Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Versterking management onderwijsinstellingen Nr. 2 NOTITIE INHOUDSOPGAVE Blz. I. Bestuur, management en onderwijs Inleiding Algemene ontwikkelingen De reactie van de overheid Overzicht beleidsvoornemens en financiële kaderstelling 10 II. Primair onderwijs Inleiding Kenme, ken van het management in het primair onderwijs Ontwikkelingen die het management in het primair onderwijs beihvloeden Beleidsvoornemens ter versterking van het management in het primair onderwijs 17 III. Voortgezet onderwijs Inleiding Kenmerken van het management in het voortgezet onderwijs Ontwikkelingen die het management in het voortgezet onderwijs beïnvloeden Beleidsvoornemens ter versterking van het management in het voortgezet onderwijs 27 IV. Hoger beroepsonderwijs 33 IV.1. Inleiding 33 IV.2. Kenmerken van het management in het hoger beroepsonderwijs 33 IV.3. Ontwikkelingen die het management in het hoger beroepsonderwijs beinvloeden 35 IV.4. Beleidsvoornemens ter versterking van het management in het hoger beroepsonderwijs 37 V. Wetenschappelijk onderwijs 41 V.1. Inleiding 41 V.2. Kenmerken van het management in het wetenschappelijk onderwijs 42 V.3. Ontwikkelingen die het management in het wetenschappelijk onderwijs beihvloeden 43 V.4. Beleidsvoornemens ter versterking van het management in het wetenschappelijk onderwijs 45 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs. 1-2

2 I. BESTUUR, MANAGEMENT EN ONDERWIJS 1.1. Inleiding In ons land heeft lange tijd weinig aandacht bestaan voor het management van onderwijsinstellingen. Daar komt geleidelijk verandering in. In het onderwijs zelf wordt het belang van goed management steeds meer ingezien. Dat is een belangrijke reden waarom wij nu - mede in het kader van de motie-franssen - aandacht schenken aan de mogelijkheden tot versterking van het management van onderwijsinstellingen. Centraal staat hierbij de vraag hoe de kwaliteit en doelmatigheid van het onderwijs kan worden verhoogd door versterking van het management van onderwijsinstellingen. Wij stellen ons op het standpunt dat maatregelen ter versterking van het management van de instellingen een van de noodzakelijke middelen is om kwaliteit en doelmatigheid van het onderwijs te verhogen. Ontwikkelingen binnen en buiten het onderwijssysteem, die verderop in dit hoofdstuk worden beschreven, vergen een adequaat antwoord van onderwijsinstellingen en overheid. Dit stelt hoge eisen aan het management der instellingen. Een belangrijk punt hierbij is dat de bestuurlijke verhoudingen tussen overheid en instellingen, met name in het hoger onderwijsveld, aan veranderingen onderhevig zijn. Een meer afstandelijke besturing door de overheid impliceert een grotere beleidsvrijheid voor de betreffende instellingen. Deze krijgen meer verantwoordelijkheden. Om die verantwoordelijkheden te kunnen dragen is een versterking van het management onontkoombaar. In zijn commentaar op de concept-notitie heeft de Onderwijsraad opgemerkt dat geen helder onderscheid werd gemaakt tussen bestuur en management. Het is begrijpelijk dat de Onderwijsraad deze opmerking maakt, maar het probleem is dat in het Nederlands geen algemeen aanvaarde definitie van beide begrippen bestaat. Zo wordt het begrip management nogal eens geassocieerd met de term bestuur, maar bestuuren management hebben niet in alle gevallen dezelfde betekenis. In deze nota wordt aan het begrip bestuur een beperkte reikwijdte gegeven. Het bestuurjs verantwoordelijk voor de vaststelling van het te voeren beleid in hoofdlijnen, en het draagt er zorg voor dat periodiek de beleidsuitvoering wordt geëvalueerd in het licht van het vastgestelde beleid. In de Nederlandse situatie is het bevoegd gezag een voorbeeld van een bestuur in de hier gebruikte betekenis. Management houdt daarentegen in: het geven van dagelijkse leiding aan handelingen waarin het vastgestelde beleid daadwerkelijk een uitwerking verkrijgt. Het begrip management heeft derhalve betrekking op de dagelijkse leiding. Termen als bestuurspraktijk en bestuurskracht hebben in de praktijk meer verwantschap met het managementbegrip dan met het hierboven gehanteerde bestuursbegrip. Bij gebrek aan een adequaat Nederlands werkwoord voor «managen» zal in deze nota af en toe de term «besturen» worden gebruikt. In één zin samengebracht: het bestuur voert beleid, het management bestuurt. Gegeven deze omschrijvingen is het logisch dat in een nota over meer management het accent wordt gelegd bij organen in het onderwijsstelsel die verantwoordelijk zijn voor de dagelijkse leiding bij het onderwijs. Deze keuze brengt met zich mee dat bestuursorganen - in de hier bedoelde betekenis - alleen dan aan de orde komen, indien ze tevens managementverantwoordelijkheden en - taken hebben. Een universitair college van bestuur bijvoorbeeld heeft niet slechts bestuursverantwoordelijkheden en taken, maar ook en in belangrijke mate managementverantwoordelijkheden en -taken. Op korte termijn zal een dergelijke figuur ook binnen het h.b.o. mogelijk zijn. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

3 De Onderwijsraad stelt in zijn commentaar enkele keren de positie van het bevoegd gezag aan de orde. In alle duidelijkheid zij hier gesteld dat wij in deze beleidsnotitie weliswaar de nadruk leggen op het managementvraagstuk, maar dat daaruit niet mag worden afgeleid dat wij wensen te treden in de verantwoordelijkheden van de bevoegde gezagsorganen. De centrale vraag in deze notitie is welke instrumenten de overheid kan aandragen opdat de instellingen in staat zijn hun management te versterken. Per onderwijssector, van primair onderwijs tot en met het hoger onderwijs, zullen de problemen waarmee het management wordt geconfronteerd verschillen. De situaties van de verschillende sectoren zijn lang niet altijd vergelijkbaar. Daarom wordt in deze nota aandacht geschonken aan de sectoren afzonderlijk. Wel is bij het ontwikkelen van beleidsvoornemens bezien in hoeverre ervaringen in de ene sector vruchtbaar kunnen worden gemaakt in een andere sector. Een college van bestuur-constructie voor het h.b.o. is mede ontleend aan de ervaringen binnen de universiteiten. De voorgestelde maatregelen beperken zich niet tot één managementniveau binnen de instellingen. Zeker binnen de grotere instellingen is de arbeidsdeling zodanig voortgeschreden dat er meerdere managementniveaus en -organen zijn ontstaan. Te denken valt hierbij aan afdelings-, sectie- of studierichtingscoördinatoren, stagecoördinatoren, projectleiders. Kortom, management ten behoeve van de organisatie van het onderwijs. Verder gaat het om management ten behoeve van de organisatie van het beheer. Dit loopt uiteen van de administratie van scholen voor voortgezet onderwijs tot de centrale diensten van instellingen van wetenschappelijk onderwijs. Deze uitgangspunten hebben geleid tot de volgende globale aandachtsverdeling: - het primair onderwijs: de beleidsvoornemens hebben betrekking op het directieniveau, en voor zover aanwezig op organen eronder; - het voortgezet onderwijs: behoudens het voorstel om de mogelijkheid te onderzoeken, om bevoegdheden te delegeren aan de directie hebben de voorstellen uitsluitend betrekking op directie en middenniveau; - het hoger beroepsonderwijs: het voornemen wordt ontvouwd instellingen de bevoegdheid te verlenen taken te delegeren aan een college van bestuur. Het merendeel der maatregelen is gericht op het versterken van het directie- c.q. college van bestuur-niveau en het middenniveau. Het beheersprofiel dat thans ter bespreking ligt in het h.b.o.-veld is hierbij richtinggevend geweest; - het wetenschappelijk onderwijs: de voornemens blijven beperkt tot het centrale niveau binnen de universiteiten, en zijn van betekenis voor het functioneren van de colleges van bestuur. In de verschillende hoofdstukken wordt, waar dat nodig is, aandacht gegeven aan de eigensoortige kenmerken van onderwijsmanagement. In het onderwijs gaat het immers in de eerste plaats om mensen: hun motivatie, hun toekomstverwachtingen, hun opleiding en mogelijkheden. Dit betekent dat bij het vormgeven van het management binnen de verschillende instellingen de positie en belangen van leerlingen en studenten, de onderwijsvragenden, een permanente toetssteen moet zijn. Tegelijkertijd moet bij het nader vorm geven van het management worden verdisconteerd dat, hoe verstrekkend de gevolgen van de technologische ontwikkeling voor het onderwijssysteem ook zijn, de onderwijsgevenden een centrale positie blijven innemen. Deze immers zijn voor een belangrijk deel verantwoordelijk voor de kwaliteit van het onderwijs. Vandaar dat in de nota aandacht is voor zaken als bijscholing en loopbaanbeleid. Ook de Onderwijsraad heeft uitdrukkelijk op het belang van scholing en nascholing gewezen. Tweede Kamer, vergaderjaar , 19132, nrs

4 In dit algemene hoofdstuk gaan wij in op de belangrijkste veranderingen waarmee de onderwijsinstellingen worden geconfronteerd. Dit kunnen veranderingen zijn in de omgeving van die instellingen, maar ook veranderingen binnen het onderwijssysteem zelf. Die veranderingen kunnen de overheid niet onberoerd laten. Immers, volgens de Grondwet is het onderwijs een «voorwerp van de aanhoudende zorg der Regering». De overheid kan op die ontwikkelingen op verschillende manieren reageren. Daarover gaat het laatste deel van deze inleiding. In deze nota nemen wij uitsluitend de door de overheid bekostigde instellingen in beschouwing. Hierbij is geen afzonderlijke aandacht besteed aan de open universiteit. Het wetenschappelijk onderzoek is slechts bij het betoog betrokken voorzover het plaatsvindt in instellingen waarin tevens onderwijs wordt gegeven Algemene ontwikkelingen In de omgeving van het onderwijssysteem - De demografische ontwikkeling Lange tijd is het zo geweest dat de onderwijsinstellingen in Nederland verzekerd waren van een groeiende - of op zijn minst constante - instroom van leerlingen en studenten. Die stroom neemt in de meeste onderwijssectoren nu gestadig af. Voor organisaties waarvan het bestaan en de omvang zo sterk is gekoppeld aan de «input» is dat een ingrijpend probleem. Scholen die het zich vroeger konden veroorloven onderwijsvragenden streng te selecteren zien zich nu gedwongen te gaan werven. - De arbeidsmarkt De toegevoegde waarde van onderwijs bestaat in belangrijke mate uit het (doen) verwerven van kennis en vaardigheden die bijdragen aan de mogelijkheid om maatschappelijke betrekkingen te vervullen. Het vinden van passende arbeid is jarenlang nauwelijks een probleem geweest voor iemand die een diploma kon tonen van een instelling van middelbaar of hoger beroepsonderwijs of van een universiteit of hogeschool. Dat is nu volstrekt niet meer het geval. Omdat de arbeidsmarkt niet alleen door conjuncturele ontwikkelingen in opschudding is geraakt, maar er ook diepgaande structurele veranderingen zichtbaar zijn, worden de onderwijsinstellingen in toenemende mate geconfronteerd met onzekerheid over de «afzet» van hun «produkt». Zij zullen bovendien moeten leren leven met de gedachte dat de maatschappelijke waardering voor de instelling zal stijgen of dalen met de mogelijkheid die hun abituriënten of afgestudeerden hebben om aan een baan te komen. - Krimpende middelen Lange tijd konden de onderwijsinstellingen zich verheugen in een situatie van vrijwel ongeremde financiële groei. De begroting van het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen liet elk jaar een aanzienlijke stijging zien. Alle betrokkenen vonden dat prettig en op den duur vanzelfsprekend. Aan die situatie is een einde gekomen. Niet alleen de te verwachten demografische ontwikkeling speelt hier een rol; de overheid moet ook steeds opnieuw prioriteiten stellen door een afnemend budget. - Technologische ontwikkeling Onderwijs is tot op heden een vorm van dienstverlening met een betrekkelijk marginale technologische component. Het lijkt erop dat wij thans op de drempel staan van een nieuw tijdperk, waarin technologie veel centraler in het onderwijsproces komt te staan. Dat laatste geldt reeds voor belangrijke sectoren in het tertiair onderwijs, waarin vaak alleen door omvangrijke netwerken van kapitaalgoederen geavanceerd werk mogelijk is. Tweede Kamer, vergaderjaar , 19132, nrs

5 - Nieuwe «markten» De te verwachten demografische ontwikkeling heeft tot gevolg dat een kleiner aantal leerlingen en studenten gebruik zal maken van de op dit ogenblik bestaande vormen van onderwijs. Daar staat echter tegenover dat in de toekomst voortdurende na-, bij- en omscholing een vast onderdeel zal vormen van een werkzaam leven. Deze scholing zal voor een deel plaatsvinden in de nu bestaande onderwijsinstellingen. Voor de instellingen van secundair en vooral van tertiair onderwijs ligt hier een belangrijke uitdaging. De conclusie uit het bovenstaande is duidelijk: de onderwijsinstellingen staan voor grote problemen, maar hebben ook nieuwe mogelijkheden tot ontwikkeling en ontplooiing. Voorheen hadden verreweg de meeste onderwijsinstellingen een betrekkelijk stabiele en overzichtelijke omgeving. Deze omgeving ziet er nu anders uit. Onrustig door ombuigingen, fusies, herschikkingen, veranderingen in instroom van leerlingen en studenten. Op langeretermijn onvoorspelbaar door de opkomstvan nieuwe technologieën, veranderende maatschappelijke eisen, of veranderingen in de publieke waardering voor onderwijs. In het onderwijssysteem zelf Wie de gezamenlijke Nederlandse onderwijsinstellingen aan een getalsmatige beschouwing onderwerpt merkt onmiddellijk op dat zij in schaal enorm verschillen: van de kleinste instelling voor primair onderwijs tot de grootste universiteit met een factor Voor alle onderdelen van het bestel geldt echter dat zich in het recente verleden een soms vrij forse schaalvergroting heeft voorgedaan (of in de nabije toekomst zal voordoen) dan wel dat pogingen worden gedaan de huidige schaal als minimum in stand te houden. Zo zijn er de herstructureringsoperatie primair onderwijs, de processen van herschikking en fusie in het voortgezet onderwijs, en de operatie schaalvergroting, taakverdeling en concentratie in het hoger beroepsonderwijs. Hoewel dit voor een deel het gevolg is van demografische ontwikkelingen is ook het besef doorgedrongen dat schaalvergroting of het instandhouden van de huidige schaalgrootte een belangrijke rol speelt bij het verruimen van onderwijskundige mogelijkheden. De afgestudeerde krijgt meer mogelijkheden als hij zijn vermogen om te leren sterk heeft ontwikkeld en het onderwijsbestel is ingericht op wederkerend onderwijs doch tevens als hij zich breed heeft kunnen oriënteren, gevolgd door specialisatie die op het persoonlijke beroepsperspectief is gericht. Dit vraagt om flexibilisering van curricula en individualisering van leerwegen. Beide bewegingen zijn gelukkig in het huidige onderwijs waarneembaar. In vele gevallen gaat de aanpassing van de organisatie van de leerstof samen met vernieuwing van de inhoud. Het is duidelijk dat deze grote veranderingen belangrijke organisatorische en onderwijskundige gevolgen hebben. De interne organisatie van de instelling zal ingewikkelder worden door veranderingen in de omvang en samenstelling van de instellingen, veranderingen in de samenstelling van de bevolking van de onderwijsinstelling en veranderingen in de aard, organisatie en inhoud van onderwijsleerprocessen. In het voortgezet en hoger onderwijs is al enige tijd een toenemende arbeidsdeling waarneembaar. Die hangt samen met nieuwe vakken of studie-onderdelen, nieuwe diensten die onderwijsinstellingen hun leerlingen of studenten aanbieden (in de vorm van bijvoorbeeld individuele begeleiding, beroepskeuze, het inhalen van achterstanden) en met organisatorische differentiatie en/of schaalvergroting. Waar schaalvergroting verdere taakverdeling mogelijk maakt, doen technologische ontwikkelingen en de flexibilisering en individualisering van curricula de behoefte er aan toenemen. Nieuwe taken en functies doen, Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

6 vooral in het beroeps- en universitair onderwijs, hun intrede en moeten in het onderwijs worden geïntegreerd; de leraar «die alles kan» is zeer snel bezig te verdwijnen. Gevolgen van deze ontwikkelingen voor het management De onderwijsinstellingen moeten adequaat op deze ingrijpende wijzigingen kunnen reageren. Het behoeft geen betoog dat in een dergelijke situatie hoge eisen worden gesteld aan het management van de instellingen, en wel op vrijwel alle terreinen: het voeren van een goed personeelsbeleid, het zo doelmatig mogelijk inzetten van de beschikbare middelen, het leiden en begeleiden van onderwijskundige veranderingen en het bevorderen en instandhouden van een gunstig werkklimaat. Het voeren van een goed personeelsbeleid is juist in deze tijd een der belangrijkste taken voor het management. Weliswaar berust de verantwoordelijkheid hiervoor formeel bij het bevoegd gezag, maar dit beperkt zich doorgaans tot het benoemings- en ontslagbeleid. In een stabiele situatie zou dat overigens ook voldoende zijn. Gezien de omvang en de aard van de problemen die zich aandienen is echter een voortdurende zorg van de dagelijkse leiding voor het personeelsbeleid vereist. Vrijwel alle sectoren hebben te maken met een forse reductie van het aantal formatieplaatsen. Gevolg daarvan is niet alleen dat sommige personeelsieden hun oorspronkelijk sterk omlijnde functie zullen verliezen, maar ook dat er slechts in beperkte mate sprake is van nieuwe instroom. Het is, gezien de situatie op de arbeidsmarkt, alleszins begrijpelijk dat veel onderwijsgevenden sterk hechten aan hun huidige functie. De mobiliteit daalt daardoor sterk, terwijl er bovendien vergrijzingssymptomen waarneembaar zijn. Dit kan een klimaat oproepen, dat demotivatie en dalende arbeidsvoldoening bij het personeel veroorzaakt. Het is een belangrijke taak voor het management om deze tendensen te voorkomen of, wanneer zij zich voordoen, te bestrijden. Een van de mogelijkheden hiertoe is een zodanige loopbaanbegeleiding dat het personeel een brede inzetbaarheid ontwikkelt. Dit laatste is des te meer noodzakelijk, omdat als gevolg van onder andere technologische ontwikkelingen en schaalvergroting een voortgaande taak- en functiedifferentiatie zal optreden. Werd hierboven opgemerkt dat de leraar «die alles kan» in snel tempo bezig is te verdwijnen, nu kan worden gesteld dat ook de leraar «die maar één ding kan» in een uiterst moeilijke positie zal komen te verkeren. Het management zal ook zorg moeten dragen voor een doelmatige inzet van de middelen. Hoewel de situatie per sector soms aanzienlijk verschilt, is er een duidelijke tendens tot verruiming van de bestedingsvrijheid. Dat betekent dat beslissingen die tot voor kort door de centrale overheid werden genomen nu door het bestuur en/of de instellingsleiding moeten worden genomen. Voor het management ligt hier een nieuwe taak, ook wanneer de beslissingen formeel door het bevoegd gezag worden genomen. Het management zal de besluitvorming moeten voorbereiden en in een later stadium de uitvoering van de genomen besluiten ter hand moeten nemen. Juist in een situatie waarin vele onderwijskundige veranderingen zichtbaar zijn is het een taak voor het management deze veranderingen te begeleiden. De instellingen zullen steeds meer te maken krijgen met veranderende eisen die aan het onderwijsaanbod worden gesteld, eisen die bovendien niet steeds in eikaars verlengde liggen. Enerzijds is er de wens naar verdere individualisering van het onderwijsaanbod door meer aandacht te besteden aan de belangstelling en de behoeften van leerling of student, anderzijds moet het onderwijs zich meer richten op de behoeften van de samenleving. Deze wensen kunnen goed op elkaar aansluiten, zij Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

7 kunnen soms met elkaar strijdig zijn. Zeker is dat de onderlinge verhoudingen voortdurend zullen wisselen. Dat eist van het management grote flexibiliteit en wendbaarheid alsmede een open oog voor nieuwe ontwikkelingen, ook wanneer de contouren daarvan nog maar vaag zichtbaar zijn. Een gunstig werkklimaat, zowel voor hen die onderwijs geven als voor hen die onderwijs ontvangen, is uiteraard niet het vanzelfsprekend resultaat van een goed personeelsbeleid, een doelmatige inzet van middelen en het actief reageren op onderwijskundige en maatschappelijke ontwikkelingen. Het belang hiervan is echter onmiskenbaar. Belangrijk voor de opbouw en instandhouding van een gunstig schoolklimaat is onder andere een consistent en geïnspireerd management De reactie van de overheid De reactie van de overheid op de tot nu geschetste veranderingen en de daaruit voortvloeiende gevolgen voor onderwijsinstellingen hangt samen met het antwoord op de vraag naar de gewenste wijze van sturing door de overheid. Eén van de mogelijkheden is verdere uitbreiding en detaillering van de regelgeving. Dan moet zoveel mogelijk door of namens de minister wordt geregeld, waarin uitzonderingen door of namens hem worden goedgekeurd en waarin door of namens hem wordt gecontroleerd. De overheid kan echter ook voor een globaler patroon van sturing kiezen, waarbij detailbemoeienis zoveel mogelijk wordt vermeden. Dit kabinet kiest daarvoor. Onderzocht zal worden - in het kader van de motie-franssen - op welke onderdelen kan worden afgezien van nu bestaande gedetailleerde regelgeving, waarbij tevens aandacht zal worden geschonken aan de vraag of het mogelijk is de bestedingsvrijheid voor bepaalde sectoren van het onderwijs te verruimen. Gevolg van dit terugtreden van de overheid is dat een sterk beroep wordt gedaan op de eigen verantwoordelijkheid van de verschillende onderwijsinstellingen en dat de overheid bereid moet zijn aanvaardbare risico's te nemen bij het overlaten van beslissingen aan het veld. ' Met nadruk zij hier opgemerkt dat professionalisering van het management niet hetzelfde is als de introductie van beroepsbestuurders. Bedoeld is, dat een grotere deskundigheid op het terrein van management noodzakelijk is. Soms kan dat het best gebeuren door de introductie van beroepsbestuurders, maar veelal zal dit niet nodig zijn. Overigens is versterking van management nooit een doel op zichzelf: het staat ten dienste van de kwaliteit van het onderwijs. Belangrijk is voorts de vraag of, bij een spoedige globalisering van regelgeving, het management van de verschillende onderwijsinstellingen voldoende is toegerust om zijn taken en bevoegdheden op adequate wijze uitte oefenen. Gezien de turbulentie in en rond het onderwijssysteem (krimpende middelen, technologische ontwikkelingen, nieuwe «markten», onderwijskundige veranderingen) en ook gezien het feit dat besturende instanties vele en veelsoortige problemen zullen moeten oplossen die vroeger door de centrale overheid werden opgelost, is er alle reden om er voor te pleiten dat het management van de instellingen wordt versterkt. Bij veel onderwijsinstellingen is het immers nog zo dat managementtaken worden vervuld door personen die op een dergelijke taak niet adequaat zijn voorbereid. Wij constateren met instemming dat dit bij veel instellingen ook wordt beseft en dat een groeiend aantal mensen zich goed wil voorbereiden op managementtaken. Wij vinden een verdere professionalisering van het management dringend noodzakelijk 1. Er zijn geen algemene regels te stellen voor de wijze waarop die professionalisering vorm zal moeten krijgen. Daarvoor zijn de verschillen tussen sectoren en per sector té groot. Hierboven werd reeds gewezen op de zeer uiteenlopende omvang van de onderwijsinstellingen. Dat is niet het enige, misschien zelfs niet het belangrijkste verschil. Het zal duidelijk zijn dat bijvoorbeeld een instelling voor hoger beroepsonderwijs «nieuwe stijl» een aanmerkelijk complexere structuur zal vertonen dan een school voor primair onderwijs. Ook is het zo dat instellingen voor hoger onderwijs hun programma kunnen afstemmen op volwassenen die uit vrije wil naar de onderwijsinstelling komen en in Tweede Kamer, vergaderjaar ,19132, nrs. 1-2

8 staat mogen worden geacht wensen en kritiek te formuleren op het programma dat wordt aangeboden. In het primair onderwijs en de eerste fase van het voortgezet onderwijs heeft men te maken met leerplichtige leerlingen en worden wensen en kritiek niet uitsluitend door de leerlingen zelf, maar - in hun belang - ook door anderen naar voren gebracht. Een ander verschil is dat bij de instellingen van primair voortgezet en hoger beroepsonderwijs de overheid, in tegenstelling tot de situatie in het wetenschappelijk onderwijs, geconfronteerd wordt met honderden bevoegde gezagsorganen. De opsomming van verschillen tussen de onderscheiden onderwijssectoren kan moeiteloos worden aangevuld. Het hierboven aangeduide volstaat echter om de stelling te ondersteunen dat men zich bij het denken over professionalisering van het management niet mag beperken tot één type organisatie. Dit zou de variëteit miskennen en bovendien een belemmering vormen voor innovatie die nodig is als gevolg van technologisering en omgevingsverandering in de organisatie. In de volgende paragrafen wordt per onderwijssector ingegaan op ontwikkelingen die reeds in gang zijn gezet en worden wenselijke maatregelen nader toegelicht. Weliswaar zal vereenvoudiging van regelgeving belemmeringen voor gewenste ontwikkelingen uit de weg kunnen ruimen, maar daarmee is nog niet de garantie gegeven dat de gewenste ontwikkelingen zich ook daadwerkelijk zullen voltrekken. Men zal immers ook voorbereid moeten zijn op tegenstand. Professionalisering, in een aantal gevallen zelfs verzelfstandiging van management, versterking van de technologische structuur, vergaande taak- en functiedifferentiatie, het zijn geen zaken die onmiddellijk door alle betrokkenen zullen worden toegejuicht. Positieve prikkels zullen onmisbaar zijn. Wij bestuderen nu op welke wijze hieraan het best gestalte kan worden gegeven; te denken valt bijvoorbeeld aan het (mede)hanteren van outputfinancieringsmechanismen in het hoger onderwijs. Geconstateerd kan overigens worden dat de concurrentie binnen het onderwijs reeds als prikkel functioneert: in het hoger onderwijs functioneert de Open Universiteit reeds als zodanig, bij het volwassenenonderwijs kan men een groeiend aantal particuliere instellingen waarnemen die dag/avondonderwijs verzorgen. In de volgende hoofdstukken zullen de diverse onderwijssectoren aan een nadere beschouwing worden onderworpen: het primair onderwijs, het voortgezet onderwijs, het hoger beroepsonderwijs en tenslotte het wetenschappeüjk onderwijs. De opbouw van deze hoofdstukken is zoveel mogelijk gelijk gehouden. Na een korte inventarisatie van de voornaamste kenmerken van het management van de desbetreffende sector, zal allereerst worden ingegaan op de wijzigingen in de omgeving van deze sector. Daarbij komen de eerder genoemde algemene factoren aan de orde (demografische ontwikkeling, krimpende middelen e.d.), maar ook factoren die voor één onderwijssector van specifiek belang zijn en voor de andere veel minder. In het laatste deel van elk hoofdstuk bespreken wij de beleidsvoornemens die ons voor de desbetreffende sector voor ogen staan Overzicht beleidsvoornemens en financiële kaderstelling Per onderwijssector geven we hier alvast een samenvatting van de belangrijkste beleidsvoornemens. Het primair onderwijs - Aan de nascholing van schoolleiders zal extra zorg worden besteed. Voor de aspecten planmatig onderwijsvernieuwen en teamcoaching is een nascholingspakket in voorbereiding. - Aan het bevoegd gezag zal expliciet de mogelijkheid worden gegeven in plaats van één directeur, twee directeuren te benoemen. Tweede Kamer, vergaderjaar , 19132, nrs

9 - In het kader van het emancipatiebeleid stimuleert de overheid vrouwen mee te dingen naar de functie van directeur. Het voortgezet onderwijs Een aantal beleidsvoornemens is gericht op de versterking van het management. - Het bevoegd gezag van de scholen wordt gestimuleerd de taken van de schoolleiding een duidelijker profiel te geven ter versterking van het proces management. Gerichte regelgeving is het beleidsinstrument dat hiervoor aangewend zal worden. - Naar de mogelijkheden tot delegatie en vergroting van de beleidsruimte door het bevoegd gezag aan de schoolleiding zal naar alle waarschijnlijkheid een onderzoek worden ingesteld. - Onder andere door verruiming van de bestedingsruimte wordt de beleidsruimte vergroot. De navolgende beleidsvoornemens zijn gericht op versterking van de toerusting van het management. Hierbij wordt een nader onderscheid gemaakt tussen structurele maatregelen en maatregelen die gericht zijn op het wegnemen van knelpunten op de korte termijn. Als structurele maatregelen worden onder andere genoemd: - scholings-/nascholingsmaatregelen; - de ontwikkeling van management-instrumenten; - de mogelijkheid tot aanstelling van een financieel-economisch adjunctdirecteur; - voorstellen tot vergroting van de mobiliteit en doorstroming van schoolleiders; - instelling van een netwerk van schoolmanagementconsulenten; - introductie van vormen van interim-management; - onderzoek van schoolmanagement. Bij de maatregelen die gericht zijn op het wegnemen van knelpunten op de korte termijn wordt aandacht geschonken aan: - integratie-management; - coördinatie brugperiode/onderbouw bij fusies; - de reorganisatie van de afdelingsstructuur 2e fase aan dag- en avondscholen c.q. scholengemeenschappen met een groot aantal nevenvestigingen. Het hoger beroepsonderwijs Ook voor het hoger beroepsonderwijs is een aantal beleidsvoornemens gericht op de versterking van de bestuurskracht van het management. - De onderwijsorganisatie zal versterkt worden. Op het niveau van studierichting of opleidingsstroom zal voorzien worden in een zekere bestuurlijke organisatie. Ook zal er een studierichting of opleidingsstroom overstijgend coördinatie-instituut tot ontwikkeling gebracht moeten worden. - De instellingen zullen zelf moeten werken aan een versterking van de beheersorganisatie en het beheer binnen de kaders van een door de overheid opgesteld beheersprofiel. - Een nieuw bekostigingssysteem wordt geïntroduceerd, waarbij in het kader van een toegekende bestedingsvrijheid voor de instellingen een onderwijs- en een beheersprofiel zal worden geïntroduceerd. - De rechtspositie van het personeel zal op een aantal punten worden aangepast. De hieronderstaande beleidsvoornemens zijn gericht op de versterking van de toerusting van het management. Als structurele maatregelen worden genoemd: - een nascholingsprogramma waarin een oriëntatie- en een professionaliseringsprogramma zijn opgenomen. - de ontwikkeling van management-instrumenten. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

10 Waar het gaat om maatregelen die zijn gericht op het wegnemen van knelpunten op de korte termijn wordt ingegaan op faciliteiten bij fusie en reorganisatie en op de sociale gevolgen voor het management bij fusies. Het wetenschappelijk onderwijs Op korte termijn achten wij ter versterking van het management de volgende maatregelen wenselijk: - het versterken van de beheersorganisatie Overwogen wordt of een beheersprofiel voor het w.o. moet worden ontwikkeld; - het vergroten van de bestedingsvrijheid in het kader van een ander plannings- en bekostigingssysteem; - het bevorderen van organisatie-onderzoek naar de mogelijkheid de bestuurskracht van de instellingen te versterken. Realisatie van een aantal van de hier vermelde beleidsvoornemens zal in meer of mindere mate financiële ondersteuning vragen. In het hiernavolgende overzicht is de omvang van deze financiële ondersteuning voor de onderscheiden onderwijssectoren aangegeven. Hieruit blijkt dat voor het wetenschappelijk onderwijs geen extra middelen beschikbaar zijn. Dit houdt enerzijds verband met het gegeven dat instellingen van wetenschappelijk onderwijs reeds over een aanzienlijke bestuurskracht beschikken, anderzijds met de aard van de in het wetenschappelijk onderwijs voorgestelde maatregelen. Voor de overige onderwijssectoren geldt de volgende verdeling van de prioriteit management: Basisonderwijs Voortgezet onderwijs Hoger beroepsonderwijs (x f 1 rnln. ) 1, ,5 2,4 3,7 10,5 2,4 3,7 10,5 2,4 3,7 10,6 2,3 Totaal 1,0 16,6 16,6 16,6 16,6 Zoals uit bovenstaand overzicht duidelijk blijkt, is bij de toedeling van gelden van de prioriteit management de nadruk gelegd op het voortgezet onderwijs. Daarnaast waren er binnen de bestaande financiële kaders reeds middelen afgezonderd voor versterking van het management. Voor het basisonderwijs betreft het hier - naast de versterking van de schoolleiding in kader van de nieuwe formatieregeling WBO - voor de jaren 1985 en 1986 bedragen ter grootte van f 1,3 respectievelijk f 1,8 miljoen ten behoeve van kleine scholen in het kader van de realisatie schoolwerkplan ontwikkeling. Voor het voortgezet onderwijs is voor 1986 e.v. f5,9 miljoen beschikbaar voor versterking schoolmanagement. Derhalve zijn voor versterking van het vo-schoolmanagement in totaal de volgende bedragen beschikbaar: 1986 f 16,4 miljoen, 1987 f 16,4 miljoen, 1988 f 16,4 miljoen en 1989 f 16,5 miljoen. Hiervan is circa 80% bestemd voor faciliteiten aan vo-scholen en omstreeks 20% voor ontwikkelingswerk. Voor het h.b.o. tenslotte is voor dit doel in 1986 f3,5 miljoen beschikbaar, terwijl voor de jaren daarna bedragen van f 11,8 (1987), f20,2 (1988) en f25,0 miljoen (1989) zijn uitgetrokken voor de structurele versterking van de bestuurskracht van h.b.o."instellingen. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nrs

11 II. PRIMAIR ONDERWIJS Inleiding Opvallend en kenmerkend voor het primair onderwijs is de dichte spreiding en de relatief geringe omvang van de afzonderlijke voorzieningen. Er zijn nu ongeveer scholen voor kleuter en lager onderwijs en circa 1000 scholen voor buitengewoon onderwijs. Het aantal leerlingen en als gevolg daarvan het aantal leerkrachten per eenheid is relatief beperkt. De taken van het management in het primair onderwijs worden enerzijds uitgevoerd door het bevoegd gezag en anderzijds door de schoolleiding (de directeur en eventueel de adjunct-directeur). De in de inleiding beschreven algemene ontwikkelingen die van betekenis zijn voor het management binnen scholen, hebben in de sector voor het primair onderwijs een gedeeltelijk eigen betekenis. Primair onderwijs is, afgezien van het voortgezet speciaal onderwijs, geen eindonderwijs. Daarmee hebben de in hoofdstuk 1 beschreven veranderingen van buitenaf een eigen dimensie gekregen. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op die veranderingen die voor het primair onderwijs van wezenlijk belang zijn. Vervolgens zullen de belangrijkste onderwijskundige veranderingen worden belicht. Van beide wordt vervolgens aangegeven wat daarvan van invloed is op de managementtaken van zowel het bevoegd gezag als de schoolleiding. De belangrijkste beleidsvoornemens in dit hoofdstuk hebben betrekking op de schoolleiding en vooral op het aspect van de nascholing van deze groep docenten. De taken van het schoolmanagement liggen op het terrein van het sturen van de schoolorganisatie in een situatie die zowel door externe als interne invloeden, sterk aan veranderingen onderhevig is. Dat vraagt naast de vakinhoudelijke kennis van de leraar/directeur of adjunct-directeur een houding en vaardigheid om leiding te kunnen geven aan een schoolteam. Aangezien de meeste directeuren en adjunct-directeuren in de eerste plaats leraar zijn, en daarvoor ook zijn opgeleid, is het beleid er op gericht mogelijke lacunes in kennis op het terrein van het management binnen de school op te vullen. De activiteiten die in deze notitie voor het primair onderwijs worden genoemd zijn geplaatst in het perspectief van de invoering per 1 augustus 1985 van de Wet op het Basisonderwijs (WBO) en de Interimwet op het speciaal onderwijs en voorgezet speciaal onderwijs (ISOVSO). Een groot deel van de beleidsvoornemens voor het schoolmanagement zijn reeds getroffen of worden voorbereid in hot kader van nieuwe wetgeving voor het primair onderwijs. De versterking van het management staat in het teken van de vernieuwing van het primair onderwijs binnen de kaders van WBO en ISOVSO Kenmerken van het management in het primair onderwijs In de sector van het primair onderwijs zijn in het management een tweetal lagen te onderscheiden: - het bevoegd gezag en - de directeur van de school. (Die functioneert in teamverband met de overige leraren en die eventueel wordt bijgestaan door een adjunct-directeur). Elke onderwijsinstelling in de sector van het primair onderwijs die door het Rijk wordt bekostigd heeft een wettelijk erkend bevoegd gezag. Dit bevoegd gezag is voor het functioneren van de school in al zijn facetten verantwoordelijk. Formeel bezien vervullen schoolleiders en onderwijsgevenden binnen de bestuurlijke structuur van het primair onderwijs nauwelijks een rol. Tweede Kamer, vergaderjaar , 19132, nrs

12 Het bevoegd gezag Het bevoegd gezag over een gemeentelijke openbare school is in handen van het college van burgemeester en wethouders, voor zover de gemeenteraad niet anders bepaalt. De scholen voor het bijzonder onderwijs staan onder gezag van een schoolbestuur, een rechtspersoon met volledige rechtsbevoegdheid. Afgezien van deze formele bevoegdheidsverhoudingen geldt voor de bevoegde gezagsorganen dat zij onderling in omvang en daarmee in bestuurskracht sterk verschillen. In de grote steden zijn naast het bevoegd gezag van het gemeentelijk openbaar onderwijs, dikwijls grotere bestuursorganen gevormd, waarbij meerdere scholen onder één bevoegd gezag zijn komen te vallen. Toch is dit een relatief beperkt verschijnsel. Van de in totaal 3500 bevoegde gezagsorganen die onder de Wet op het basisonderwijs erkend worden, zijn er meer dan 2000 die slechts één school voor basisonderwijs beheren. Voor dergelijke schoolbesturen (inclusief de kleine gemeenten met slechts één school) is het uitoefenen van alle formele taken en bevoegdheden op onderwijskundig, juridisch, bouwtechnisch en financieel gebied dikwijls een zeer omvangrijke taak. Op administratief gebied is in veel gevallen aansluiting gezocht bij een administratiekantoor. Maar nog altijd zijn 3000 van de scholen uit het huidige bestand van kleuter- en lagere scholen niet bij een administratiekantoor aangesloten. Hoe deze verhouding onder de Wet op het basisonderwijs zal zijn is niet exact bekend, maar vast staat dat ook dan een aantal bevoegde gezagsorganen zelfstandig de salarisadministratie en dergelijke zal gaan voeren. In de kleine bestuurseenheden wordt door weinig mensen veel werk verzet om enerzijds een goede gesprekspartner voor het Rijk, de provincie en de gemeente te zijn en anderzijds om het onderwijsproces binnen de school in al zijn aspecten daadwerkelijk te besturen. De directeur en het schoolteam Gelet op de formele bevoegdheden van het bevoegd gezag voor het personeel en de interne organisatie heeft de rijksoverheid op personeelsgebied geen bevoegdheden. Daarmee heeft het in deze notitie bespreken van het schoolleiderschap een bijzondere dimensie. Op welke wijze bevoegd gezag en personeel het intern personeelsbeleid en de interne organisatie regelen is een kwestie van overleg tussen deze twee partijen. Dat betekent dat er vele vormen van schoolleiderschap mogelijk worden gemaakt door schoolbesturen, zonder dat de overheid daar bewust richting aan geeft. De taken van de directeur van een school voor basisonderwijs of een school voor (voortgezet) speciaal onderwijs staan beschreven in artikel 14 van de Wet op het basisonderwijs en artikel 22 van de ISOVSO: «Aan elke school is een directeur verbonden, bij wie onder verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag de onderwijskundige, organisatorische en huishoudelijke leiding berusten». In veel gevallen heeft het bevoegd gezag voor de uitoefening van een aantal taken de schoolleiding gemandateerd. Vooral bij schoolbesturen die slechts één school te beheren hebben, zal de directeur degene zijn die voor een belangrijk deel de beslissingen van het bevoegd gezag mee stuurt. Daarbij oefent het bevoegd gezag vooral een repressief toezicht uit. Afhankelijk van het aantal leerlingen of leraren heeft een school een adjunct-directeur. Voor het basisonderwijs geldt dat bij meer dan 100 leerlingen een adjunct-directeur kan worden aangesteld. Bij minder dan 100 leerlingen wordt een van de leraren als plaatsvervanger aangewezen. Voor het speciaal onderwijs is de aanstelling van een adjunct-directeur afhankelijk van het aantal leerkrachten. De omvang van de scholen in het primair onderwijs is er de oorzaak van dat slechts in uitzonderingsgevallen sprake is van een fulltime directeur. Er zijn weinig grote scholen (slechts 1%). Alleen bij grote scholen is een leraar op een school voor basisonderwijs Tweede Kamer, vergaderjaar ,19132, nrs

13 geheel vrijgesteld voor de uitoefening van de directeurstaken. De taak van de schoolleider kent veel dezelfde elementen als die van de leraar. Het verschil tussen directeur en de overige onderwijsgevenden is mede daarom ook niet erg groot. Zij hebben allen dezelfde vooropleiding en staan voor een groot deel voor een gelijksoortige taak: het geven van onderwijs. In de uren dat de directeur (en de adjunct-directeur) zijn vrijgesteld van het geven van onderwijs, worden zij geacht een veelheid van zeer uiteenlopendetaken te verrichten. Zo heefteen basisschool meestal geen conciërge en ook geen administratieve hulpkracht. Uit waarnemingen blijkt dat veel tijd van de schoolleider wordt gevraagd bij de planning van het onderwijskundig proces aan de hand van het schoolwerkplan. De veelheid van zeer uiteenlopende werkzaamheden maakt de taak van de directeur zeer complex. De overige leden van het schoolteam zijn dikwijls zeer nauw betrokken bij de uitvoering van delen van het takenpakket dat formeel aan de schoolleider behoort. Interne democratisering Bij het primair onderwijs is het bevoegd gezag gebonden aan de bepalingen van de Wet medezeggenschap in het onderwijs. Deze wet verplicht het bevoegd gezag een medezeggenschapsreglement vast te stellen voor hen die bij de school zijn betrokken. Aan iedere school wordt een medezeggenschapsraad verbonden. De raad brengt advies uit over onder meer de vaststelling of wijziging van het schoolwerkplan, belangrijke wijzigingen in de algemene organisatie van de school, beëindiging en belangrijke inkrimping of uitbreiding van de werkzaamheden van de school. De uitvoering van de wet geeft vorm aan de gegroeide behoefte aan inspraak bij zowel personeel als ouders, verzorgers of voogden van de leerlingen. De betrokkenheid van de ouders bij het onderwijs komt in het primair onderwijs op meer manieren tot uitdrukking. Het primair onderwijs kent bijvoorbeeld leesmoeders, hulp bij het beheer van de schoolbibliotheek en het helpen in de schooltuin. Bevoegd gezag en schoolteam worden geacht zorgvuldig te overleggen in de medezeggenschapsraad, alsmede de vele activiteiten van de ouders in de school in goede banen te leiden Ontwikkelingen die het management in het primair onderwijs beïnvloeden Algemene tendenties Vernieuwingen vanuit het onderwijssysteem en veranderingen van buitenaf hangen sterk met elkaar samen. Het verschijnsel van het dalend aantal leerlingen is voor een belangrijk deel het primair onderwijs (vooral het basisonderwijs) al gepasseerd. Dit heeft in de afgelopen jaren geleid tot verkleining van het aantal voorzieningen, gekoppeld aan vraagstukken op het terrein van het personeelsbeleid en het instandhoudingsbeleid. Voor de komende jaren is sprake van stabilisering van het aantal leerlingen op een aanzienlijk lager niveau dan tien jaar geleden. Belangrijk voor het primair onderwijs is het gegeven dat dit onderwijs in zekere zin de vooruitgeschoven post is van het onderwijsbestel in de maatschappij. De uitgebreide vertakking van het voorzieningenniveau en het feit dat leerlingen het onderwijsstelsel binnenkomen via het primair onderwijs, maakt dat deze sector het eerst met maatschappelijke verschuivingen wordt geconfronteerd. Een voorbeeld hiervan is de opvang in de afgelopen jaren van kinderen van ouders met een andere culturele achtergrond. Ontwikkeling van een beleid dat is gericht op de opvang van kinderen die een andere taal spreken en afkomstig zijn uit landen met een andere cultuur, is een van de belangrijkste onderdelen van het beleid voor het primair onderwijs. De ontwerp-onderwijsvoorrangswet geeft de Tweede Kamer, vergaderjaar , 19132, nrs

14 overheid een belangrijk instrument in handen voor het verkleinen van achterstanden in het onderwijs. De school waarvan de leerlingen uit sociaal-economisch zwakke milieus komen of behoren tot culturele minderheidsgroepen, krijgt een extra toeslag in de personeelsformatie. Dit deel van de personeelsformatie kan worden aangewend voor intensivering van het onderwijs en voor onderwijs in de eigen taal en cultuur. Als gevolg van deze maatschappelijke verschuivingen worden aan het onderwijs bijzondere eisen gesteld. Onderwijs verzorgen aan een school, waar veel kinderen uit sociaal zwakke milieus en kinderen van culturele minderheden aan het onderwijs deelnemen, is niet eenvoudig en heeft uiteraard zijn weerslag op het schoolmanagement. Belangrijke ontwikkelingen in het onderwijssysteem zelf Met ingang van 1 augustus 1985 treden voor het primair onderwijs twee belangrijke wetten in werking: de Wet op het basisonderwijs (WBO) en de Interimwet speciaal onderwijs en voortgezet speciaal onderwijs (ISOVSO). Doel van deze vernieuwing van het basisonderwijs is het totstandbrengen en onderwijskundig verder uitbouwen van een geïntegreerde basisschool die acht jaar duurt. Voor het speciaal onderwijs wordt door middel van de ISOVSO bereikt dat de opvang van kinderen die overwegend zijn aangewezen op een orthopedagogische en orthodidactische benadering, in de komende jaren verder kan worden verbeterd. Een van de belangrijke gemeenschappelijke kenmerken in de ontwikkeling van het basisonderwijs en het speciaal onderwijs, is het planmatig werken aan onderwijsvernieuwing (o.m. aan de hand van het schoolwerkplan). Belangrijk aspect van het vernieuwingsbeleid is vergroting van de mogelijkheden voor het basisonderwijs om kinderen met problemen in het reguliere onderwijs te houden. Ditzorgverbredingsbeleid vraagt van de leerkrachten een andere benadering van kinderen met problemen. Resultaat van het zorgverbredingsbeleid is naar verwachting een relatief verminderde toestroom van kinderen naar het speciaal onderwijs. - Het basisonderwijs De vernieuwing van het basisonderwijs kan worden beschreven met behulp van de volgend karakteristieken: - er komt een integratie tot stand van kleuteronderwijs en lager onderwijs. De caesuur tussen beide schooltypen verdwijnt, waardoor het leerproces niet onderbroken behoeft te worden (artikel 8 van de WBO); - het aantal leer- en vormingsgebieden wordt aangepast en uitgebreid. Zo wordt Engels in het basisonderwijs verplicht, en wordt de school geacht samenhang tussen de verschillende onderdelen van het onderwijsaanbod te brengen (artikel 9 van de WBO); - het onderwijs in de eigen taal en cultuur voor de leerlingen die afkomstig zijn uit etnische en culturele minderheden krijgt een wettelijke grondslag (artikel 10 van de WBO); - de opstelling van het schoolwerkplan. Hierin wordt de organisatie en de inhoud van het onderwijs beschreven (artikel 11 van de WBO). De activiteiten die voor het management uit deze ontwikkelingen voortvloeien zijn onder meer: - het bereiken van een integratie tussen twee schoolteams (dat van de kleuterschool en dat van de lagere school) tot één team voor de basisschool; - het planmatig werken aan onderwijsvernieuwing met behulp van het schoolwerkplan; - het stimuleren van de teamleden bij hun bijdrage aan het onderwijskundig vernieuwingsproces in de basisschool. De overheid moet er bij dit proces voor waken dat de omvang van de school zodanig is, dat zij onderwijskundig gezien in staat is het vernieuwde basisonderwijs aan te bieden. Vanuit dit perspectief wordt de herstructure- Tweede Kamer, vergaderjaar , 19132, nrs

15 ringsoperatie basisonderwijs (HOB) uitgevoerd. De HOB-operatie moet de garantie geven dat na samenvoeging en fusies van kleuterscholen en lager scholen levensvatbare voorzieningen ontstaan, die in voldoende mate over het land verspreid liggen en in staat zijn op adequate wijze basisonderwijs te geven. De vorming van te kleine scholen, waar vanuit onvoldoende onderwijskundig potentieel moet worden gewerkt, wordt voorkomen. Met de HOB-operatie wordt verdere schaalverkleining tegengegaan. - Het speciaal onderwijs De inwerkingtreding van de ISOVSO heeft op korte termijn geen gevolgen voor de scholenstructuur in het speciaal onderwijs. Er zijn zeer verschillende schoolsoorten (totaal 17), meteen zeer uiteenlopende leerlingenpopulatie. In verschillende scholen voor voortgezet buitengewoon onderwijs zijn leerlingen in de leeftijdcategorie van 12 tot 20 jaar te vinden. Met de ISOVSO wordt een verdere verbetering van de opvang van kinderen met problemen mogelijk gemaakt. Ook de ISOVSO kent de introductie van het schoolwerkplan en het activiteitenplan. Daarnaast wordt er met een «handelingsplan» gewerkt. Dit plan heeft betrekking op de individuele leerling of een groep leerlingen. Naast deze vernieuwingen is de interne schoolorganisatie van het speciaal onderwijs van oorsprong veelal complexer dan die van het basisonderwijs. Er zijn scholen die relatief dicht tegen het basisonderwijs liggen. Het speciaal onderwijs kent ook zeer gespecialiseerde instituten voor de opvang van leerlingen met een zeer specifieke hulpvraag. Zoals scholen voor kinderen met leer- en opvoedingsmoeilijkheden en scholen voor moeilijk lerende kinderen. Daardoor is ook het personeelsbestand van een school voor speciaal onderwijs dikwijls meer verscheiden. Er zijn niet alleen leraren, maar ook andere disciplines vertegenwoordigd, zoals de logopedist, de fysiotherapeut, de psycholoog, de maatschappelijk werker enz. Deze behoren tot de personele formatie van de school. Uiteraard is het afhankelijk van de schoolsoort welke deskundigen naast de leraar in de school aanwezig zijn. De leidinggevende taak en vooral de organisatorische taak van de directeur van een school voor speciaal onderwijs is zwaarder dan die van een directeur voor een school voor basisonderwijs. De directeur is immers tevens voorzitter van de toelatingscommissie. Deze commissie heeft tot taak te bepalen of een kind in aanmerking komt voor een (voortgezet) verblijf op een school voor speciaal onderwijs. Samenvatting en conclusies Zoals uit het bovenstaande blijkt heeft de inwerkingtreding van de WBO en de ISOVSO een aantal belangrijke structurele gevolgen op organisatorisch en onderwijskundig gebied. Dit geldt vooral de integratie van scholen en schoolteams, alsmede leerstofplanning middels schoolwerkplan ontwikkeling. De beleidsvoornemens ter versterking van het management zijn dan ook vooral gericht op een betere toerusting van het management (deskundigheidsbevordering) Beleidsvoornemens Op onderwijskundig gebied betekenen invoering van \NBO en ISOVSO, tegelijk dat scholen zelfstandig de leerstofplanning ter hand moeten nemen. De schoolwerkplanontwikkeling (incl. het werken met handelingsplannen voor het speciaal onderwijs) als instrument vraagt van het gehele schoolteam besluitvorming, uitvoering en evaluatie van een samenhangend curriculum. Gelet op de bijzondere taken voor het team van de school, krijgen kleine scholen in het basisonderwijs in het schooljaar enige verlichting voor de lesgevende taak. Scholen, waarbij de directeur voor minder dan een halve formatieplaats van de lesgevende taak is Tweede Kamer, vergaderjaar ,19 132, nrs

16 vrijgesteld, krijgen vier extra uren taakrealisatie voor de schoolwerkplanontwikkeling. In het kader van deze nota zijn de volgende beleidsvoornemens van bijzonder belang: de nascholing van schoolleiders, de ontwikkeling van het team-management en de stimulering van de deelname van vrouwen bij de uitvoering van de managementtaken in de school. Nascholing schoolleiding Voor veel schoolleiders geldt dat zij de meeste tijd besteden aan het lesgeven. Dat is ook een van de zwaarste taken van de schoolleiders. Daarnaast zijn specifiek voor de directeur en de adjunct-directeur van belang: - het planmatig werken aan de vernieuwing in de school met behulp van het schoolwerkplan; - het leiding geven aan het team - samenwerking met ouders en in de medezeggenschapsraad; - het onderhouden van contacten met onder meer de schoolbegeleidingsdiensten (SBD's); - voor het speciaal onderwijs gelden dan nog de contacten met hulpverleningsinstituten en - de uitvoering van administratieve taken. Vooral voor de aspecten planmatig onderwijsvernieuwen en teamcoaching is een nascholingspakket in voorbereiding. Deze nascholing geschiedt op basis van de bij pedagogische academies (PABO) en schoolbegeleidingsdiensten aanwezige deskundigheid. De eerste fase van het nascholingsprogramma kent de volgende activiteiten: - bevordering van de deskundigheid van docenten aan pedagogische academies, de instituten uit het werkverband opleidingen ten behoeve van speciaal onderwijs (WOSO) en medewerkers bij schoolbegeleidingsdiensten (SBD's); - ontwikkeling van programma's, die afgestemd zijn op behoeften in het basisonderwijs en het speciaal onderwijs; - ontwikkeling van programma's waarbij (na)scholingsdeel en begeleidingsdeel op elkaar zijn afgestemd; - samenwerking tussen meerdere PABO's en SBD's. Daarnaast is een belangrijk element in het moderne schoolmanagement, het vormgeven van de samenwerkingsrelatie met mensen binnen de school en betrokkenen buiten de school. Onderzocht zal moeten of PABO's en SBD's daarvoor voldoende kennis hebben of op kunnen bouwen. Mocht dit niet mogelijk blijken, dan kan een extern adviesbureau dat op dit terrein reeds resultaten heeft geboekt bij de opzet van de nascholingscursussen worden ingeschakeld. In de periode zullen maximaal 11 PABO's en 11 SBD's kunnen participeren in de proefprojecten. De procedure voor de aanwijzing van de proefprojecten is thans in gang gezet. Er wordt zoveel mogelijk gestreefd naar gecombineerde PABO-SBD-projecten, maar afzonderlijke projecten zijn, afhankelijk van de op dat moment aanwezige deskundigheid, niet uitgesloten. In deze projecten wordt samengewerkt met tien scholen voor primair onderwijs, waarvan tenminste één school voor speciaal onderwijs. De Onderwijsraad wijst erop dat slechts 110 van de scholen bij deze proefprojecten zijn betrokken. Hierover kan worden opgemerkt dat een dergelijk proefproject beter niet al te groots kan worden opgezet; ook is er sinds 1 augustus jl. niet meer sprake van scholen, maar van de helft daarvan: ongeveer 8000 basisscholen en 1000 scholen voor speciaal onderwijs. Tweede Kamer, vergaderjaar ,19132, nrs

17 Doel is het gezamenlijk opzetten en uitvoeren van een schoolmanagement-cursus of gerichte begeleiding en training op dat terrein, waarbij per school de directeur en adjunctdirecteur of plv. directeur aan de cursus meedoen. De cursus zullen worden opgezet in samenwerking met Interstudie in Arnhem. De periode 1 augustus 1984 tot 1 augustus 1985 wordt benut voor deskundigheidsbevordering van PABO-docenten en SBD-medewerkers; er zal daarbij gebruik worden gemaakt van bestaande ervaringen en kennis uit lopende en reeds afgelopen managementcursussen en schoolleiderstrainingen. (Katholiek Pedagogisch Studiecentrum te 's-hertogenbosch, Interstudie in Arnhem.) Ook de periode 1 augustus 1985 tot 1 augustus 1987 zal gebruikt moeten worden voor overdracht van bestaande kennis en ervaringen met de dan lopende projecten. Door de Landelijke Pedagogische Centra is recentelijk een plan ingediend, waarin met gebruikmaking van reeds bestaande inzichten en ervaringen ondersteuning wordt geboden aan PABO-docenten en medewerkers van schoolbegeleidingsdiensten. Deze ondersteuning is een onderdeel van de hierboven genoemde eerste fase van het nascholingsprogramma. Gelet op het belang dat wordt gehecht aan de stimulering van samenwerking tussen basisonderwijs en speciaal onderwijs, wordt voor de langere termijn een nader onderzoek verricht naar de activiteiten die ondernomen kunnen worden om regelmatig contact tussen schoolteam van basisscholen en scholen voor speciaal onderwijs te bevorderen. Teammanagement/Meerhoofdige leiding Vooral de kleine schoolbesturen verlenen voor de uitvoering van veel taken mandaat aan de schoolleiding. Zo kunnen schoolbestuur en personeel zelf inhoud aan het functioneren in teamverband geven. Centraal staat een goed functionerend team dat inhoud moet geven aan het onderwijs en de planning van het onderwijs nauwkeurig moet bewaken. Zo wordt in de WBO en de ISOVSO steeds gesproken over de betrokkenheid van alle leerkrachten waar het gaat om de procedure rond de vaststelling van het schoolwerkplan. Schoolwerkplanontwikkeling vraagt teammanagement en niet zozeer een solistisch optreden van de directeur en/of de adjunct-directeur. Aan het bevoegd gezag van scholen voor het basisonderwijs, zal expliciet de mogelijkheid worden gegeven om aan een basisschool in plaats van één directeur, twee directeuren te benoemen, mits aan bepaalde vereisten is voldaan. De regeling voor meerhoofdige schoolleiding is in de afgelopen maanden onderwerp van intensief overleg geweest; zowel in de Bijzondere Commissie voor overleg in zaken betreffende de rechtspositie van onderwijspersoneel als in het arbeidsvoorwaardenoverleg met organisaties van schoolbesturen en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). «Juf boven meester» De overheid voert een beleid om de hoofdleidsters van de kleuterscholen te stimuleren om mee te dingen naar de functie van directeur. Daartoe is door het Ministerie van Onderwijs en Wetenschappen in het kader van het emancipatiebeleid onder meer een voorlichtingscampagne gestart onder het motto: Juf boven meester. Ook het duo-schoolleiderschap vergroot de mogelijkheid dat delen van de taken van de schoolleider door vrouwen worden uitgevoerd. Tweede Kamer, vergaderjaar , 19132, nrs

18 III. VOORTGEZET ONDERWIJS III.1. Inleiding Binnen de sector van het voortgezet onderwijs, bestaat een grote verscheidenheid. Behalve een veelheid van schoolsoorten, is er: - onderwijs in de leerplichtige leeftijd naast tweede fase voortgezet onderwijs, - beroepsonderwijs naast algemeen vormend onderwijs en voorbereidend wetenschappelijk onderwijs, - kleine categoriale scholen naast complexe scholengemeenschappen, - jeugdonderwijs naast dag/avondonderwijs aan volwassenen, - verschillende in samenstelling en werkwijze van schoolbesturen. Tegen deze achtergrond is duidelijk dat de in hoofdstuk I beschreven algemene ontwikkelingen niet alleen tussen schooltypes maar ook binnen één schooltype veelal een verschillende uitwerking zullen hebben. Daarmee is dan tevens aangegeven dat de managementproblematiek in het v.o. mede door sterk wisselende omgevingscondities moeilijk onder één noemer kan worden gebracht. Wij zijn er echter van overtuigd dat in de komende jaren de met de daling van het aantal leerlingen samenhangende managementproblemen door een belangrijk deel van het v.o. als overheersend worden beschouwd. Vele scholen staan voor de opgave de daling van het leerlingenaantal in hun organisatie op te vangen en tegelijkertijd adequaat op andere relevante veranderingen binnen en buiten het onderwijssysteem, bijvoorbeeld de aansluiting op de steeds wisselende behoeften van de arbeidsmarkt, te reageren. Gesteld kan worden - ook de Onderwijsraad onderschrijft deze constatering - dat binnen het v.o. beroepsonderwijs en algemeen vormend onderwijs, vanwege verschillen in de aard van het onderwijs, een eigen managementtraditie hebben. Het beroepsonderwijs heeft als eindonderwijs door een sterke band met het (regionale) werkveld een traditionele neiging tot afstemming van curriculum-elementen op de arbeidsorganisatie. Deze afstemming op externe afnemerseisen is gericht op civiele erkenning van het diploma. Leerwensen van individuele onderwijsconsumenten en werkveldeisen van (regionale) arbeidsorganisaties moeten door scholen voor beroepsonderwijs met elkaar in overeenstemming worden gebracht, wat een zware claim legt op de interne afstemming van de onderwijskundige inrichting en van de schoolorganisatie op twee categorieën van afnemerseisen. In het AVO met zijn gerichtheid op bredere ontplooiing wordt «organisatie» en «management» vaak gezien als bedreigend voor de persoonlijke, pedagogische relatie, zowel in de betrekkelijke beslotenheid van het eigen klaslokaal, als voor de arbeidsverhoudingen in de school. Tegelijkertijd wordt algemeen erkend dat de ontwikkeling en instandhouding van een gunstig schoolklimaat behoort tot de belangrijkste taken van het schoolmanagement. Het schoolklimaat is echter door overheidsbeleid moeilijk te beïnvloeden, omdat het betrekking heeft op schoolspecifieke normen en waarden. Een consistent en geïnspireerd management draagt in grote mate bij aan de opbouw en instandhouding van een goed schoolklimaat. Nu problemen van binnen en van buiten de scholen zich in hoog tempo bij het schoolmanagement aandienen, is er alle reden de positie van het schoolmanagement en de toerusting voor managementtaken te versterken. De in paragraaf III.4 van dit hoofdstuk vermelde beleidsvoornemens zijn er voor het merendeel op gericht de leiding van de scholen beter voor hun taak toe te rusten. «Deze paragraaf schetst de hoofdlijnen van de beleidsmaatregelen in de sector voortgezet onderwijs. Meer concrete voorstellen Tweede Kamer, vergaderjaar , 19132, nrs

19 en voorstellen voor de uitvoering van het beleidsprogramma zullen op de gebruikelijke wijze aan de onderwijsorganisaties worden voorgelegd.» III.2. Kenmerken van het management in het voortgezet onderwijs Schoolmanagementtaken (zoals plannen, sturen, coördineren, controleren, beslissen, stimuleren, overleggen e.d.) blijken in de praktijk van de vo-scholen te worden verricht door: - het bevoegd gezag (schoolbestuur, gemeente. Rijk); - de schoolleiding; - leraren met coördinerende taken («middenmanagement»); - (leiders van) de administratie. Hun formele positie en taken worden op verschillende plaatsen geregeld. De belangrijkste, richtinggevende bepalingen zijn opgenomen in de Wet op het Voortgezet Onderwijs (WVO), het Rechtspositiebesluit bij deze wet (RPB/WVO), de Wet Medezeggenschap Onderwijs (WMO) en voor de ± 55 rijksscholen voor v.o. in het Reglement Rijksscholen. Het beeld dat wordt geschetst is gebaseerd op de huidige regelgeving. Wij zijn ons er van bewust dat de feitelijke gang van zaken en de feitelijke verhoudingen in scholen van dit beeld zullen afwijken en bovendien van school tot school zullen verschillen. Het bevoegd gezag Artikel 32 lid 2 WVO bepaalt dat aan het hoofd van een school voor v.w.o. een rector staat en aan het hoofd van de overige v.o.-scholen een directeur. De verantwoordelijkheid voor de beleidsvorming in de school wordt echter door de WVO opgedragen aan het bevoegd gezag, waarbij in enkele gevallen wordt bepaald, dat de directeur en de leraren dienen te worden gehoord. De wijze waarop het bevoegd gezag zijn taken uitoefent, heeft een directe invloed op de positie van de schoolleiding en andere schoolfunctionarissen die zich met schoolbeleid bezighouden. In het CAVO-rapport (1982) 1 is er al op gewezen, dat individuele schoolbesturen er naar tenderen zich met materiële zaken en personeelsbeleid te bemoeien, maar ten aanzien van de inrichting van het onderwijs volstaan met een passieve rol. Materiële zaken betreffen in ruime zin gedefinieerd plannings- en bekostigingsvraagstukken. Planningsvraagstukken hebben door de dalende leerlingaantallen momenteel minder het karakter van aanvang van bekostiging maar betreffen eerder herschikking- en fusieproblemen vanwege dreigende beëindiging van bekostiging. Individuele bevoegde gezagen vinden hierbij externe ondersteuning bij besturenbonden in het kader van de procescoördinatie van de HEF-operatie, terwijl tevens dienstverlenende taken door de LPC worden vervuld. Besturen hebben voorts administratieve functionarissen in dienst, dan wel de administratie (gedeeltelijk) uitbesteed aan centrale administratiekantoren. Op rechtspositioneel terrein bestaan er door de koepels ontwikkelde model-reglementen, waarin regels zijn opgenomen over werkafspraken, delegatie van bestuurlijke taken en overleg-zbesluitvormingsprocedures in de school. Het CAVO-rapport merkt terecht op, dat met name de besluitvorming met betrekking tot het dagelijkse functioneren van de school vaak door het bevoegd gezag geheel is gedelegeerd. Een belangrijk probleem is echter, dat ontwikkelde modelreglementen lang niet op alle scholen van kracht zijn. 1 Commissie Analyse Voortgezet Onderwijs Met het oog op besturen. Rapport van de CAVO over de bestuursproblematiek in het voortgezet onderwijs. Zeist De schoolleiding Het rechtspositiebesluit geeft een nadere bepaling van de positie van schoolleiding, leerkrachten en overig personeel. De functieomschrijvingen Tweede Kamer, vergaderjaar , 19132, nrs

20 van de directeur en adjunct-directeur (artikel l-q 3 en 12 RPB-WVO) bepalen het volgende: «de directeur is onder verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag belast met: a. het geven van leiding aan de school; b. - voor zover de aard en de omvang van de school daartoe aanleiding geven - het geven van lessen en het verrichten van een evenredig deel van leraarswerkzaamheden; c. al hetgeen de goede gang van zaken in de school bevordert, voor zover redelijkerwijs binnen een normale directeurstaak te begrijpen». «De functie van adjunct-directeur omvat: a. het bijstaan van de directeur in diens taak en zo nodig het vervangen van de directeur bij diens afwezigheid; b. indien hij is belast met het geven van lessen, het verrichten van de leraarswerkzaamheden». Een en ander zal naar aanleiding van het HOSakkoord nog wijzigingen ondergaan die te zijner tijd in het Rechtspositiebesluit zullen worden opgenomen. De formatie-omvang en de positie van de (adjunct-)directeur zullen met de uitvoering van het HOS-akkoord veranderen. Op grond van de HOSmaatregelen wordt de adjunct-schoolleider in deze functie benoemd en vindt afvloeiing in de functie van adjunct-directeur plaats. Tevens voorziet het HOS-akkoord in nieuwe formatieregeling voor de schoolleiding. Het management op middenniveau: onderwijsorganisatorisch Schoolmanagementtaken die door leraren worden verricht behoren volgens het RPB-WVO (hoofdstuk I-P) tot de bijzondere taken ten behoeve van de school. Voor deze taken kent de school taakeenheden aan de leraar toe in plaats van leseenheden. Coördinerende taken, bijvoorbeeld te verrichten door een vakgroepcoördinator, leerjaarcoördinator of stagecoördinator, worden dus betaald uit de beschikbare taakeenheden van de school. Het aantal is afhankelijk van het aantal leerlingen op school. In vrijwel alle organisaties van enige omvang, ook in de non profit-sector, heeft zich deze laag van functies («middle management») tussen de leiding van de organisatie en de uitvoering op de werkvloer ontwikkeld; ook in grotere scholen, maar zonder de voor vele andere soorten organisaties gebruikelijke hiërarchische verhoudingen. Ook zonder deze verticale zeggenschapsverhoudingen is er echter wel sprake van een min of meer informeel management op middenniveau. Op kleinere scholen is er een leraar met speciale taken of verantwoordelijkheden voor bijvoorbeeld de brugklassen, de examenklassen, of buitenschoolse activiteiten. Het begrip management op middenniveau is gerechtvaardigd omdat de betrokkenen op onderdelen van de school initiatieven nemen, ontwikkelen, in gang zetten, evalueren, erover overleggen en wellicht onderhandelen met anderen en in zekere zin verantwoordelijk zijn voor bepaalde processen en resultaten. Dit heeft onmiskenbaar voordelen voor de grotere scholen(gemeenschappen) en is een wezenlijk onderdeel van het schoolmanagement; zonder deze functies zou een school van enige omvang niet goed draaien en zou een complexe, omvangrijke scholengemeenschap voor wat betreft het intern functioneren in ernstige moeilijkheden raken. Het management op middenniveau: beheers-organisatorisch De leider van de schooladministratie kan in veel gevallen voorstellen formuleren voor verdeling en beheer van de middelen van de school. In de hoofdstukken I-S en l-t van het RPB/WVO wordt ondermeer voor de categorie leiders en medewerkers van de administratie een functie-omschrijving gegeven voor de door hen te verrichten bestuurlijke, financieel-econo- Tweede Kamer, vergaderjaar , 19132, nrs