Hoofdthema s Bevindingen 213a onderzoek 18 Septemberplein casus Fietsenkelder

Transcriptie

1 sturing en complexe projecten i.r.t. 213a GW onderzoek Hoofdthema s Bevindingen 213a onderzoek 18 Projectorganisatie 1. Verbeter de taak- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen bestuur en ambtelijke organisatie (n.a.v. conclusies beheerorganisatie) a. Het ambtelijk opdrachtgever- en nemerschap (OGON) is m.b.t. de sectoren G&V en R&B, voor de gronden vastgoedprojecten, uitgewerkt en geïmplementeerd (DR-besluit 05/10) b. Het budgethouderschap is binnen de sectoren PM en R&B in lijn gebracht met OGON a. M.b.t. de driehoek van bestuurlijk opdrachtgeverschap ambtelijk opdrachtgeverschap en ambtelijk opdrachtnemerschap (OGON) geldt dat: 1. het bestuurlijk opdrachtgeverschap een verdere uitlijning vraagt. Daarvoor moet een leidraad voor alle projectensoorten komen. Voor een groot aantal projecten wordt het bestuurlijk opdrachtgeverschap reeds goed ingevuld. Dit betekent dat in de gesprekken met het bestuur thema s aan de orde komen als: - financiën, - risico s, - voortgang ed. 2. Zoals hiernaast aangegeven zijn deels (voor sommige aspecten en bij sommige sectoren) reeds verbeteringen doorgevoerd. Omdat er een organisatorische herinrichting plaatsvindt op het ruimtelijk domein waarbij de processen opnieuw in kaart gebracht en geoptimaliseerd

2 worden, moet daarbij voor het gehele ruimtelijk domein, en daarmee ook voor álle projectsoorten, het ambtelijk opdrachtgeverschap/-nemerschap uitgelijnd worden. Specifieke aandachtpunten hierbij zijn m.n.: aanvullende besluitvorming in geval van scopewijziging (rekening houdend met onderscheid bestuurlijk ambtelijk mandaat) en het creëren van meer duidelijkheid over wie met wie, wanneer, schakelt vanuit de voorkomende portefeuilleverdeling (bestuurlijk-b&w én ambtelijk-dr). Uitlijning ambtelijke OGON-relaties binnen de projectfasering wordt meegenomen in het Project project ruimtelijk domein (DR-besluit 03/12/12 operationeel Q1 2014) Projectorganisatie 2. Verbeter de eenduidigheid van aansturing (n.a.v. conclusies beheerorganisatie) a. Het MT van PM heeft de projectmanager conform de uitgangspunten van OGON meer centraal en zwaarder gepositioneerd (DR-besluit 05/10) a. Via het project Project 03/12/12 operationeel Q1 2014) vindt een nadere uitwerking plaats van de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden binnen het

3 ruimtelijk domein Projectorganisatie 3. Zorg er voor dat in het samenwerkingsmodel van projectmanager en leider de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de projectleider expliciet uitgewerkt worden (operationeel niveau) (aanbeveling 2) a. Het MT van PM heeft de afspraak gemaakt dat voor elk project een projectplan wordt opgesteld en door B&W wordt vastgesteld. Hierin worden ook concrete afspraken gemaakt over mandaatverlening en opschaling (bij aanwijzingen van dreigende risico s, scopewijziging, meerwerk en mogelijke budgetoverschrijdingen) a. Via het project Project 03/12/12 operationeel Q1 2014) vindt een nadere uitwerking plaats van de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden binnen het ruimtelijk domein Projectorganisatie 4. Zorg er voor dat al vanaf het ontstaan van het project de afdeling Inkoop en de sector Juridische Zaken een rol toegewezen krijgen op hun terrein, om daarmee - contractueel - betere garanties te verwerven op de kwaliteit van samenwerking en contractering (risicoverdeling) met externe partners (hoewel Communicatie buiten de scope van het onderzoek viel geldt hiervoor hetzelfde) (aanbeveling 3) a. Bij de sector PM wordt in geval van grond & vastgoedprojecten standaard door de projectmanager een jurist betrokken bij aanbesteding- en contracteringsvraagstukken. Hetzelfde geldt voor de sector R&B bij niet standaard aanbestedingen a. Via het project Project 03/12/12 operationeel Q1-2014) wordt aandacht gegeven aan de verschillende specialistische rollen binnen het speelveld van project. Risico-analyse die vooraf moet plaatsvinden door het projectteam en de projectmanager bepaalt de inzet van eventuele juristen en inkoopadviseurs. Aandachtspunt daarbij is een meer vaste deelname van juristen en inkoopadviseurs bij complexe projecten in geval van aanbesteding-

4 en contracteringsvraagstukken. Deze handelswijze, die tot nu toe nog niet consequent gebeurt, wordt verankerd bij de inrichting van het ruimtelijke domein. 5. Verbeter aanpak en werkwijze (via kaders en richtlijnen) door de ambities politiekambtelijk vanaf het begin nadrukkelijker en meer realistischer qua tijd, geld en kwaliteit met elkaar af te stemmen en in beslisdocumenten vast te leggen (aanbeveling 1.a) a. Het MT van PM heeft het hanteren van vaste formats voor o.a. projectverzoek, projectplan ed. en het vaststellen en formaliseren van beslismomenten verplicht gesteld. Daarbij geldt dat elk projectplan moet worden vastgesteld door B&W (Handboek projectmanagement) 6. Verbeter aanpak en werkwijze (via kaders en richtlijnen) door te wachten met het benoemen van investeringskredieten totdat op basis van de Vraagspecificatie ambities en kwaliteit in onderlinge relatie met elkaar bepaald (functioneel gespecificeerd), respectievelijk begroot, zijn (aanbeveling 1.b/c) Verbeter aanpak en werkwijze (via kaders en richtlijnen) door te eisen dat voor elke a. Het MT van PM heeft het hanteren van vaste formats voor o.a. projectverzoek, projectplan ed. en het vaststellen en formaliseren van beslismomenten verplicht gesteld (Handboek projectmanagement) b. Afgeleid van de budgethoudersregeling heeft het MT van R&B projectbeheerformats uitgewerkt en het gebruik hiervan structureel doorgevoerd

5 fase de op te leveren resultaten helder en eenduidig worden gedefinieerd en worden behaald alvorens sprake kan zijn van afronding en het overdragen van verantwoordelijkheid (en daarmee niet zondermeer toe te geven aan tijdsdruk) (aanbeveling 1.d) / Vakmanschap 7. Verbeter aanpak en werkwijze (via kaders en richtlijnen) door te eisen dat al vanaf de eerste projectfase vanuit verschillende invalshoeken risico s geïnventariseerd worden, alsmede daarbij passende beheersmaatregelen worden benoemd. Borg daarvoor in het projectteam de vereiste competenties (daarbij moet worden beseft dat hoog innovatieve projecten per definitie niet te voorziene risico s met zich meebrengen) (aanbeveling 1.e) a. Het MT van de sectoren PM en R&B heeft het gebruik van vaste formats voor projectplannen en projectoverdrachten verplicht gesteld. Hierin is de risicoparagraaf een vast onderdeel (Handboek Projectmanagement). b. Inmiddels is de MKBA-systematiek verplicht gesteld voor nieuwe projecten waarbij een risico-analyse onderdeel uitmaakt van de toetsing. a. Via het project Project 03/12/12 operationeel Q1 2014) moet de MKBA systematiek (maatschappelijke kosten baten analyse) verder in de organisatie geborgd worden (gemeentebreed). De afspraak geldt dat gemeentebreed (sociaal en ruimtelijk domein en bedrijfsvoering) voor alle investeringen (vooralsnog > ,= per jaar voor de komende 3 jaar) een MKBA opgesteld moet worden. Hiermee moet naast het beoordelen van de legitimiteit, effectiviteit en efficiency, evenzo risicoanalyses uitgevoerd worden (B&W-besluit 18/10/12). Een en ander is tevens cruciaal voor de invulling

6 van de opdrachtgeverrol (o.b.v. OGON) 8. Verbeter aanpak en werkwijze (via kaders en richtlijnen) door in een vroeg stadium op basis van projectkenmerken te bepalen welke invloed de gemeente (in de verschillende projectfasen) zelf wil hebben en welke risico s ze zelf kan en wil dragen, om daarmee rekening te houden met de keuze van de samenwerkings- /contractvorm (inclusief risicoverdeling) met externe partijen (aanbeveling 1.f) a. De gemeente heeft sinds 2011, op initiatief van het MT van de sector R&B, standaard in haar weg- en waterbouw contracten opgenomen dat zij bij geschillen deze eventueel kan voorleggen aan de rechter b. Het MT van de sector R&B heeft ingevoerd dat contractueel wordt vastgelegd dat wijzigingen in scope, financiën c.q. meerwerk alleen schriftelijk kunnen worden opgedragen door een bevoegd lijnmanager a. Binnen het Project project 03/12/12 operationeel Q1 2014) wordt gezorgd voor het inbedden van risicomanagement (inclusief contractcontrol) binnen het projectsproces van het gehele ruimtelijke domein. b. Geregeld moet worden dat bij iedere aanbesteding de rol van de architect, zij het in principe adviserend, wordt beoordeeld en vastgelegd. / Vakmanschap 9. Verbeter aanpak en werkwijze (via kaders en richtlijnen) door expliciet aan de hand van de project-kenmerken en samenwerkings-/contractvorm met externe partners vast te stellen welke competenties in het projectteam aanwezig moeten zijn om het project tot een goed einde te kunnen brengen (daarmee rekening houdend met toenemende verzakelijking en juridisering van complexe projecten) a. Binnen de sector PM wordt gebruik gemaakt van de IPM-methode (integraal projectmanagement). Hiermee is het mogelijk om voor projecten de benodigde rollen en bijbehorende competenties vast te stellen en daarop te selecteren In de doorontwikkeling naar een nieuw ruimtelijk domein, specifiek binnen het cluster Inrichten, vindt een brede borging van competenties plaats. Dit biedt meer mogelijkheden om voor projecten gericht de gevraagde expertise in te zetten

7 (aanbeveling 1.g) 10. Zorg onder de projectmanagers-/leiders, door middel van training en opleiding, voor meer bewustwording en competenties op het gebied van project- en contractmanagement, zodat intern meer resultaat- en actiegerichtheid ontstaat, en naar buiten toe, met externe partners, een meer zakelijke manier van werken (aanbeveling 4.) a. Binnen de sector PM heeft een verdere professionalisering van projectmedewerkers plaatsgevonden d.m.v. competentietrainingen projectmatig werken en risicomanagement b. Bij de sector R&B worden jaarlijks in house cursussen georganiseerd inzake toepassing en naleving RAWcontracten, actualiseringen en jurisprudentie aanbestedingen. a. Via het project Project 03/12/12 operationeel Q1) wordt er gekeken naar de beschikbaarheid en ontwikkeling van competenties projectsturing en - binnen het ruimtelijk domein 11. Versterk de beheerorganisatie rondom risicovolle projecten door het organiseren van onafhankelijke controle op de projecten contact ter ondersteuning van het verantwoordelijk management (aanbeveling 5.b/c) a. Binnen de sector PM geldt de afspraak van vaste projectevaluatiemomenten en het delen van ervaringen (Handboek Projectmanagement). b. Constateringen vanuit de VBIC (verbijzonderde interne controle) van afgelopen jaren zijn opgepakt en doorgevoerd in opdracht van de DR (sector PM 2010 en sector ORVM / R&B 2012) c. Voor de sectoren PM en R&B geldt met de sector Control de afspraak dat er ter ondersteuning van grote risicovolle projecten vroegtijdig projectcontrollers a. De invoering van onafhankelijke contract- en project is in voorbereiding. Dit gebeurt in de doorontwikkeling van een nieuw ruimtelijk domein waarbij de project vanuit een centraal punt in de nieuwe organisatie zal worden bewaakt voor meer uniformiteit, transparantie en kwaliteit. b. Gewerkt wordt een het implementeren van een handboek projecten voor het gehele ruimtelijk domein. Het bestaande handboek projectmanagement zal worden

8 worden ingezet; e.e.a. complementair aan de vaste projecteconoom doorontwikkeld naar een handboek professional practices projecten voor het gehele ruimtelijke domein. Dit vindt plaats via het Project project ruimtelijk domein (DR-besluit 03/12/12 operationeel Q1 2014) c. Het organiseren van de inzet van projectcontrollers/-ondersteuners bij grote risicovolle projecten voor het gehele ruimtelijk domein is onderdeel van taken, rollen en verantwoordelijkheden binnen het speelveld van project, en het door de sector PM gehanteerde integraal projectmanagementmodel. Dit geheel zal bij de vormgeving van het nieuwe ruimtelijk domein worden uitgelijnd. 12. Zorg voor een verbetering van het projectbeheer (contract- en budgetbewaking) door bij meerwerk en bij scopewijzing een terugkoppeling aan de projectmanager (hoofdbudgethouder) te verplichten, die dit zo nodig aan zijn opdrachtgever voorlegt a. Het MT van de sectoren PM en R&B hebben de autorisatieprocedure bij meerwerk aangepast en ingevoerd, door dit te beleggen bij het lijnmanagement en dit contractueel te borgen met externen b. Het MT van de sectoren PM en R&B a. Bij het uitlijnen van de driehoek bestuurlijk opdrachtgeverschap ambtelijk opdrachtgeverschap en ambtelijk opdrachtnemerschap (OGON) moet mede bepaald worden hoe met scopewijzigingen wordt omgegaan: wie daarbij (in het project

9 (aanbeveling 6.b) hebben een verplichte terugkoppeling bij dreigende budgetoverschrijding en scopewijziging richting de hoofdbudgethouder, i.c. de projectmanager, ingevoerd óf via het college), waarover, beslist, de procedure daarbij en hoe de vastlegging/archivering moet gebeuren (waaronder s) (zie ook bevinding 1.). Daarbij moet dit ook meegenomen worden bij de implementatie van een handboek projecten voor het gehele ruimtelijk domein (zie ook bevinding 10.). De realisatie van dit verbeterpunt vindt plaats via het Project project ruimtelijk domein (DR-besluit 03/12/12 operationeel Q1 2014) Informatievoorziening en ICT-tooling / Competenties en cultuur 13. Versterk de beheerorganisatie rondom risicovolle projecten door het organiseren van meer (financiële) administratieve ondersteuning aan de projectmanager/- leider (aanbeveling 5.a) a. Het MT van de sectoren PM en R&B hebben de afspraak gemaakt dat er maandelijks financiële overzichten (nu nog handmatig) worden opgesteld en door het management met de projectleiders/-managers doorgesproken. b. Het MT van de sector PM heeft de afspraak gemaakt dat bij complexe risicovolle projecten de projecteconoom wordt ingeschakeld om de financiële mede vorm te geven. a. Via het Project project 03/12/12 operationeel Q1 2014) wordt voor het gehele ruimtelijk domein gewerkt aan de implementatie van het opstellen van periodieke financiële rapportages t.b.v. lijn- en projectmanagement b. Borging van de inschakeling van een projecteconoom bij risicovolle projecten wordt meegenomen in de uitlijning van het nieuwe ruimtelijke

10 domein (onderdeel van taken, rollen en verantwoordelijkheden binnen het speelveld van project). Informatievoorziening en ICT 14. Zorg voor een verbetering van het projectbeheer (contract- en budgetbewaking) door middel van een verdere verbetering - van het systeem van (financiële) projectadministratie (aanbeveling 6.a) a. Binnen de sector R&B is sprake van de implementatie van beheersystemen openbare ruimte (blauw, grijs, groen) t.b.v. een betere contractspecificatie en prestatiecontroles b. Het project Samen analyseren is gestart, waarbinnen alle budgetten, inclusief de projectbudgetten, worden doorgelicht (FA/Control) a. Binnen het Project project 03/12/12 operationeel Q1 2014) wordt onderzocht in hoeverre de huidige gemeentelijke IT applicaties/tools toereikend zijn voor gewenste project binnen het gehele ruimtelijk domein Informatievoorziening en ICT / Vakmanschap 15. Zorg voor een verbetering van het projectbeheer (contract- en budgetbewaking) door middel van (bewaking op) een meer volledige dossieropbouw, respectievelijk archivering van stukken (beslis- en overdrachtsdocumenten, rapportages en verslagen, correspondentie/ s, begrotingen/tekeningen ed.) (aanbeveling 6.c) a. Er bestaan vanuit het Handboek projectmanagement verplichte kaders, richtlijnen en formats voor o.a. projectverzoek, projectplan ed. Deze vormen de ruggengraat voor de dossieropbouw. b. Het MT PM en R&B hebben een betere naleving van de toepassing van de kaders en richtlijnen archivering geïnstrueerd c. De archivering heeft nadrukkelijk aandacht in het digitaliseringsproces van het programma het Nieuwe Werken a. De verplichte kaders, richtlijnen en formats binnen het Handboek projectmanagement hebben vooral betrekking op de uitvoeringsfase (sectoren PM en R&B). Een en ander moet vooral nog verbeterd worden voor de opdrachtgeverzijde. Via het Project project ruimtelijk domein (DR-besluit 03/12/12 operationeel Q1 2014) moet daarvoor een handboek projecten voor het gehele ruimtelijk domein gerealiseerd worden

11 (Opgemerkt wordt dat sprake is van een afnemende kennis van de Archiefwet. Dit is hierbij een cruciaal aandachtspunt.) Algemene opmerking: - Veel vermelde verbeterpunten, waaronder met name met betrekking tot OGON, zijn hier sec vanuit het ruimtelijk domein in beeld gebracht, terwijl ze ook gemeentebreed spelen. Een en ander rechtvaardigt hierop een meer gemeentebrede aanpak sturing te organiseren. - Meerdere verbeterpunten zijn op verschillende plekken in de organisatie en op verschillende thema s doorgevoerd. Echter, daarmee ook nog niet overal waar dat gewenst is. Inmiddels wordt gewerkt aan de doorontwikkeling van het gehele ruimtelijke domein in het kader van Route 2014, en daarbij wordt alle aanbevelingen en verbeterpunten meegenomen in de procesopbouw die daarbij plaatsvindt.

12 Voorbeeld toepassing verbetermaatregelen 2 e HOV-lijn Eindhoven Hiermee wordt inzicht geboden in hoe e.e.a. in de praktijk werkt. Nr. Toepassing verbetermaatregelen 1. Er is een Projectplan opgesteld en vastgesteld, met hierin o.a. een uitgebreide uitwerking van de projectorganisatie (projectmanagementteam, werkgroepen, ondersteuning), beschrijving deelprojecten, uitwerking input output, fasering met realistisch tijdspad ed. Hierbij is volop aandacht geweest voor het communicatieaspect (tezamen met de sector Communicatie en Burgerparticipatie) Nr. bevinding en aanbeveling 213a onderzoek bevinding: 3 aanbeveling: 2 2. Het opdrachtgever opdrachtnemerschap (OGON) is expliciet geborgd. De taken/verantwoordelijkheden/bevoegdheden van de projectmanager zijn nader uitgewerkt. Verder is bijvoorbeeld een overlegstructuur bepaald, waarin is vastgelegd dat het projectmanagement maandelijks overleg heeft met de ambtelijk opdrachtgever en twee maandelijks met de bestuurlijk opdrachtgever. En ook dat er (vaste) overlegmomenten zijn tussen de sector PM (projectmanagement) en de sector R&B (projectleiding). De onderwerpen die hierbij besproken worden zijn o.a.: financiën, risico s, gevoeligheden, voortgang fases. bevinding: 1, 2, 3 aanbeveling: conclusies beheerorganisatie, 2 3. Er is systematisch vanaf het begin (pro-actief) een risicoanalyse opgesteld, met vervolgens 6 wekelijks een update. Hiervoor is gebruik gemaakt van de zogenaamde Risman-methode. Intern is daarvoor bijgeschoold. Ten aanzien van de geïdentificeerde risico s zijn maatregelen bepaald, bijvoorbeeld: alle afspraken met individuele bewoners zijn vastgelegd, risico s zijn geborgd in het bestek en contractueel neergelegd bij de aannemer, en bij de aanbesteding is uitgebreid gecommuniceerd met aannemers (i.v.m. tijdige bewustwording dat er rekening gehouden moet worden met aanwezige (maatschappelijke) belangen van partijen i.r.t. zaken als overlast, tijdige afronding, toegankelijkheid ed. ) bevinding: 7 aanbeveling: 1.e 4. De autorisatieprocedure is aangepast. Vastgelegd is wanneer er ambtelijk, respectievelijk bestuurlijk, afgestemd c.q. opgeschaald moet worden en hoe hierover gerapporteerd moet worden. Dit geldt bijvoorbeeld bij scopewijzigingen die bij de realisatie aan de orde zijn. bevinding: 12 aanbeveling: 6.b

13 Nr. Toepassing verbetermaatregelen 5. De afhankelijkheid van inhuur is teruggebracht, door het project voornamelijk met eigen personeel op te zetten. Daarbij is met name aandacht geweest voor het borgen van de vereiste expertise (o.b.v. selectie op competenties) en continue bezetting. Een belangrijk voordeel hiervan is ook dat extra overdrachtsmomenten zijn voorkomen, waarmee ook de foutenkansen zijn afgenomen door het ontstaan van interpretatieverschillen. Nr. bevinding en aanbeveling 213a onderzoek bevinding: 9 aanbeveling: 1.g 6. De bestekken zijn in detail uitgewerkt/afgerond en juridisch getoetst voordat de aanbestedingsprocedure is gestart. Om een prijsopdrijvend effect bij de aanbesteding te voorkomen is er omzichtig gehandeld bij het via dossiers openbaar maken van kostenramingen. Alleen de totaalkosten zijn openbaar gemaakt, de onderliggende kostenspecificatie daarentegen niet. bevinding: 4, 6 aanbeveling: 3, 1.b/c/d 7. Bij het opstellen van contracten is de afdeling Inkoop geraadpleegd en is er een juridische toets uitgevoerd door een externe advocaat. De aspecten tijd, geld en kwaliteit zijn daardoor beter geborgd, door risico s bij de aannemer te beleggen. Het deelproject Sterrenlaan kon daardoor sneller worden uitgevoerd dan voorzien en is sprake van een positief eindsaldo bevinding: 4, 6, 7, 8 aanbeveling: 3, 1.b/c/d/e/f 8. Voor het verkrijgen van een beter budgetbeheer is de verdeling van het budgethouderschap tussen de sectoren PM (projectmanagement) en R&B (projectrealisatie) aangepast. Gekoppeld aan de realisatie van deelprojecten is de verantwoordelijkheid voor deelbudgetten toegewezen aan het management van R&B. Bovendien is daarbij het budgetbeheer, waaronder de verantwoording, beter ingeregeld (zowel verantwoording over de investeringskosten, alsmede over personele uren lasten). bevinding: 1, 12 aanbeveling: conclusies beheerorganisatie, 6.b 9. Met ondersteuning van een projecteconoom is het financieel verloop van het project voortdurend bewaakt. Deze heeft gezorgd voor periodieke financiële rapportages die structureel besproken werden. Ook heeft de projecteconoom toegezien op de vastlegging van verplichtingen. bevinding: 10, 13, 14 aanbeveling: 5.a/b/c, 6.a 10. Er is vanaf begin van project toegezien op volledige dossiervorming (archivering) bevinding: 15 aanbeveling: 6.c