedrijven, hndel-ingen) vllen feitelijk onder tie omschrijving vn normdresst (extensionele omscluijving; limittieve opsom-ming); 3. subgroepen normdressten: vlt de groep is er l sprke vn een globle risico- is mijn doelgoep homogeen; zijn vn normclressten l bij voorbt uiteen toedeling in de S dt potentiele dders er redenen voor strtifictie in subgroepen wr de kns op overtreding reltief vk in beplde subgroepen of ben.derbr-heid/response verschillend voorkomen is; 4. opertionlistii vn normdressten is het belngrijk om et volledig en goed - vn welke bestnden, bij feitelijk; hoe lcrijg je et lijst met nmen bestnd te hebben vn lle norm- overheid of bedrijfsleven been dressen, die gebruilct lcunnen wrden dressten schikbr knit ik hnteren; voor steelcproeftreklcing en bendering - kn ik vn een subset voor fnme vn een vrgenlijst; gebruik mken en toch een representtief beeld lcrijgen 5. referentiegroep: in welke lgemene n.v.t is het mogelijk om in het surveytemien Icn de doelgroep of kunnen de onderzoek of in de expertsessies subdoel-groepen worden ngeduid voor nr verschillende referentieleden vn de doelgroep (ls het m survey- groepen tegelijk/ chter elkr te technieken gt of experts ls het om vrgen. expeitsessies gt); 6. welke methoden bestn er om kenmericen beschik ilk in mijn hndhvingsgegevens idem mr dn gebruik znkend te identificeren die overtreders/ overtre- over dt die ik kn gebruilcen voor risico- vn meer gegevens, tijdens het dingen onderscheiden vn niet-over- nlyse; knit ik kerunerken vn over- onderzoek verzmeld, dn lleen treders/overtredingen; risiconlyse in het treders en niet-overtreders vergelijken; hoe hndhvingsgegevens lgemeen ken ik risicoprofielen vlideren 7. welke vn die kenmerken zijn in de zijn de risicoverhogende fctoren vol- nvi prktijk zinvol om selectief te contro- doende onderscheidend; zijn de extr leren; trgetting in de prktok inspnningen en kosten voldoende de moeite wrd in termen vn opbrengsten (repressief en preventiet) 8. hoe kn men de resultten vn een n.v.t. speelt dit probleem voor selectieve response terugvertlen nr de longitudinle vergelij Icing (in de resultten (dt uit onderzoek)? tijd) dn wel bij vergelijking tussen wetten, doelgroepen, beleidstreinen 9. hoe krt men de resultten vn selectieve Kn ik mijn selectieve resultten (zols n.v.t controleresultten terugbuigen/ moon- norml is bij rechtshndhvingsinstrueren nr resultten rile zouden zijn stnties) toch gebruiken voor schttingen gegenereerd ls de methode select zou vn nleving/overtreding vn het geheel zijn geweest (dt nit controleprktijk)? 13. Anpk De npk vn de onderzoeksproblemtiek loopt lngs verschillende lijnen. Bij de nvng vn de studie werd door de opdrchtgever gesuggereerd om de BOD-en te benderen en bij hen te vrgen hoe ze het doen. Interviews dus. De meest geschikte methode of de comb intie vn de meest geschilcte elementen vn methoden zou dn de gevrgde 'stndrdbendering' zijn. Gegeven de honderden verschillende wetten die in nmerlcing komen voor een MBW-nlyse, zou het ntwoord op de vrg nr de meest geschilct methode ter identifictie vn potentiele overtreders moeten luiden "dit hngt steeds f vn de betroldcen wet en drmee vn de betroldcen doelgroepen GER1CHT HANDHAVEN EN MONITOREN 4 S I S S

16 Hoofdstuk I. Wt is onderzocht en hoe en mogelijk relevnte bestnden". Dit ntwoord moge dequt zijn mr is onbevredigend. Het moet toch mogelijk zijn om in ieder gevl in globle termen n te geven wt de hoofdmethoden zijn, l ws het lleen mr descriptief. Het ntwoord wijst wel nr de wenselijkheid vn twee nvullende benderingen:. het ontwiklcelen vn een systemtiek/clssifictieschem voor wetten b. het ontwildcelen, niet zozeer vn een logisch tot goede resultten voerende methode mr het ontwildcelen vn een expert/fonim/procesmethode wrin experts helpen de twee vrgen te bentwoorden. Verder lijkt het dn ook nodig om de descriptieve bendering ("hoe doet men het hier") uit te breiden:. met een inventristie hoe men het elders doet, eventueel beter; men denke n de verzekeringsbrnche, wr cturiele methoden vi een vorm vn risico-nlyse moeten voorspellen wr schdes het hoogst zullen zijn; b. normtief/cretief: met een specifictie hoe men het methodisch (nog) beter kn doen, voorzover men dit l weet of te weten kn komen. Voor de twee onderscheiden hoofdvrgen zullen dn criteri moeten worden opgesteld. Kortom: nog meer interviews plus lezen en (be)denken. Ms onderdeel vn de studie is dn ook een litertuurrecherche verricht. Relevnte litertuur is - voor de geinteresseerde lezer - opgenomen in bijlge 3. Litertuur die invloed gehd heeft op de tekst of wrnr wordt verwezen is prt vermeld. Gegeven de oorspron.kelijke vrgstelling, de uitwerlcing hiervn in het schem en de 111 voorgestelde bendering zijn er meerdere te bereiken eindproducten bij de nlyse vn doelgroepbepling (A) en risico-nlyse (B): 1. een sjbloon wrmee men ls hndhver of onderzoeker bij wetsnlyse overzichtelijk bij de verschillende normen vn een wet de bijbehorende doelgroepen kn specificeren. Een dergelijk sjbloon zou ook heel goed door de wetgever gehnteerd kunnen worden bij het mken vn de wet. Op deze mnier zou deze trnsprntie ook een bijdrge leveren n priori beoordeling vn de hndhfbrheid vn wetten 2. het komen tot een lijst vn criteri wrn doelgroepbeplingen (A) en risico-nlyses (B) dienen te voldoen 3. descriptieve irrventristie vn de door de benderde BOD-en gehnteerde methoden om tot doelgroepbenderingen te komen (A) of hoe ze risico-nlyses uitvoeren of zouden willen uitvoeren (B) 4. een beoordeling vn de bestcmde methodieken (vn A en B) n de hnd vn de criteri 5. een zeer globl overzicht vn publieke dn wel commerciele benderbre/opvrgbre bestnden en hndelren in dressen met indicties vn beperkingen en kosten, ter wille vn A en B 6. een tenttieve clssifictie vn beplde fmilies vn wetten, doelgroepen e.d. wr de gewenste methodiek een verschillende is 7. een set vn prktisch-normtieve nbevelingen vn te hnteren methoden voor MBW GERICHT HANDHAVEN EN MONITOREN 5

17 Hoofdstuk I. Wt is onderzocht en hoe Niet t deze mbities zijn volledig vervuld. Eindproduct 5 is moeilijk te verwezenlijken zonder tot een lijst vn commerciele dtlevernciers te komen. Vndr dt volstn is met een globle verwijzing in bijlge 5. Voor 6, clssifictie vn fmilies, vn wetten, drong er zich nog geen schem op; de problemen lopen dwrs door fmilies been. De ndere producten zijn wet geleverd. Ads 'nevenproduct zijn er in 5.2 en 5.3 nog lgemene nbevelingen voor beleid en hndhving geformuleerd. GERICHT HANDHAVEN EN MONITOREN 6

18 Hoofdstuk 2. Wt is een doelgroep, risico-nlyse en zwrt circuit HOOFDSTUK 2. WAT IS EEN DOELGROEP, RISICO-ANALYSE EN ZVVART CIRCUIT 2.1. Over de doelgroepbepling Wt is een doelgroep? In meest mime zin is de doelgroep de klnt vn het primir proces vn een orgnistie; die groep vn orgnisties, mensen, dingen, hndelingen wr een orgnistie zich op richt omdt ze potentieel of feitelijk relevnt gedrg vertonen. Relevnt gedrg kn zijn overgn tot de nschf vn een rtikel of dienst, beplde opvttingen koesteren, een vorm vn criminliteit bedrijven. De term en het begrip vn 'doelgroep', zols dt nu gebruikt wordt in kringen vn beleid en rechtshndhving, komt voort uit een externe orienttie en een ndruk op effectiviteit vn het eigen hndelen. Trditioneel mrktgerichte orgnisties ls productiebedrijven of hndelren/verkopers werken l veel lnger met het concept doelgroep. Men onderscheidt verschillende doelgoepen of mrlcten en men pst product en externe strtegie op de verschillen in doelgroepen n. Zo deed een mrktkoopmn in de middeleeuwen het en zo doet Philips het nog steeds. Doelstellingen zijn geformuleerd in termen vn penetrtie vn productnm en productomzet in de mrlcten. Mrktonderzoek is een sterk gesystemtiseerde vorm vn mrkt/doelgroeponderzoek. Veel voorkomende doelgroepen in de commerciele sfeer zijn: jeugd met zkgeld (12-16 jr) voor computerspelletjes of lcinderkleding, grote gezinnen (meer dn 2 kinderen) voor wsmiddelen of fmilycrs, hogere inkomens (meer dn ) voor levensverzekeringen, midden- en kleinbedrijf voor kopieerpprten of ccountncy diensten Wie hoort er by een doelgroep? Om in termen vn doelgroepen te lcunnen spreken en hndelen hoeft men deze niet precies te kennen; globle kennis is vk voldoende. Voor de twee doeleinden vn steekproefonderzoek en selecte controle moet men wel een nuwkeurige omschrijving hebben vn de doelgroep, in deze context popultie genoemd, en een lijst vn de individuele leden vn de popultie. Wetgevers, beleidsmkers en hndhvers hnteren omschrijvingen die voor hun doeleinden voldoende zijn. Wt niet wil zeggen dt een meer preciese definibring niet ook n de lcwliteit en effectiviteit vn hun werk ten goede zou kunnen komen. Ook is niet gezegd dt de doelgroepen vn wetgevers, 11 beleidsmkers en hndhvers ltijd smenvllen. De wetgever mlct geen onderscheid tussen prticulieren en ondernemingen of tussen gote en kleine ondernemingen, terwijl dt voor de Belstingdienst nu juist de kenmerkende doelgroepen zijn. In de meest mime zin omvt de doelgroep voor de wetgever iedere Nederlnder of iedereen in Nederlnd. Hiernst komen nvullende formele of mteriele kenmerken; iedereen die zich op de weg begeeft, iedereen die n het economisch verkeer deelneemt, personen die deel uitmken vn het openbr bestuur of die het beroep vn ccountnt uitoefenen, directeuren vn ondernemingen. De kring vn normdressten wordt hiermee ingeperkt. Soms wordt niet zozeer de Icing vn personen ingeperkt mr de Icring vn hndelingen; goederen invoeren of mensen in dienst hebben. Niet iedereen verricht deze hndelingen, n deze hndelingen zitten dn beplde vste of wisselende groepen personen vst. Voor een beleidsmker gelden uiterrd ook doelgoepen die vn ministerie tot tninisterie, DG tot DG en eenheid tot eenheid verschillen: Justitie richt zich op iedereen ten nzien vn lles wt (strfrechtelijk) verboden is, mr voorl LNV richt zich op lndbouworgnisties, terwijl VROM zich richt op de milieu-specten vn mensen en orgnisties, echter in de prktijk voorl op bedrijven. Drbinnen zullen er vk een of meerdere groepen zijn die een feitelijk of formeel een GERICHT HANDHAVEN EN MONITOREN 7

19 Hoofdszuk 2. Wt is cn doelgroep, risico-nlyse en nvrt circuit prte rol hebben. Zo deelt de Belstingdienst zijn totle popultie in nr doelgroepen, doelgroepen nr segmenten en segmenten in brnches. Voor een rechtshndhcrver (meest politie en/of ROD) zijn de doelgroepen vn de wetgever en vn de beleidsmker relevnt. Die vn de wetgever omdt deze de regels en de strfbre feiten definieert; drbuiten zijn er geen strfbre feiten (nullum crimen regel). De doelgroepen vn beleidsmker zijn relevnt omdt die - meestl zelfs in jtplnnen - geprioriteerde inzet en verntwoordingsplicht kennen. Strilct genomen zijn politic en BOD uitvoeringsinstnties en kennen dus formeel geen eigen definiering of prioritering; in feite hebben juist deze instnties de grootste 'discretionire mrgins' om personen/instellingen binnen hun feitelijke doelgroepbereik te brengen. Zo is het tijdje de strtegic vn de Amsterdmse politie geweest om 'op' iedere drugsverslfde inbreker een gent te zetten. Op het moment dt beplde zkenfeitelijke geen ndcht krijgen (bijvoorbeeld hrd rijden in de binnenstd i.t.t. de buitenwegen) wordt deze feitelijke doelgroep ten opzichte vn de bedoelde doelgroep ingeperict. Het begrip doelgoep is dus een intentioneel begip; iemnd heeft een doelgroep in zijn hoofd en heeft die doelgroep meer of minder goed verwoord/omschreven; mw. extensioneel gemlct. Een doelgroep is dus niet ltijd duidelijk gegeven of zelfs mr te geven, getuige de inspnningen vn orgnisties om hun missie of doelstellingen te formuleren. IBM kon zich - nno definieren ls een orgnistie die 'ponslcrtmchines' verkocht of ls een orgnistie die bijdroeg n 'dtprocessing'. Politie kn zijn klnten in de zin vn 'degenen die tevreden moeten zijn' voorl zien in het OM of de burgemeester (de beleids- of overlegdriehoek) mr ook in de individuele burgers, de wetsovertreders of de belngengroepen. BOD-en hebben typisch ook meerdere ldnten: een of meer beleidsdeprtementen, justitie, brnches en individuele bedrijven en burgers Doelgroep en kennis Methodisch gezien kn men een intentionele doelgroep definieren door wetsnlyse (incluis wetstoelichting en wetsgeschiedenis), jurisprudentie-onderzoek of beleidsnlyse. De feitelijke doelgroep kent men door socil wetenschppelijk onderzoek ten nzien vn communictie (wie bereikt men, wie regeert hoe?) of ten nzien vn hndhving (wie vlt er binnen de controles, wie overtreedt?). Doelgroep en risicobepling vrgen om kennis. Zonder goede kennis en begrip vn de doelgroep is het moeilijk beleid te mken, uit te voeren en te evlueren. Hetzelfde geldt voor hndhving, zeker ls men zich voor dequte hndhving nst repressieve doeleinden (opsporing en bestrffing vn feitelijke dders) tevens preventieve of eductieve doeleinden stelt. Het is dn vn belng zijn pppenheimers te kermen om hen effectief te bereiken. Of zols de commissie Bestuursrechtelijk en Privtrechtelijke Hndhving (Cie. Michiels) zegt: "Het toezicht moet niet uitsluitend worden uitgeoefend n de hnd vn voorf opgestelde tbellen (kengetllen). De ervring met overtreders moet ook een rol spelen. Sommige bedrijven [...] zullen bij goed gecirg minder vk hoeven te worden gecontroleerd, ndere juist vker ('hndhven op mt'). Voorts is kennis vn de doelgroep vereist. Dit houdt niet lleen in dt men weet wie er onder cell regeling `vllen', mr ook welke kenmerken deze dressten (negtief gesteld: potentiele overtreders) hebben (bijvoorbeeld de wijze vn orgnistie, nwezige belngen). Dit mkt preventief optreden beter mogelijk." (Hndhven op niveu, p. 85. "Slim toezicht") GERICHT HANDHAVEN EN MONITOREN 8 II I

20 Hoofdstuk 2. Wt is een doelgroep, risico-nlyse en zwrt circuit Doelgroep en risico liggen in elkrs verlengde. Doelgroep is de fiinctioneel meest mime klsse en risicogroep de opertioneel meest enge klsse, die verhevigde ndcht vrgt. Men zou kunnen zeggen dt misddigers eerder en sterker dn hndhvers doelgroep- en risico-gericht denken. Wr is de kns op buit bij inbrk het grootst, wnneer is de pldcns bij smolckel het kleinst, bij welke groep heb ik voor oplichting de meeste kns op succes? Soorten doelgroepen Al met l hebben we nu verschillende soorten doelgroepen onderscheiden;. doelgroep ls bedoeld door wetgever, beleid of hndhving b. geindividuliseerde doelgroep (wrbij de bedoelde leden met nm, dres e.d. bekend zijn) c. feitelijke doelgroep (wr communictie over beleid, regels en/of hndhving is 'ngekomen') d. risicovolle (sub)doelgroep (in vergelijking met de hele doelgroep) e. overtredingsgeneigde doelgroep (zonder hndhving) f overtredende doelgroep Globl gesproken zouden d, e en f onderdeel zijn vn of b, mr dt is niet ltijd het gevl. Als een deel vn de bedoelde doelgroep niet goed beplbr is, niet goed geindividuliseerd kn worden omdt de doelgroep zich n registrtie onttrekt, dn spreken we vn (het probleem vn de) zwrte circuits Registrties: gndividuliseerde doelgroep en wit circuit De meeste wetten kennen in principe een beplbre doelgroep, vk omdt er een registrtieplicht is (bijvoorbeeld uitvoervergunningen, vervoerders) of omdt de doelgroep gesloten is (subsidie ontvngenden). Hiermee hebben we meteen een lijst met lle leden vn de doelgroep, een geindividuliseerde doelgroep. We zullen deze geregistreerde goep strks ook definieren ls het witte circuit. Voor het hele gebied vn beleidsinstrumentele wetgeving (137 wetten) gt het om de volgende percentges voor doelgroepen en wetten (Bron: 'Tussen norm en feit, methoden ter schtting vn Nleving vn Wetgeving'. Beleidsnlyse, 1995, 2): ) gesloten krkter b) registrtieplichtig c) gedeeltelijk reg. plichtig d) niet registrtieplichtig 3 % vn de wetgeving 50% vn de wetgeving 44% vn de wetgeving 3 % vn de wetgeving Uitgnde vn het perspectief vn overtreden vn wetten, heeft dus meer dn de helft vn de wetten een beplbre doelgoep. Controle-instnties en surveys gn dn uit vn de omschreven doelgroep. Positief geformuleerd gt het hndhvingsbeleid om het 'schoonhouden' vn het witte of bonfide circuit Risico-nlyse en zwrt circuit Een voorbeeld vn een zwrt circuit: Wet Misbruik Chemiclien (Precursorenwet) Bij de Precursorenwet is sprke vn een bekende doelgoep (300 instellingen) vn degenen die vergunningen hebben ngevrgd (vnwege trnscties met grondstoffen die voor de productie vn drugs zouden lcunnen worden gebruikt). Verder heeft de BOD een lijstje met nmen vn instellingen die mogelijk/wrschijnlijk in de toekomst vergunningen gn nvrgen (700 instellingen). Tevens GER1CHT HANDHAVEN EN MONITOREN 9

21 Hoofdstuk 2. Wt is een doelgroep, risico-nlyse en z-wrt circuit heeft de BOD een clssifictie/lijst vn instellingen die mogelijk lets met vergunningen vn doen zouden moeten hebben (2700 instellingen). Echter, er zijn ook bedrijven die nergens zijn geregistreerd (zwrt, ondergronds) of bedrijven die l of niet opzettelijk Lout zijn geregistreerd (foute registrties). Dit betekent dt overtredingen uit diverse 'bestnden of populties kunnen komen. Figuur 2. Schemtische weergve vn verschillende populties wrbinnen zich overtreders bevinden (bijvoorbeeld Precursorenwet) P1 P2 P3 P4 P5 i IIV 5/4 r dr 04 * p r U I &cep overtreders P1(01) = popultie vn vergunninghouders (icluis overtreders 01) omvng: 300 P2 (02) = popultie vn bij BOD geregistreerde doelgroep (incl. overtr. 02) omvng: 700 P3 (03) = popultie vn functioneel juist geregistreerde doelgroep (bijvoorbeeld KvKl) (incl. 03) omvng: 2700 P4 (04) = popultie vn een functioneel irrelevnte goep met een subgroep Lout geregistreerden (04) (wrbinnen overtreders 04); omvng P4 zeer groot (tienduizenden); omvng G4 (klein, honderden), 04 nog ldeiner (bijvoorbeeld trnsporteurs) P5 (05) = overtreders uit nergens geregistreerde groep (illeglen, zwrt circuit); 05 reltief groot ndeel vn P5. Gegeven ook de doelstelling vn het onderzoek (trelcken vn een steekproef voor onderzoeksdoeleinden en controledoeleinden uit een met nme bekende lijst vn doelgroepleden), komen we tot de volgende definities: Zwrt Circuit/zwrte doelgroep: een voor een wet of beleid relevnte groep personen, die ) niet geregistreerd of nderszins bekend zijn en b) wrvn het vermoeden bestt dt ze illegle hndelingen verrichten. (Voorbeelden: snorders, drugshndelren, ondergonds werkende bedrijven ls niteliers). Onbeplde doelgroep: een in bst,rcto of qu intentie bekende doelgroep wrvn de leden zich niet uitputtend lten opsommen omdt er geen registrtieverplichtingen zijn (Voorbeelden: reizigers, verkeersdeelnemers, verkopers). Grijze doelgroep: een groep die relevnt is voor beleid, wet, of hndhving, omdt deze feitelijke doelgroepleden kent (doelgroep zols bedoeld) mr die Lout geregistreerd zijn. Met deze definities wordt dit donker en glibberig gebied Met opeens helder en vst begnbr. De onderneming die opzettelijk functioneel fout geregistreerd stt (bijvoorbeeld ls reguliere CCMC GERICHT HANDHAVEN EN moicorten 10, U I