RAAD VAN DE EUROPESE UNIE. Brussel, 6 september 2005 (29.11) (OR. en) 11978/05 ASIM 35 DEVGEN 166 RELEX 437

Transcriptie

1 RAAD VAN DE EUROPESE UNIE Brussel, 6 september 2005 (29.11) (OR. en) 11978/05 ASIM 35 DEVGEN 166 RELEX 437 INGEKOMEN DOCUMENT van: mevrouw Patricia BUGNOT, directeur, namens de secretaris-generaal van de Europese Commissie ingekomen: 5 september 2005 aan: de heer Javier SOLANA, secretaris-generaal/hoge vertegenwoordiger Betreft: Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's Migratie en ontwikkeling: een aantal concrete ideeën Hierbij gaat voor de delegaties Commissiedocument COM(2005) 390 definitief Bijlage: COM(2005) 390 definitief 11978/05 mj DG H I NL

2 COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, COM(2005) 390 definitief MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD, HET EUROPEES PARLEMENT, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S Migratie en ontwikkeling: een aantal concrete ideeën NL NL

3 MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD, HET EUROPEES PARLEMENT, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S Migratie en ontwikkeling: een aantal concrete ideeën 1. Inleiding In december 2002 stelde de Commissie een mededeling 1 vast die onder meer haar eerste poging bevatte om de verbanden tussen migratie en ontwikkeling duidelijk te maken, om een aantal belangrijke initiatieven voor te stellen en om de samenhang tussen de twee beleidsgebieden te versterken. Intussen blijft de kwestie van migratie en ontwikkeling hoog op de wereldbeleidsagenda staan. Staten en internationale organisaties beschouwen migratie in toenemende mate als een fenomeen dat een aanzienlijke positieve invloed kan hebben op ontwikkeling, op voorwaarde dat een passend beleid wordt gevoerd. Het verband tussen migratie en ontwikkeling is een van de centrale thema s die worden onderzocht door de Global Commission on international migration (GCIM de Wereldcommissie voor internationale migratie), waarvan het verslag in oktober 2005 wordt verwacht. Ook de in het kader van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties voor 2006 geplande High Level Dialogue on Migration and Development (de dialoog op hoog niveau over migratie en ontwikkeling) toont het belang van dit debat aan, vooral voor de ontwikkelingslanden. Op een hoorzitting in maart 2005 behandelde ook het Europees Parlement onder meer deze kwesties. In het licht van deze omstandigheden en tegen een achtergrond van steeds meer globaliserende migratiestromen wil de Commissie hiermee een verdere inbreng doen in dit debat. Zij wordt daartoe aangemoedigd door de Raad 2 en door het Haags Programma dat door de Europese Raad werd goedgekeurd 3. Dit zal ook helpen bij het verfijnen van het concept van gezamenlijke ontwikkeling dat in de conclusies van de Europese Raad van Tampere (1999) is vastgesteld. De Commissie vindt dat de verbanden tussen migratie en ontwikkeling een belangrijke rol kunnen spelen bij het bevorderen van de doelstellingen voor ontwikkeling, zonder dat deze in de plaats treden van de toegenomen officiële ontwikkelingshulp (ODA) en een beter beleid die meer dan ooit noodzakelijk blijven om de millenniumdoelstellingen voor ontwikkeling (MDG s) te bereiken binnen de afgesproken termijn Integratie van migratievraagstukken in de betrekkingen van de Europese Unie met ontwikkelingslanden (COM(2002) 703 van ). In de conclusies over migratie en ontwikkeling van Het Haags Programma is vastgesteld als bijlage bij de conclusies van de Europese Raad van Brussel van Mededelingen van de Commissie van Sneller vorderingen boeken om de millenniumdoelstellingen voor de ontwikkeling te bereiken De bijdrage van de Europese Unie, (COM(2005) 132), Sneller vorderingen boeken om de millenniumdoelstellingen voor de ontwikkeling te bereiken Financiering met het oog op de doeltreffendheid van de ontwikkelingshulp, (COM(2005) 133) en Sneller vorderingen boeken om de millenniumdoelstellingen voor de ontwikkeling te bereiken Samenhang in het ontwikkelingsbeleid, (COM(2005) 134). NL 2 NL

4 Dit document bouwt voort op de mededeling van december 2002, die het kader voor de integratie van migratievraagstukken in de externe betrekkingen van de EU en het ontwikkelingsbeleid verder uitzet. Zoals werd benadrukt in die mededeling en in de conclusies van de Raad van mei 2003 werd bevestigd, moet de integratie van migratieaspecten gebeuren met inachtneming van de algehele samenhang van het externe beleid en de externe maatregelen van de EU en in overeenstemming zijn met de doelstellingen en prioriteiten van de gemeenschappelijke verklaring van de Commissie en de Raad betreffende het ontwikkelingsbeleid van de EG 5. Deze mededeling bestrijkt ook niet alle thema s van de mededeling van Bijzondere nadruk wordt gelegd op een aantal specifieke onderwerpen die hoofdzakelijk betrekking hebben op de Zuid-Noordmigratie, en in het bijzonder op mogelijke maatregelen die op EUniveau zouden kunnen worden genomen in partnerschap met de ontwikkelingslanden van herkomst 6. De Commissie heeft al een aantal concrete stappen ondernomen, met name in het kader van EG-steun aan derde landen, om de invloed van migratie op ontwikkeling te verbeteren. Een aantal daarvan worden nader toegelicht in bijlage Verdere stappen om de invloed van migratie op ontwikkeling te verbeteren De EU is met 25 lidstaten een belangrijke speler op wereldniveau. Om haar beleid verder te ontwikkelen en om te waarborgen dat het migratiebeleid een concrete bijdrage levert aan de doelstelling van een samenhangend ontwikkelingsbeleid, moet zij voortbouwen op de beproefde methoden die door de individuele lidstaten of door niet-overheidsactoren zijn of worden ontwikkeld en moet zij ook leren uit methoden uit andere plaatsen in de wereld, inclusief de ontwikkelingslanden. De Commissie heeft, in de lijn van de conclusies van de Raad van mei 2003 en daarbij de belangrijkste kwesties uit het mondiale debat over migratie en ontwikkeling weergevend, concrete ideeën uitgewerkt voor het verbeteren van de invloed van migratie op ontwikkeling, met bijzondere nadruk op de Zuid-Noordmigratie. Voor elk van deze gebieden wordt in een bijlage een korte voorstelling gegeven van de kwesties waar het om gaat en van de details van de initiatieven die de Commissie voornemens is nemen of overweegt en/of worden aanbevelingen tot de lidstaten gericht over de onder hun verantwoordelijkheid vallende gebieden Overmakingen 7 Het in de laatste jaren toegenomen aantal geregistreerde overmakingen van migranten en de verbeterde kennis over deze financiële stromen hebben veel aandacht van de beleidsmakers Volgens de conclusies van de Raad moet de integratie van migratievraagstukken in de externe betrekkingen van de Europese Unie en het ontwikkelingsbeleid gebaseerd zijn op de politieke dialoog en een plaats krijgen in het strategische kader van de regionale en de nationale strategiedocumenten. Deze doelstellingen verklaren de werkingssfeer van deze mededeling: zij is hoofdzakelijk gericht op migratie van ontwikkelingslanden naar de EU. Migratie binnen de EU en migratie tussen de EU en andere ontwikkelde landen vallen er niet onder. Ook migratie tussen ontwikkelingslanden valt niet onder de mededeling, ook al kunnen sommige ideeën ook in de context van dergelijke stromen relevant zijn. In deze mededeling wordt overmaking ruim gedefinieerd en wordt daaronder begrepen: alle financiële overdrachten van migranten naar begunstigden in hun landen van oorsprong. Dit is ruimer dan de definitie die wordt gebruikt voor betalingsbalansen. NL 3 NL

5 gewekt, aangezien deze stromen de ontwikkelingsdoelstellingen van de landen van herkomst van migranten zouden kunnen helpen bereiken. Uiteraard zullen deze stromen, ondanks hun volume, geen wonderoplossingen voor ontwikkeling zijn. Het gaat om particuliere overmakingen die de ODA (officiële ontwikkelingshulp) niet kunnen vervangen. Niettemin blijven de kosten voor het overmaken van geld en meer algemeen de voorwaarden waaronder dit gebeurt, vaak onbevredigend. Daarom zijn er twee belangrijke gebieden voor beleidsmaatregelen inzake overmakingen, met name het goedkoper, sneller en veiliger maken van geldoverdrachten en het verbeteren van hun invloed op de ontwikkeling in de ontvangende landen. De tijdschaal voor het bereiken van beide resultaten is echter verschillend: op het laatstgenoemde gebied zijn er belangrijke overlappingen en synergieën met het algemene ontwikkelingsbeleid, in het bijzonder de ontwikkeling van de financiële markt en een beter regelgevingskader, die slechts op middellange tot lange termijn kunnen worden bereikt. Het verbeteren van de voorwaarden voor geldoverdrachten daarentegen zou op kortere termijn kunnen gebeuren Het aanmoedigen van goedkope, snelle en veilige manieren om geld over te maken De door de Commissie geplande of overwogen initiatieven en haar aanbevelingen om een goedkope, snelle en veilige stroom van overmakingen te garanderen, kunnen als volgt worden samengevat: Betere gegevens Officiële gegevens over de overmakingsstromen zijn fragmentarisch, vaak gebrekkig en geven geen duidelijk beeld van de alternatieve kanalen voor het overmaken van geld. De Commissie zal initiatieven nemen om het verzamelen van gegevens te verbeteren, teneinde een beter inzicht te krijgen in de omvang van de stromen van door migranten verrichte overmakingen. Zij zal in het bijzonder samen met de lidstaten de mogelijkheid overwegen om per land van bestemming gegevens over de overmakingen te verstrekken. De Commissie zal in samenwerking met instellingen zoals de Wereldbank ook gezinsenquêtes bevorderen waarmee informatie kan worden verzameld over informele kanalen voor het overmaken van geld, waarbij bijzondere nadruk zal worden gelegd op bilaterale kanalen, de zogenaamde bilaterale remittance corridors. Daarnaast zal zij de aanzet geven voor studies om betere informatie te verzamelen over de sector van de overmakingen, de kostenstructuren ervan, mogelijke indicatoren voor een gebrek aan mededinging en technische inefficiënties. Transparantie De Commissie is voornemens om een voorstel voor een richtlijn betreffende betalingsdiensten aan te nemen dat de concurrentie zal doen toenemen en de transparantie zal bevorderen door van aanbieders van betalingsdiensten te verlangen dat zij de kosten (inclusief de wisselkosten) en andere voorwaarden (b.v. de uitvoeringstermijnen) voor de klanten volledig transparant maken. Van de lidstaten zal ook worden verlangd dat zij een register van alle erkende betalingsinstellingen (inclusief de actoren die geldoverdrachten verrichten) bijhouden dat regelmatig wordt bijgewerkt en door het publiek, meer bepaald online, kan worden geraadpleegd. NL 4 NL

6 De Commissie verzoekt de lidstaten ook om initiatieven aan te moedigen die erop gericht zijn op aanvullende en relevante informatie aan migranten te verschaffen en zij zal tevens een dialoog tussen de lidstaten stimuleren om optimale werkwijzen op dit gebied te kunnen vaststellen. Zij zal ook aandacht schenken aan de steunverlening voor het opzetten van een website voor heel Europa waarop informatie wordt verstrekt over de kosten en de voorwaarden die van toepassing zijn op de verschillende kanalen voor het overmaken van geld, inclusief de conventionele. Wettelijk kader Zelfs in de EU met haar grotendeels geïntegreerde financiële markten bestaan er in de regelgeving inzake geldovermakingsdiensten wezenlijke verschillen tussen de lidstaten. De Commissie is voornemens de invoering van gelijke voorwaarden en een geharmoniseerde vergunningsregeling voor de hele Unie te stimuleren. Het verwachte voorstel voor een richtlijn betreffende betalingsdiensten zal ervoor zorgen dat de actoren die overdrachten verrichten, worden onderworpen aan de gepaste voorschriften, die op EU-niveau zijn geharmoniseerd en zijn aangepast aan hun specifiek risicoprofiel. De Commissie zal bovendien de uitwisseling van informatie steunen over marktinitiatieven die erop zijn gericht de kosten van de overmakingsstromen te verminderen. De Commissie is bereid om met geïnteresseerde ontwikkelingslanden te praten over de wijze waarop belemmeringen van overmakingsstromen uit de weg kunnen worden geruimd en om, indien nodig, te overwegen of de Gemeenschap in het kader van haar programma s en de Europese Investeringsbank geen specifieke technische bijstand kunnen verlenen om hun financiële en economische infrastructuur te verbeteren. Technisch kader De Commissie zal voorts de mogelijkheid overwegen om in het kader van het Aeneasprogramma financiële steun te verlenen aan proefprojecten die het gebruik stimuleren van nieuwe technologieën om goedkope, gemakkelijk toegankelijke concurrerende overmakingsdiensten te verlenen waardoor in de ontwikkelingslanden nieuwe economische kansen worden gecreëerd. Toegang tot financiële diensten De Commissie zal de kwestie van de toegang van migranten tot financiële diensten aan de orde stellen in haar contacten met de relevante betrokkenen. Zij is ook bereid om in partnerschap met de betrokken landen initiatieven in overweging te nemen die gericht zijn op het verbeteren van de toegang tot bankdiensten en financiële diensten in de ontwikkelingslanden, met bijzondere nadruk op de mogelijke rol van instellingen voor microfinanciering, en passende begeleidende maatregelen (informatieverstrekking, enz.). Deze initiatieven en aanbevelingen worden nader toegelicht in bijlage 2. NL 5 NL

7 2.1.2 Bevordering van de bijdrage van overmakingen aan de ontwikkeling van de landen van herkomst van migranten. Zoals reeds werd aangegeven, gaat het bij overmakingen om particulier geld, dat alleen naar productieve investeringen zal vloeien wanneer de begunstigden geïnformeerde keuzes kunnen maken en er passende stimulansen bestaan. De ontwikkeling van dergelijke stimulansen en de verbetering van de keuzes in de ontvangende landen maken deel uit van een meer algemene langetermijnbenadering inzake ontwikkeling. De door de Commissie geplande of overwogen initiatieven en haar aanbevelingen ter bevordering van de bijdrage die overmakingen leveren aan de ontwikkeling van de landen van herkomst van migranten kunnen als volgt worden samengevat: Financiële bemiddeling in ontwikkelingslanden De Commissie is bereid om in partnerschap met de betrokken landen en, indien van toepassing, in samenwerking met de EIB de mogelijkheden te onderzoeken om de financiële bemiddeling in ontwikkelingslanden te versterken, onder meer door het bevorderen van partnerschappen tussen instellingen voor microfinanciering en gewone financiële instellingen. Hoewel de Gemeenschap geen kredietlijnen/renouvellerende fondsen en geen garantiefondsen voor microfinancieringstransacties, inclusief die waarbij migranten betrokken zijn, kan financieren, is de Commissie bereid om op die gebieden partnerschappen te overwegen met geïnteresseerde internationale financiële instellingen (IFI's), inclusief de EIB, op voorwaarde dat vooraf met dergelijke instellingen een overeenkomst kan worden bereikt en dat zij de volle verantwoordelijkheid op zich nemen voor de aanwending van de kredietlijn/het garantiefonds. Collectieve overmakingen en co-financieringsregelingen Na een beoordeling van de duurzaamheid, de relevantie en de doeltreffendheid van de door de voormalige begrotingslijn B7-667 gefinancierde proefprojecten (zie bijlage 1), zal de Commissie de mogelijkheid onderzoeken om in de context van de daarvoor bestemde begrotingslijnen financiële middelen te verstrekken voor gezamenlijke projecten van diaspora-organisaties bij voorkeur uit twee of meer lidstaten en plaatselijke organisaties om zo de plaatselijke ontwikkeling te bevorderen. Deze initiatieven en aanbevelingen worden nader toegelicht in bijlage Diaspora als actoren bij de ontwikkeling van het land van herkomst Zoals reeds is aangegeven in het laatste punt van het onderdeel over overmakingen, worden diaspora in toenemende mate erkend mogelijke belangrijke actoren in de ontwikkeling van de landen van herkomst. De door de Commissie geplande of overwogen concrete initiatieven en haar aanbevelingen om een sterkere betrokkenheid van bereidwillige leden van de diaspora bij de ontwikkeling van hun land van herkomst te bevorderen, kunnen als volgt worden samengevat: NL 6 NL

8 Bijstand aan ontwikkelingslanden bij het in kaart brengen en het creëren van banden met hun diaspora De Commissie overweegt om steun te verlenen aan inspanningen die door de landen van herkomst op nationaal of regionaal niveau worden geleverd om databanken op te zetten waarin leden van de diaspora die geïnteresseerd zijn in het bevorderen van de ontwikkeling van de landen van herkomst zich vrijwillig kunnen laten registeren, en meer in het algemeen om de banden tussen die landen en hun diaspora te behouden, in samenwerking met andere donoren. De Commissie verzoekt de lidstaten die dat nog niet doen, een inventaris op te maken van en contacten te leggen met diaspora-organisaties die passende en representatieve gesprekspartners voor het ontwikkelingsbeleid zouden kunnen zijn of die het initiatief zouden kunnen nemen voor ontwikkelingsprojecten in de landen van herkomst. De Commissie staat ook open voor initiatieven van de bij de ontwikkeling van de landen van herkomst betrokken diaspora-organisaties, om een mechanisme in te stellen dat een goede vertegenwoordiging van hun belangen op EU-niveau zou kunnen garanderen, in het bijzonder wat de beleidsgebieden betreft die voor die landen van belang zijn. Jongeren Als aanvulling bij reeds bestaande initiatieven, van met name lokale overheden in het kader van jumelages, die moeten worden aangemoedigd, zal de Commissie de haalbaarheid onderzoeken van jongerenuitwisselingsregelingen die in het bijzonder zijn gericht op migrantengemeenschappen. Zij zal zich daarbij baseren op de ervaring die met andere EUuitwisselingsregelingen is opgedaan. Deze initiatieven en aanbevelingen worden nader toegelicht in bijlage Circulaire migratie en mobiliteit van hoogopgeleide personen Terugkeer van migranten 8, zelfs tijdelijk of virtueel, kan een nuttige rol spelen bij het stimuleren van de overdracht van deskundigheid naar de ontwikkelingslanden, samen met andere vormen van mobiliteit van hoogopgeleide personen. Ook het vergemakkelijken van circulaire migratie zou in dit verband een belangrijke rol kunnen spelen. Bovendien zullen de richtsnoeren die de Commissie als resultaat van het debat na de publicatie van haar Groenboek over economische migratie zal vaststellen, de gelegenheid bieden om dit aspect verder te ontwikkelen en om ontwikkelingskwesties sterker in het immigratiebeleid van de Gemeenschap te integreren. De door de Commissie geplande of overwogen gedetailleerde initiatieven en haar aanbevelingen op deze gebieden, kunnen als volgt worden samengevat: Het potentieel van tijdelijke migratie In het beleid om de invloed van tijdelijke migratie op ontwikkeling te maximaliseren, als aanvulling bij de algemene aanbevelingen betreffende overmakingen, zou de nadruk moeten liggen op het aanmoedigen van circulaire migratie, door voorrang te geven aan de verdere 8 In dit onderdeel moet aan het begrip terugkeer een ruime definitie worden gegeven, die niet beperkt is tot repatriëring in het kader van illegale immigratie. In de meeste gevallen verwijst het feitelijk naar het vrijwillig terugkeren naar het land van herkomst. NL 7 NL

9 tijdelijke aanwerving van werknemers die reeds onder dergelijke regelingen hebben gewerkt en die na afloop van hun contract zijn teruggekeerd, alsook op een passende beloning voor de deelnemende migranten. Daarbij zou men zich bijvoorbeeld kunnen baseren op de praktijk van bepaalde lidstaten om de pensioenbijdragen na afloop van het contract van de werknemer het terug te betalen of zou het land van verblijf een aanvulling op het spaargeld van de werknemer kunnen betalen. Rekening houdend met de resultaten van het debat over het Groenboek over economische migratie, zal de Commissie ook de mogelijkheid onderzoeken om een algemeen kader vast te stellen voor binnenkomst en verblijf van korte duur van seizoensmigranten in de gemeenschappelijke ruimte. Terugkeermigratie vergemakkelijken De Commissie zal de lidstaten en andere geïnteresseerde belanghebbenden verzoeken om hun ervaringen inzake het opstellen en het beheer van programma s voor bijstand bij terugkeer en voor steun aan landen van herkomst bij de succesvolle reïntegratie van terugkeermigranten te delen. In dit kader zal zij met de lidstaten van gedachten wisselen over daarmee verband houdende aangelegenheden inzake visa voor kort verblijf. De Commissie zal de mogelijkheid onderzoeken om maatregelen voor te stellen op gebieden als de overdraagbaarheid van pensioenrechten, de erkenning van diploma s of mechanismen om te waarborgen dat onderzoekers of andere vakmensen die in de EU hebben gewerkt, contact kunnen blijven houden met hun voormalige collega s, om vrijwillige terugkeer te vergemakkelijken en om hen te helpen bij een succesvolle reïntegratie. Tijdelijke of virtuele terugkeer De Commissie stelt voor om voort te bouwen op de bestaande praktijk in de programma s voor tijdelijke of virtuele terugkeer en deze, waar nodig, uit te breiden naar andere delen van de ontwikkelingswereld. Zij zal ook onderzoeken of er in het kader van de communautaire programma s over informatie- en communicatietechnologieën (ICT) steun kan worden verleend aan regelingen voor e-learning. Bovendien zullen in het kader van het zevende kaderprogramma voor onderzoek en ontwikkeling initiatieven worden genomen om gemakkelijker netwerken te creëren tussen de buitenlandse onderzoekers die in de EU werkzaam zijn in het bijzonder onderzoekers die werken op gebieden die rechtstreeks van belang zijn voor de ontwikkelingslanden en onderzoeksinstellingen in hun land van herkomst. De Commissie zal ook onderzoeken hoe kan worden voorkomen dat het recht van verblijf in de EU van leden van de diaspora die dergelijke activiteiten uitoefenen, door de tijdelijke terugkeer naar hun land van herkomst wordt aangetast. De Commissie zal in de toekomst in het kader van het Aeneas-programma steun blijven verlenen aan projecten die migranten of diasporaleden in hun land van herkomst de mogelijkheid bieden duurzame economische activiteiten op te zetten. Daarbij zal de voorkeur worden gegeven aan derde landen waarbij diaspora uit twee of meer lidstaten zijn betrokken. Dergelijke projecten moeten coherent zijn met de ontwikkelingsstrategie van het betrokken derde land. De Commissie zal voorts nader onderzoeken op welke manier geïnteresseerde ondernemers uit de migrantengemeenschappen kunnen bijdragen aan de ontwikkeling van hun land van NL 8 NL

10 herkomst, welke moeilijkheden zij daarbij ondervinden en welk beleid zou moeten worden gevolgd om die te overwinnen. De Commissie zal, als onderdeel van de dialoog met de lidstaten die als follow-up bij deze mededeling op gang zal worden gebracht, het vaststellen van beproefde methodes stimuleren op gebieden als detachering of sabbatsverlof, en de daarmee verbonden socialezekerheidsaspecten, die tijdelijke terugkeer kunnen vergemakkelijken. Deze initiatieven en aanbevelingen worden nader toegelicht in bijlage Verzachten van de nadelige effecten van de braindrain De Noord/Zuid-dimensie is slechts één voorbeeld van het probleem van de braindrain, die ook Noord/Noord- (de Europese Unie wordt ook getroffen) en Zuid/Zuid-dimensies heeft. Het is een uitdrukking van het ruimere fenomeen van globalisering en er bestaat geen eenvormig en eenvoudig beleidsantwoord op deze geweldige uitdaging. Tegelijk is het een probleem dat niet alle ontwikkelingslanden en sectoren treft. Daarom moeten de beleidsantwoorden worden aangepast aan de specifieke behoeften en uitdagingen van elk getroffen land. Bovendien hebben de lidstaten op dit gebied belangrijke bevoegdheden behouden en zijn de communautaire actiemiddelen derhalve relatief beperkt. In 2002 had de Commissie al de idee van een EU-gedragscode geopperd om streng toe te zien op de gevallen waarin deze substantieel negatieve gevolgen zou hebben voor ontwikkelingslanden. Tot dusver heeft dit idee nog geen follow-up gekregen van de lidstaten. Niettemin heeft de Commissie er alle vertrouwen in dat andere initiatieven kunnen worden ontwikkeld om het probleem van de braindrain op basis van onderstaande richtsnoeren aan te pakken: De feiten De Commissie is bereid om, in samenwerking met andere geïnteresseerde organisaties en donoren, inspanningen van belanghebbende ontwikkelingslanden te steunen om hun kennis van hun arbeidsmarkten, inclusief van tekorten of een teveel aan deskundigheid op sectoraal niveau te verbeteren. Dit zou door de landen als grondslag kunnen worden gebruikt om in het kader van hun strategieën voor armoedevermindering oplossingen te formuleren voor de vastgestelde problemen. Als voorbeeld van mogelijke antwoorden bereidt de Commissie momenteel een afzonderlijke mededeling over de aanpak van de personeelscrisis in de gezondheidszorg voor, die erop gericht zal zijn een aantal innovatieve antwoorden op dergelijke crisissen in ontwikkelingslanden voor te bereiden in de bredere context van de gezondheidszorg in die landen. Daarbij zal worden voortgebouwd op het in deze mededeling vastgestelde kader. Aanwerving beheersen De Commissie moedigt lidstaten aan om instrumenten zoals gedragscodes te ontwikkelen om actieve aanwerving te beperken in gevallen waarin dit belangrijke negatieve gevolgen zou hebben voor bepaalde ontwikkelingslanden, in het bijzonder in de sector van de gezondheidszorg, en om hun respectieve inspanningen op dit gebied te coördineren. De Commissie zal er ook naar streven om andere belangrijke landen van bestemming te overtuigen om naar soortgelijke regelingen toe te werken. De mogelijkheden om het aanwervingsbeleid globaal aan te pakken zouden moeten worden onderzocht en dit probleem NL 9 NL

11 zou ter sprake moeten worden gebracht op de geschikte internationale fora, zoals de WHO (Wereldgezondheidsorganisatie). Institutionele partnerschappen stimuleren Het stimuleren van partnerschappen tussen instellingen in de EU en in de betrokken ontwikkelingslanden of ontwikkelingsregio zou een rol kunnen spelen bij de aanpak van de oorzaken van braindrain. In ieder geval zou de precieze combinatie van te nemen maatregelen afhangen van een voorafgaand onderzoek van de specifieke problemen en behoeften van het land of de regio. De maatregelen zouden het oprichten van partnerschappen tussen wetenschappelijke of universitaire instellingen in ontwikkelingslanden en in de EU kunnen omvatten, om gezamenlijk onderzoeksactiviteiten te verrichten. Andere vormen van partnerschappen tussen onderzoeksinstellingen, universiteiten, ziekenhuizen of andere instellingen in ontwikkelingslanden en EU-lidstaten om de braindrain te beperken zouden gedeelde werkregelingen kunnen omvatten waarin wetenschappers, onderzoekers, doctoren, technici of andere deskundigen van ontwikkelingslanden hun werk zouden verdelen tussen een instelling in hun land van herkomst (universiteit, ziekenhuis, onderzoekscentrum, enz.) en een partnerinstelling in een EU-lidstaat. Er kan worden onderzocht of het mogelijk is om aan dergelijke regelingen communautaire steun te verlenen, met name in het kader van het zevende kaderprogramma voor onderzoek en ontwikkeling. Ontwikkelingssamenwerking als een bron van werkgelegenheid voor gekwalificeerde vakmensen in de ontwikkelingslanden De Commissie is van mening dat donoren in de context van de OESO/DAC de operationele mechanismen van hun programma s voor technische bijstand op een bruikbare manier zouden kunnen herzien met de specifieke bedoeling om na te gaan of sterkere stimulansen voor de aanwerving van gekwalificeerde vakmensen uit ontwikkelingslanden kunnen worden gegeven. Deze initiatieven en aanbevelingen worden nader toegelicht in bijlage Follow-up van deze mededeling In deze mededeling met bijlagen brengt de Commissie enkele concrete ideeën naar voren als bijdrage van de EU aan een effectieve vooruitgang op een aantal punten die verband houden met migratie en ontwikkeling. Terwijl sommige van die voorstellen in wezen klaar zijn om ten uitvoer te worden gelegd of het voorwerp zouden kunnen zijn van projecten die voor Gemeenschapssteun in aanmerking komen, bijvoorbeeld in het kader van het Aeneasprogramma 9, dat na afloop van de huidige financiële vooruitzichten als één van de thematische programma s voor Gemeenschapssteun aan derde landen zal blijven bestaan 10, zullen andere voorstellen verder overleg en analyse vergen. Op een aantal gebieden behoort de bevoegdheid om deze voorstellen te implementeren toe aan de lidstaten. En de 9 10 Verordening (EG) nr. 491/2004 van het Europees Parlement en de Raad van tot instelling van een programma voor financiële en technische bijstand aan derde landen op het gebied van migratie en asiel (AENEAS) (PB L 80, van , blz. 1). Zie ook bijlage 1. Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement Het externe optreden via thematische programma s binnen de nieuwe financiële vooruitzichten (COM(2005) 324 van ). NL 10 NL

12 implementatie van deze ideeën impliceert dat een diepgaande dialoog met de belanghebbende landen of regio s van herkomst wordt gevoerd. Volgens de Commissie moet de follow-up van deze mededeling de volgende elementen betreffen: De Raad zou deze mededeling aan een diepgaand onderzoek moeten onderwerpen met het oog op een gecoördineerde implementatie van de erin geformuleerde initiatieven en aanbevelingen. Op grond daarvan zou tussen de Commissie en de lidstaten een multidisciplinaire dialoog moeten worden gevoerd over de onderwerpen die in de mededeling aan bod komen. Daarbij zou bijzondere nadruk moeten worden gelegd op het versterken van de coördinatie van het beleid van de verschillende lidstaten en van het beleid van die lidstaten met dat van de Gemeenschap. Ook de op partnerschap met geïnteresseerde derde ontwikkelingslanden en hun regionale organisaties gebaseerde dialoog zou moeten worden versterkt in het kader van het bestaande institutionele kader en van de bestaande institutionele mechanismen. Daarbij zou de nadruk kunnen worden gelegd op de ondersteuning van de ontwikkelingslanden die bereid zijn om hun migratiesituatie of de regionale migratiesituatie alsmede de behoeften en de problemen die daaruit voortvloeien, te evalueren. Voorts zou deze dialoog kunnen bijdragen tot het vinden van passende oplossingen. Waar nodig zou in de desbetreffende strategiedocumenten aandacht aan deze kwesties moeten worden besteed. Migratieprofielen (zie bijlage 8) zouden een nuttig instrument zijn om die dialoog en die samenwerking te ondersteunen. Versterking van de samenwerking van de Commissie met de relevante internationale organisaties. Uitwisselingen met andere belanghebbenden, in het bijzonder NGO s, sociale partners en het maatschappelijk middenveld, met bijzondere nadruk op de organisaties die diaspora vertegenwoordigen. Deze aspecten worden nader toegelicht in bijlage 7. Voor de implementatie van de in deze mededeling geformuleerde richtsnoeren zal gebruik worden gemaakt van reeds voorhanden zijnde financiële middelen en instrumenten, of van die waardoor deze zouden worden vervangen in de context van toekomstige financiële vooruitzichten. 4. Conclusie In deze mededeling wordt nader ingegaan op een aantal praktische aspecten van migratie en de manier waarop die het ontwikkelingsproces in de landen van herkomst ten goede kunnen komen, waarbij bijzondere aandacht wordt besteed aan de Zuid-Noordmigratie. Sommige initiatieven of aanbevelingen in deze mededeling kunnen ook van toepassing zijn op de Zuid- Zuidmigratie. De Zuid-Zuidmigratie, die een steeds belangrijker fenomeen is voor de ontwikkelingslanden, heeft echter een specifieke invloed op de economische, sociale, politieke en zelfs de milieusituatie van deze landen. De Commissie is daarom voornemens om in de nabije toekomst een diepgaande reflectie aan deze onderwerpen te wijden. In de NL 11 NL

13 mededeling wordt niet ingegaan op de specifiek met vluchtelingen verband houdende thema s. Ten slotte wordt in de mededeling geen aandacht besteed aan de ruimere gevolgen van het immigratiebeleid van de EU voor de ontwikkelingslanden, of aan de integratie van ontwikkelingskwesties in het immigratiebeleid van de EU. Beide groepen onderwerpen blijven op de beleidsagenda van de Commissie staan 11. De Commissie hoopt met deze mededeling een eerste bijdrage te leveren aan het mondiale debat over de verbanden tussen migratie en ontwikkeling, in het bijzonder in het licht van de dialoog op hoog niveau in het kader van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties in Het in deze mededeling voorgestelde beleid, dat wordt uitgewerkt en geïmplementeerd in nauw partnerschap met de landen van herkomst en doorreis en wordt afgestemd op hun behoeften, zal bijdragen tot het verbeteren van de samenhang van de externe dimensie van het immigratiebeleid van de EU met het ontwikkelingsbeleid. 11 De Commissie levert reeds een bijdrage aan het debat over hoe te reageren op vluchtelingencrisissen in de ontwikkelingswereld met haar Mededeling over regionale beschermingsprogramma's (COM(2005) 388), die samen met deze mededeling wordt vastgesteld. NL 12 NL

14 1. Legislative or regulatory reforms ANNEX 1: STEPS FORWARD AT EU LEVEL SINCE 2002 Directive 2004/114/EC on the admission to the EU of third country nationals for the purposes of studies, pupil exchange, unremunerated training, or voluntary service, was adopted on 13 December This Directive lays down common conditions and rules for the admission of third-country students, thus facilitating entry and residence, without, however, containing a right to entry. It is left to Member States discretion whether to apply the Directive to other categories of persons, such as school pupils, unremunerated trainees and people doing voluntary service in the EU. Member States must transpose the Directive by 12 January Furthermore, a Directive on a specific procedure for admitting third-country nationals for purposes of scientific research 2 is expected to be adopted by summer This procedure shall both speed up and ease the admission of researchers from third countries into the EU. In addition, the recent Green Paper on economic migration 3 has triggered a debate on what rules should apply to the admission of migrants for economic purposes. It should lead to new Community initiatives in this field, which the Commission will set out in an Action Plan to be published before the end of 2005 (cf. point 1 of Annex 5). 2. Facilitating return migration According to the Return Action Programme, approved by the Council on 28 November 2002, country-specific return programmes should be designed. The aim of such programmes should be to ensure effective and timely return. Furthermore, the question of creating sustainable solutions as a means to tackle root causes for illegal immigration should be considered. Return, either temporary or permanent, can bring back human, financial, economic and social capital to developing countries. Return programmes should therefore explicitly take this dimension into account. Such was the case of the Afghanistan Return Plan, the first countryspecific return programme adopted by the Council. Moreover, thanks to the financial support of the European Union, over 150 highly qualified and skilled Afghans have returned from Member States to their country of origin in order to support capacity building for relevant Ministries and overall reconstruction efforts. The Afghanistan experience demonstrated that return of nationals can give an important boost to reconstruction and development efforts. Ensuring a good matching between the needs of the developing country and the skills available can be an important factor in making returns successful. The experience gained from the Afghanistan return programme will be used in the planning of similar future country-specific return programmes. Those programmes will also benefit from Community funding within the framework of preparatory actions for a financial instrument for return management in 2005/2006 and from the future European Return Fund for the period Council Directive 2004/114/EC - OJ L 375, , p. 12. Part of the package presented under COM(2004) 178, COM(2004) 811, NL 13 NL

15 as part of the General programme Solidarity and Management of Migration Flows Provision of assistance to pilot projects in the area of migration with an impact on development Since 2001, the Community has provided financial support, within the framework of the now discontinued budget line B7-667, to various preparatory actions for cooperation with third counties in the area of migration and asylum. A number of these preparatory actions seek to maximise the impact of migration on the development of countries of origin of migrants, by facilitating and enhancing the various types of contribution financial contributions, but also skills or other forms of know-how which migrants can make to these countries. For instance, several projects seek to facilitate the involvement of migrants residing in EU Member States in development-friendly activities in their countries of origin, usually with a view to helping them set up or participate in small scale entrepreneurial activities there. In several of these projects migrants organisations in EU Member States play an important role in mobilising and supporting potentially interested migrants. Some projects are oriented toward the permanent return of interested migrants to their country of origin while others are not. Some of these projects also include a component for making it easier for SMEs in countries of origin of migrants to reach out to markets in the EU. Other projects worth noting include an initiative for developing alternative, inexpensive remittance channels based on new technology (debit cards and use of automatic teller machines ATMs); a project for assisting countries in the Mediterranean area and Africa to develop mechanisms for encouraging development-friendly forms of labour migration; and two projects for facilitating the return of Afghan nationals to their country for contributing to the reconstruction effort. The vast majority of these projects are still underway, and it is therefore too early to draw definitive conclusions. An independent evaluation of budget line B7-667 will be carried out; its results will certainly help to identify the activities that this type of instrument can usefully support. On the basis of these three years of preparatory actions, the Aeneas programme, for technical and financial assistance to third countries in the areas of asylum and migration, was established in March 2004 (for the period with a total budget of 250 million). This programme aims to support third countries efforts in better managing migratory flows in all their dimensions (legal and illegal migration, readmission and reintegration of migrants, trafficking in human beings, international protection of refugees and displaced persons). It is intended to be applicable to any third country of interest for the Community. In particular, article 2.2 provides indications on the types of actions that could be undertaken in order to foster closer linkages between migration and development: development of actions aimed at maintaining links between local communities in the country of origin and their legal emigrants and facilitating the contribution of migrants to the social and economic development of communities in their country of origin, including facilitating the use of remittances for productive investments and development initiatives, as well as providing support to micro-credit programmes; 4 Communication from the Commission to the Council and the European Parliament establishing a framework programme on Solidarity and Management of Migration flows for the period COM(2005) 123, ) NL 14 NL

16 facilitation of dialogue and exchange of information between the institutions of the third country and the nationals of that country who are considering emigrating; support for targeted socio-economic reintegration of returnees into their country of origin, including training and capacity-building aimed at facilitating their integration into the labour market. The first call for proposals (2004) was closed on 30 March 2005 and allowed the submission of 83 projects. 4. Mainstreaming migration into development policy and assistance to third countries Since the 2002 Communication, significant steps have been taken to mainstream migration issues into development policy and Community assistance to third countries. In many cases this can contribute to improving the impact of migration on development. A dialogue on migration issues, also touching sometimes on development aspects, has been going on with a number of third countries in the EU s neighbourhood, in the framework of the relevant bodies and in a spirit of partnership. Migration is also increasingly part of the dialogue between the EU and ACP countries, both in a bilateral and regional context. In this context, all Country Strategy Papers, which constitute the framework under which Community assistance to its developing country partners is programmed, were reviewed to assess whether there was a case for addressing migration issues. Although the dialogue on migration issues has just started with some countries, it has already contributed to a better understanding of the migration and development dimension and allowed a number of developing countries to highlight issues such as the mobilisation of diasporas as priorities that should be the focus of Community assistance in the future. NL 15 NL

17 ANNEX 2: INITIATIVES AND RECOMMENDATIONS FOR FOSTERING CHEAP, FAST AND SECURE WAYS TO TRANSFER REMITTANCES Over the past few years, the cost of sending remittances over a number of corridors 5 has come down significantly in some parts of the world. For example, in Latin America, according to the Inter-American Development Bank (IDB), average costs have almost halved from around 15 % at the end the 1990s to 7.9 % by February Still, such rates cannot be called cheap. In addition, progress is far from uniform and the high cost of remitting especially if compared with the cost for intra-euro zone transfers certainly remains an obstacle to higher remittance flows through formal channels. The efforts the EU will make in this area are in line with the commitments taken by the G8 at the Sea Island Summit in June 2004 to ensure a decrease in the cost of remittances 6. The Commission believes that action is needed in the five areas that are addressed in this annex 7. Moreover, as financial institutions are key actors in the area of remittances, the Commission will propose to the European organisations representing this sector to discuss various aspects relating to remittances, in the context of the on-going dialogue within the framework of the European Payments Council. 1. Improving available data on remittance flows and services Policy on remittances needs to be based on accurate data. Unfortunately, this is at present rarely available. Remittance flows through informal channels 8 are almost never covered, and there are indications that formal flows are often grossly under-estimated. In addition, most Member States do not provide a breakdown of remittance flows by receiving country. Improved data would need to cover informal flows, to address the underestimation of formal flows 9, and to provide a detailed breakdown of bilateral flows. Finally, the development of specific studies, such as longitudinal surveys, and ensuring more comparability of international statistics would allow the development of policies that are better targeted and adapted to the situation. More information is also needed about the ways in which money is being transferred and the reasons for doing so. Household surveys could be an important instrument in providing that knowledge 10. Initiatives in this area are already being prepared The notion of corridor refers to pairs of countries a country that is the source of remittances and another country which receives them. Reduce the cost of remittance services through the promotion of competition, the use of innovative payment instruments, and by enhancing access to formal financial systems in sending and receiving countries. In some cases, remittance costs between sending and receiving countries have been reduced by up to 50 % or more. G8 countries believe that similar reductions of high costs could be realised in the case of other countries. In development terms it would make sense to apply all improvements in the transfer of remittances to all other retail financial flows from developed countries to developing countries, not only to those flows involving migrants. i.e. those channels whose flows are not officially recorded, either because the money is transferred physically by the migrant him/herself or by another person he or she has entrusted with this task, or because they are performed by money transfer operators that are not officially registered. On certain corridors, it is estimated that informal flows exceed formal ones in volume. In particular by including transfers by workers residing in a country for less than one year. In compliance with relevant EC legislation on personal data protection in cases where such data would need to be included in the surveys. NL 16 NL

18 with regard to remittance flows from the EU to Latin America, as a follow-up to the Conclusions of the Guadalajara Summit. Work in this area should be co-ordinated with other institutions and international organisations active in this field 11. In addition, it would also be useful to know more about the various types of use of remittances in countries of origin (consumption, investment or savings, and, in the latter case, the type of savings vehicles) and the respective share of the various economic activities for which remittances are used, in the case of investment. Collecting and publishing better data has at least two functions: firstly, it helps policy-makers to take informed decisions; secondly, data on flows in particular remittance corridors can act as a wake-up call to the financial industry that there are business opportunities out there. The experiences of Turkish banks in Germany, Greek banks in countries of Greek emigration or, more recently, Spanish banks vis-à-vis the Latin American communities residing in Spain show that banking institutions, once aware of the potential market represented by remittances, can become quite competitive actors in these markets, thus fostering competition. In the framework of the Inter-Agency Task Force on International Trade in services, the UN- Technical Subgroup on Movement of Natural Persons will carry out work on developing a new definition of remittances within the balance of payments framework, and on developing a statistical framework for the measurement of the economic impact of the movement of persons. The Technical Subgroup recommends changing the definition of workers remittances to a broader concept of personal transfers, which includes all household to household transfers. Official data on remittance flows is patchy, often of mediocre quality and does not reflect alternative remittance channels. The Commission will launch initiatives to improve the collection of data to better understand the size of migrant remittance flows. In particular, it will raise with Member States the possibility of reporting on remittance data by destination. In collaboration with institutions such as the World Bank, it will also promote household surveys which are able to capture informal remittance channels, focusing on selected bilateral remittance corridors. In addition, it will launch studies to gather better information on the remittance industry, its cost structures, possible indicators of a lack of competition and technical inefficiencies. Such studies could shed light on possible ways to improve competition and realise efficiency gains. They should include the identification of main channels by destination (different channels are relevant for different countries of origin), as well as of the cost of a typical remittance through the different relevant channels and analyses of the cost structure of remittance providers and their margins. 11 As far as the Mediterranean region is concerned, the EIB-managed FEMIP (Facility for Euro- Mediterranean Investment and Partnership) has recently launched a study on workers remittances in eight Mediterranean Partner Countries. Its purpose is to identify the constraints of sending funds to Mediterranean countries, to provide innovative solutions to facilitate these flows and mobilize additional savings, as well as to promote their impact on economic development in recipient countries. NL 17 NL

19 2. Increasing transparency A relatively simple but potentially forceful measure to increase competition is to make the information on the costs and other conditions including the exchange rates used that apply to each remittance channel more widely available to the public. Increasing the transparency of the remittance market will enable potential remitters to make better informed choices. A number of Member States have taken active steps to improve transparency in the remittance market 12. The Commission is planning to adopt a proposal for a Directive on payment services which will increase competition and enhance transparency by requiring payment service providers to make charges (including exchange rate conversions) and other conditions (e.g. execution times) fully transparent to customers. It will also require Member States to establish a register of all authorised payment institutions (including money transfer operators), to be updated on a regular basis and publicly available for consultation, in particular online. The Commission also calls on Member States to encourage initiatives aimed at providing any additional and relevant information to migrants and will foster a dialogue amongst Member States with a view to identifying best practices in this field. It will also give consideration to supporting the setting-up of a Europe-wide website providing information on the cost and conditions applying to the various remittance channels, including conventional ones. Such initiatives will make it easier for potential clients to compare the various options available. In addition to benefiting migrants, they would allow comparisons across Member States and help reveal limited competition or other market inefficiencies. The Commission also supports joint efforts by the Committee on Payment and Settlement Systems of the Bank for International Settlements (BIS) and the World Bank to define remittance principles. Applied by money transfer operators on a voluntary basis, they would make it easier for remittance senders to understand what service they can expect for their money. Pre-departure information initiatives in countries of origin, as provided for example in the Philippines, could also contribute to more transparency. 3. Improving the legal framework for remittances * On the EU side, Article 56 of the EC Treaty already facilitates remittance flows by providing for freedom of capital movements between the EU and third countries. However, it is also necessary to ensure that no disproportionate requirement is placed on money transfer operators (MTOs). Whereas some countries only impose light registration requirements on MTOs, others operate licensing systems and some even impose the same requirements as on banking institutions, a step that does not appear justified in terms of prudential risk, since the money transfer business typically does not involve any lending. A lighter hand in regulating would allow a number of presently informal MTOs to be appropriately regulated, thus 12 For example the United Kingdom has sponsored a remittance product survey covering six countries of origin of migrants ( Sending money home? A survey of remittances products and services in the United Kingdom ). Some information on this initiative is available on NL 18 NL

20 retaining their advantages in terms of cost, speed and reliability while addressing public authorities legitimate security concerns. This would help foster competition on the market for formal remittance services. Even within the EU with its largely integrated financial markets, the regulation of remittance services varies substantially from one country to another. The Commission plans to foster the creation of a level playing field with harmonised licensing provisions throughout the Union. The forthcoming proposal for a Directive on payment services will ensure that money transfer operators are subject to appropriate regulatory requirements, harmonised throughout the EU and adapted to their specific risk profile. Whilst ensuring that MTOs are subject to anti-money laundering/terrorist financing measures, this regulatory regime will establish a level playing field for the provision of payment services in the internal market and thus foster competition. The Commission has extensively consulted all stakeholders in preparing the draft Directive. In addition, the Commission will support an exchange of information on market initiatives aimed at lowering the cost of remittance flows. More generally, other steps that increase competition and encourage new entrants into the remittance market are highly beneficial. For example, exclusive agreements that tie up existing large-scale retail networks such as national post offices to a given MTO should be reconsidered, as they unduly limit competition. * On the side of recipient countries, a number of regulations can act in a direct or indirect way as obstacles to remittance flows. For example taxes on remittance flows will reduce the amount of formal remittances; restrictions on capital movements or dual exchange rates will also favour informal channels of remittance transfer; and insufficient competition in the banking sector can be a contributory factor in making remittance payments expensive. The Commission is willing to discuss with interested developing countries ways to overcome obstacles to remittance flows and to consider, where appropriate, whether specific technical assistance to improve their financial and economic infrastructure could be made available by the Community in the framework of its programmes, as well as by the European Investment Bank. The Commission will also continue to coordinate efforts with those Member States that provide similar types of assistance to developing countries. 4. Improving the technical framework for remittances A first issue in this respect is the potential for creating links between EU payment systems and those of developing countries which are the source of significant migration flows to the EU. This could draw on the experience acquired by the EU in setting-up a Pan European Automated Clearing House for retail payments for the introduction of the euro. There is already a precedent in this area, with the establishment of an automated clearing house between the United States and Mexico. Some EU Member States are currently looking at the feasibility of similar schemes, and the Commission wishes to take part in such efforts. The proposal for a Directive on payment services (see above), by supporting the creation of EU-wide infrastructure for the provision of payment services, will in itself make it easier to NL 19 NL