Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Vreemdelingenbeleid Nr BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Den Haag, 6 december Inleiding In de beantwoording van vragen van het lid Azough van uw Kamer over falende advocaten in asielzaken heeft mijn ambtsvoorganger toegezegd uw Kamer te informeren over de toekomstige inrichting van de asielrechtsbijstand. Tegelijkertijd zou nader worden ingaan op de hiermee samenhangende intensivering van het toezicht, door de Raden voor Rechtsbijstand, op de naleving van de kwaliteit van de asielrechtsbijstand (Kamerstukken II 2005/06, aanhangsel nr. 1785). Met deze brief voldoe ik aan deze toezegging. Daarnaast bericht ik u over het actieprogramma dat de Raden hebben opgesteld naar aanleiding van een onderzoek naar de rechtsbijstandverlening aan vreemdelingen in vreemdelingenbewaring. Dit actieprogramma heeft raakvlakken met het kwaliteitsbeleid van de Raden ten aanzien van de asielrechtsbijstand. Gelet op deze samenhang heb ik ervoor gekozen uw Kamer bij één gelegenheid te informeren over de diverse trajecten die zien op een kwaliteitsverbetering van de rechtsbijstand aan asielzoekers en vreemdelingen in vreemdelingenbewaring. 2. Toekomstige inrichting asielrechtsbijstand Bij brief van 8 juli 2003 (Just ) heeft de toenmalige minister van Justitie uw Kamer op de hoogte gebracht van zijn besluit om voorshands in te stemmen met het advies van de Raden om een beperkte publieke basisvoorziening voor de asielrechtsbijstand in stand te houden. De totstandkoming van het advies vloeide voort uit het feit dat de asielrechtsbijstand is uitgezonderd van de stelselwijziging gesubsidieerde rechtsbijstand. Gelet op de dalende asielinstroom is er destijds wel voor gekozen om de drie Stichtingen Rechtsbijstand Asiel (SRA s), met een totale juridische formatie van 75 fte s, te laten fuseren tot één nieuwe voorziening en de juridische formatie te verkleinen. Deze fusie resulteerde op 1 januari 2005 in een nieuwe stichting (de Stichting Rechtsbijstand Asiel Nederland) met een juridische formatie van 38 fte. Vanaf dat moment verzorgt de Stichting Rechtsbijstand Asiel Nederland (SRAN) de organisatie van de KST tkkst ISSN Sdu Uitgevers s-gravenhage 2006 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

2 rechtsbijstand en een deel van de rechtsbijstandverlening zelf. Het overige deel van de rechtsbijstand wordt nog steeds uitgevoerd door de advocatuur. Aangezien de asielinstroom zich sinds 2003 op een substantieel lager niveau bevindt en de werklast van rechtsbijstandverleners navenant is afgenomen, hebben de Raden het aanvankelijk voor eind 2006 geplande evaluatiemoment vervroegd naar begin Hierbij is onderzocht of de keuze voor instandhouding van een (verder afgeslankte) beperkte publieke basisvoorziening houdbaar is. Naar aanleiding van hun onderzoek pleiten de Raden thans voor een andere inrichting van de asielrechtsbijstand. Naar analogie van de stelselwijziging van de (reguliere) gesubsidieerde rechtsbijstand brengen zij een scheiding aan tussen de organisatie van de rechtsbijstand en de verlening van de rechtsbijstand. De organisatie van de rechtsbijstand zou moeten worden ondergebracht bij de Raden en feitelijk worden uitgevoerd door de Raad Arnhem (publieke domein). Dit geldt ook voor de SRAN-taken die zien op de bevordering van de kwaliteit van de rechtsbijstand. De verlening van de rechtsbijstand zou uitsluitend moeten worden verzorgd door de advocatuur (private domein). Ik heb besloten het voorstel van de Raden over te nemen. 2.1 Beperkte publieke basisvoorziening versus volledig private voorziening De Raden baseren hun voorstel op een vergelijking van de twee varianten die ook als uitgangspunt zijn genomen tijdens de evaluatie in 2003: een beperkte publieke basisvoorziening en een volledig private voorziening. De criteria aan de hand waarvan de Raden beide varianten hebben getoetst, zijn eveneens afkomstig van de evaluatie in Deze criteria zijn continuïteit, flexibiliteit, kwaliteit en kostenbeheersing. Continuïteit Zoals de toenmalige minister van Justitie in eerdergenoemde brief van 8 juli 2003 heeft aangegeven, vereist het bijzondere karakter van de AC-procedure dat de rechtsbijstand op een verantwoorde wijze is geregeld. Dit betekent ondermeer dat er altijd voldoende rechtsbijstandcapaciteit beschikbaar dient te zijn. In 2003 werd geconstateerd dat de advocatuur deze capaciteit niet kon garanderen, zodat alleen al om die reden gekozen diende te worden voor instandhouding van de beperkte publieke basisvoorziening. Op basis van de huidige evaluatie constateer ik dat de continuïteit van de rechtsbijstandverlening thans ook via de private variant kan worden gewaarborgd. De capaciteit van de advocatuur is voldoende om een stijging van de asielinstroom tot het niveau van 2002 volledig op te vangen. Bovendien ontwikkelen de Raden en de Orde instrumenten om een voldoende aanbod vanuit de advocatuur te behouden en een draaiboek om een verhoogde asielinstroom te verwerken. De Orde mij heeft mij onlangs laten weten dat hiermee nog dit jaar wordt begonnen. Aan asieladvocaten die hun asielpraktijk hebben neergelegd, zal worden gevraagd om asielzaken te behandelen in geval van een extreem hoge asielinstroom. Om dit mogelijk te maken, wordt een opfriscursus ontwikkeld die ook bestemd is voor advocaten die jaarlijks relatief weinig asielzaken behandelen. Dankzij deze cursus kan het aanbod worden verhoogd in tijden van een extreem hoge asielinstroom. Ook wordt bezien of het curriculum van het opleidingsprogramma van de SRAN overeenstemt met de beroepsopleiding van de advocatuur en de cursussen vreemdelingenrecht van het opleidingsinstituut «Opleiding Sociaal Recht». Mocht dit nodig zijn dan zullen onderdelen van het curriculum worden opgenomen in de bestaande opleidingen of separaat worden aangeboden. Overigens heeft Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

3 de advocatuur ook haar bereidheid bevestigd om te streven naar een optimale en waar mogelijk nog betere rechtsbijstand binnen de 48-uursprocedure. Deze bereidheid draagt bij aan het beeld dat een keuze voor de private variant verantwoord is. Flexibiliteit Doordat de vraag naar asielrechtsbijstand grotendeels afhankelijk is van de asielinstroom moet de rechtsbijstandcapaciteit flexibel kunnen reageren op fluctuaties. De verwachting dat deze flexibiliteit zou kunnen worden gerealiseerd via de publieke basisvoorziening is echter niet uitgekomen. Het blijkt vooral moeilijk om de omvang van de juridische basisformatie van de SRAN in de pas te laten lopen met de asielinstroom. Ook is het lastig om een «flexibele schil» te organiseren, bijvoorbeeld in de vorm van uitzendkrachten of minmaxcontractanten, die snel kan meebewegen met het asielaanbod. Hiervoor is de asielrechtsbijstand een te kennisintensieve sector. Mede gelet op de huidige beschikbaarheid van asieladvocaten is instandhouding van de beperkte publieke basisvoorziening omwille van de benodigde flexibiliteit derhalve niet langer opportuun. Kwaliteit De kwaliteit van de rechtsbijstand werd tijdens de evaluatie in 2003 terecht beschouwd als een van de kritieke succesfactoren voor een goede dienstverlening aan de asielzoeker. Hoewel het kwaliteitsvraagstuk primair de verantwoordelijkheid is van de beroepsgroep, had de toenmalige minister van Justitie er op dat moment onvoldoende vertrouwen in dat de advocatuur deze verantwoordelijkheid volledig zou nemen. Sinds 2003 is de samenwerking met de advocatuur op het terrein van de kwaliteitsontwikkeling sterk verbeterd. Er is een leidraad ontwikkeld met concrete (minimum)normen. De normen, die een uitwerking zijn van de gedragsregels voor advocaten en de kwaliteitsstandaard van de Orde, zijn verwerkt in de inschrijvingvoorwaarden van de Raden. Mede op basis van klachten zien de Raden toe op naleving van de normen en kunnen er sancties worden opgelegd. Daarnaast zijn de Raden het met de advocatuur eens geworden over het ontwikkelen van verplichte «opleidingsklasjes» voor nieuwe asieladvocaten en verplichte «opfriscursussen» voor asieladvocaten die relatief weinig asielzaken doen. Bovendien stimuleren de Raden en de Orde de oprichting van een specialistenvereniging voor de asielrechtsbijstand, die onder meer de kwaliteitsnormering voor asieladvocaten verder ontwikkelt. Met de Orde is eveneens overeenstemming bereikt over het intensiveren van het toezicht op de kwaliteit van de rechtsbijstand. Zo starten de Raden met de uitvoering van een op de realisatie van de minimumnormen en het effect van de leidraad. De systeemtoets wordt uitgevoerd door een breed samengestelde commissie met vertegenwoordigers uit onder meer het veld, de wetenschap en de rechterlijke macht. Deze systeemtoets vormt de opmaat voor een verdere uitbreiding van het toezicht op de naleving van de kwaliteitseisen, via het driejarige project «peer review». In het kader van dit gezamenlijke project van de Orde en de Raden worden periodiek steekproefsgewijs dossiers bestudeerd van de asieladvocaten die bij de Raden zijn ingeschreven. In het eerste jaar zal worden gestart op basis van vrijwilligheid. De bestudering geschiedt door advocaten («peer reviewers») die qua deskundigheid en integriteit het vertrouwen genieten van de beroepsgroep. De «peer reviewers» worden aangewezen door de Orde, die ook de inhoudelijke criteria en vaardigheden vaststelt. Na het onderzoek worden de resultaten besproken met de betreffende advocaat. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

4 Belangrijk is ook dat de Orde thans een algemene strategie ontwikkelt ten aanzien van advocaten die beduidend onder de maat presenteren. Zo wordt gewerkt aan een verbetering van het klacht- en tuchtrecht en heeft de Orde eerste stappen gezet in een project waarin het attitudevraagstuk centraal staat. Een deel van de klachten is namelijk tot een attitudeprobleem te herleiden. Gelet op de bereikte resultaten en de bereidheid van de Orde om verder te gaan op de ingeslagen weg, heb ik er vertrouwen in dat de kwaliteit van de rechtsbijstand thans ook geborgd wordt bij een keuze voor de private variant. Kosten Naar verwachting leidt de voorgestelde private variant tot lagere structurele kosten dan de verder afgeslankte SRAN. Dit komt vooral door de relatief hoge kosten van «overhead», ondersteuning en instandhouding van een SRAN-hoofdkantoor. Ook wijst de praktijk uit dat er sprake is van een overcapaciteit van SRAN-juristen. Deze overcapaciteit komt volledig voor rekening van de overheid, omdat het niet mogelijk is om minder zaken aan de advocatuur toe te delen. Dit zou leiden tot groot verzet van de advocatuur die toch al vraagtekens zet bij het feit dat de SRAN niet alleen asielzaken toedeelt, maar zelf ook een deel van deze zaken behandelt. Volgens de advocatuur bestaat er op zijn minst een schijn van belangenverstrengeling. Bij een volledig private variant, daarentegen, hoeft de overcapaciteit niet voor rekening van de overheid te komen. Conform het principe van de marktwerking zijn er dan gewoon minder asielzaken te behandelen. 2.2 Transitieproces Ik streef ernaar om de herinrichting van de asielrechtsbijstand uiterlijk 1 januari 2008 te voltooien. Om tot een zorgvuldige transitie te komen, zowel vanuit het oogpunt van een ongestoorde werking van het AC-proces als de belangen van de SRAN-medewerkers, zullen de Raden afspraken maken met de SRAN over de afbouwfase en de bestuurlijke verhoudingen gedurende het proces. De verantwoordelijkheid voor de logistieke afdelingen op de Aanmeldcentra (distributie en verdeling van zaken) worden in de loop van 2007 belegd bij de Raad Arnhem. De SRANmedewerkers die deze taken feitelijk uitvoeren, blijven hun werkzaamheden op de Aanmeldcentra verrichten. Dit geldt eveneens voor de juridisch coördinatoren die op locatie onder meer het contact onderhouden met de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en met de advocaten. Een gezamenlijke werkgroep zal een sociaal plan opstellen dat wordt besproken met de vakbonden. Uitgangspunt hierbij is dat overtollig personeel zoveel mogelijk «van werk naar werk» wordt begeleid. Bij de stelselwijziging gesubsidieerde rechtsbijstand is de doorstroming van Bureaujuristen naar de advocatuur gefaciliteerd. Hierdoor kon hun kennis en ervaring behouden blijven voor het stelsel en werd het aanbod versterkt. Ook voor de asielrechtsbijstand geldt dat het een gemis zou zijn als de SRAN-juristen verloren zouden gaan voor het stelsel. Zij zouden eveneens moeten kunnen doorstromen naar de advocatuur. Anders dan bij de stelselwijziging gesubsidieerde rechtsbijstand zal hierbij sprake zijn van een individuele overgang en dus niet van het ontstaan van nieuwe advocatenkantoren. Om dit mogelijk te maken, krijgen doorstromende SRAN-juristen een financiële bijdrage ter compensatie van de tijd en kosten die gemoeid zijn met de opleiding tot advocaat. Bovendien worden zij zonodig door de Orde geïntroduceerd in het arrondissement van hun keuze. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

5 2.3 Kosten Een exacte berekening van de financieringslast van de twee varianten is op dit moment nog niet mogelijk. Op basis van verwachte kostenposten, de ervaringen uit de samenvoeging van de SRA s en de kosten van het huidige stelsel kan wel een relatieve kostenopstelling van beide varianten worden gemaakt. De incidentele financieringslast van de voorgestelde private variant zal ongeveer 4 mln. bedragen, terwijl de incidentele kosten voor de inrichting van een compacte SRAN ongeveer 2 mln. zullen zijn. Dit verschil wordt hoofdzakelijk veroorzaakt door de mogelijke wachtgeldaanspraken van het ondersteunende personeel, die lager zullen uitvallen als de insteek «van werk naar werk» gunstiger uitpakt. Overigens verdienen de hogere kosten van de private variant zich binnen 4 jaren terug, aangezien de structurele lasten van deze variant naar verwachting jaarlijks 0,5 mln. lager uitvallen dan wanneer wordt gekozen voor de afgeslankte SRAN. 2.4 Standpunt meest betrokken partijen De meest betrokken partijen zijn intensief betrokken geweest bij de totstandkoming van het voorstel. Vertegenwoordigers van de SRAN, de Orde en VluchtelingenWerk Nederland (VWN) hebben tijdens twee zogenaamde «dialoogsessies» hun visie gegeven op de in hun ogen wenselijke inrichting van de asielrechtsbijstand en gereageerd op elkaars opvattingen en de opvattingen van de Raden. Ook hebben zij schriftelijk gereageerd op een voorlopig voorstel van de Raden en op het definitieve voorstel. De SRAN pleit voor een afgeslankte voorziening die is gecentraliseerd in een landelijke vestiging. Zij verwacht dat de advocatuur niet in staat is een «fundamentele stap» te zetten richting een blijvende kwaliteitsverbetering. Ik deel deze verwachting niet, gelet op de constructieve opstelling van de Orde en het feit dat de Orde wel degelijk zijn verantwoordelijkheid neemt voor de kwaliteitsverbetering van de (asiel)advocatuur. Het voorstel van de Raden om de asielrechtsbijstand volledig onder te brengen bij de advocatuur kan wel op instemming rekenen van de overige partijen. VWN vindt het kwaliteitspakket weliswaar ambitieus, maar haalbaar indien alle partijen doen wat ze hebben afgesproken. Wel vraagt VWN om garanties, zoals een verantwoorde afbouw van de SRAN. De Orde kan zich eveneens vinden in het voorstel. 2.5 Resumerend In 2003 viel de vergelijking tussen een beperkte publieke basisvoorziening en een volledig private voorziening uit in het voordeel van de eerste variant. Hierbij was vooral van belang dat de advocatuur geen voldoende en tijdig aanbod van rechtsbijstandverleners kon garanderen. Bovendien bestond er onvoldoende vertrouwen dat de beroepsgroep zijn verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de rechtsbijstandverlening door de advocatuur volledig zou nemen. Ook zou een beperkte publieke basisvoorziening beter in staat zijn de noodzakelijke flexibiliteit in het aanbod van rechtsbijstand aan te brengen. Uit een nieuwe evaluatie, die mede is ingegeven door een substantiële daling van de asielinstroom sinds 2003, blijkt dat overwegingen die ten grondslag liggen aan de keuze voor een beperkte publieke basisvoorziening niet langer houdbaar zijn. Op basis van de gesprekken die zijn gevoerd met de Orde en de afspraken die zijn gemaakt, zijn zodanige randvoorwaarden geschapen dat een volledige positionering van de Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

6 rechtsbijstandverlening bij de advocatuur thans verantwoord is. Ik heb daarom besloten tot een herinrichting van de asielrechtsbijstand. De organisatie van de rechtsbijstand wordt ondergebracht bij de Raden, terwijl de verlening van de rechtsbijstand volledig zal worden verzorgd door de advocatuur. Dat de meest betrokken partijen in meerderheid positief staan ten opzichte van deze herinrichting versterkt mijn overtuiging dat ook het nieuwe stelsel garant staat voor een tijdige, adequate, efficiënte en kwalitatief hoogwaardige rechtsbijstand aan asielzoekers. 3. Kwaliteitsverbetering rechtsbijstand in vreemdelingenbewaring In de brief aan uw Kamer van 25 januari 2005 (Kamerstukken II 2005/06, , nr. 39) hebben mijn ambtsvoorganger en de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie onderkend dat ten aanzien van de rechtsbijstand aan vreemdelingen in vreemdelingenbewaring kwaliteitsverbetering noodzakelijk is. Om te kunnen beoordelen welke maatregelen het meest geëigend zijn, hebben de Raden aan «IVA Beleidsonderzoek en Advies» opdracht gegeven een onderzoek uit te voeren naar de kwaliteit van de rechtsbijstand aan vreemdelingen in vreemdelingenbewaring. Uit het onderzoek blijkt dat vijftien procent van de vreemdelingenadvocaten niet waarmaakt wat van hen mag worden verwacht. Geschat is dat een vijfde van de vreemdelingen niet binnen 24 uur na hun staandehouding bezocht wordt door een advocaat, dat tien procent van de advocaten op zitting beneden de maat presteert en dat er bij vijf tot tien procent van de eerste beroepen geen advocaat aanwezig is. Een ruime meerderheid van de advocaten functioneert overigens adequaat tot zeer goed. De onderzoekers baseren hun bevindingen voornamelijk op gesprekken met de vreemdelingenpolitie, vreemdelingenrechters, vertegenwoordigers van penitentiaire inrichtingen en met de advocatuur zelf. Onder meer naar aanleiding van het onderzoek en de door het IVA gedane aanbevelingen treffen de Raden en de Orde maatregelen om de kwaliteit van de rechtsbijstand aan vreemdelingen in vreemdelingenbewaring te bevorderen. Deze maatregelen zien op de vergroting van de deskundigheid van advocaten, de communicatie tussen de cliënt en zijn advocaat en de communicatie tussen ketenpartners en advocatuur onderling. De belangrijkste maatregelen zijn: 1. Met ingang van 1 januari 2007 stellen de Raden aan de inschrijving van advocaten hogere uniforme deskundigheidseisen. Bovendien worden minimumnormen opgenomen in de inschrijvingsvoorwaarden, onder meer op het punt van verplichte periodieke vervolgcursussen. Steekproefsgewijs en naar aanleiding van klachten zal door de Raden worden getoetst of advocaten voldoen aan de gestelde eisen en normen. Een gegronde klacht kan leiden tot sancties tegen de advocaat, waaronder uitschrijving bij de Raden. 2. Iedere advocaat die rechtsbijstand verleent, zal moeten voldoen aan de voor het vreemdelingenpiket geldende inschrijvingsvoorwaarden, wil de rechtzoekende in aanmerking komen voor gesubsidieerde rechtsbijstand. Dit geldt tevens voor advocaten die zaken krijgen overgedragen of waarnemen, of advocaten die op last van de rechtbank worden toegevoegd. 3. In navolging van de Leidraad Asiel ontwikkelen de Raden een Leidraad Rechtsbijstand Vreemdelingenbewaring. Naar analogie van de ontwikkeling in de asielrechtsbijstand zullen de Raden ook de mogelijkheid bezien om instrumenten als intervisie en intercollegiale toetsing tot ontwikkeling te brengen bij de rechtsbijstand aan vreemdelingen in vreemdelingenbewaring. 4. Aan de Raden is gevraagd een plan op te stellen om te bewerkstelligen dat in de penitentiaire inrichtingen voor vreemdelingenbewaring een Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr

7 spreekuurvoorziening wordt ingericht. Deze spreekuurvoorziening zal ook kunnen fungeren als verbindingspersoon naar de advocaat, die het spreekuur overigens ook kan gebruiken om informatie aan zijn cliënt te laten overbrengen. Op deze wijze kunnen bestaande belemmeringen in het contact tussen advocaat en cliënt worden ondervangen. Daarnaast zullen vreemdelingen in vreemdelingenbewaring door middel van een folder in de eigen taal worden geïnformeerd over de wettelijke procedure en wat ze van hun advocaat mogen verwachten. Daarbij zal ook gewezen worden op de klachtenprocedure. De Raden zullen de klachtenprocedure inzichtelijker en beter toegankelijk maken. Voor het vreemdelingenpiket wordt een uniforme klachtenregeling opgesteld. Klachten worden beoordeeld door een landelijke klachtencommissie die zijn werk uitvoert onder begeleiding van de Landelijke Adviesraad Asiel (LARA) van de Raden. 5. De Raden bezien hoe in de sfeer van de vergoeding aan advocaten betere prikkels kunnen worden ingebouwd om ter zitting te verschijnen bij het eerste beroep. De Raden zullen tevens strakker controleren of tijdens de piketfase het bezoek van de advocaat binnen 24 uur na het gehoor heeft plaatsgevonden. 6. De Raden zijn in overleg met de vreemdelingenpolitie en de IND om de verstrekking van informatie aan de advocaat te optimaliseren. Bereikt moet worden dat alle piketmeldingen 2 uur voor het gehoor plaatsvinden, dat het proces verbaal van het gehoor, van de staandehouding en het bevel van bewaring altijd ambtshalve aan de advocaat worden toegestuurd en dat de advocaat automatisch wordt geïnformeerd over verplaatsing, voorgeleiding en uitzetting van zijn cliënt. Ik ga ervan uit dat met bovenstaande maatregelen een belangrijke impuls wordt gegeven aan de kwaliteit van de rechtsbijstand aan vreemdelingen in vreemdelingenbewaring. De Minister van Justitie, E. M. H. Hirsch Ballin Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr