Tweede Kamer der Staten-Generaal

Transcriptie

1 Tweede Kamer der Staten-Generaal 2 Vergaderjaar Ziekteverzuim en arbeidsongeschikheid Nr. 91 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal s-gravenhage, 15 juni Inleiding en samenvatting In het algemeen overleg van 1 oktober jl. heeft de commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid gevraagd om een rapportage over de kosten van het ziekteverzuim voor werkgevers na de invoering van de Wet loondoorbetalingsplicht bij ziekte (WULBZ) en de vergelijking van deze kosten met die vóór de invoering. In deze brief wordt u geïnformeerd over het meest recente inzicht in deze problematiek. Tevens maak ik van deze gelegenheid gebruik om, zoals de commissie 29 april jl. met kenmerk SZW gevraagd heeft, u mijn commentaar te geven op de jongste CBS-cijfers m.b.t. het ziekteverzuim. In paragraaf 2 van deze brief wordt uitgelegd dat bij de vergelijking van de kosten van het ziekteverzuim voor en na invoering van WULBZ bij voorkeur moet worden gekeken naar de totale kosten (premies, loondoorbetaling, verzuimbegeleiding, van de verzekering terugontvangen uitkeringen etc). Een betrouwbare vergelijking op het niveau van totale kosten is echter niet mogelijk gebleken. Wel is het mogelijk gebleken een vergelijking te maken tussen de gemiddelde premie van de oude ziektewet en de gemiddelde premie van de particuliere verzekering in de afgelopen jaren, bij een vergelijkbare mate van dekking. Paragraaf 3 gaat daarover. Die paragraaf laat zien dat bij die vergelijking de particuliere premie na WULBZ lager was dan die onder het publieke stelsel daarvoor. Achteraf gezien hebben verzekeraars de premies initieel te laag vastgesteld. Daarop vinden nu correcties plaats in de vorm van stijgende premies. Ook de recente ontwikkeling van het ziekteverzuim geeft daartoe aanleiding. In paragraaf 4 wordt tenslotte ingegaan op de ontwikkeling van het ziekteverzuim. KST35734 ISSN Sdu Uitgevers s-gravenhage 1999 Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 91 1

2 2. Knelpunten bij het berekenen van de totale kosten ziekteverzuim voor en na de privatisering Onder het regiem van de oude ziektewet was sprake van een wettelijke collectieve ziekteverzuimverzekering van 70% van het loon met een eigen risico voor de werkgever van 2/6 weken. Onder bepaalde voorwaarden mochten werkgevers volledig eigen risico drager zijn. Veel werkgevers verstrekten overigens bovenwettelijke aanvullingen en hadden hier ook wel particuliere verzekeringen voor afgesloten. Ook het verplichte eigen risico van 2/6 weken werd veelal particulier verzekerd. Met de invoering van WULBZ is de werkgever nog steeds verplicht tenminste 70% van het loon door te betalen doch geldt een verplicht eigen risico voor het gehele ziektejaar. Ook hier staat het de werkgever vrij om bovenwettelijke uitkeringen te doen. Tevens is de werkgever vrij om te bepalen op welke wijze en in welke mate hij zich tegen het verzuimrisico privaat wil verzekeren en op welke wijze hij de controle en begeleiding van het verzuim door de Arbo-diensten wil vormgeven. Hiermee zijn de componenten die tezamen de werkgeverslasten van het ziekteverzuim vormen vòòr en nà WULBZ geheel anders komen te liggen. Voor een vergelijking van de kosten van het ziekteverzuim vòòr en nà Wulbz kan daarom ook beter naar de totale werkgeverslasten worden gekeken dan naar de omvang van de verschillende componenten afzonderlijk vòòr en nà Wulbz. Het zonder meer vergelijken van betaalde premies vòòr en nà Wulbz zegt niet zoveel, aangezien de premie van vóór de invoering WULBZ een andere dekking kent dan de premie na invoering. Zo waren bijvoorbeeld in de premie onder de oude ZW de kosten van verzuimcontrole en -begeleiding inbegrepen, terwijl die onder WULBZ niet in de premie van de verzekering zijn verdisconteerd en diensten apart worden ingekocht bij arbodiensten. Ook moet in een dergelijke vergelijking rekening gehouden worden met eigen risicodracht vòòr en nà WULBZ en met verschillen in polisvoorwaarden zoals de omvang van het eigen risico, het wel of niet meeverzekeren van eventuele bovenwettelijke aanvullingen en het aantal wachtdagen. Ik heb Bureau AS/tri laten onderzoeken of het mogelijk is om voor beide periodes inzicht te krijgen in deze totale kosten. Onder de totale kosten van het ziekteverzuim wordt verstaan: de som van door bedrijven gemaakte kosten voor loondoorbetaling bij ziekte, verzekeringspremies en kosten voor verzuimbegeleiding en -controle, minus de terugontvangen verzekeringsuitkeringen. Gebleken is dat noch voor de periode voor de privatiseringsoperatie, noch voor de periode daarna het mogelijk is om deze kosten op een voldoende betrouwbare wijze te berekenen. De reden hiervoor is dat zowel onder het publieke bestel als onder het private stelsel geen betrouwbare gegevens beschikbaar zijn over de kosten van de loondoorbetaling bij ziekte die niet (her)verzekerd waren en voor rekening van de werkgevers bleven. De toenmalige bedrijfsverenigingen beschikten, ten tijde van het publieke bestel, niet over gegevens over de kosten die niet bij hen verzekerd waren (wachtdagen, bovenwettelijke uitkeringen, uitkeringen boven het maximum dagloon). De wel aanwezige gegevens laten een verantwoorde raming niet toe. Met de huidige opzet van het SZW-werkgeverspanel is het, tot op heden, evenmin gelukt voldoende betrouwbare gegevens over de totale kosten van de loondoorbetalingsverplichting onder het private stelsel beschikbaar te krijgen. De reden hiervan is dat de gegevens geleverd dienen te worden door de bedrijven zelf. Gebleken is dat veel bedrijven niet in staat zijn deze gegevens met een voldoende betrouwbaarheid te verstrekken, omdat deze kosten niet worden bijgehouden of geregistreerd. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 91 2

3 Aanvullend heb ik Bureau AS/tri laten onderzoeken of het op de een of andere manier mogelijk is dergelijke gegevens in de toekomst wèl betrouwbaar via het SZW-werkgeverspanel beschikbaar te krijgen. Uit dit onderzoek, «Kosten van ziekteverzuim voor werkgevers», blijkt wederom dat met name het exacte bedrag aan loondoorbetalingen niet goed te achterhalen is. Aangezien de kosten van loondoorbetaling een substantieel deel uitmaken van de kosten van ziekteverzuim, hebben de bovenstaande bevindingen mij tot het oordeel gebracht dat het krijgen van een exact integraal beeld van de kosten van ziekteverzuim niet doenlijk is. Daarbij komt nog dat ziekteverzuim geen statische grootheid is, maar onderhevig is aan factoren als de conjunctuur. Het is niet goed mogelijk het zuivere effect van wetgeving hieruit te isoleren. Wel kan aan de hand van de omvang van het ziekteverzuim en het premieverloop van ziekteverzuimverzekeringen een globale indruk worden gekregen van de ontwikkeling van de kosten van het ziekteverzuim. 3. Ontwikkeling van de hoogte van de premie Gegeven de constatering in de vorige paragraaf dat een vergelijking op basis van totale kosten niet tot de reële mogelijkheden behoort is bekeken òf en onder welke voorwaarden aan het premieverloop van de ziekteverzuimverzekeringen niettemin een globale indruk valt te ontlenen van de ontwikkeling van de kosten van het ziekteverzuim. De gemiddelde premiehoogte is in de periode 1996, 1997 en 1998 nauwelijks veranderd. Deze bedroeg alle drie de jaren steeds 2,4% van de verzekerde loonsom. Dit is een gemiddelde. Op het niveau van individuele bedrijven varieert de premie natuurlijk sterk. 1 In het publieke bestel was ook al sprake van een grote premievariatie tussen en binnen sectoren, samenhangend met verschillen in verzuim. 2 Dat was het laatste «neutrale» jaar voorafgaand aan WULBZ. In 1995 was al sprake van announcementseffecten. Daarnaast vertekende de liquidatie en de daaruit voortvloeiende teruggave aan de werkgevers van de reserves van de ziekengeldkassen het premiebeeld De gemiddelde premie van 1,9% van deze specifieke verzekering ligt lager dan het eerder genoemde overall gemiddelde van 2,4%. Dat heeft onder andere te maken met het feit dat veel werkgevers een ruimere dekking hebben gekozen dan bij deze specifieke verzekering en bij de oude ziektewet. Hierbij dient men zich overigens te bedenken dat een deel van de werkgevers zich ook in 1994 al aanvullend particulier verzekerd had voor het eigenrisico van 2 of 6 weken en het bovenwettelijke deel van de uitkering bij ziekte. De huidige gemiddelde verzekeringspremie kan, zoals eerder reeds opgemerkt, niet zomaar worden vergeleken met de ziektewetpremie zoals die vòòr WULBZ gold. Hiervoor zijn de mate van dekking en de polisvoorwaarden te verschillend. Een dergelijke vergelijking is alleen zinvol als de gemiddelde premie 1 onder het publieke bestel in het laatste jaar vòòr WULBZ (in dat bestel gold voor alle bedrijven een eigen risico van 2 of 6 weken en een uitkeringshoogte van 70% van het loon) wordt vergeleken met de gemiddelde premie van een vergelijkbare particuliere verzekeringsvorm (dus eveneens een eigen risico van 2 of 6 weken en een uitkeringshoogte van 70% van het loon) nà de introductie van WULBZ. Deze vergelijking levert het volgende inzicht op: a. De gemiddelde werkgeverspremie in het publieke bestel lag in op 2,2%. De gemiddelde premie van de vergelijkbare verzekering in het private bestel bedroeg in 1996 (dat was het eerste WULBZ-jaar) 1,9% 3 ; b. Met het van kracht worden van WULBZ verviel de werknemersbijdrage in de ZW-premie. Deze bedroeg gemiddeld 0,9%. Werkgevers werden ingevolge WULBZ dus met de volledige ZW-lasten geconfronteerd. Voor deze lastenverschuiving worden werkgevers overigens volledig gecompenseerd via een verlaging van de overhevelingstoeslag; c. Voor een zuivere vergelijking moet in het beeld 1996 het aandeel van het vangnet ziektewet in de premie van de werkloosheidswetten worden meegenomen. Voorheen vielen de ziekte-uitkeringen, die sinds WULBZ uit het vangnet worden bestreden (ziekte-uitkeringen aan flexwerkers, zwangerschap- en bevallingsverlof etc.) gewoon onder de oude ziektewet; d. Voor een zuivere vergelijking moeten in het beeld 1996 de gemiddelde kosten van verzuimbegeleiding door de Arbo-diensten (circa 0,2%) worden meegenomen. Onder de voormalige ziektewet werden de kosten van verzuimbegeleiding etc bestreden vanuit de ZW-premie. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 91 3

4 Vergelijking premiekosten (% loonsom) bij 2/6 weken eigen risico en 70% loondoorbetaling voor en na Wulbz Voor Wulbz (1994) Na Wulbz (1996) Werkgevers premie 2,2 1,9 1 compensatie voor vervallen werknemersbijdrage 0,9 vangnetpremie 0,5 kosten verzuimbegeleiding 0,2 Totaal Werkgeverskosten 2,2 1,7 1 Zoals reeds aangegeven is de gemiddelde premiehoogte sinds 1996 gelijk gebleven, waardoor de cijfers uit 1996 ook als indicatief voor de situatie anno 1998 gezien kunnen worden. In deze tabel zijn de kosten van de werknemers buiten beschouwing gelaten. Door het vervallen van het werknemersdeel in de ZW-premie en de compensatie daarvan via de overhevelingstoeslag is de overgang van oude ZW naar WULBZ ook voor werknemers neutraal verlopen. De gemiddelde premie van het private stelsel lag, bij een gelijkwaardige dekking, in 1996 dus beduidend lager dan onder het publieke stelsel. In de jaren daarna is in de gemiddelde private premie nauwelijks verandering gekomen. Gelet op de verhouding verzuim/premie zijn werkgevers tot dusver goedkoop uitgeweest. Inmiddels is bekend dat verzekeraars verliezen lijden op ziekteverzuimverzekeringen. Achteraf kan worden vastgesteld dat verzekeraars bij introductie van ziekteverzuimverzekeringen de premies te laag hebben vastgesteld. Hiervoor zijn de volgende achtergronden aan te voeren: onvoldoende inzicht in het niveau en ontwikkeling van het ziekteverzuim op meso- en micro-niveau; bewust lage prijszetting, ter verwerving van marktaandeel; Om geleden verliezen weer goed te maken zijn verzekeraars overgegaan tot opwaartse premieaanpassing. Ook de stijging van het ziekteverzuim die het CBS in de eerste helft van 1998 in een aantal sectoren heeft waargenomen, maakt premiestijging in deze sectoren onontkoombaar. Een sprekend voorbeeld hierbij is de situatie in de zorg- en welzijnssector, waar verzekeraar PGGM recent de premies sterk heeft verhoogd. Overigens wordt met premiestijging als gevolg van stijgend ziekteverzuim precies bereikt wat met WULBZ werd beoogd, namelijk sectoren met een hoog ziekteverzuim te laten betalen voor dit hoge ziekteverzuim waardoor zij geprikkeld zouden worden om het ziekteverzuim te bestrijden. Ook is de trend waarneembaar dat in verzekeringen in toenemende mate eigen risico voor de werkgevers wordt vereist. Deze trend zal eveneens positieve effecten hebben op het verzuimbeleid. Toenemende aandacht voor preventie- en verzuimbeleid is in vele sectoren herkenbaar. Deze ontwikkeling zal een dempend effect hebben op het ziekteverzuim en de kosten daarvan. 4. Recente CBS-cijfers inzake het ziekteverzuim Het CBS heeft bekend gemaakt dat het ziekteverzuimpercentage in ,0% bedroeg (excl. zwangerschaps- en bevallingsverlof). Dit is een stijging van 0,4%-punt ten opzichte van het voorgaande jaar. Dit komt niet onverwachts. Deze ontwikkeling tekende zich reeds in de kwartaalcijfers af. Bij eerdere gelegenheid heb ik in dit kader reeds gewezen op de samenhang met de economische omstandigheden. Bij het verklaren van de stijging van het ziekteverzuim wijzen deskundigen o.a. op de negatieve samenhang tussen verzuim en werkloosheid. Voor dit negatieve verband zijn zowel subjectiverende (angst voor ontslag, meer formele en informele controle op verzuim tijdens laagconjunctuur) als objectiverende (meer mogelijkheden tot risicoselectie bij een ruime arbeidsmarkt) argumenten te noemen. Overigens is het niveau van ziekteverzuim over de verschil- Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 91 4

5 lende bedrijfstakken zeer divers en is de mate van stijging van het ziekteverzuim zeer uiteenlopend. Ziekteverzuimpercentage (excl. zwangerschap) werknemers 2,9 2,6 2,4 0, werknemers 4,0 4,1 4,3 0,3 100 of meer werknemers 5,8 6,0 6,5 0,7 Totaal 4,6 4,6 5,0 0,4 Bron: CBS. Tenslotte zij opgemerkt dat de stijging van het ziekteverzuim met name neerslaat bij grootbedrijven met 100 of meer werknemers zoals ook uit de bovenstaande tabel blijkt. Mede vanwege deze ongunstige ontwikkeling is het kabinet voornemens de opvang van langdurig zieken die in de WAO dreigen te geraken tijdens het eerste jaar van ziekte te verbeteren (poortwachtersfunctie). Zo zal de werkgever worden gestimuleerd zich meer in te spannen om zijn werknemer al dan niet met behulp van REA-instrumenten in het eigen bedrijf te reïntegreren. Tevens zal in dit kader van de uitvoeringsinstelling een actievere opstelling worden verwacht. De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, J. F. Hoogervorst Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 91 5