Drugskoerier. Een beroep met toekomst. Vooraf Drugshandel en drugsbestrijding. Conceptueel kader. 5

Transcriptie

1

2 Vooraf 2 1. Drugshandel en drugsbestrijding. Conceptueel kader Cocaïne. Groeimarkt in een globaliserende wereld De twee theoretische beleidsopties: repressie en legalisering Twee onhaalbare opties. Doelstellingen voor drugsbeleid? Probleemstelling koeriersproblematiek 8 2. De opmars van de drugskoerier uit Latijns-Amerika Impact van de war on drugs op productie en handel De reorganisatie van de export Prognose: een beroep met toekomst De Caraïben als schakel in de mondiale drugseconomie Introductie: de onafhankelijke en niet-onafhankelijke Caraïben Een paradijs voor drugsondernemers Banden met de afzetmarkten en de impact van migratie De strijd tegen de drugssector Balans en impact van de drugseconomie De drugseconomie van het Koninkrijk der Nederlanden De globale positie van de Antillen in de drugseconomie De groeimarkt voor cocaïne in Nederland en Europa De top: transnationale drugsondernemers De drugseconomie op Aruba: de rol van de lokale elite Geweld en bedreigingen op Curaçao Herkomst van de koeriers op de Antillenvluchten De vage grens tussen koeriers en migranten Conclusie en prognose drugseconomie en koeriersproblematiek Verkenning beleidsruimte en beleidsopties voor het Koninkrijk Het constitutionele kader Beleidsvergelijking: de situatie in de niet-onafhankelijke Caraïben Gezamenlijk Westers-Caraïbisch beleid van onafhankelijke staten Conclusie: transnationale beleidsruimte binnen het Koninkrijk Samenvatting en conclusie 36 Bibliografie 42 Geïnterviewde en/of geraadpleegde externe deskundigen 46 1

3 Vooraf In 2002 landden er op Schiphol tienduizenden cocaïnekoeriers. Alleen al op vluchten vanaf de Nederlandse Antillen zijn het er, afgaand op wat via betrokken handhavingsdiensten daarover aan de pers is meegedeeld, volgens een voorzichtige schatting 30 per vlucht. Voor het jaar 2002 levert deze schatting alleen al voor de Antillenvluchten ruim koeriers op. 1 Daarnaast komen cocaïnekoeriers ook op vluchten uit andere landen op Schiphol aan. Naast Suriname zijn dat in principe alle Latijnsamerikaanse en Caraïbische landen. De koeriers, waarvan een aantal de drugs inslikt om ontdekking te voorkomen, veroorzaken een enorme verstopping in de strafrechtketen. Momenteel wordt minder dan 10% van het geschatte aantal koeriers dat op Schiphol arriveert aangehouden en berecht. En zelfs dat levert voor de betrokken instanties al grote capaciteitsproblemen op. De afgelopen jaren leidde de situatie rond de drugskoeriers op Schiphol tot politieke controverse. Als gevolg daarvan is een noodwet aangenomen voor het berechten en opsluiten van drugskoeriers. Tevens is de controle op vliegtuigpassagiers in het voorjaar van 2002 stevig aangescherpt. De maatregelen, waaronder pre-flight controles op de Nederlandse Antillen en scherpere controle bij aankomst op Schiphol, hebben echter niet geleid tot een merkbare afname van de stroom koeriers. Op zich is de drugskoerier geen nieuw verschijnsel. Cocaïne werd rond 1970 al door vliegtuigpassagiers naar de VS en Europa gesmokkeld. Ook bolletjesslikkers zijn in Nederland niet nieuw, getuige de bolletjes uit 1982 in een vitrine van het Belastingdienst-Douane Museum. Wat wél nieuw is aan het verschijnsel drugskoerier, is de enorme hoeveelheid mensen die de afgelopen jaren deze vorm van smokkel is gaan bedrijven. Waar komen al die koeriers ineens vandaan? Waarom reizen er zoveel van en via de Nederlandse Antillen? Wat voor soort organisaties zitten er achter? Ook een aantal andere landen kampt met een groeiende stroom drugskoeriers. In sommige gevallen is die stroom al veel eerder begonnen. Kan er iets geleerd worden van het beleid dat andere landen voeren of in het verleden hebben gevoerd? Dit zijn de vragen die centraal staan in deze wetenschappelijke studie. Het OM Haarlem heeft begin 2002 opdracht gegeven tot onderzoek naar de koeriersproblematiek. Via een criminaliteitsbeeld analyse (CBA) moet inzicht worden verkregen in de aard en omvang van de smokkelproblematiek op Schiphol met betrekking tot drugskoeriers. Op basis van de CBA kunnen vervolgens de opties die er zijn om tot vermindering van het probleem te komen in kaart worden gebracht. Op verzoek van de opdrachtgever is door de Douane (wetenschappelijke) expertise uitgeleend aan de betreffende kernteams van de politie die met het onderzoek zijn belast, om onder verantwoordelijkheid van het OM Haarlem een bijdrage te leveren aan de criminaliteitsbeeldanalyse. Het resultaat is deze wetenschappelijke studie naar het koeriersprobleem. 1 Zie b.v. De Volkskrant De schattingen die via de media over de Antillenvluchten zijn gedaan variëren overigens aanzienlijk. Dit is mogelijk mede het gevolg van de snelle stijging van het aantal passagiers op de betreffende route. In januari 2002 werden bij een grondige controle op Curaçao van één vlucht 34 koeriers opgepakt (zie Haenen 2002). Drie op de Antillen werkzame rechters schatten het aantal koeriers in februari 2002 in een voorzichtige schatting op 30 per vlucht. Zij kwamen op basis van 10 vluchten per week op ruim koeriers uit (zie Wit et al. 2002). Daarmee hebben de drie rechters hun oorspronkelijke schatting naar beneden bijgesteld, want het werkelijke geschatte aantal zou volgens die berekening voor 10 vluchten zijn. Op basis van 30 koeriers per vlucht zou het jaargemiddelde inmiddels hoger zijn, omdat het aantal vluchten snel stijgt. In 2000 werden er passagiers van de Nederlandse Antillen naar Nederland gevlogen. In 2001 waren dat er (bron: statline.cbs.nl. Tabel passagiers van en naar Nederlandse luchthavens). Het aantal Antillenvluchten steeg navenant, naar gemiddeld 17 vluchten in 2002 en 23 wekelijkse vluchten in Dit zijn echter niet allemaal rechtstreekse vluchten vanaf de Antillen. Er zijn ook vluchten uit Latijns Amerika bij, die een tussenlanding maken op de Nederlandse Antillen. Op basis van 30 koeriers per vlucht en 17 vluchten per week zou het in 2002 om zo n koeriers gaan, of ruim 500 koeriers per week. Dit is ook het aantal dat Minister Donner noemde in een Kamerdebat over de koeriersproblemen van 3 oktober Donner stelde dat hij op een toestroom van 500 koeriers per week geen bouwprogramma s voor celcomplexen kon opstellen (NRC Handelsblad :3). In de brief die penningmeester J.W. van de Pol van de Nederlandse Politiebond (NPB) aan de Minister van Binnenlandse zaken schreef, wordt overigens gerept van een hoger aantal koeriers per vlucht, 40 tot 50 ( zie NRC Handelsblad, 26 juni 2002). 2

4 Doordat vanuit verschillende invalshoeken en met verschillende data en bronnen is gewerkt, zijn de CBA Drugskoeriers Schiphol (uitvoering KTR in samenwerking met kernteam Haaglanden en Kmar Schiphol) en het rapport Drugskoerier. Een beroep met toekomst aanvullend aan elkaar. De in deze studie gepresenteerde analyse is gebaseerd op literatuuronderzoek en interviews met deskundigen. Om een beter beeld te krijgen van de drugskoeriers is ook dossieronderzoek gedaan bij enkele advocaten. Voor de onderbouwing van de hier gepresenteerde analyse is uitsluitend gebruik gemaakt van open informatiebronnen, met uitzondering van wat in 4.6 en in 4.7 (tabel 2) over de nationaliteit en geboorteplaats van de in 2002 op Schiphol aangehouden koeriers is vermeld. De opzet van deze studie volgt het voor de politie ontwikkelde format, dat aangeeft dat een CBA minimaal de volgende punten moet bevatten: een probleemstelling en doelstelling, een historisch overzicht, een algemene beschrijving van het betreffende criminele proces en de criminele samenwerkingsverbanden en/of netwerken, een beschrijving van de maatschappelijke risico s/schade die door het criminele proces ontstaan, conclusies en/of aanbevelingen. 2 Mede vanwege de korte tijd die beschikbaar was voor het onderzoek is een keuze gemaakt voor een bepaalde afbakening. De focus van de analyse ligt op het Caraïbisch gebied, met een toespitsing op het Koninkrijk der Nederlanden. Deze keuze is in de eerste plaats gemotiveerd door de grote concentratie koeriers binnen het Koninkrijk. Een van de consequenties van deze afbakening is dat Suriname, dat eveneens aandacht zou behoren te krijgen, grotendeels buiten het bestek van deze studie valt. Ook koeriers uit Latijns-Amerika en andere Caraïbische landen die op Schiphol vliegen krijgen in deze studie nauwelijks aandacht. De gekozen focus bergt het gevaar in zich dat via de beschrijving van de omvang van het probleem een negatief beeld zou kunnen ontstaan over (de bevolking van) de Caraïbische Koninkrijkspartners. Daarom is het belangrijk expliciet te stellen dat dit rapport juist wil voorkomen dat de Antillianen, de Nederlandse Antillen, of Aruba via het koeriersprobleem gestigmatiseerd raken. Het kan eigenlijk niet genoeg benadrukt worden dat er op de Antillen, op alle niveaus van de samenleving en bij zowel politiek als overheidsdiensten, veel welwillende, moedige mensen zijn die zich dagelijks inzetten voor de strijd tegen de drugseconomie, waarvan zij de negatieve uitwerking op hun samenleving immers beter kennen dan wie ook. De hier gepresenteerde analyse richt zich ook niet op bevolkingsgroepen, maar op de structurele factoren die de drugseconomie binnen het Koninkrijk bepalen. Het rapport Drugskoerier. Een beroep met toekomst begint met een korte verkenning van de beleidsopties met betrekking tot drugshandel. De hoofdstukken 2 en 3 geven aan waarom drugskoeriers in heel Latijns Amerika en het Caraïbische gebied in opkomst zijn. Hoofdstuk 4 zoomt in op de situatie binnen het Koninkrijk der Nederlanden. Hoofdstuk 5 bevat een verkenning van beleidsruimte binnen het constitutionele kader van de Koninkr ijksrelatie. Hoofdstuk 6 geeft een samenvatting en conclusie. Voor het onderzoek zijn een aantal deskundigen op het gebied van drugshandel, drugsbeleid, cocaïnesmokkel, de Nederlandse Antillen en Aruba, en de Koninkrijksrelatie geïnterviewd. Zij hebben in belangrijke mate bijgedragen aan het tot stand komen van deze wetenschappelijke studie. Er kon een snelle start gemaakt worden doordat de uit de academische wereld afkomstige deskundigen wezen op de voor dit onderwerp meest relevante literatuur en te raadplegen specialisten. Daarnaast hebben deze en andere deskundigen zelf hun licht over het onderwerp laten schijnen, via een open interview of gesprek. Ik dank hen allen voor de tijd en aandacht die zij aan het onderzoek naar drugskoeriers hebben willen geven. Voor alle duidelijkheid moet hier wellicht nog aan toegevoegd worden dat deze studie geen collectief geschreven of gezamenlijk product is. De geciteerde deskundigen hebben de gelegenheid gehad hun eigen uitspraken die in dit stuk zijn opgenomen te verifiëren. De deskundigen uit de academische 2 Zie het Plan van aanpak voor opzet van een criminaliteitsbeeldanalyse over de drugsproblematiek op Schiphol, dd. 11 maart

5 wereld is ook gevraagd commentaar te leveren op de conceptversie (15 april 2003) van het stuk. Een aantal van hen heeft bij het commentaar aangegeven zich goed te kunnen vinden in de analyse en de conclusies. Niettemin zijn de geïnterviewde deskundigen gevrijwaard van verantwoordelijkheid voor de inhoud van de hier gepresenteerde analyse, de lijn van het betoog en de conclusies. Tenslotte is het relevant te vermelden dat de auteur van deze studie van 1990 tot 2000 onderzoek heeft gedaan in het Caraïbisch gebied, met name naar migratie tussen Puerto Rico en de VS en de constitutionele relatie tussen deze landen. In bepaalde opzichten (onder andere de migratie en de drugseconomie) loopt Puerto Rico voor op de Nederlandse Antillen. De hier gepresenteerde analyse en de verkenning van mogelijke beleidsopties voor het Koninkrijk der Nederlanden zijn mede gebaseerd op de inzichten die via dit eerdere onderzoek zijn verkregen. 4

6 1. Drugshandel en drugsbestrijding. Conceptueel kader. De algemene onderzoeksopdracht is inzicht te verkrijgen in de aard en omvang van het koeriersprobleem en in de mogelijke beleidsopties. Dit hoofdstuk geeft een kort overzicht van de algemene stand van zaken op het gebied van drugshandel en drugsbestrijding. Daarnaast bevat het een nadere uitwerking van de probleemstelling en de doelstelling voor het te voeren beleid op het gebied van drugskoeriers Cocaïne. Groeimarkt in een globaliserende wereld Ondanks het verbod op handel, vervoer en aanwezig hebben van cocaïne, is de consumptie van de drug gedurende de afgelopen decennia wereldwijd gegroeid. Wereldwijd ligt de productie rond kilo per jaar. Zo n 40% daarvan wordt in beslag genomen. Naar schatting ligt de consumptie van cocaïne op kilo jaarlijks. Het gebruik in Europa ligt rond de kilo per jaar. Spanje en Nederland zijn de belangrijkste toegangspoorten.voordat het transport via drugskoeriers de huidige vlucht nam, werd het gewicht aan cocaïne dat ja arlijks in Nederland binnenkwam geschat op tot kilo per jaar. Daarvan werd gemiddeld z n kilo in beslag genomen. Het gebruik in Nederland is moeilijk te schatten, omdat de consumptie snel stijgt. Maar het is minimaal drie tot vier ton. 3 In deze schattingen van de aanvoer in Nederland is de cocaïne die de vliegtuigkoeriers sinds 2000 binnenbrengen nog niet verwerkt. Op basis van het hierboven genoemde aantal koeriers (500 per week) en het gemiddelde gewicht dat een koerier smokkelt (meer dan 1 kilo), zou de conclusie zijn dat de cocaïnekoerier een belangrijke aanvoerbron voor cocaïne bestemd voor de Europese markt is geworden. Ook zou men uit de cijfers tot de hypothese komen dat het aantal kilo s dat Nederland binnenkomt in feite aanzienlijk hoger moet zijn dan de hierboven genoemde schatting van tot kilo, waarin immers ook de aanvoer via alle andere smokkelmethoden (zeehavens, luchtvracht en cockpitpersoneel van vliegtuigen, personeel op luchthavens, etc.) opgenomen is. Een andere mogelijkheid is dat er een grote verschuiving gaande is, van smokkel via zeevracht naar smokkel via vliegtuigkoeriers. (Voor een uitgebreidere becijfering van hoeveelheden, aanvoerroutes en smokkelmethoden, zie hoofdstuk 4 van het rapport van het KTR (april 2003) over de drugskoeriers). Een deel van de cocaïne die Nederland binnenkomt wordt doorgevoerd naar andere lidstaten van de EU. De markt in Europa is in een aantal opzichten anders dan in de VS. De Europese markt heeft zich feitelijk ook pas een jaar of tien later ontwikkeld dan de VS markt. 4 Een aantal studies brengt de groei van drugsgebruik en drugshandel in verband met globalisering. Voor de drugssector is de globalisering een zegening. Ontwikkelingen als de enorme toename van het goederen- en personenverkeer, de wereldwijde handelsliberalisering, het ontstaan van vrijhandelszones, de toeristenindustrie, en de internationale migratiestromen, bieden elk op zich prima kansen op succesvolle drugstransacties. 5 In de groei van het cocaïnegebruik spelen zowel de toegenomen welvaart als de marginalisering van bepaalde etnische groepen een rol. In beide gevallen uit zich dit via trends op het gebied van levensstijl en jeugdcultuur. 3 De genoemde cijfers zijn schattingen (bron: interview met Zaitch, ). 4 Voor een beeld van de verschillen tussen de markten van de VS en Europa, zie b.v. Zaitch Zie bijvoorbeeld Stares 1996, Kaplan 1996 (ed.), United Nations International Drug Control Program 1997, Griffith

7 1.2. De twee theoretische beleidsopties: repressie en legalisering In theorie zijn er twee globale beleidsopties met betrekking tot drugshandel: repressie (inclusief preventie) en legalisering. Hieronder worden beide beleidsopties nader bekeken, waarbij ook de vraag naar de haalbaarheid van beide opties aan de orde komt. Repressie Idealiter zou repressie het effect moeten hebben dat productie, handel en gebruik van drugs volledig onderdrukt worden. Bij de vraag of dit in theorie mogelijk is dient het gegeven dat drugshandel de logica van de markt volgt als leidraad. Van cruciaal belang bij het repressiescenario is dat het om een uiterst lucratieve markt gaat. Ter illustratie: een kilo onversneden cocaïne kost in Colombia rond de $ Op groothandelsniveau in Nederland brengt die kilo $ op. Op detailhandelsniveau in Nederland wordt dat uiteindelijk (versneden) zo n $ per kilo (cijfers uit Zaitch 2002:46). Afhankelijk van de kosten en van de vraag welk deel van de handelsketen een drugsondernemer beheerst, kan het winstpercentage oplopen tot ver boven de 1000%. Om succesvol te zijn zou repressie de winstgevendheid van drugshandel zodanig moeten terugbrengen dat de drugsbazen er geen brood meer in zien. In theorie zou dat kunnen door het onderscheppen van grote hoeveelheden drugs. Die onderschepping moet dan wel plaatsvinden voordat de cocaïne de klant bereikt, want zodra er is betaald heeft inbeslagname geen effect meer op de winst van de drugshandel. De hamvraag is of deze doelstelling in de praktijk haalbaar is. En het antwoord luidt ontkennend. Een studie van Farrell (1995), waarin de mogelijkheid tot het wegnemen van de winstgevendheid centraal stond, toont aan dat pas bij een onderscheppingspercentage van tachtig tot negentig procent de prijzen van cocaïne zodanig zullen stijgen dat de illegale handel niet meer interessant is (de handel wordt dan te riskant, minder competitief en het gebruik beperkt tot een kleine rijke elite). Om effectief te zijn zou dit onderscheppings-scenario bovendien gepaard moeten gaan met een uiterst repressief beleid op het vlak van opsporing, vervolging en bestraffing, inclusief levenslange gevangenisstraffen voor gepakte drugshandelaars. 6 Op dit moment ligt het inbeslagnamepercentage in de EU op ongeveer 25% van alle inkomende cocaïne. Wereldwijd ligt dat percentage op 40%. In de VS is de inbeslagname ongeveer 50%. 7 Een verdriedubbeling in de EU van het huidige totaal aan drugsvangsten is geen realistische optie. Daar komt nog bij dat de drugssector op een dergelijk inbeslagnamescenario simpelweg zou kunnen reageren met verhoging van de productie. Coca is vrij gemakkelijk te telen. Het kan potentieel in een aantal landen groeien en er kan meerdere malen per jaar worden geoogst. 8 Individuele drugshandelaren kunnen daarnaast proberen de handel zodanig te organiseren dat ze een groter deel van de handelsketen onder controle krijgen. Een exporteur die erin slaagt om, naast het transport, ook de groothandel en/of de detailhandel in het afzetland te bestrijken, ziet zijn winst omhoog schieten. De winstgevendheid van de drugssector als geheel lijkt dus onaantastbaar. Daar komt bij dat het risico om gepakt te worden voor de top en het middenkader van de organisatie vrij beperkt is. De drugselite bedrijft hun handel bij voorkeur vanuit landen waar de kans op vervolging geminima liseerd kan worden, via corruptie en/of bedreiging. De meest risicovolle activiteit, de smokkel zelf, wordt afgewenteld op de mensen op het laagste niveau van de organisatie, de koeriers. Talloze drugsdeskundigen en criminologen hebben de afgelopen decennia betoogd dat het huidige beleid van bestrijding van drugsproductie en -handel gedoemd is te mislukken. In feite, zo stellen zij, 6 Farrell 1995, geciteerd in Zaitch 2002a:83. Zaitch stelt dat Farrell in deze studie overtuigend aantoont dat de winstgevendheid van de drugshandel onaantastbaar is (interview met Zaitch, d.d ). 7 Interview met Zaitch, d.d Interview met Zaitch, d.d

8 is legalisering de enige reële optie. Drugshandel volgt, zoals hierboven is gesteld, de logica van de markt. Er is vraag en er is aanbod. De handel in drugs is buitengewoon winstgevend, juist omdat het illegaal is. Tegen de logica van een dermate lucratieve markt valt met geen enkel repressiescenario op te boksen. Deze redenering wordt meestal geschraagd met een verwijzing naar de mislukte alcoholdrooglegging van de VS. Daarnaast is de stelling dat repressie niet zal slagen onderbouwd met vele onderzoeken naar het effect van beleid. Legalisering De andere theoretische beleidsoptie is liberaliseren en legaliseren van de handel, zoals destijds in de VS uiteindelijk met alcohol is gebeurd. Uitgangspunt bij deze optie is dat het ideaal van een volledig drugsvrije samenleving niet te verwezenlijken is. Vrijwel alle deskundigen die voorstander zijn van legalisering redeneren vanuit een pragmatische visie op het probleem. De bestrijding van de drugshandel is niet alleen ineffectief, concluderen zij, maar richt bovendien op allerlei terreinen meer schade aan dan zij voorkomt. Met andere woorden: het middel van bestrijding is erger dan de kwaal van drugsgebruik. Legaliseren zou, zo stellen de voorstanders, de overheid de mogelijkheid geven de regie te gaan voeren, waarbij (controle op) de productie, distributie en verkoop naar behoren gereguleerd kunnen worden. Er kan dan ook gewoon belasting geheven worden over alle transacties op deze markt. In een recente publicatie zetten drie Nederlandse drugsdeskundigen de negatieve gevolgen van het verbod op productie, handel en voorhanden hebben van drugs nog eens op een rij. Het huidige beleid, dat er op neerkomt dat de markt wordt overgelaten aan criminelen, werkt vooral als aanjager van de drugshandel, constateren zij. Hardere repressie leidt niet tot minder verbruikers, maar juist tot meer. Onder de schade die het repressieve beleid aanricht valt afbraak van de politieke structuur in productie- en transitolanden, geweld en corruptie, verloedering van het rechtssysteem, snelle groei van de gevangenisbevolking en een crimineel distributiesysteem, en hogere gezondheidsrisico s voor gebruikers. Het drietal concludeert: Het is waar dat wij de gevolgen van legalisering niet met zekerheid kunnen voorspellen, maar de gevolgen van het drugsverbod kennen wij terdege. 9 Hoe staat het met de praktische haalbaarheid van legalisering? Los van de vraag of in Nederland voldoende draagvlak is voor legalisering, is duidelijk dat de internationalisering steeds minder ruimte laat voor een onafhankelijk nationaal beleid. Dat geldt zeker voor het drugsbeleid. Hierboven werd al vermeld dat een deel van de cocaïne die Nederland binnenkomt bestemd is voor doorvoer naar andere lidstaten van de EU. Toen het akkoord van Schengen in 1985 de weg vrijmaakte voor een vrij verkeer van goederen en personen binnen de EU, is harmonisering van het Europese drugsbeleid op de agenda gezet. De lidstaten kwamen er echter niet uit. Uiteindelijk vond men een politieke oplossing, die eruit bestond dat alle lidstaten de VN-drugsverdragen (uit 1961, 1971 en 1988) zouden ratificeren. Daarnaast werd bepaald dat indien een land met zijn nationa le drugsbeleid afwijkt van andere landen, alle partijen maatregelen dienen te nemen om de in- en uitvoer van drugs naar andere lidstaten te beperken. 10 Binnen een EU met open grenzen heeft legaliseren onmiddellijk effect voor de buurlanden. Het gebonden zijn aan de VN verdragen vormt, volgens onderzoekers die zich in deze kwestie verdiept hebben, een nog veel groter, vrijwel onoverkomelijk obstakel voor legalisering. 11 De internationalisering veroorzaakt een toenemende spanning tussen de op harm reduction gerichte traditie van het Nederlandse drugsbeleid en het sterk op harde repressie gerichte drugsbeleid van de VN. Een van de punten waarin het VN-drugsbeleid verschilt van het Nederlandse is dat geen onderscheid wordt gemaakt tussen hard drugs en soft drugs. Aan de andere kant krijgt het Nederlandse 9 Peter Cohen, Freek Polak en Jan G. van der Tas. NRC Boekhout van Solinge 2000: 40-41, Commissie Cooney (1992), geciteerd in Boekhout van Solinge 2000: Klein 2001:223 spreekt van een formidable obstacle. 7

9 beleid internationaal steeds meer erkenning. Binnen de EU is in de benadering van het drugsvraagstuk een steeds meer pragmatische houding gekomen Twee onhaalbare opties. Doelstellingen voor drugsbeleid? Beide theoretische opties voor een effectieve oplossing van het probleem de handel onderdrukken via repressie of de handel liberaliseren en legaliseren zijn op dit moment dus onhaalbaar. Niettemin moet er toch enig beleid gevoerd worden. Daarmee rijst de vraag wat, gezien de hierboven weergegeven stand van zaken en argumenten, en gezien de gevoeligheid van het onderwerp in de nationale en internationale arena, de algemene doelstelling van drugsbeleid zou moeten zijn. Deze vraag is in de interviews voorgelegd aan drie van de deskundigen. Zij kwamen tot een beleid waarin, enerzijds, harm reduction - het beperken van de schade en, anderzijds, alternatieve economische ontwikkeling in de productie - en transitolanden de twee centrale elementen zijn. 13 Het zoeken naar een pragmatisch antwoord op de ontwikkelingen rond drugshandel en (internationaal) drugsbeleid heeft in veel landen geleid tot een opstelling waarbij, onder voortgaande steun aan internationale verdragen, een praktisch drugsbeleid wordt gevoerd waarbij harm reduction centraal staat. Een voorbeeld van dit type beleid is de drugsstrategie die de EU in Helsinki in december 1999 goedkeurde voor de periode Deze strategie omvat zes punten: - reductie van het gebruik - negatieve gevolgen voor de gezondheid (inclusief drugsdoden) beperken - succesvol behandelen van verslaafden - beschikbaarheid van drugs beperken - drugscriminaliteit beperken - witwaspraktijken en handel in precursoren (grondstoffen voor drugs) aanpakken Over de effectiviteit van het andere element dat de deskundigen noemen, het stimuleren van alternatieve economische ontwikkeling en het versterken van de legale economie in de productielanden, is internationaal eigenlijk wel consensus. De kwestie blijft hangen op de vraag wie dat zal gaan betalen Probleemstelling koeriersproblematiek Hoe past de koeriersproblematiek binnen deze schets van het algemene drugsbeleid? Het lijkt gerechtvaardigd te stellen dat met de massale opkomst van de drugskoerier de strijd tegen de drugshandel in een nieuwe fase is beland. Het cruciale punt in de opkomst van de drugskoerier is dat er een enorm aantal mensen bij dit type smokkel betrokken is. Een hypothetisch voorbeeld kan de schaal van het probleem zichtbaar maken. Stel dat de smokkel gebeurt via een container met 1000 kilo cocaïne. Dan weten vijf mensen aan de overkant van de oceaan er wat van, en vijf mensen hier. Daarmee zijn er tien mensen in het criminele circuit. Stuurt men die 1000 kilo met koeriers, dan is het resultaat, gesteld dat ze gemiddeld een kilo per persoon 12 Boekhout van Solinge 2000: Deze conclusie is gebaseerd op de interviews met Zaitch, Boekhout van Solinge en Vellinga. 14 European Monitoring Centre for Drugs and Drugs Addiction (EMCDA). Jaarverslag over de stand van zaken van de drugsproblematiek in de Europese Unie. EMCDA, Vellinga wijst onder meer op de noodzaak van massale programma s voor integrale rurale ontwikkeling in de Andeslanden. Maar er is niemand die bereid zou zijn hiervoor de nodige investeringen te doen, constateert hij. Telefoongesprek met Vellinga, d.d ; d.d

10 meenemen, een duizendvoud aan betrokkenen. Dan levert dezelfde hoeveelheid gesmokkelde drugs mensen op (de koeriers zelf en hun vijf betrokkenen aan beide zijden van de drugslijn), die direct of indirect in de criminaliteit terecht komen. Het voorbeeld is natuurlijk een beetje gechargeerd. Er zijn bijvoorbeeld recidivisten onder de koeriers en er zijn koeriers die minder dan tien zijdelings betrokken personen hebben. Niettemin geeft dit hypothetische voorbeeld wel een eerste idee van de enorme omvang van het probleem en van de maatschappelijke impact op de groep waarmee de drugskoerier via familiebanden of andere sociale relaties is verbonden. Cocaïnesmokkel via drugskoeriers zuigt een enorme hoeveelheid mensen in het criminele circuit. Dat is de kern van het probleem. De verstopping van de strafrechtketen, het steeds verder oplopende cellentekort en de specifieke problemen die het vasthouden van slikkers met zich meebrengt, behoren tot de meer directe en onmiddellijk zichtbare gevolgen van deze nieuwe fase in de drugshandel. In Nederland worden pas sinds enkele jaren veel drugskoeriers berecht. In die korte tijd is het juridische debat over de koeriers snel opgekomen. Een aantal op de Antillen werkzame rechters stelde in het Juristenblad van februari 2002 dat het beleid om zo veel mogelijk koeriers aan te houden, gevangen te zetten en te berechten verlaten zou moeten worden. Zij zouden graag de aandacht verlegd zien naar inbeslagneming van de stof bij een zo groot mogelijk aantal koeriers. Recidivisten zouden dan wel berecht moeten worden. 16 Er is door juristen ook betoogd dat er een deugdelijke wettige basis voor de pre-flight controles zou moeten komen. 17 De scheidend president van de Amsterdamse rechtbank, Reurt Gisolf, zoekt het in een heel andere richting. Het is slechts een kwestie van tijd voordat zowel soft drugs als hard drugs uit het strafrecht verdwijnen, stelt hij. De wal gaat echt het schip keren, ook internationaal. Met betrekking tot de vastgelopen rechtspleging en de bolletjesslikkers zegt Gisolf: Sorry hoor, dan heb ik het gevoel dat ik m n rechters niet maatschappelijk zinvol inzet. 18 In die mening staat Gisolf niet alleen. Recentelijk liet de eerste zittende Nederlandse rechtbankpresident weten dat hij vindt dat drugs, te beginnen met soft drugs, uit het strafrecht moeten. De drugsbestrijding brengt ons hele strafproces in het gedrang. Voor een heleboel andere zaken hebben we geen tijd meer. Daar zitten zware misdrijven bij. 19 De kwestie van prioriteit en proportionaliteit in het gebruik van het strafrecht blijkt ook onder de bevolking te leven. Het Haarlems Dagblad liet in het najaar van 2002 lezers reageren op de stelling dat de jacht op drugskoeriers niet mag gaan ten koste gaan van de berechting van gewone kleine delicten. Maar liefst 91% van de lezers die reageerden was het met die stelling eens. Men wil geen voorkeursberechting van drugskoeriers, als daardoor straatroof, diefstal en inbraken onbestraft blijven. 20 Dat is een duidelijk maatschappelijk signaal. Om een goed inzicht te krijgen in de koeriersproblematiek is het belangrijk te onderkennen dat de maatschappelijke gevolgen van het massale koerieren veel verder gaan dan de huidige capaciteitsproblemen bij de instanties die zich met rechtshandhaving, rechtspraak en detentie bezighouden. De verhouding tussen gewone burgers en de staat is hierboven al even ter sprake gekomen. Daarnaast heeft het gevoerde (of in de toekomst te voeren) drugsbeleid invloed op de verhouding met transnationale etnische groepen in Nederland en op de bestuurlijke verhoudingen binnen het Koninkrijk der Nederlanden, waar zich een grote concentratie van cocaïnekoeriers bevindt. In het Verenigd Koninkrijk, waar de stroom koeriers uit Jamaica al sinds de jaren zeventig loopt, zijn onderzoekers tot het inzicht gekomen dat de drugskoerier desastreus is voor gezinnen en buurten. Door de illegaliteit van de handel komen eerst de betrokken individuen en hun families, en vervolgens, 16 Wit et al Zie ook Roël Zie b.v. Korenhof NRC Handelsblad , Interview van Joost Oranje met Reurt Gisolf, de scheidende president van de Amsterdamse rechtbank. 19 Peter Paul Lampe, president van de rechtbank van Maastricht, in een interview met Marc van den Eerenbeemt en Annieke Kranenberg, in De Volkskrant, d.d. 19 april Zie Roëll, NRC Handelsblad

11 naarmate het probleem zich verder verspreidt, hele buurten op gespannen voet te staan met de wet en de staat. Men maakt zich ook grote zorgen over het doorgeven van een criminele leefstijl aan de generaties die opgroeien in dit soort gezinnen en buurten. Daarnaast zijn er zorgen over de negatieve impact die het opsluiten van drugskoeriers in het Verenigd Koninkrijk heeft op gezinsstructuren in Jamaica. 21 Met dit alles vormt de drugskoerier niet alleen een probleem voor de strafrechtketen, maar ook een serieus politiek en maatschappelijk probleem voor alle zendende en ontvangende landen die met een grote hoeveelheid koeriers te maken hebben. 21 Klein 2001:199; interview per met Axel Klein, juli/augustus

12 2. De opmars van de drugskoerier uit Latijns-Amerika 22 Hoe is de enorme toename van het aantal drugskoeriers te verklaren? Een deel van de verklaring is te vinden in de veranderingen in de drugseconomie in Latijns-Amerika gedurende het afgelopen decennium. Deze thematiek staat in dit hoofdstuk centraal Impact van de war on drugs op productie en handel Traditioneel werd cocaïne vooral geproduceerd in Bolivia en Perú, voor de interne markt. Pas toen de export goed op gang kwam, eerst naar de VS en een jaar of tien later ook naar Europa, kwam Colombia, dat beschikte over goede smokkelnetwerken, in beeld. Bolivia en Peru ble ven echter de voornaamste productielanden. In de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw werd de meeste cocaïne via vliegtuigpassagiers gesmokkeld. Onder de vroege koeriers waren Colombianen, maar ook avonturiers uit de afzetmarktlanden. De opkomst van de Colombiaanse drugskartels, rond 1980, betekende het einde van de onafhankelijke vliegtuigkoerier vanuit Colombia. 23 In landen waar de macht van de Colombiaanse kartels minder groot was, heeft de cocaïnesmokkel via koeriers op lijnvluchten en chartervluchten zich tussen 1970 en 1995 mogelijk wel verder ontwikkeld. Halverwege de jaren tachtig lanceerde de VS de war on drugs. Via harde repressie werd de strijd aangegaan met alle drugshandel en gebruik, van marihuana tot coke. Aanvankelijk speelde zich dat vooral af in eigen land. Vervolgens breidde de strijd zich uit naar Latijns-Amerika en het Caraïbisch gebied. Ook de VN en de EU sloten zich er bij aan. 24 Eind jaren negentig ging de VS ertoe over de cocateelt in Latijns-Amerika te besproeien met ontbladeringsmiddelen. In de zomer van 2002 was er al hectare besproeid. Desondanks is er, volgens Latijnsamerikaanse drugsdeskundigen, geen sprake van dat productie daalt. 25 Het antwoord van de Latijnsamerikaanse drugssector op de war on drugs is even klassiek als effectief. Via uitbreiding van de teelt naar andere gebieden, in combinatie met diversificatie van zowel productie als handel, verspreidt en vermenigvuldigt het probleem zich. Sinds 1990 heeft een groot deel van de cocateelt zich verplaatst naar Colombia, dat sinds 1996 de grootste producent van cocabladeren is. De teelt is ook anders georganiseerd. Om de satellieten te misleiden wordt coca nu vaak tussen andere gewassen in verbouwd. De productie van legale en illegale gewassen raakt hierdoor aan elkaar gekoppeld. 26 De centrale rol van de Colombiaanse kartels, die in de war on drugs te kwetsbaar zijn gebleken, is in de loop van de jaren negentig overgenomen door een baaierd van regionale drugsbazen en -baasjes, verspreid over een enorm grondgebied en over verschillende landen. Door het gefragmenteerde, lokale, en decentrale karakter van zowel teelt als handel is de huidige drugssector in Latijns-Amerika veel moeilijker te bestrijden dan de grote kartels De in dit hoofdstuk gepresenteerde analyse is voor een belangrijk deel gebaseerd op de baanbrekende studie van dr. Damián Zaitch over cocaïnesmokkel tussen Colombia en Nederland. Daarnaast steunt de analyse op de lezingen die een aantal op de drugssituatie gespecialiseerde Latijnsamerikaanse academici op 5 juli 2002 gaf tijdens het Congres dat het Consejo Europeo de Investigaciones Sociales sobre América Latina (CEISAL, de organisatie van de Europese Latijnsamerikanisten) in Amsterdam hield. 23 Zaitch 2002a: Zie Klein Álvaro Camacho, Ricardo Vargas, Juan Tokatlian, lezingen op CEISAL Congres, 5 juli 2002, Amsterdam. 26 Ricardo Vargas, lezing, congres CEISAL Álvaro Camacho, Ricardo Vargas, Juan Tokatlian, lezingen op CEISAL Congres, 5 juli 2002, Amsterdam. 11

13 De generatie drugsondernemers die in de loop van de jaren negentig in Colombia de handel overnam, hanteert een managementfilosofie waarin flexibiliteit, internationalisering en risicoreductie centraal staan. De nieuwe drugselite is jong (de meesten waren onder de dertig bij aantreden) en heeft geen strafblad in Colombia en geen dossier bij de DEA. Zij opereert anoniem, vanuit verschillende landen, via kleine ondernemingen. Anders dan bij de kartels, die een groot deel van de keten tussen teelt en detailhandel zelf controleerden, draait het in de nieuwe Latijnsamerikaanse drugseconomie om flexibele samenwerking tussen een groot aantal grotere en kleinere ondernemingen die zich specialiseren in bepaalde aspecten van het productieproces, de handel, of de export. 28 De verspreiding van de drugseconomie gaat gepaard met een groeiende militarisering in heel Latijns- Amerika. Onder de nieuwe Latijnsamerikaanse drugsbazen zijn veel grondeigenaren, die politieke macht uitoefenen op lokaal bestuurlijk niveau. In veel gevallen gebeurt dat mede via het financieren van paramilitaire organisaties. 29 De prognose is dat de war on drugs van de VS zich zal uitbreiden naar andere delen van Latijns- Amerika De reorganisatie van de export Door de veranderingen op het gebied van cocateelt en -verwerking verandert ook de exportsector en de manier waarop het product naar de afzetmarkt wordt gesmokkeld. Grote exporteurs Door de illegaliteit is grootschalige export van cocaïne een ingewikkelde marktoperatie. Een eerste vereiste is voldoende kapitaal om allerlei kosten en investeringen te financieren. Daarnaast is er een veiligheidsapparaat nodig. Bovendien moeten exporteurs aan beide kanten van de drugslijn over de juiste connecties beschikken, om te voorkomen dat zijzelf of de goederen gepakt worden en om de goederen te kunnen transporteren naar en verkopen op de afzetmarkt. Om deze redenen zijn veel exportondernemingen in Latijns-Amerika nog altijd relatief groot. Niet in de zin van aantal werknemers, maar wel wat betreft de beschikbaarheid van kapitaal en contacten. Ook de winsten van deze ondernemingen zijn groot. 31 Een deel van de grote exporteurs gebruikt de traditionele smokkelmethoden voor grootschalig transport, zoals smokkelschepen en bijpak in containers. Een ander deel van de grote exporteurs is overgegaan op transport via vliegtuigkoeriers en heeft deze tak van smokkel inmiddels geprofessionaliseerd. 32 Kleine exporteurs Hoewel er dus nog steeds grote exporteurs zijn, is de decentralisatie en diversificatie ook in de exportsector duidelijk zichtbaar. Sinds het begin van de jaren negentig zijn er op het Amerikaanse continent duizenden kleine exporteurs van diverse nationaliteiten actief geworden. Deze kleine exporteurs handelen relatief kleine hoeveelheden af en hebben een beperkte infrastructuur tot hun beschikking. Voor deze kleine drugsondernemers is er feitelijk weinig keuze wat betreft de wijze van transport. Het gebruik van vliegtuigkoeriers is voor hen de enige mogelijkheid om de cocaïne op de afzetmarkt te krijgen Zaitch 2002a: Álvaro Camacho, Juan Tokatlian, Ricardo Vargas, lezingen CEISAL conferentie, , Amsterdam. 30 Juan Tokatlian, lezing, CEISAL conferentie, , Amsterdam. 31 Zaitch 2002a: Zaitch 2002a: Zaitch 2002a:94;140;

14 Koeriers Inmiddels strekt de drugseconomie zich uit over een groot deel van Latijns-Amerika. Een deel van de grote Colombiaanse exporteurs werkt, structureel of op ad-hoc basis, vanuit andere landen in de regio. Degenen onder hen die koeriers gebruiken hebben hun aanpak geprofessionaliseerd. Zij hanteren verschillende strategieën: inzet van een groot aantal koeriers, voortdurend wisselen van soort koeriers, opofferen van bepaalde typen koeriers om anderen meer kans te geven, rekrutering en verpakking door tussenpersonen, diversificatie van routes, etc. 34 Op Nederlandse luchthavens kan men daardoor drugskoeriers verwachten op vluchten uit Mexico, Guatemala en Lima, maar even goed op vluchten uit Cáracas, San José, Sao Paulo, Montevideo, Buenos Aires en Paramaribo. Professionele exportorganisaties zijn voortdurend op zoek naar nieuwe koeriers. In principe komen alle mensen die het probleem van toegang tot de afzetmarktlanden hebben opgelost in aanmerking: studenten, toeristen, Latijns-Amerikanen met een Westers paspoort, zakenlui en andere mensen die frequent op en neer reizen, etc. Afhankelijk van nationaliteit, type koerier en de hoeveelheid smokkelwaar, krijgt een koerier tussen de 1500 en de dollar. Koeriers worden pas betaald nadat ze de smokkelwaar hebben afgeleverd. Sommige koeriers worden niet met geld maar met cocaïne betaald. Koeriers die vanuit Zuid en Midden Amerika reizen hebben heel verschillende nationaliteiten. Ook hun motieven verschillen. Sommigen doen het uit pure economische nood, of omdat zij schulden hebben die ze niet kunnen betalen. Anderen willen graag een luxere levensstijl dan zij met een legaal inkomen kunnen realiseren. Sommigen zijn professionele koeriers, die vele trips maken Prognose: een beroep met toekomst De belangrijkste reden voor de opkomst van de drugskoerier in Latijns Amerika is de decentralisatie van de Latijnsamerikaanse drugssector. Dit proces van decentralisatie is nog niet ten einde. Dat betekent dat het aantal kleine exporteurs in de regio in de toekomst waarschijnlijk nog zal toenemen. Daar volgt uit dat het aantal koeriers dat vanuit Latijns Amerika werkt waarschijnlijk eveneens zal groeien. In het volgende hoofdstuk zal duidelijk worden dat ook in de Caraïbische regio vele grote en kleine exporteurs zich op het vervoer per vliegtuigkoerier gestort hebben. Het is mogelijk dat de geografische spreiding van de drugseconomie zich ook uitbreidt naar andere continenten. Na verscheping van cocaïne vanuit Zuid-Amerika naar, bijvoorbeeld, Afrika of Oost-Europa, zou het transport vanaf deze transitogebieden verder met koeriers geregeld kunnen worden. Een relevante vraag is hoeveel cocaïnekoeriers er wereldwijd actief zijn. Voor een internationale vergelijking op dit punt is in dit onderzoek geen tijd geweest. Maar uitgaande van het geschatte aantal dat jaarlijks via Schiphol reist, ligt het aantal boven de honderdduizend. Er blijven over de ontwikkelingen in Latijns Amerika nog veel vragen open. Om er een paar te noemen: Wat is er over de grote exportorganisaties in Latijns-Amerika bekend? Waar zijn ze gevestigd? Op welke routes opereren ze? Welke afzetmarkt bedienen ze? Binnen het bestek van deze beperkte studie is geen ruimte om op deze vragen in te gaan. In het volgende hoofdstuk verschuift de aandacht naar de Caraïbische regio, waar een grote concentratie van koeriersactiviteiten is. 34 Zaitch 2002:a: Zaitch 2002a:

15 3. De Caraïben als schakel in de mondiale drugseconomie De Caraïbische regio is cruciaal voor het koerieren naar Westerse afzetmarkten. Via een focus op deze regio is het eveneens mogelijk de impact van een uitgebreide drugseconomie op de betrokken groepen en samenlevingen in beeld te krijgen. Een algemene schets van de Caraïben is daarnaast nuttig als kader voor het interpreteren van de situatie binnen het Koninkrijk der Nederlanden, die in het volgende hoofdstuk centraal staat. Omwille van de beknoptheid blijft de aandacht in dit hoofdstuk beperkt tot de kleinere eilanden, waartoe ik ook Jamaica en Puerto Rico reken Introductie: de onafhankelijke en niet-onafhankelijke Caraïben 36 Als creaties van het Europees kolonialisme kampen de huidige Caraïbische staten met een complexe en moeilijk te hanteren erfenis. Vanuit het perspectief van de historische ontwikkeling van economie, samenleving, bevolking en bestuur zijn het feitelijk volstrekt kunstmatig in elkaar gezette samenlevingen. Eeuwenlang heeft de economische en politieke situatie in het teken gestaan van de suikereconomie. Ten behoeve daarvan zijn uit vele delen van de wereld mensen naar het Caraïbische gebied gebracht of gekomen. In de loop van de twintigste eeuw heeft regionale migratie en retourmigratie op het continent Amerika geleid tot nog grotere diversiteit in de etnische en culturele achtergronden van de bevolking. De economie van de meeste Caraïbische eilanden is eeuwenlang bepaald door de export van suiker en tabak. Deze sectoren bevonden zich op het moment van de onafhankelijkheid (tussen 1960 en 1970) in een neergang. De verwachting was dat de eilandeconomieën na de onafhankelijkheid goed zouden gaan lopen. De productie van suiker voor de wereldmarkt bleek echter, mede als gevolg van het landbouwbeleid van de EU, steeds onrendabeler. De relatief arbeidsintensieve Caraïbische landbouwsector verloor steeds meer terrein en kreeg rond 1995 de nekslag, met de afbouw van preferentiële toegang tot de Europese markt voor producten als rietsuiker, bananen en rum. 37 Veel Caraïbische staten hebben economieën ontwikkeld waarin sectoren als het toerisme en offshoreindustrie (postbusmaatschappijen) domineren. In feite zijn de economische perspectieven van deze eilanden beperkt. Als alle kleinschalige, open economieën zijn de Caraïben bovendien erg kwetsbaar. In de decennia na de onafhankelijkheid besloot een groot deel van de bevolking van de regio zijn heil ergens anders te zoeken, als arbeidsmigrant in de VS of Europa. Een ander gevolg van de beperkte economische perspectieven is dat de Caraïbische eilanden die nog niet onafhankelijk zijn dat ook niet meer willen worden. Onder deze groep vallen Puerto Rico, de Amerikaanse en Britse Virgin eilanden, de Franse Antillen, de Nederlandse Antillen en Aruba. 38 De Puertoricanen (3,8 miljoen in Puerto Rico en 2,7 miljoen in de VS) maken veruit het grootste deel van de bevolking van de niet-onafhankelijke regio s uit. De transnationale bevolking van de Franse Antillen blijft onder de 1 miljoen. De transnationale bevolking van de Nederlandse Antillen en Aruba blijft onder de De basis die in de koloniale tijd is gelegd heeft op allerlei fronten gevolgen. Demografisch gezien zijn vooral de kleinere Caraïbische eilanden vandaag de dag sterk overbevolkt. Zeker in relatie tot de 36 De term niet onafhankelijk wordt gebruikt voor Puerto Rico, de Franse Antillen en Frans Guyana, de Nederlandse Antillen en Aruba en de Britse en US Virgin islands. Al deze regio s hebben een constitutionele band met het voormalige koloniale moederland verkozen boven onafhankelijkheid. 37 Clissold 1998: Voor de Franse Antillen, zie b.v. Burton 1993, 1995; Voor Puerto Rico zie b.v. Kerkhof Voor de Nederlandse Antillen zie b.v. Oostindie Voor de niet-onafhankelijke Caraïben in vergelijkend perspectief, zie Klinkers 1999, Oostindie & Klinkers

16 beperkte economische hulpbronnen waarover zij beschikken. De bevolking is daarnaast etnisch en cultureel heel divers. Dat is wellicht cultureel verrijkend, maar voor de sociale cohesie - inclusief het ontwikkelen van een nationale identiteit en het stimuleren van een grotere betrokkenheid van lokale elites bij het algemeen belang - is het een minder goede basis. Ook de oriëntatie op Westerse landen is karakteristiek. Mensen in de Caraïbische regio vergelijken zichzelf niet met mensen in andere ontwikkelingslanden, maar met mensen in de VS, Engeland, Frankrijk of Nederland. De migratie naar Westerse landen is in belangrijke mate gemotiveerd door dit referentiekader. Gegeven de combinatie van kleinschaligheid, beperkte economische perspectieven, de last van een verleden van slavernij en koloniale overheersing, de grote etnische diversiteit en de migratiedynamiek, is het besturen van deze samenlevingen een buitengewoon lastige taak Een paradijs voor drugsondernemers De Caraïbische eilanden produceren zelf, in tegenstelling tot bijvoorbeeld Suriname, geen cocaïne. De positie van de eilanden in de drugsketen is die van transitogebied. De reden dat de regio zo doordrenkt is van drugshandel ligt in een combinatie van structurele factoren, waardoor de eilanden al vanaf halverwege de jaren zeventig van de vorige eeuw grote aantrekkingskracht hebben voor drugsbazen. 39 Een eerste reden waarom de drugssector zo veel interesse heeft voor de regio is de geografische ligging. Strategisch gelegen tussen de VS en Zuid-Amerika, en met duizenden grotere en kleinere eilanden, is het Caraïbische gebied al eeuwenlang een ideaal transitogebied voor smokkelwaar op de as Zuid Amerika Verenigde Staten. In de jaren zestig gingen smokkelaars die zich voorheen hadden beziggehouden met sigaretten, whisky en huishoudelijke apparaten, over op de smokkel van drugs. Tussen 1960 en 1980 was dat voornamelijk marihuana, eerst uit Mexico en later uit Colombia. In de loop van de jaren zeventig werd cocaïne de meest lucratieve contrabande. De aanvoer naar de VS gebeurde via grootschalige operaties met vliegtuigjes en schepen, via Panama en de Caraïbische eilanden. 40 Met de arrestatie van het Panamese staatshoofd, generaal Manuel Noriega, in 1989, verdween de route via Panama, waardoor het belang van de Caraïbische eilanden voor smokkel toenam. Recentelijk is die positie nog versterkt, doordat na 11 september 2001 de grens tussen de VS en Mexico scherper in de gaten wordt gehouden. Daarnaast is de Caraïbische regio cruciaal voor exporteurs die de Europese markt willen bestrijken. De economische situatie is een tweede belangrijke factor. Hierboven is al geconstateerd dat de hulpbronnen van de eilanden beperkt zijn. Rond 1990 was de schuldenlast van de meeste staten hoog opgelopen en moest bij het IMF worden aangeklopt voor leningen. De sanering die het IMF voorschrijft heeft echter nog geen positief effect opgeleverd. Wel hebben de maatregelen een pijnlijke, voornamelijk negatieve, uitwerking op het welzijn van de bevolking. Sommige onderzoekers concluderen dat het economische beleid dat het IMF voorschrijft de Caraïbische staten in een vicieuze cirkel heeft gebracht, waarin economische groei op lange termijn niet haalbaar lijkt, omdat er op de korte termijn geen geld beschikbaar is voor zaken als onderwijs, gezondheidszorg, en economische ontwikkeling. 41 De hoge werkloosheid in de regio betekent dat er volop lokale arbeid beschikbaar is voor drugsondernemers. In veel Caraïbische landen is de offshore-industrie decennialang een van de belangrijkste sectoren geweest. De combinatie van belastingparadijs-constructies en toerisme vormen samen een ideale infrastructuur voor drugsondernemers die zich bezig houden met import, export, smokkel en 39 De hier gepresenteerde structurele factoren zijn geïnspireerd op wat Zaitch (2002a:35-38) uitgewerkt heeft voor Colombia. Een aantal factoren die Zaitch voor Colombia noemt zijn ook relevant in de Caraïben. Daarnaast is het beeld aangevuld met factoren zoals migratie, banden met de afzetmarkt, en het referentiekader van de bevolking, die karakteristiek zijn voor het Caraïbisch gebied. 40 Zie bijvoorbeeld Thoumi 1995; Griffiith 1993, 1997; Zaitch 2002a:29; Griffith 2000, Bernal et al

17 witwassen. 42 De laatste tien jaar is er echter veel aan gedaan om het witwassen onmogelijk te maken. Daardoor hebben de staten overigens wel weer minder inkomsten. 43 De derde en vierde factor die bijdragen tot een goed klimaat voor grote drugsondernemers zijn de zwakke staat en de politieke cultuur. Veel Caraïbische staten zijn simpelweg te klein om voldoende tegenspel te bieden aan grote drugscriminelen. De staatsinstituties zijn bovendien niet erg sterk ontwikkeld. Dit hangt samen met de politieke cultuur van patronage en cliëntelisme, die bepalend is voor lokale machtsrelaties. Dit soort politieke cultuur kenmerkt zich door een verstrengeling van persoonlijke economische belangen en openbaar bestuur. Het zal duidelijk zijn dat zo n verstrengeling vooral gunstig is voor de lokale elite, die via deze verstrengeling haar eigen economische belangen in de gaten houdt. 44 Maar ook op lagere niveau s proberen mensen er een graantje van mee te pikken. Corruptie is in de Caraïbische regio een wijd verspreid verschijnsel. Overheidsorganen als de politie en de douane zijn daardoor inefficiënt. 45 Een vijfde punt is dat de banden met voormalige koloniale machten en het migratiepatroon de regio bij uitstek geschikt maken voor smokkel via koeriers. In het vorige hoofdstuk is opgemerkt dat vrije toegang tot de afzetmarkt een cruciaal criterium is bij het werven van koeriers. Mensen met een paspoort van een afzetland zijn in de regio volop aanwezig. Daarnaast vormen toeristen een heel aantrekkelijke groep potentiële koeriers. Tenslotte spelen ook sociale en culturele elementen een rol in de keuze van drugsondernemers voor vestiging in een bepaalde regio. Het karakteristieke, op Westerse landen georiënteerde referentiekader en de daaruit voortvloeiende aspiratie van een Westerse levensstijl, is hierboven al genoemd. Een ander sociaal aspect is dat illegale activiteiten beter mogelijk zijn in samenlevingen met vage gedragsnormen en een hoge tolerantie voor afwijkend gedrag. Nog beter is het als de leden van die samenleving meer gericht zijn op korte termijn winsten dan op lange termijninvesteringen en als luxe consumptie een belangrijke maatstaf is voor status en succes. 46 Het zou te ver gaan deze punten voor de veelheid aan Caraïbische staten uit te werken. Ik volsta met de constatering dat de Caraïben ook op deze factoren hoog scoren. Het samenspel van de hier opgesomde factoren maken het Caraïbisch gebied tot een paradijs voor grote drugsondernemers die zich van vliegtuigkoeriers bedienen. Natuurlijk zijn daarbij ook grote verschillen tussen eilanden. Er is nog nauwelijks vergelijkend onderzoek gedaan naar drugskoeriers in de Caraïben. Dergelijk onderzoek is onontbeerlijk om tot onderbouwde conclusies te komen over de vraag waarom het ene Caraïbische eiland er veel meer last van heeft dan het andere Banden met de afzetmarkten en de impact van migratie Er zijn relatief sterke banden tussen de Caraïben en de afzetmarkten, door het koloniale verleden, migratie naar Europa en de VS, en de huidige constitutionele relaties in de Franse en Nederlandse Antillen en Puerto Rico. In bepaalde opzichten zijn de niet-onafhankelijke Caraïben nog beter geschikt voor drugshandel dan de onafhankelijke Caraïbische staten. In de niet-onafhankelijke Caraïben heeft vrijwel de hele bevolking, via een Amerikaans, Frans, Brits of Nederlands paspoort, direct toegang tot de afzetmarkt. Mede daardoor zijn de migratienetwerken er veel uitgebreider dan in het geval van de 42 Watson Interview met Oostindie, sept De schrijfster Jamaica Kincaid (1995) geeft in A small place, een indringende beschrijving van deze thematiek op Antigua. 45 Onderzoek naar de politiemacht in Jamaica en Trinidad & Tobago wijst op grootschalige betrokkenheid van politiefunctionarissen bij criminele activiteiten (Dowd 1991, Harriott 2000:61). Voor een soortgelijk onderzoek naar de politie op de Nederlandse Antillen, zie Commissie Wiel 2000, of de samenvatting daarvan in Bovenkerk 2001: Zaitch 2002a:

18 onafhankelijke staten. Daarnaast hebben de eilanden een veel betere economische infrastructuur (vervoer, communicatie, financiële infrastructuur, etc). Daar staat tegenover dat de Caraïben die een constitutionele band hebben met een Westers land in potentie ook over grotere bestuurskracht beschikken. Maar die wordt in een aantal gevallen niet optimaal benut. Oorzaak is de vrij moeizame relatie met het moederland, waardoor een gezamenlijke aanpak van de drugseconomie vaak moeilijk van de grond komt. Dit is met name het geval in de Nederlandse Antillen en in mindere mate in Puerto Rico. In de Franse Antillen, die provincies van Frankrijk zijn, speelt dit veel minder een rol. 47 De bevolking raakt betrokken Via het politieke systeem raakt een deel van de lokale economische en politieke elite betrokken bij de drugseconomie. Drugsbazen willen immers medewerking hebben of in elk geval geen tegenwerking wanneer zij zich vestigen in een regio. De komst van buitenlandse drugsbazen leidt automatisch ook tot het betrokken raken van de lagere sociale lagen van de lokale bevolking, hetzij als werknemer, hetzij als kleine zelfstandige, hetzij als (passieve of actieve) medeplichtige. De meest lucratieve sector die zich in de jaren na 1980 in het Caraïbische gebied ontwikkelde was de doorvoer van cocaïne naar de groeimarkten in de VS en Europa. Smokkelorganisaties begonnen mensen te rekruteren in buurten waar de werkloosheid hoog was. In relatief korte tijd kregen de organisatoren van drugssmokkel een aanzienlijke hoeveelheid navolgers, die elk ook weer mensen om zich heen verzamelden. Het belang van de drugseconomie nam verder toe met de ontwikkeling van een lokale markt voor crack cocaïne. 48 Voor veel mensen in de regio is betrokkenheid bij de drugseconomie een pure overlevingsstrategie. Paul Stares (1996:50) merkt op dat de motivatie om activiteiten in de drugseconomie te ontplooien minder te maken heeft met de verlokking van hoge verdiensten dan met de druk van de economische situatie en de noodzaak om op de een of andere manier inkomen te genereren. De werkloosheid is inderdaad een belangrijke factor. Een grote hoeveelheid mensen in de regio verwacht dat de overheid ingrijpt en hun vrije val stopt. Maar in het zicht van dalende belastingopbrengsten en stijgende overheidsuitgaven is de staat niet bij machte werkgelegenheid te creëren of uitkeringen te verzorgen. Tegen deze achtergrond van structurele werkloosheid lonken er tegelijkertijd economische perspectieven in de informele en de criminele sector. Steeds meer mensen, waaronder een hoog percentage laag opgele ide jonge mannen die geen legaal werk hebben, nemen hun toevlucht tot de illegale economie. 49 De impact van migratie De hoge werkloosheid is zonder meer een belangrijke reden waarom mensen in de drugseconomie betrokken raken. Maar het is niet de enige reden. De oriëntatie op Westerse landen (referentiekader) en de migratiedynamiek zijn eveneens cruciale factoren in de ontwikkeling van de drugseconomie. Migratie heeft grote gevolgen voor de sociale structuur van de samenleving vanwaar de migranten vertrekken. Traditioneel zijn er netwerken van wederzijdse hulp binnen de grootfamilie (extended family) en op het niveau van buurten. Deze netwerken functioneren als sociaal vangnet. Als veel mensen vertrekken worden de netwerken te klein. Het effect is niet dat ze dan nog maar voor de helft werken, maar dat ze instorten. De in tweeën geknipte, transnationale netwerken functioneren voor de achterblijvers niet meer (voldoende) als sociaal vangnet. Voor andere zaken zijn dergelijke netwerken echter wél heel geschikt. Drugshandel bijvoorbeeld. 47 In Frans Guyana is de macht van Parijs in het lokale bestuur de facto minder groot dan op Gouadeloupe en Martinique. In Frans Guyana spelen drugs en drugscriminaliteit dan ook een grotere rol. Telefoongesprek met Oostindie, en dd Over de relatie tussen de Franse DOMs en Frankrijk, zie ook Klinkers 1999, Oostindie & Klinkers 2001, 2003, Burton 1993, Klein 2001: Klein 2001: , Griffith & Munroe 1995, Harriott

19 Tabel 1. Caraïbische migranten in de metropool Land Jaar Bevolking thuis Bevolking in metropool Metropool bevolking in metropool als % van totale bevolking Puerto Rico U.S.A. 43% Jamaica * U.S.A. 19% * Engeland 12% Martinique ** Frankrijk 33% Gouadeloupe ** Frankrijk 29% N.A. + Aruba ** Nederland 23% N.A. + Aruba 2000/ ** Nederland 31% Curaçao ** # Nederland 40-45% # # Bronnen: Zie Grosfoguel 1997:64. * inclusief volgende generaties en illegale immigranten. ** inclusief volgende generaties. Cijfers voor de Nederlandse Antillen en Aruba (bevolking thuis): Fourth Population and Housing Census Netherlands Antilles 2001, peildatum Cijfers voor Antilliaanse bevolking in Nederland in 2002, CBS Nederland, statline.cbs.nl. # Bevolking afkomstig van de Nederlandse Antillen en Aruba. Het overgrote deel hiervan is afkomstig van Curaçao. # # Schatting, op basis van cijfers CBS 2002 en beschrijving van de ontwikkelingen in de Antilliaanse migratie in Oostindie & Klinkers 2003, hoofdstuk 7. Uit de tabel blijkt dat de migratie het hoogst is in die delen van het Caraïbisch gebied die een constitutionele relatie (paspoort) hebben met een Westers land. De cijfers voor de Nederlandse Antillen en Aruba samen geven overigens een scheef beeld, omdat de migratie uit Aruba praktisch nihil is, terwijl de migratie uit Curaçao de afgelopen tien jaar de vorm van een exodus heeft aangenomen. In de Nederlandse Antillen is de migratie lange tijd vrij beperkt gebleven. Maar sinds 1995 schiet het cijfer omhoog. In de periode hebben migranten, vrijwel allemaal afkomstig uit Curaçao, zich in Nederland gevestigd. 50 In het geval van de Curaçaose transnationale bevolking woont inmiddels bijna de helft in Nederland. Migratie verzwakt de lokale netwerken voor wederzijdse hulp. Daarentegen versterkt het de gerichtheid op Westerse consumptiestijlen. Het succes van de migrant wordt binnen de eigen groep in belangrijke mate afgemeten aan de luxe goederen die hij of zij kan tonen. Daardoor wordt een Westerse consumptiestijl ook in de thuislanden steeds meer de norm. Aan de Caraïbische kant gaat de norm van een Westerse consumptiestijl echter gepaard met het inkomen van een ontwikkelingsland. En voor de meeste migranten is het succesvol overkomen, via veelvuldige vakantiereizen naar huis en het etaleren van dure spullen, feitelijk niet te realiseren met wat ze aan legaal inkomen hebben. Door deze dynamiek is er aan beide kanten druk om op een snelle manier aan veel geld te komen. De transnationale familiebanden en/of andere typen netwerken zijn cruciaal voor de ontwikkeling van klein ondernemerschap in de drugseconomie. Veel individuen uit de transnationale bevolkingen zijn juist hierdoor potentieel in de positie zich op te werken van koerier tot kleine exporteur of importeur. Via hun netwerken kunnen ze niet alleen smokkelen, maar ook de detailhandel op de afzetmarkt organiseren. Mensen beginnen vaak als koerier voor een drugsorganisatie. Naar gelang ze succesvolle reizen maken, krijgen ze de beschikking over geld. Daarmee is er ook een sta rtkapitaal voor het opzetten van een eigen drugslijn. Het feit dat de straathandel in cocaïne in de betreffende Westerse landen voor een belangrijk deel in handen is van Caraïbische migrantengroepen bevestigt het belang van transnationale bevolkingsgroepen in dit laatste deel van de keten van drugshandel. In de VS is de straathandel grotendeels in handen van Jamaicanen, Puertoricanen en Dominicanen. In het Verenigd Koninkrijk 50 Zie Schrils 2002, Haan 2002, CBS

20 spelen Jamaicanen en andere Brits West-Indiërs een soortgelijke rol. In Frankrijk zijn het Antillianen die crack en andere cocaïne introduceerden. 51 In Nederland is de straathandel in handen van Marokkanen, Antillianen en Surinamers De strijd tegen de drugssector In de loop van de jaren tachtig zagen de Caraïbische staten zich geconfronteerd met een snel in macht en omvang groeiende drugssector. Een aantal Caraïbische regeringsleiders begon de drugsbazen te zien als een ernstige bedreiging voor de soevereiniteit van de ministaatjes. Zij riepen de hulp van de internationale gemeenschap in, vanuit de overtuiging dat veel kleine Caraïbische landen het niet zelf konden opnemen tegen de overmacht van de drugssector. 52 De VN ging zich met de strijd tegen drugs in de Caraïben bezig houden. Ook de VS en de EU droegen geld, mensen en materieel bij. Het leverde in zoverre het gewenste resultaat op dat de dreiging van een complete overname door drugscriminelen verdween. Maar er waren ook onvoorziene neveneffecten. Axel Klein heeft de dilemma s rond de drugsbestrijding in de regio scherp in beeld gebracht. Vrijwel alle Caraïbische staten ratificeerden de drie VN verdragen, waarvan de VN de naleving in de regio strikt controleert. Daarmee ontstond feitelijk een nieuw probleem, omdat in de regio traditioneel cannabisproducten worden gebruikt. In Jamaica, bijvoorbeeld, gebruikt 36% van de bevolking deze soft drugs. Volgens de VN verdragen moest niet alleen het cocaïnegebruik (crack) aangepakt worden. Ook de gebruikers van de traditionele soft drugs moesten streng vervolgd worden. In sommige landen werd dit zo voortvarend aangepakt dat de gevangenissen er vol zitten met mensen die jarenlange straffen uitzitten voor het in bezit hebben van een kleine hoeveelheid marihuana. De Westerse donors bleken bovendien minder geïnteresseerd in het aanpakken van de drugsproblemen van de regio zelf dan in het terugschroeven van de smokkel naar Westerse afzetmarkten. 53 Een van de meest zichtbare effecten van het onder de leiding van de VN in de regio gevoerde drugsbeleid is een enorme groei van de gevangenisbevolking. In Jamaica is de situatie zo onhoudbaar geworden dat besloten is cannabisproducten te legaliseren. Die legalisering wordt echter nog opgehouden, omdat dit naar verwachting zal leiden tot zware sancties van de kant van de VN en de VS. Doordat de Caraïbische landen aan de VN-drugsverdragen gebonden zijn, is hun beleidsruimte heel beperkt. Inmiddels is er in de regio een omslag van harde repressie in de richting van beleid gericht op reductie van de vraag. 54 Als er iets geleerd kan worden van het in de Caraïben gevoerde drugsbeleid van harde repressie, dan is het vooral hoe het niet moet. Als illustratie kan de drugsbestrijding in Puerto Rico dienen. Door de constitutionele banden is Puerto Rico een ideale plek voor de doorvoer van drugs naar de VS. Nadat de route via Panama was afgesloten, werd duidelijk dat de handel zich voor een deel naar Puerto Rico had verplaatst. Van alle drugs voor de VS markt kwam begin jaren negentig 30% via Puerto Rico en de US Virgin Islands binnen. Het kwam de VS dan ook heel goed uit dat het eiland in 1992 een pro- Amerikaans kabinet kreeg, dat bereid was grote inzet te leveren in de strijd tegen drugs. Naast het bedrag dat de kabinetten Rosselló I en II hier zelf voor vrijmaakten, stroomde er ruimschoots geld uit de VS binnen om de war on drugs ter plaatse gestalte te geven. Het grootste bedrag was weggelegd voor de politie, die alleen al in de periode dertig miljoen dollar extra kreeg. De programma s voor preventie en hulp aan verslaafden waren veel bescheidener, maar liepen toch nog op tot een à twee miljoen dollar. Daarnaast kwamen er intensieve kustpatrouilles en een megaradar om de aanvoer beter te kunnen onderscheppen Boekhout van Solinge Klein Klein Klein Rodríguez Beruff