CPB Document. De woningcorporaties uit de verdwijndriehoek. No 202 Maart Pierre Koning en Michiel van Leuvensteijn

Transcriptie

1

2

3 CPB Document No 202 Maart 2010 De woningcorporaties uit de verdwijndriehoek Pierre Koning en Michiel van Leuvensteijn

4 Centraal Planbureau Van Stolkweg 14 Postbus GM Den Haag Telefoon (070) Telefax (070) Internet ISBN

5 Korte samenvatting Zijn de corporaties wel de meest aangewezen partij om de publieke doelstellingen van het sociale huurbeleid te bereiken? Ligt een meer prominente rol van het Rijk en/of de gemeenten niet voor de hand? Om deze vragen te beantwoorden biedt deze studie een analytisch kader voor de optimale taakverdeling tussen de overheid en de corporaties. Hierna volgen drie mogelijke beleidsrichtingen waarmee de sturingskracht van de overheid op de corporaties bij het huurbeleid vergroot zou kunnen worden: strakker toezicht op de corporaties, beperking van het taakveld van corporaties en meer directe sturing door de overheid en verkleining van de corporatiesector door uittreding. Steekwoorden: Woningcorporaties, woonbeleid. Abstract The CPB document addresses the question for which public interests, and along which ways, the Dutch government and governmental authorities should increase their control on social renting policies, which is now dominated by housing corporations. We argue that policies to reduce individual rents should be enforced by the government only and discuss three policy options that pave the way to such a change. Key words: housing corporations, social renting policy. 3

6 4

7 Inhoud Ten geleide 7 Samenvatting en conclusies 9 1 Inleiding 15 2 Huidige instituties De corporaties op afstand De doelstellingen: het Bbsh Toezicht 20 3 Zicht op prestaties Inleiding Betaalbaarheid Beperking externe effecten 26 4 Corporate governance in de sociale huursector Inleiding Overheid of corporaties? De financiering van beleid 34 5 Richtingen voor nieuw beleid De noodzaak van transparantie Versterking van het toezicht Inkomensbeleid naar overheid Uittreding van de corporaties 39 6 Besluit 41 Referenties 43 5

8

9 Ten geleide Het Nederlandse woonbeleid staat al sinds enige jaren in de schijnwerpers. De aandacht gaat daarbij uit naar het beleid van de overheid ter stimulering van het huizenbezit enerzijds, en de betaalbaarheid en leefbaarheid van woningen in de sociale huursector anderzijds. Voor het bereiken van de tweede doelstelling spelen de corporaties een centrale rol, zij benutten een deel van het rendement van hun vermogen om huren laag te houden en om te investeren in de leefbaarheid van wijken en buurten. De vraag of de corporaties het beste deze beide rollen kunnen vervullen, en welke beleidsrichtingen denkbaar zijn om hier verandering in te brengen, staan centraal in het voorliggende CPB Document. Net als enkele eerdere CPB-studies, onder andere die naar het effect van regulering en de subsidiëring van de huurwoningmarkt, maakt deze studie deel uit van een breed CPBonderzoeksprogramma naar de invloed van de overheid op het functioneren van de Nederlandse woningmarkt. Binnenkort zal dit onderzoeksprogramma uitmonden in een integrale studie van de woningmarkt en het woonbeleid, met alternatieve hervormingsscenario s voor de woningmarkt, zowel voor de fiscale behandeling van de eigen woning als de effecten van wijzingen bij de subsidiëring van huurwoningen. Dit CPB Document is geschreven door Pierre Koning en Michiel van Leuvensteijn, beiden werkzaam bij de sector Marktordening van het CPB. Dank gaat verder uit naar hun collega s Paul de Bijl, Machiel van Dijk, Carel Eijgenraam, Casper van Ewijk en Gerbert Romijn voor hun nuttige inhoudelijke bijdragen aan het document. Coen Teulings Directeur 7

10

11 Samenvatting en conclusies Aanleiding en opbouw studie De Nederlandse woningcorporaties staan momenteel sterk ter discussie. Dit geldt vooral voor de beloningen van bestuurders en de vercommercialisering die in de sector heeft plaatsgevonden. Een en ander roept de vraag op of de corporaties wel ten volle de beoogde publieke doelstellingen nastreven, zoals betaalbaarheid en leefbaarheid in de wijken. Ook bestaan twijfels of het Rijk wel bij machte is de corporaties voldoende hiertoe aan te zetten. Ondanks deze onrust rond de corporaties lijkt een fundamentele discussie over de uitvoering van het sociale huurbeleid in Nederland zich alleen te beperken tot academia. De vraag of de corporaties wel de meest aangewezen partij zijn om (alle) publieke doelstellingen die gemoeid zijn met het sociale huurbeleid na te streven, blijft buiten beschouwing. Deze CPB-studie biedt een analytisch kader ter beantwoording van deze vraag. Dat wil zeggen: per publieke doelstelling analyseren we welke partij het beste is toegerust om deze te realiseren. Vervolgens passeren drie mogelijke beleidsrichtingen de revue waarmee de taakverdeling tussen de overheid en de corporaties zou kunnen wijzigen: strakker toezicht op de corporaties, beperking van het taakveld van corporaties en uittreding van corporaties uit het sociale huurbestel. Bij de derde richting voor beleid ligt het in de rede over te stappen op een systeem met marktconforme huren, waarbij huurtoeslagen zorg dragen voor betaalbaarheid voor de doelgroep. In dat geval is het vermogen waar de corporaties nu over beschikken overbodig. Twee hoofddoelstellingen van het sociale huurbeleid In Nederland zijn private, niet op winst gerichte corporaties in grote mate bepalend bij het formuleren en uitvoeren van publieke doelstellingen van het sociale huurbeleid. Deze rol is anders dan die van stichtingen en verenigingen in andere semi-publieke sectoren, zoals de zorg en het onderwijs. De corporaties zijn namelijk niet alleen uitvoerend, maar anders dan scholen en ziekenhuizen ook in hoge mate bepalend voor de inzet van beleidsmiddelen zij beschikken hiertoe over een substantieel vermogen waaruit zij de exploitatie van sociale huurwoningen financieren. Het Besluit beheer sociale huursector (Bbsh) vormt samen met de woningwet het wettelijke kader waarbinnen de corporaties opereren. Het Bbsh formuleert zes doelstellingen voor beleid, die grofweg zijn te clusteren in passende huisvesting van de doelgroepen en bevorderen van de leefbaarheid. De eerste hoofddoelstelling komt neer op het betaalbaar maken van woningen van voldoende kwaliteit. Hiervan plukken individuele huurders de vruchten. De tweede hoofddoelstelling vormt het bevorderen van leefbaarheid, ofwel het beperken van zogenoemde negatieve externe effecten. Deze doelstelling richt zich dus op wijken en buurten. 9

12 Betaalbaarheid De rol van de overheid in het sociale huurbeleid is beperkt. Zij stelt huurtoeslagen vast en bepaalt maximale huurverhogingen. De huren die de corporaties vaststellen liggen daar meestal ver onder. Ook de corporaties hechten dus waarde aan de betaalbaarheid van sociale huurwoningen, zonder hun tariefkeuze zou het huurniveau hoger liggen. Met deze impliciete subsidie is naar schatting jaarlijks ruim drie miljard euro gemoeid. Er zijn echter verschillende argumenten die pleiten de beslissingsbevoegdheid van de hoogte van de subsidie bij de overheid te leggen en huren vrij te laten. De imperfecties die gepaard gaan met beleid gericht op betaalbaarheid, zijn namelijk groter bij de corporaties: Rechtsongelijkheid: als corporaties kunstmatig de huren laag houden, zullen in sommige regio s of gemeenten huurders met vergelijkbare inkomens en in vergelijkbare woningen meer of minder huur betalen dan elders. Corporaties kunnen immers verschillende doelgroepen aanwijzen of variëren in de financiële ruimte om huren laag te houden. Dit creëert ongelijkheid bij de inzet van publieke middelen, zonder dat deze democratisch bekrachtigd is door landelijke of gemeentelijke verkiezingen. Armoedeval en scheefhuren : huurders zullen niet altijd bereid zijn te verhuizen om elders werk te vinden, hiermee verliezen ze het recht op een goedkope huurwoning. Gevolg is dat publiek geld terecht komt bij mensen voor wie dit niet bedoeld is. Ook kunnen bij werkaanvaarding toeslagen komen te vervallen, zodat huurders achteruitgaan in hun inkomen. Net als de overheid dienen corporaties beducht te zijn voor deze effecten. Het cruciale verschil is echter dat de overheid via de gemeenten de rekening van de armoedeval wél gepresenteerd krijgt: hoe meer huurders zonder arbeidsinkomen, hoe hoger de bijstanduitgaven in de gemeente. Dit pleit er dus voor de huurvaststelling bij de gemeenten neer te leggen. De financieringswijze: voor hun beleid putten Rijk en gemeenten uit hun begroting. De corporaties daarentegen, wenden zich tot het (rendement op het) vermogen dat zij tot hun beschikking hebben. Aan deze constructie, zoals we die in Nederland kennen, zijn substantiële maatschappelijke kosten verbonden. Bedacht moet worden dat de corporaties door de afwezigheid van de tucht van de markt geen marktconform rendement over het eigen vermogen hoeven te realiseren. Zij kunnen daardoor huren onder de marktprijs vragen en onrendabele projecten opzetten. Dit resulteert in een ongelijke concurrentie tussen corporaties en projectontwikkelaars. Gevolg is dat vrijwel alleen corporaties de (sociale) huurmarkt bedienen. Leefbaarheid Verschillende argumenten pleiten er dus voor de doelstelling van betaalbaar wonen voor de doelgroep exclusief via de overheid af te dwingen. Geldt dit ook voor de doelstelling van leefbaarheid? Hierop past een minder stellig antwoord. Beleid gericht op wijken en buurten als geheel is veel moeilijker vast te leggen in regels dan dat op de betaalbaarheid voor individuele huurders. Waar de huurtoeslag per huurder direct observeerbaar is, zijn de baten van 10

13 investeringen in leefbaarheid niet of nauwelijks getalsmatig uit te drukken. Het is weliswaar mogelijk de uitgaven aan investeringen vast te leggen, maar veel lastiger vast te stellen wat hiervan de bijdrage is aan de leefbaarheid. Zowel de gemeenten als de corporaties kunnen dit probleem van meetbaarheid van leefbaarheid niet oplossen. Dit betekent echter niet dat beleid van de ene of de andere partij tot dezelfde uitkomsten zal leiden. Gemeenten en corporaties verschillen namelijk qua rechtsvorm, doelstellingen, schaal en inbedding in de maatschappij. Op het specifieke terrein van investeringen in leefbaarheid hebben beiden dan ook hun eigen comparatieve voordelen. Gemeenten hebben met electorale druk te maken: slagen zij er niet in de leefbaarheid in wijken op peil te houden, dan zullen de overlevingskansen voor de zittende partijen in het gemeentebestuur verminderen. Voor de gemeenten pleit ook dat zij beter verbanden kunnen leggen van de sociale woningbouw naar andere terreinen, zoals de bijstand, de politie, het welzijnswerk en het onderwijs- en werkgelegenheidsbeleid. Voor de corporaties geldt een andere realiteit. Zij bevinden zich in de zogenoemde verdwijndriehoek van zeggenschap : door de dominante positie van de corporaties is er geen tucht van de markt, nauwelijks politieke sturing en ook nog geen of slechts een zwakke toezichthouder. Toch bieden corporaties op twee andere punten mogelijk voordelen boven gemeenten. Gemeenten zullen weliswaar de druk van de kiezers voelen, maar hier is wel een risico aan verbonden: investeringen die een langere horizon nodig hebben dan vier jaar, de verkiezingstermijn van de gemeenteraad, kunnen mogelijk moeilijker van de grond komen. Voor de corporaties geldt dit niet. Daarnaast zijn de schaalvoordelen van corporaties waarschijnlijk groter. De laatste decennia zijn veel van de corporaties gefuseerd. Een voldoende grote schaal is vanuit de optiek van investeringen in leefbaarheid gunstig. Beleidsrichtingen en transparantie Grofweg genomen zijn drie richtingen voor beleid denkbaar om de rol van de corporaties aan te passen: versterking van toezicht; inkomensbeleid naar het Rijk verschuiven; en uittreding van de corporaties uit het sociale huurbestel. Een noodzakelijke eerste stap bij al deze richtingen is dat inzichtelijk wordt wat de huidige impliciete subsidies zijn die de corporaties door lagere huren verstrekken. Momenteel is dit niet het geval, onduidelijk is namelijk of schommelingen in het vermogen van de corporaties toe te rekenen zijn aan (in-)efficiënt beleid of sociale investeringen. Corporaties hebben hierdoor speelruimte om forse overschotten te realiseren, of verliezen te versluieren door enkele woningen tegen marktwaarde te verkopen. Een overstap van de bedrijfswaardemethode op de marktwaardemethode voor de berekening van de vermogens van de corporaties verkleint deze speelruimte. Beleidsrichting (i): Versterking toezicht Versterking van het toezicht op de corporaties vormt een eerste richting voor beleid. Dit is de route die het huidige kabinet kiest: instelling van een externe, onafhankelijke toezichthouder die 11

14 de prestaties van de corporaties onderling vergelijkt en publiceert (benchmarking); regelmatige, verplichte en onafhankelijke visitaties van woningcorporaties ter beoordeling van het bestuur en de wijze van leidinggeven; en een verplichtstelling van de bestaande sectorale codes voor beter intern toezicht. Ook kunnen de voorstellen rond de nieuwe rechtsvorm van de Maatschappelijke Onderneming (MO) gevolgd worden als waarborg voor de belangen van belanghebbenden. Deze maatregelen beogen de grip op het bestuur van de corporaties te verstevigen. Daarmee blijft echter de inefficiënte verstrekking van gelden uit hoofde van de doelstelling van betaalbaarheid in essentie ongemoeid. De corporaties blijven immers bepalen wie de subsidie krijgt en hoe hoog deze is. Ook blijft overeind dat bij leefbaarheidinvesteringen de bijdragen die corporaties leveren met name de effecten ervan moeilijk meetbaar zijn. Beleidsrichting (ii): Inkomensbeleid naar het Rijk De tweede beleidsrichting gaat verder door de vaststelling van de huren geheel bij het Rijk neer te leggen. Evenzo zou het Rijk een inkomenstoets voor huurders op kunnen leggen die de corporaties tot uitvoering moeten brengen. Een noodzakelijke voorwaarde hiervoor is wel dat de vermogens van de corporaties dan op termijn onderling overdraagbaar moeten zijn. De corporaties hebben sinds de zogenoemde Bruteringsoperatie toen zij op afstand werden gezet van het Rijk namelijk zeer verschillende uitgangsposities in hun vermogen. Overdraagbaarheid van vermogens is dus noodzakelijk om de betaalbaarheid van woningen te kunnen waarborgen, zodanig dat sprake is van een meer gelijke verdeling van huursubsidies. Overdraagbaarheid is ook duurzaam te realiseren, namelijk door het gezamenlijke vermogen waarover de corporaties beschikken in één stichting onder te brengen. Deze corporatie zou dan nog wel de hoogte van de investeringen voor leefbaarheid kunnen bepalen en financieren, maar niet langer gaan over de woonsubsidies. Beperking van de sturingsbevoegdheden van de corporaties langs deze weg kent wel mogelijke problemen bij de implementatie ervan. Woningcorporaties zullen waarschijnlijk niet altijd vrijwillig meewerken aan vermogensoverdracht en niet allen zullen ook geneigd zijn op te gaan in één nieuwe stichting. Beleidsrichting (iii): Corporaties treden uit het stelsel De derde beleidsrichting bestaat uit een geleidelijke verkleining van het aantal corporaties. Dit zou door uittreding uit het sociale huurbestel moeten geschieden. Het vermogen van de uittredende corporaties vloeit in dat geval terug naar de overheid. De corporaties verliezen dus het voordeel dat hiermee gemoeid is. Het vermogen is immers overbodig geworden: de corporaties hebben niet langer als formele taak sociale doelstellingen na te streven. Door het kleiner worden van de corporatiesector komen de doelstellingen van het sociale woonbeleid als vanzelf meer bij het Rijk en de gemeenten te liggen. Niet alleen de beslissingen met betrekking tot de doelstelling van betaalbaarheid verschuiven zo naar de overheid, maar ook investeringen in leefbaarheid. Het voordeel van deze voorstellen is dat de uitkomst helder is en de verdwijndriehoek van de zeggenschap verdwijnt voor dat deel van de sector dat uittreedt. Ook 12

15 komt het de werking van de huurmarkt ten goede als het Rijk de huurprijsregulering stopt en alleen nog met individuele huurtoeslagen het huren voor de doelgroep betaalbaar houdt. Er zijn echter ook aandachtspunten, vooral waar het gaat om de complexiteit bij een dergelijke overgang. Zo is moeilijk te bepalen tegen welke voorwaarden de corporaties kunnen uittreden en in hoeverre maatschappelijk gebonden vermogen van woningcorporaties moet worden teruggegeven aan de overheid. Het gevaar bestaat ook dat corporaties waarin (te) veel vermogen besloten ligt uit zullen treden, en hulpbehoevende corporaties overblijven. Besluit Het moge duidelijk zijn dat het inperken van de beleidsruimte van de corporaties niet eenvoudig is. Deze studie heeft ook niet de illusie met kant-en-klare oplossingen te komen. Wel helpt het om te beginnen bij de kernvraag: wat zijn de publieke doelstellingen van het sociale woonbeleid, en wie kan daar het beste over beslissen? Bij de doelstelling van betaalbaarheid daar waar het meeste geld mee gemoeid is valt de balans dan onomwonden uit ten gunste van de overheid. Het is zaak beleid te formuleren dat op een meer doeltreffende manier middelen vrijmaakt om de doelgroep in betaalbaar en in kwalitatief voldoende goede huurwoningen te laten wonen. Deze rol past beter bij de overheid dan bij de corporaties. De stappen die volgen op deze constatering zijn niet eenvoudig, maar niet minder noodzakelijk. Woningcorporaties hebben mede door verschillende uitgangsposities na de bruteringsoperatie verschillen in vermogen. Niet allen zullen daarom in staat zijn aan de centraal gestelde normen te voldoen. Overdracht van vermogens tussen de corporaties, overdracht naar één stichting of overdracht door uittreding van de corporaties is daarom noodzakelijk om uiteindelijk één uniform, democratisch gelegitimeerd beleid te voeren. Al deze varianten zijn complex, zullen op tegenstand van de corporatiesector stuiten en vergen nog veel denkwerk. Echter, alleen het aanscherpen van regels voor goed bestuur als alternatief is verre van voldoende om de hoge maatschappelijke kosten van het huidige bestel weg te nemen. 13

16 14

17 1 Inleiding 1 De Nederlandse woningcorporaties staan momenteel sterk ter discussie. Recent is gebleken dat een aantal corporaties heeft geïnvesteerd in cruiseschepen, jachthavens en bedrijfskantoren. 2 Evenzo hebben investeringen plaatsgevonden in winkelcentra en in woningen in het buitenland, vlak over de grens. Het is de vraag of dergelijke activiteiten tot de taken van woningcorporaties behoren. In dit verband geeft het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (CFV) aan dat woningcorporaties het risico lopen inefficiënt te zijn door de combinatie van weinig toezicht op de na te streven maatschappelijke doelstellingen en aanwending van hun grote vermogens (CFV 2005). Ten slotte zet ook de Europese Commissie vraagtekens bij de commerciële activiteiten van woningcorporaties; zij vraagt zich af of sprake is van oneerlijke concurrentie ten opzichte van commerciële verhuurders. 3 Woningcorporaties huisvesten immers ook veel gezinnen die niet tot de doelgroep van de sociale huursector behoren en gehuisvest hadden kunnen worden door commerciële partijen. Deze punten roepen de vraag op, of de huidige uitvoering van het sociale woonbeleid, waarbij de corporaties een centrale rol spelen, optimaal is vormgegeven. Zijn de corporaties wel de meest aangewezen partij om de doelstellingen van de overheid te bereiken? Ligt een meer prominente rol van het Rijk en/of de gemeenten niet voor de hand? Het zijn deze vragen die de leidraad vormen voor de voorliggende CPB-studie. Deze studie sluit daarmee aan op eerdere onderzoeken die de rol van de corporaties bespreken (Conijn 2008; Van Hoek 2009). De voorliggende studie poogt daarbij niet tot kant-en-klare antwoorden voor (nieuw) beleid te komen, maar richt zich vooral op de wie-vraag : wie zou sturend moeten zijn voor het sociale huurbeleid? Voor een antwoord op de wie-vraag van het sociale huurbeleid is het in de eerste plaats van belang goed zicht te hebben op de huidige instituties van de woningmarkt, met daarbij de huidige taakverdeling tussen de overheid en de corporaties. Dit zal dan ook in de navolgende sectie aan de orde komen (sectie 2). Vervolgens bespreken we beknopt hoe de corporaties functioneren binnen de huidige instituties, voor zover dit te bepalen is met gegevens over de prestaties en de ingezette middelen (sectie 3). Sectie 4 biedt een kader waarin we analyseren of de woningcorporatie het meest geschikt is om haar huidige taken uit te voeren, met direct overheidsingrijpen voornamelijk door de gemeenten als alternatief. Tot slot bespreken we in sectie 5 drie mogelijke beleidsrichtingen waarmee de taakverdeling tussen de overheid en de 1 Deze studie geldt als aanvullend op een nog te verschijnen integrale woningmarktstudie van CPB. Deze integrale studie presenteert scenario s voor pakketten van fiscale maatregelen voor de koop- en huurmarkt. De vraag welke rol de corporaties en overheid bij deze scenario s vervullen wordt daarbij (ook) summier behandeld. 2 Het Financieele Dagblad, Rochdale kocht jachthaven in Amsterdam, 4 februari 2009; Financieele Dagblad, Woningcorporatie koopt voor recordbedrag afgedankt kantoor, 28 december 2008; Financieele Dagblad, Wooncorporatie onder curatele,15 december Tweede Kamer, vergaderjaar , en , nr

18 corporaties zou kunnen worden gewijzigd: strakker toezicht op de corporaties, beperking van het taakveld van corporaties en meer directe sturing door de overheid, en verkleining van de corporatiesector door uittreding. Deze richtingen zijn grotendeels geïnspireerd op recente voorstellen vanuit het veld, gericht op een verbetering van de effectiviteit en doelmatigheid van het sociale woningbeleid. Beknopt zullen deze drie beleidsrichtingen beschreven worden, alsmede de overgangsproblematiek die hier mogelijk mee gemoeid zal zijn. We besluiten met enkele conclusies in sectie 6. 16

19 2 Huidige instituties 2.1 De corporaties op afstand In de tweede helft van de 19de eeuw zijn woningcorporaties opgericht vanuit locale initiatieven van de burgerij om de leefomstandigheden van arbeiders in de (grote) steden te verbeteren. Hiertoe werden eenvoudige doch adequate woningen voor arbeiders gebouwd. De wettelijke status van de corporaties was vaak die van een coöperatieve stichting. Na de Tweede Wereldoorlog nam de overheid meer het voortouw om tot (betere) behuizing van de armere bevolkingslagen te komen. Om het ontstane woningtekort terug te dringen zette de overheid met objectsubsidies de woningcorporaties aan woningen te bouwen. Het marktaandeel van huurwoningen van de corporaties steeg hierdoor van 9% in 1947 tot 38% in 1964 (Van Wijk 2007; Hakfoort e.a. 2002). Door de invoering van een meer verfijnd huurprijsbeleid nam de greep van de overheid op de woningcorporaties verder toe in de jaren 60 en 70. Het huurprijsbeleid bestond onder meer uit een puntensysteem voor de maximale huur en een huuraanpassingsstelsel voor de maximale huurprijsstijging. Door de stagnerende woningmarkt in de jaren 80 voerde de overheid middels goedkope rijksleningen en objectsubsidies een beleid ter verlaging van de bouwkosten. In praktijk betekende dit een strakke beheersing van de stichtingskosten en beperking van de woningkwaliteit (Hakfoort e.a. 2002). Deze trend van toenemende overheidssturing op de corporaties kwam ten einde door Bruteringsoperatie in 1993, de financiële verzelfstandiging van de corporaties (Wet balansverkorting 1995). Verstrekte overheidsleningen aan de corporaties werden weggestreept tegen de verwachte toekomstige stromen van overheidssubsidies. Sindsdien zijn de corporaties verzelfstandigde, private stichtingen en verenigingen die op afstand staan van het Rijk. De corporaties zijn zelfsturend op het gebied van financiële continuïteit, investeringen, vaststelling van de huur en huisvesting van de doelgroepen van het volkshuisvestingsbeleid. Zij beschikken hiertoe over een ruim vermogen, mede door de sterke stijging van de woningprijzen. De woningcorporatiesector staat weliswaar op afstand van het Rijk, maar beschikt over veel vermogen dat van publieke origine is. De sterke groei van de sector was namelijk niet mogelijk was geweest zonder publieke middelen: de sterke subsidiëring van de overheid via objectsubsidies en goedkope leningen. 2.2 De doelstellingen: het Bbsh Vanaf 1993 vonden de uitgangspunten van de Bruteringsoperatie hun weerslag in het Besluit beheer sociale huursector (Bbsh). In het Bbsh is een aantal prestatievelden gedefinieerd, waarover de corporaties verantwoordelijkheid dienen af te leggen. Aangezien de gemeenten daarbij de corporaties niet langer konden sturen, zijn als resultaat van onderhandelingen tussen 17

20 gemeenten en corporaties prestatieafspraken over investeringen gemaakt. In 2008 hadden ruim 56% van de corporaties en 42% van de gemeenten dergelijke afspraken (Severijn 2009). Het Bbsh vormt samen met de woningwet het wettelijke kader waarbinnen de corporaties opereren. Verenigingen en stichtingen worden op basis van Koninklijk Besluit door de minister van VROM toegelaten na toetsing van de statuten aan de in het Bbsh omschreven wettelijke vereisten. Het Bbsh bakent het gebied voor de woningcorporaties af en definieert prestatievelden. Dit betreft: Passende huisvesting van de aandachtsgroep, te weten mensen met inkomens die vallen binnen de inkomensgrenzen voor de huursubsidie (vanaf 2006 is dit de huurtoeslag); Het kwalitatief in stand houden van het woningbezit; Betrekken van bewoners bij beleid en beheer; Waarborgen van de financiële continuïteit; Bevorderen van de leefbaarheid (toegevoegd in 1997); Huisvesting voor ouderen, gehandicapten en personen die zorg of begeleiding nodig hebben (sinds 2001). Deze prestatievelden zijn in hun aard niet volkomen vergelijkbaar. Zo kan het prestatieveld waarborgen van de financiële continuïteit eerder als een randvoorwaarde voor andere prestatievelden worden beschouwd. Ook het waarborgen van de financiële continuïteit geldt niet specifiek voor de woningcorporatie. Verder kan het prestatieveld Betrekken van bewoners bij beleid en beheer worden beschouwd als een aspect van de governancestructuur. Hierbij gaat het om de waarborg dat één van de stakeholders voldoende betrokken wordt bij de besluitvorming. Hiermee blijven vier prestatievelden over die te groeperen zijn in twee hoofddoelstellingen: Passende huisvesting van de doelgroepen en Bevorderen van de leefbaarheid. De eerste hoofddoelstelling komt neer op het betaalbaar maken van woningen van voldoende kwaliteit. Hieronder vallen de prestatievelden van: Passende huisvesting van de aandachtsgroep, dat wil zeggen huurders met inkomens die vallen binnen de inkomensgrenzen voor de huurtoeslag en het Het kwalitatief in stand houden van het woningbezit. Dit zijn de prestatievelden die doelgroepen betreffen met lagere inkomens, die ondersteuning behoeven om een woning van voldoende kwaliteit te kunnen betrekken. De tweede hoofddoelstelling komt neer op het beperken van zogenoemde negatieve externe effecten. Externe effecten hebben tot gevolg dat het welzijn of geluk van derden wordt vergroot of verminderd, zonder dat dit toe te rekenen is aan het handelen van dit individu zelf. Zo heeft de aanleg van een park positieve effecten voor alle bewoners in de buurt. Omgekeerd zijn het bekladden van woningen door jongeren of de geluidsoverlast van buren voorbeelden van negatieve externe effecten. Zulke negatieve effecten kunnen een neerwaartse spiraal in 18

21 gang zetten voor de leefbaarheid van wijken. Een algemene achteruitgang van buurten kan er toe leiden dat verhuurders geringe prikkels hebben om in hun woningen te investeren, waardoor huurders besluiten weg te trekken en de buurt nog meer achteruitgaat. Dit wordt ook wel het filtering down effect genoemd (Hakfoort e.a. 2002). Vooral in wijken met veel huurwoningen zijn investeringen in de leefbaarheid van belang. Dit kan gaan om fysieke investeringen (verbeteren gebouwen, bestrating), sociale investeringen in de bewoners (scholing, informatieavonden) en sociale investeringen in de woonomgeving, zoals betere service voor bewoners, gezondheidszorg en ouderenzorg (Marlet e.a. 2009). Verhuurders dienen voldoende schaal en een voldoende sterke langetermijnblik te hebben, willen zij de baten van hun investeringen in leefbaarheid kunnen toe-eigenen. Vooral als een verhuurder op grote schaal aanwezig is in een buurt of wijk zal hij er belang bij hebben investeringen te verrichten in leefbaarheid. Is de verhuurder slechts op beperkte schaal aanwezig in een wijk, dan is het echter aanlokkelijk mee te liften op de inspanningen van andere verhuurders het zogenoemde free rider probleem. Het gevolg laat zich raden: onderinvesteringen in leefbaarheid. 4 Instituties als waarborg voor de financiële continuïteit van corporaties De Nederlandse corporaties beschikken over een omvangrijk vermogen. Twee instituties zien toe op de financiële continuïteit en het vermogensbeheer: het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (CFV) en het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW). Het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting (CFV) is een zelfstandig bestuursorgaan dat in 1988 is ingesteld op basis van de Woningwet. Het CFV saneert woningcorporaties met een slechte financiële positie, verleent projectsteun en fungeert als externe toezichthouder. Voor de financiering van sanerings- of projectsteun kan het CFV een publiekrechtelijke heffing op de woningcorporaties uitvaardigen. Het CFV toetst regelmatig de financiële positie van corporaties en kan ook een nader onderzoek instellen naar een corporatie. Als de corporatie financieel zwak blijkt te zijn, dan kan het CFV het advies aan het Ministerie van VROM geven om in te grijpen. Het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW), in 1983 opgericht door de Nationale Woningraad (NWR) en NCIV (Koepel voor Woningcorporaties), zorgt ervoor dat woningcorporaties tijdig en tegen lage kosten financiële middelen kunnen verkrijgen om hun woningbezit te onderhouden, te verbeteren en uit te breiden. Het WSW heeft een triple A status; het Rijk en de gemeenten ondersteunen het WSW bij liquiditeitsproblemen in de vorm van renteloze leningen. Van de Nederlandse corporaties nam in % deel in het WSW (zie Conijn 2005). De WSW-waarborg kan alleen ingezet worden voor nieuwe woningen met stichtingskosten onder de euro. Dit maakt het voor de corporaties aantrekkelijker bij particuliere partijen te lenen voor investeringen in deze woningen. Bron: Van Leuvensteijn en Shestalova (2006). 4 De prikkels bij verhuurders worden nog versterkt als er sprake is van vele kleinere verhuurders. Met name Spangen, Rotterdam, geldt als een voorbeeld waarbij deze prikkels tot verpaupering hebben geleid. Zie Algemeen Dagblad, Spangen neemt afscheid als drugswijk, 6 oktober