Commandeursscriptie bijlagen. groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing

Transcriptie

1 Commandeursscriptie bijlagen groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing De groene kolom in de gemeentelijke bedrijfsvoering groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing groene kolom in de gemeenttelliijjke bijlagenvoeriing

2 mr. H.L. van Boven MBA Gemeente Noordoostpolder september

3 Inhoudsopgave Commandeursscriptie 'De groene kolom in de gemeentelijke bedrijfsvoering' 0.Samenvatting. ii 1.Inleiding.. iv 2.Probleemstelling en aanpak..v 3.Ontwikkelingen op het gebied van rampenbestrijding Inleiding 3.2..Aandacht voor rampenbestrijding 3.3..Schaalvergroting, planmatige aanpak en toezicht 3.4..Het beheersplan 3.5..Het rampenplan, rampbestrijdingsplan en de risico-inventarisatie 3.6..Stelsel van kwaliteitscriteria 3.7..Het toezichtsarrangement 3.8..Het actieprogramma 4.Ontwikkelingen in de gemeentelijke bedrijfsvoering Inleiding 4.2..Ontwikkeling op hoofdlijnen 4.3..Bedrijfsvoeringsaspecten 5.De groene kolom binnen de gemeentelijke bedrijfsvoering Inleiding 5.2..Externe eisen Het wettelijk kader Normering Basishandreiking voor Gemeenten Het Informatie- en Adviescentrum (IAC) Opleiden en oefenen 5.3..De context van rampenbestrijding in relatie tot gemeenten Afnemende sense of urgency Aandacht voor performance Veiligheid als bestuurlijk dilemma Wettelijke positionering van de groene kolom 5.4..Uitgangspunten voor de groene kolom 5.5..Bedrijfsvoering: kwaliteitszorg als leidend thema Het INK-model als leidraad Strategie en beleid Leiderschap Medewerkers Middelen Processen 5.6..Implementatie 6.Conclusies BIJLAGEN 3

4 0.Samenvatting Gemeenten vormen een belangrijke schakel in de rampenbestrijding, zowel in de voorbereidende fase als tijdens een rampsituatie. De laatste jaren is echter twijfel ontstaan over de kwaliteit van deze groene kolom. Dit is in een stroomversnelling gekomen als gevolg van onderzoeken naar de vuurwerkramp en de nieuwjaarsbrand. Deze incidenten hebben in Nederland immers geleid tot extra aandacht vanuit politiek, bestuur en samenleving voor veiligheidsvraagstukken waaronder de performance van gemeenten op het gebied van de rampenbestrijding. Inmiddels is er een voorontwerp van Wet Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding (dat voor commentaar is rondgezonden aan verschillende partijen zoals de VNG) dat nieuwe eisen stelt aan gemeenten. Doelstelling van dit onderzoek is gemeenten een handvat te bieden: wat wordt er van hen verwacht bij het invullen van de groene kolom (de planvorming en de operationele processen) en hoe kan aan die verwachting worden voldaan binnen de context van de gemeentelijke bedrijfsvoering. Het concept-wetsvoorstel gaat uit van versterking van de planmatige voorbereiding, het verder versterken van de organisatorische en bestuurlijke coördinatie en het verbeteren van het kwaliteits- en toezichtsarrangement. De kwaliteitsslag die de wetgever voor ogen heeft zal een grote inspanning betekenen voor gemeenten. In dit verband is het van belang te constateren dat fysieke veiligheid inmiddels begint te dalen op de prioriteitenlijst van veel lokale bestuurders. Dit staat op gespannen voet met de toenemende prestatie-eisen waarmee gemeenten de komende periode te maken krijgen op het gebied van de rampenbestrijding. Nu de externe eisen steeds harder worden neemt de beleidsruimte voor gemeenten, daar waar het de groene kolom betreft, af. Deze lijn doortrekkend zou, op termijn, de wetgever zelfs de resterende beleidsruimte wel eens ongewenst kunnen vinden. De versterking van de rol van de regio is een stap in die richting. Overigens zijn dit soort vraagstukken thema s die de Raad voor het Openbaar Bestuur kan meenemen in haar advies over de bestuurlijke inbedding van fysieke veiligheid. Met name de vraag hoe het politiek-bestuurlijk krachtenveld waarmee gemeenten te maken hebben zich verhoudt tot taken ten aanzien van veiligheid en rampenbestrijding is een belangrijk aandachtspunt. Overigens zijn veel gemeenten juist de afgelopen periode geconfronteerd met forse meerkosten voor de regionale brandweer. Nu gemeenten de komende tijd moeten gaan werken aan hun eigen kwaliteitsslag is de vraag of de lokale investeringen hierdoor niet onder extra druk komen te staan. Ook vanuit dit perspectief is de roep om extra middelen, zoals ondermeer verwoord door de Commissie Brouwer, te begrijpen. Het concept wetsvoorstel heeft als uitgangspunt dat gemeenten, voor wat betreft de preparatie op de rampenbestrijding, gaan functioneren binnen de context van het regionaal beheersplan. Het beheersplan, dat eens in de vier jaar wordt vastgesteld, is er op gericht de organisatie van de rampenbestrijding in regionaal verband multidisciplinair af te stemmen en afspraken te maken over het kwaliteitsniveau van de bijdragen van de verschillende partners waaronder de individuele gemeenten. In het beheersplan wordt, op basis van risico-inventarisaties, het streefniveau van het hulpaanbod bepaald dat vervolgens weer bepalend is voor de prestaties van de gemeentelijke diensten. Ook het opleidings- en oefenprogramma maakt deel uit van het regionaal beheersplan. Ten aanzien van de planmatige voorbereiding door de gemeente wordt een nadrukkelijke verbinding met de risico-inventarisatie aangebracht. Daarnaast wordt het rampenplan om de vier jaar vastgesteld (of eerder bij wijziging van de omstandigheden). Er heeft de afgelopen periode veel discussie plaatsgevonden over de rol van de provincie ten aanzien van het toezicht op de rampenbestrijding. Zoals het er nu naar uitziet wordt in de wet een toetsende rol van de provincie opgenomen ten aanzien van de planvorming (waarin eventueel ook door de provincie kan worden ingegrepen); voor wat betreft de feitelijke voorbereiding is er een toetsende rol van de Inspectie OOV. Zowel de Inspectie als de provincies werken op dit moment aan een toetsingskader. Naast deze vierjarige cyclus van toetsing komt er een jaarlijkse bestuursrapportage waarin (door de regio) verantwoording wordt afgelegd over de uitvoering van het beheersplan. Gezien de lopende ontwikkelingen en de systematiek van het wetsvoorstel wordt de vraag opgeworpen waarom niet is gekozen voor een regionaal groen organisatieplan. Binnen de context van dit plan kunnen gemeenten in regionaal verband afspraken maken over de invulling van de groene 4

5 processen. Daarnaast zou een logischer geheel met het beheersplan en het toezichtsarrangement zijn ontstaan. Dit neemt niet weg dat gemeenten binnen de regio er zelf voor kunnen kiezen om operationele processen op deze wijze te organiseren. Naast dit uitgangspunt het groene organisatieplan - heeft het onderzoek geleid tot de formulering van nog 15 andere uitgangspunten die gemeenten kunnen gebruiken bij de vertaling van de nieuwe eisen naar de eigen situatie. Eén van deze uitgangspunten is het advies om een (aan de regionale cyclus gelieerde) gemeentelijke beleidscyclus rampenbestrijding te ontwikkelen. Gemeenten moeten uiteindelijk de vertaalslag maken naar de eigen bedrijfsvoering: de groene kolom moet als het ware worden omgebouwd. Eerder is al geconstateerd dat de wetgever een stap zet in de richting van kwaliteitszorg hetgeen overigens passend is bij de ontwikkelingsrichting van veel gemeenten. Gesteld kan worden dat door de recente rampsituaties en nieuwe regelgeving e.d. de druk van rechts naar links, gezien vanuit het INK-model, sterk is toegenomen ('harde externe eisen'). De vraag is hoe de bedrijfsvoering van links naar rechts hier op kan worden aangepast. Aan de hand van het INK-model zijn hiertoe een aantal adviezen, passend bij de ontwikkelingen van de gemeentelijke bedrijfsvoering, geformuleerd. Van belang is dat het college van b&w een heldere visie neerlegt over de ambities op het terrein van fysieke veiligheid. Daarbij dient (met name door de ambtelijke top) ook aangegeven te worden via welke weg dit gerealiseerd zou moeten worden. Naar aanleiding van de recente rampen is meermalen opgemerkt dat de betrokkenheid van de gemeenteraad dient te worden versterkt. Overigens lijkt het concept-wetsvoorstel hier op het eerste gezicht mee in tegenspraak, omdat niet langer het gemeentelijk rampenplan door de gemeenteraad hoeft te worden goedgekeurd. Aan de andere kant biedt dualisme goede kansen om als gemeenteraad het dagelijks bestuur regelmatig de maat te nemen als het gaat om fysieke veiligheid; de (toekomstige) rekenkamerfunctie kan hierin eveneens een rol spelen. Een jaarlijkse veiligheidsrapportage aan de raad kan eventueel een aanvullend instrument zijn. Gemeenten die de komende tijd de kwaliteitsslag ten aanzien van de groene kolom willen maken zullen veel aandacht moeten besteden aan de personele component. Investeren in capaciteit en competenties (door werving en selectie, opleiden, oefenen, etc.) is van belang. Hiervoor kan in belangrijke mate aansluiting worden gezocht bij het bestaande instrumentarium, maar ook bij nieuw te ontwikkelen instrumenten (zoals de beleidscyclus rampenbestrijding). Gewezen wordt op de ontwikkeling richting de netwerkorganisatie. Dit geldt ook voor de wereld van de rampenbestrijding. Gemeenten bevinden zich als een spin in een web, hetgeen ook bijbehorende capaciteiten (competenties) van de betreffende medewerkers vraagt. Een adequate groene kolom komt tot stand binnen een relatief complex netwerk. De kwaliteit van dit netwerk is van belang voor de totale performance van de (regionale) rampenbestrijding. De Basishandreiking Slagen voor Veiligheid geeft gemeenten een aantal handvatten voor de implementatie van de verbeteringen. Ten aanzien van de implementatie wordt gewezen op het gevaar dat al snel gekozen wordt voor een 'inhoudelijk ontwerp'; initiatiefnemers die een bepaalde doelstelling voor ogen hebben, in dit geval de kwaliteitsverbetering van de groene kolom, doen er dan ook goed aan om te starten met een procesbenadering. 5

6 1.Inleiding Rampenbestrijding is in. Beleidsramen staan open en er heerst rond dit thema bestuurlijke drukte in Nederland. Beleidsnota s, kabinetsstandpunten en referentiekaders vliegen de gemeentelijke brievenbussen binnen. Deze dynamiek staat in contrast met de gemeentelijke praktijk van de afgelopen jaren waarin de gemiddelde gemeente, met beperkte ambtelijke capaciteit, een rampenplan vaststelde en af en toe wat oefende. Natuurlijk werd er ook voor mei 2000 door gemeenten gewerkt aan kwaliteitsverbetering, maar in een tempo dat past bij een politiek gestuurde organisatie waarbij het thema veiligheid moet concurreren met vele andere beleidsvelden. Behalve dat gemeenten steeds meer verticale druk ervaren, vanuit hogere overheden, is er ook horizontale druk aan het ontstaan. De blauwe, witte en rode kolom beginnen te roepen dat groen achterblijft in de professionaliseringsslag 1. Maar de groene kolom heeft wel meer te doen. Bij blauw, wit en rood is veiligheid en hulpverlening de kerntaak; voor groen is dat ook zo, maar zo wordt het vaak nog niet ervaren. Deze druk geeft bij de gemiddelde gemeente verwarring: wat wordt er nu en straks van mij verwacht? Voor je het weet sta je als gemeente op een zwarte lijst (de zwarte kolom ). Bij dit beeld past ook de roep om een beleidsstop en beleidsrust: geen nieuwe beleidsinitiatieven, maar eerst doen wat eerder is afgesproken. Deze scriptie beoogt de gemeente, daar waar het gaat om de invulling van de preparatie op de rampenbestrijding enige handvatten te geven. Om te beginnen door de veelheid aan nieuwe beleidsinitiatieven enigszins te ontwarren en op een rij te zetten. Vervolgens wordt gekeken aan welke (nieuwe) eisen gemeenten nu eigenlijk moeten voldoen om tenslotte de vertaalslag te maken naar de gemeentelijk bedrijfsvoering. Wel moet bedacht worden dat de gemeente niet bestaat; iedere gemeente kent immers zijn eigen vorm van bedrijfsvoering. Wel zijn hierin algemene tendensen waar te nemen die als uitgangspunt gelden voor deze scriptie; dit neemt niet weg dat iedere gemeente weer een eigen vertaling moet maken naar de eigen bedrijfssituatie. Het onderzoek in het kader van deze Commandeursscriptie vond plaats in de zomer van Juist rond deze periode zijn veel nieuwe documenten, beleidsnota s, handreikingen, etc. beschikbaar gekomen; vaak nog in concept-vorm. Gepoogd is om deze informatie zoveel mogelijk te verwerken. De belangrijkste hiervan is de tekst van het voorontwerp Wet Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding (dat voor commentaar is rondgezonden aan verschillende partijen zoals de VNG). Bij het lezen van deze scriptie dient dus bedacht te worden dat één en ander gebaseerd is op concept-documenten die naar de Raad van State zijn gezonden! Dit betekent dat in het verdere wetgevingstraject nog wijzigingen kunnen worden aangebracht. Door de grote hoeveelheid actuele informatie, die ongetwijfeld van belang is voor gemeenten, is deze scriptie omvangrijker geworden dan is toegestaan. Om dit probleem te beperken, en de lezer toch geen informatie te onthouden, is ervoor gekozen om achtergrondinformatie die niet direct relevant is voor de onderzoeksvraag, op te nemen in bijlagen. Rest mij woorden van dank uit te spreken richting: - de gemeente Noordoostpolder voor het bieden van de mogelijkheid om deel te nemen aan de Mastersopleiding; - het NIBRA, en in het bijzonder mijn scriptiebegeleider en decaan Hans van de Kar; - de organisaties en personen die hebben meegewerkt aan de interviews. 1 Blauw staat voor de politie, wit voor de geneeskundige hulpverlening (GHOR), rood voor de brandweer en groen voor de gemeente. De gemeentelijke kolom wordt ook wel de vierde kolom genoemd. 6

7 2.Probleemstelling en aanpak Inleiding In de columns van het vakblad Alert is een aantal keren ingegaan op de zwak ontwikkelde groene schakel 2. Hiermee wordt gedoeld op de taakinvulling van gemeenten als vierde kolom binnen de rampenbestrijding (naast brandweer, politie en geneeskundige hulpverlening). Zo is begin dit jaar veel aandacht besteed aan de vraag welke gemeenten over een geactualiseerd rampenplan beschikken. De staatssecretaris heeft zelfs een zwarte lijst gepubliceerd van gemeenten die in gebreke zijn gebleven 3. Volgens de staatssecretaris is dit een stap binnen een traject om over twee jaar een robuust systeem voor de rampenbestrijding, dat voldoet aan hoge kwaliteitseisen, te hebben 4. In de tussentijdse evaluatie rampenbestrijding is in dit verband aangegeven dat gemeenten bij de invulling van de rampenbestrijding meer sturing door de overheid nodig hebben 5. Gelet op bovenstaande wordt de druk op gemeenten, om de zaken ten aanzien van de preparatie op rampen op orde te brengen, steeds groter. Dit is in een stroomversnelling gekomen als gevolg van de onderzoeken naar de vuurwerkramp en de nieuwjaarsbrand. Deze incidenten hebben in Nederland immers geleid tot extra aandacht vanuit politiek, bestuur en samenleving voor veiligheidsvraagstukken waaronder de performance van gemeenten op het gebied van de rampenbestrijding. Inmiddels ligt er het Wetsvoorstel Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding dat op dit terrein nieuwe eisen stelt aan gemeenten. Vanuit het gegeven dat gemeenten moeite hadden en hebben met de invulling van hun verantwoordelijkheid voor de rampenbestrijding is het een interessante vraag hoe op de nieuwe, zwaardere, eisen kan worden ingespeeld. Vanuit de optiek van deze scriptie gaat het in essentie om het (zo) goed (mogelijk) onderbrengen van de groene kolom binnen de gemeentelijke bedrijfsvoering 6. Om gemeenten deze match te kunnen laten maken is uiteraard van belang dat helder wordt welke randvoorwaarden c.q. kwaliteitseisen hieraan worden gesteld. Vervolgens kan de slag naar de bedrijfsvoering worden gemaakt. Het belang voor de lokale overheid is groot: gemeenten die dit onvoldoende op orde hebben zijn niet alleen kwetsbaar voor negatieve publiciteit en bestuurlijke beschadiging, maar ook voor juridische claims (aansprakelijkheid). Daar komt bij dat de externe toetsing en controle aanmerkelijk zal worden geïntensiveerd. Doelstelling Deze scriptie heeft als doel gemeenten een handvat te bieden: wat wordt er van hen verwacht bij het invullen van de groene kolom (de planvorming en de operationele processen) en hoe kan aan die verwachting worden voldaan binnen de context van de gemeentelijke bedrijfsvoering. Probleemstelling Aan welke (kwaliteits)eisen moeten gemeenten voldoen bij de preparatie op hun taak binnen de rampenbestrijding (de groene kolom: de planvorming en de operationele processen) en op welke wijze kan dit binnen de gemeentelijke bedrijfsvoering adequaat worden ingebed 7. 2 Waar gaan we in het nieuwe jaar naar toe?, M. van Duin, Alert, februari 2002, pag Tien gemeenten hebben nog geen rampenplan, Volkskrant 14 september Staatssecretaris Hessing van BZK heeft bekendgemaakt dat tien gemeenten nog geen rampenplan hebben; de andere 486 gemeenten hebben dit wel. In het artikel worden de tien gemeenten genoemd. 4 Interview met staatssecretaris De Vries, VNG-magazine, 15 februari 2002, pag Volkskrant 12 februari De groene kolom wordt in deze scriptie gehanteerd als term voor zowel de taken ten aanzien van de planvorming als de daadwerkelijke (operationele) gemeentelijke processen. 7 De probleemstelling doelt dus niet op de verantwoordelijkheid van de gemeente voor de brandweerzorg. 7

8 Deelvragen Rond bovengenoemde probleemstelling zijn een aantal deelvragen geformuleerd: - Wat zijn lopende (beleids)ontwikkelingen rond dit thema? - Welke externe eisen zijn van toepassing? - Wat zijn de lopende ontwikkelingen ten aanzien van bedrijfsvoering binnen gemeenten? - Wat levert de confrontatie van externe eisen met de bedrijfsvoering op? - Welke belemmeringen ervaren gemeenten? - Wat zijn de eventuele gevolgen van dualisering in dit verband? - Wat is de rol van andere overheden? Onderzoeksmethodiek Om tot beantwoording van bovenstaande vragen te komen zullen met name de volgende methoden worden gehanteerd: - informatie vanuit de eigen werkorganisatie; - informatie verkregen tijdens de binnen- en buitenlandstages; - bestuderen van literatuur (zie bijlage 1); - interviews met diverse functionarissen binnen het beleidsveld rampenbestrijding (zie bijlage 2). Het zwaartepunt heeft (achteraf gezien) gelegen bij het bestuderen van literatuur; tijdens het onderzoek is telkens veel nieuwe documentatie verschenen. De interviews met gemeenten handelden vooral over knelpunten die gemeenten ervaren en voor het toetsen van de (deel)conclusies van onderhavig onderzoek. De overige interviews hadden betrekking op nieuwe ontwikkelingen en de gevolgen voor gemeenten. Bij de gesprekken is gebruik gemaakt van een lijst met onderwerpen (bijlage 3). Van alle interviews is een verslag gemaakt. 8

9 3.Ontwikkelingen op het gebied van rampenbestrijding 3.1..Inleiding In dit hoofdstuk worden de belangrijkste ontwikkelingen beschreven ten aanzien van rampenbestrijding in Nederland. Overigens wordt hier de hoofdlijn geschetst waarbij met name op de meest recente ontwikkelingen, en dan in het bijzonder met consequenties voor gemeenten (de groene kolom), wordt ingegaan Aandacht voor rampenbestrijding De maatschappelijke aandacht voor fysieke veiligheid heeft de afgelopen twee jaar een enorme impuls gekregen. Aanleiding hiervoor was in eerste instantie de vuurwerkramp, een halfjaar later gevolgd door de nieuwjaarsbrand, maar ook de gebeurtenissen in Amerika in september De afgelopen periode is een sfeer ontstaan waarin het belang van investeren in veiligheid door velen, bestuurders voorop, werd beleden. Ook begin jaren negentig 9 werd Nederland door verschillende zware ongevallen en rampen getroffen waarna geleidelijk aan het besef ontstond dat zowel de planvorming, de inrichting, de noodzakelijke voorbereidingen, de interdisciplinaire samenwerking, de geoefendheid, de beschikbare middelen en daarmee de kwaliteit en functionaliteit van de rampenbestrijdingsorganisatie te wensen overlieten 10. Midden jaren negentig is toen besloten om het Project versterking brandweer tot uitvoering te brengen. Door elke regionale brandweer werd een bestuurlijke visie op de zorg voor brandweer en rampenbestrijding, een besturingsmodel en de organisatorische uitwerking hiervan vastgesteld. Diverse verbeterprojecten zijn in die tijd gedefinieerd om het verschil tussen het bestaande en het gewenste zorgniveau te overbruggen. Ook de destijds verwachte problemen rond de millenniumwisseling hebben in 1998/99 geleid tot de nodige impulsen voor verbetering. Het tempo waarin veranderingen en verbeteringen tot stand werden gebracht was in die tijd vergelijkbaar met de manier waarop dat binnen vele beleidsvelden in Nederland gaat, laten we zeggen een poldertempo waarin begrippen als overleg, consensus, belangen e.d. centraal staan 11. Ook wordt wel gezegd dat er jarenlang een gebrek is geweest aan rampen waardoor rampenbestrijding geen hogere prioritering kon verkrijgen dan andere beleidsterreinen. Zoals eerder gezegd: het beleidsraam staat nu al enige tijd open en zal ongetwijfeld op enig moment weer sluiten. Het effect hiervan is dat veel beleidsmakers de afgelopen periode initiatieven hebben genomen om te komen tot verbeterslagen ten aanzien van de rampenbestrijding 12. Gesproken wordt van bewustwording 13, bestuurlijke drukte 14 en zelfs van een gewenste beleidsstop Overheden eens over rampenbestrijding, K. Salverda, VNG-Magazine 21 december 2001 pag. 12 e.v. In de inleiding van dit artikel wordt een rechtstreeks verband gelegd tussen de gebeurtenissen in Enschede en Volendam en de voorstellen tot wetswijziging in de wetgeving over rampenbestrijding. 9 Ambtenaren rampenbestrijding op achtergrond actief, in Brand en Brandweer, januari 1988, pag. 9. Dit artikel schetst een beeld van hoe in de jaren 80 tegen rampenbestrijding werd aangekeken (zie bijlage 21). Zo wordt er geconstateerd dat er gemeenten zijn die om principiële redenen weigeren zich bezig te houden met (preventieve) rampenbestrijding. 10 Krachten bundelen voor veiligheid, Regionaal denken, lokaal doen, VNG-commissie Brouwer, mei 2002; bijlage 2. Naar analogie van de reorganisatie van de Nederlandse politie had de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken het plan voor brandweer en rampenbestrijding een fundamentele structuurwijziging door te voeren. Hiervoor bestond echter geen draagvlak waarna midden jaren negentig de toenmalige minister van BZK en de KNBV gezamenlijk besloten om het Project versterking brandweer tot uitvoering te brengen. 11 De aanpak van de (verwachte) millenniumproblematiek werd, vanwege de harde deadline en de, mede door de overheid opgeroepen, sense of urgency, voortvarend opgepakt. 12 Regeren is achteruitzien, in De Volkskrant, 20 mei 2002, P. Hilhorst en H. Wansink. Auteurs wijzen op de enorme dadendrang van bestuurders, bijvoorbeeld na een ramp als die in Enschede. Deze dadendrang is zonder meer nobel. Toch zijn zulke initiatieven eerder een symptoom dan de genezing van de kwaal. Ze suggereren namelijk dat met voortvarender beleid rampen te voorkomen zijn. De Duitse socioloog Ulrich Beck is daar minder optimistisch over. Hij stelt dat we leven in een risico-maatschappij. Rampen zijn geen uitzondering, zoals de gezagsdragers ons voorhouden, maar onvermijdelijke bijproducten van een maatschappij die zich kenmerkt door technologische manipulatie van de omgeving. 13 Beleidsnota Rampenbestrijding , Zicht op voortgang, Vooruitgang in zicht (midterm review); januari 2002, Berenschot COT Cebeon. Op pag. 50 wordt ingegaan op de toegenomen bestuurlijke bewustwording. 9

10 Voorbeelden die dit adstrueren zijn: het activeren van onderzoekscommissies, het zoeken van schuldigen, het opstellen van een zwarte lijst van gemeenten, aanpassen van regelgeving, versterken van het toezicht, herdefiniëring van verantwoordelijkheden (zoals: wat mag de burger van de overheid verwachten) en streven naar hersteld vertrouwen (de overheid moet doen wat ze moet doen). De periode waarin deze scriptie tot stand kwam (zomer 2002), meer dan twee jaar na de ramp in Enschede, lijkt een moment van kristallisatie door het verschijnen van een aantal documenten zoals: 1. het wetsvoorstel Kwaliteitsbevordering Rampenbestrijding (Wrzo) inclusief memorie van toelichting 16 ; 2. de Basishandreiking voor gemeenten van de Taskforce Slagen voor Veiligheid 17 en 3. documentatie over de provinciale toetsingskaders en de toetsing door de Inspectie OOV. In deze documenten is voor een belangrijk deel vervat het gedachtengoed dat reeds in de voorafgaande periode is neergelegd in de volgende documenten c.q. onderzoeksrapporten: - kabinetsstandpunten n.a.v. de vuurwerkramp en nieuwjaarsbrand; - reactie van het kabinet op het rapport van de Algemene Rekenkamer; - de beleidsnota Rampenbestrijding , De veiligheidsketen gesmeed. Daarnaast verschenen recent: - de Midterm review Zicht op voortgang, Vooruitgang in zicht ; de tussentijdse evaluatie van bovengenoemde beleidsnota Rampenbestrijding ; februari ; - Advies van de Commissie Brouwer: Krachten bundelen voor veiligheid mei ; - Het advies bestuurlijke inbedding veiligheidsregio s van de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB), april Dit neemt niet weg dat er nog allerlei zaken (verder) moeten worden uitgewerkt zoals de in het wetsvoorstel aangekondigde algemene maatregelen van bestuur. In het vervolg van dit hoofdstuk wordt gepoogd om de grote lijnen uit deze rapportages te presenteren zodat een beeld ontstaat van de actuele ontwikkelingen. Hierbij wordt nadrukkelijk opgemerkt dat de focus van deze scriptie (de preparatie van gemeenten op de groene kolom) als uitgangspunt heeft gediend Schaalvergroting, planmatige aanpak en toezicht Rampenbestrijding heeft betrekking op het voorkomen en beperken van risico s, de voorbereiding op de bestrijding van rampen, de daadwerkelijke bestrijding zelf en de nazorg. Er zijn bij de rampenbestrijding vele actoren betrokken, zoals de brandweer en andere gemeentelijke diensten, de geneeskundige hulpverleningsdiensten en de politie, die ieder vanuit de eigen verantwoordelijkheid een bijdrage moeten leveren aan de rampenbestrijding en de voorbereiding daarop. Door de betrokkenheid van zoveel actoren is het voorbereiden op en het afstemmen van de uitvoering van de 14 Mw. Brouwer, voorzitter van de gelijknamige VNG-commissie heeft deze terminologie gehanteerd voor de toezichthoudende rol die provincies voor zichzelf zien. 15 VNG: positie regio versterken, Brand en Brandweer juni 2002, pag. 296 en 297. In dit artikel wordt aangegeven dat de Commissie Brouwer, bij monde van mw. Brouwer pleit voor het terugdringen van bestuurlijke drukte (waarmee de rol die provincies opeisen wordt bedoeld) en een beleidsreductie. Stel beleidsstop voor rampenbestrijding in, in Brand en Brandweer, september 2001, pag. 400, I. Spijkers. Dit artikel handelt over de door NVBK-voorzitter D. Berghuijs voorgestelde beleidsstop. GHOR-visiedocument , hoofdstuk 3. De GHOR spreekt van een gewenste beleidsrust. Regeren is achteruitzien, in De Volkskrant, 20 mei 2002, P. Hilhorst en H. Wansink. Auteurs wijzen op de Wet van vermenigvuldiging van beleid waar Roel in t Veld wel van spreekt; gedoeld wordt dan op het feit dat politici soms te ongeduldig zijn en beleid op beleid stapelen zonder dat er goed geëvalueerd is. 16 Conceptversie d.d. 9 januari Ten tijde van het onderzoek lag het wetsvoorstel voor advies bij de Raad van State. 17 Slagen voor Veiligheid, basishandreiking voor gemeenten, Taskforce Slagen voor Veiligheid, juli 2002, SGBO, Den Haag. 18 Zicht op voortgang, Vooruitgang in zicht (midterm review). In aanvulling hierop heeft de Minister van BZK opdracht gegeven tot een aanvullend onderzoek naar welke inspanningen, ook in financieel opzicht, nog benodigd zijn om het proces van versterking af te hechten. Het rapport Onderzoek naar de extra benodigde rijksmiddelen ten behoeve van de rampenbestrijding in de periode verscheen in maart Krachten bundelen voor veiligheid, Regionaal denken, lokaal doen mei Dit is de titel van de strategische visie die is opgesteld door de VNG-commissie Brouwer. Deze visie is ontwikkeld vanuit gemeentelijk perspectief op de zorg voor brandweer, geneeskundige hulpverlening en rampenbestrijding in de nieuwe kabinetsperiode. 10

11 taken op het terrein van de rampenbestrijding complex en weerbarstig. Integrale besluitvorming en goede samenwerking zijn hiervoor van cruciaal belang. De verantwoordelijkheid voor de rampenbestrijding ligt primair bij de gemeentebesturen. Gemeenten worden bij uitstek in staat geacht om een samenhangend veiligheidsbeleid vast te stellen, de aanwezige risico s te beoordelen en daarvoor passende maatregelen te treffen. Gemeenten kennen immers de plaatselijke situatie als geen ander. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het beheer over de brandweer en voor het voorkomen, beperken en bestrijden van brand en al wat daarmee samenhangt. Met de voorbereiding van de rampenbestrijding binnen de gemeenten is het college van burgemeesters en wethouders belast. In dit kader stelt de gemeenteraad (in de toekomst het college van b&w) een rampenplan vast en stelt de burgemeester voor elke naar plaats, aard en gevolgen voorzienbare ramp of zwaar ongeval een rampbestrijdingsplan vast. Gemeenten hebben tevens belangrijke bevoegdheden op het terrein van pro-actie en preventie (verlening van bouw-, milieu- en gebruiksvergunningen en de controle daarop). Veiligheidsproblemen overstijgen echter dikwijls het gebied van de afzonderlijke gemeenten. Ook de voorbereiding op de rampenbestrijding dient derhalve in groter verband te worden aangepakt. Op grond van de Brandweerwet 1985 wijzen gedeputeerde staten daarom gemeenten aan om een gemeenschappelijke regeling te treffen, waarbij een regionale brandweer wordt ingesteld. De provincie heeft toezichthoudende bevoegdheden ten aanzien van rampenplannen en rampbestrijdingsplannen. De provincie heeft met betrekking tot de voorbereiding dus een toetsende rol en is een belangrijke schakel tussen gemeenten en het rijk. Het rijk is verantwoordelijk voor het systeem van rampenbestrijding als zodanig. Dat wil zeggen dat het rijk de noodzakelijke randvoorwaarden schept opdat alle verantwoordelijke besturen en diensten in samenhang hun taken kunnen uitoefenen. Zo zorgt het rijk voor de betreffende wet- en regelgeving. Tevens toetst het rijk de kwaliteit van de rampbestrijdingsketen, financiert een gedeelte van de kosten en treft het aanvullende voorzieningen voor grootschalig optreden, zoals verbindingen, het waarschuwingssysteem (sirenenet) en het benodigde materieel 20. Recente onderzoeken hebben een aantal tekortkomingen ten aanzien van de voorbereiding op de rampenbestrijding blootgelegd 21 : 1. de inhoudelijke samenhang met betrekking tot de voorbereiding op de rampenbestrijding ontbreekt (er is onvoldoende samenhang tussen het beleid om risico s te voorkomen en te beperken; de opbouw van de gemeentelijke en regionale rampenbestrijdingsorganisatie is niet voldoende afgestemd op de aanwezige risico s); 2. de organisatorische en bestuurlijke samenhang is onvoldoende (de rampenbestrijding functioneert niet als één samenhangende organisatie; er is onvoldoende zicht op de voorbereiding op de rampenbestrijding bij zowel gemeenten, de regio en de provincie); 3. het ontbreekt aan inzicht in de kwaliteit en de voortgang van de opbouw van de rampenbestrijding. Daardoor spreken besturen elkaar onvoldoende aan op hun verantwoordelijkheden (onduidelijk is bijvoorbeeld welke informatie de provincie nodig heeft van gemeenten en regio s om haar toezichthoudende rol te vervullen). In de beleidsnota en de kabinetsstandpunten worden voor deze problemen de volgende oplossingen aangedragen 22 : - het verder versterken van de planmatige voorbereiding op de rampenbestrijding; - het verder versterken van de organisatorische en bestuurlijke coördinatie ten behoeve van een integrale aanpak; - het verbeteren van het kwaliteits- en toezichtsarrangement rampenbestrijding. Deze oplossingsrichtingen betekenen dat de volgende wijzigingen in de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo), de Brandweerwet 1985 en de Wet geneeskundige hulpverlening bij rampen 20 Concept Memorie van Toelichting inzake het Wetsvoorstel Kwaliteitsbevordering rampenbestrijding d.d. 9 januari 2002, pag.1 en 2. NB.: in het verdere wetgevingstraject kunnen bepalingen en teksten worden gewijzigd! 21 Concept MvT, pag. 2 en 3. In de MvT is een groot aantal tekortkomingen opgesomd; alleen de voor dit onderzoek relevante items zijn hier weergegeven. 22 Concept MvT, pag

12 (Wghr) worden voorgesteld 23. Wijzigingsvoorstellen diverse wetten a. de planvorming dient gebaseerd te zijn op risico-inventarisaties; b. de cyclus van vaststelling, toetsing en wijziging/actualisering van rampenplannen en rampbestrijdingsplannen is in de wet opgenomen; c. de regionale brandweer dient afspraken te maken met de besturen van de GHOR- 24 en de politieregio over hun inzet en capaciteit en deze vast te leggen in een multidisciplinair beheersplan; d. dit beheersplan wordt per discipline (brandweer, GHOR, politie) in monodisciplinaire organisatieplannen uitgewerkt; e. het beheersplan dient alle schakels van de veiligheidsketen te omvatten (integrale benadering); f. de beheersplannen worden getoetst door de provincies, die tevens aangescherpte bevoegdheden krijgen met betrekking tot rampenplannen en rampbestrijdingsplannen; g. de grenzen van de territoriale samenwerkingsgebieden met betrekking tot de brandweer, de GHOR en de politie dienen zoveel mogelijk congruent te zijn en worden wettelijk vastgesteld; h. de rol van de inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding wordt aangescherpt. Volgens de toelichting op het wetsvoorstel moet de rol van de gemeenteraad en provinciale staten bij de voorbereiding op de rampenbestrijding worden vergroot. Daarvoor dient binnen afzienbare termijn een samenhangend stelsel van (materiële) kwaliteitsnormen beschikbaar te komen aan de hand waarvan de voorbereiding op de rampenbestrijding kan worden beoordeeld. Ook dient een eenduidige (inhoudelijke) relatie tussen beheersplan, organisatieplan en bestuurlijke rapportage door de wetswijzigingen te worden verzekerd. Het wetsvoorstel overziende gaat het, in hoofdlijn, om de volgende ontwikkelingen: schaalvergroting 25, een planmatige (cyclische) aanpak en extern toezicht. Deze ontwikkelingen vinden hun weerslag in het wetsvoorstel Kwaliteitsverbetering Rampenbestrijding 26. In de volgende paragrafen wordt dit nader uitgewerkt 27. Het wetsvoorstel Kwaliteitsverbetering Rampenbestrijding heeft als uitgangspunt dat bij de uitwerking het bestaande bestuurlijke stelsel niet ter discussie is gesteld 28. Wel is een adviesaanvraag bij de Raad voor het Openbaar Bestuur ingediend die daarover in de loop van 2002 advies zal uitbrengen. Een discussie over het bestuurlijke stelsel is in het onderhavige wetsontwerp derhalve niet aan de orde. In bijlage 4 wordt enige achtergrondinformatie hierover verstrekt Het beheersplan De veiligheidsketen omvat de schakels pro-actie, preventie, preparatie, repressie en nazorg van het hulpverleningsproces. Pro-actie en preventie hebben betrekking op vergunningverlening en handhaving van die situaties, waarin de risico's door middel van overheidsvoorschriften worden beheersd (bouw-, milieu- en gebruiksvergunningen). De gemeenten en voor speciale milieuvergunningen de provincie zijn het gezag voor het afgeven en handhaven van deze vergunningen en bepalen in principe het niveau van de structurele veiligheid in de regio. De preparatie-activiteiten zijn gericht op de voorbereiding van de organisatie op de daadwerkelijke hulpverlening en nazorg bij ongevallen en rampen. Op regionaal niveau zijn de operationele diensten brandweer, GGD en politie in samenwerking met de gemeenten verantwoordelijk voor de 23 Concept MvT, pag GHOR staat voor: geneeskundige hulpverlening bij zware ongevallen en rampen. 25 Krachten bundelen voor veiligheid, Regionaal denken, lokaal doen, VNG-commissie Brouwer, mei 2002; paragraaf 3.1. Ook de Commissie Brouwer wijst op de tendens van schaalvergroting. Door de globalisering en informatisering van de samenleving wordt de inzet van kennis in toenemende mate de kritische succesfactor voor het functioneren van brandweer, geneeskundige hulpverlening, regiopolitie en de rampenbestrijding. Het verwerven en behouden van voldoende kennis en expertise vraagt om een minimaal noodzakelijke omvang van organisaties en leidt tot verdergaande professionalisering en schaalvergroting. 26 VNG: positie regio versterken in Brand en Brandweer, juni 2002, pag. 296, I. Spijkers. Het wetsvoorstel zou volgens dit artikel uiterlijk met ingang van 1 januari 2004 van kracht moeten zijn. 27 Territoriale congruentie en de GHOR zijn speerpunten van het concept-wetsvoorstel die hier niet verder worden uitgewerkt; meer hierover is te vinden in de hoofdstukken 2 en 6 van de concept MvT. 28 Concept MvT, pag

13 voorbereiding van de organisatie voor de gecoördineerde hulpverlening bij grootschalige ongevallen en rampen. In principe hebben brandweer, GGD en politie geen zelfstandige bevoegdheden bij de pro-actie en preventie taken in gemeenten. Wel kunnen zij worden betrokken bij de advisering omtrent de af te geven vergunningen. Meer en meer vindt deze consultatie plaats en beschikken de operationele diensten ook over de informatie over de aanwezige risico's. Het nieuw in te voeren multidisciplinair beheersplan rampenbestrijding sluit op deze ontwikkelingen aan. Enerzijds dient het een planmatige multidisciplinaire voorbereiding op de rampenbestrijding te bevorderen. Dit element werd in de Beleidsnota rampenbestrijding reeds onderkend. Anderzijds dient het alle schakels van de veiligheidsketen te omvatten, zodat de samenhang tussen de activiteiten van alle actoren in de veiligheidsketen wordt verbeterd 29. Het beheersplan is er dus op gericht de organisatie van de rampenbestrijding in regionaal verband multidisciplinair af te stemmen en afspraken te maken over het kwaliteitsniveau van de bijdragen van de verschillende partners 30. Het beheersplan wordt eens in de vier jaar vastgesteld 31. Volgens de systematiek van de Wet gemeenschappelijke regelingen kan een bestuur van een regionaal samenwerkingsverband alleen taken verrichten in opdracht van de aan de regeling deelnemende gemeenten. De gemeenten krijgen daarom tot taak om een multidisciplinair beheersplan vast te stellen, terwijl zij tegelijkertijd de verplichting krijgen om de uitvoering van die taak over te dragen aan het bestuur van de regionale brandweer. Feitelijk wordt hiermee de regionale brandweer verantwoordelijk voor de vaststelling van een multidisciplinair beheersplan 32. Inhoud beheersplan Artikel 5 lid 2 van de concept-wrzo bepaalt de minimale inhoud van het beheersplan. Inhoud van het beheersplan a. het niveau van het hulpaanbod dat wordt nagestreefd op grond van de analyse van de risico-inventarisatie, bedoeld in artikel 3, derde lid; b. de op het niveau van het hulpaanbod, bedoeld in onderdeel a, afgestemde operationele prestaties van de brandweer, de politie en de geneeskundige hulpverleningsdiensten en ziekenhuizen, voor zover het de geneeskundige hulpverlening bij rampen en zware ongevallen als bedoeld in artikel 1, onderdeel b, van de Wet geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen, betreft, de daarbij behorende capaciteit en deskundigheid en de maatregelen gericht op de realisering of de instandhouding daarvan; c. de inzet van de organisaties, bedoeld in onderdeel b, in het kader van het voorkomen en beperken van risico s, de daarbij behorende capaciteit en deskundigheid en de maatregelen gericht op de realisering of de instandhouding daarvan; d. de op het niveau van het hulpaanbod, bedoeld in onderdeel a, afgestemde prestaties van andere bij de rampenbestrijding betrokken gemeentelijke diensten en de maatregelen gericht op de realisering of de instandhouding daarvan; e. het op het niveau van het hulpaanbod, bedoeld in onderdeel a, afgestemde opleidings- en oefenprogramma en de maatregelen gericht op de realisering of de instandhouding daarvan. 29 Ontleend aan de Eindrapportage Werkgroep Crisisbeheersing en Rampenbestrijding van de Regionale Hulpverleningsdienst Flevoland i.o. juni 2002, pag. 4 en 5. De werkgroep stond onder leiding van G. van Staalduinen. De werkgroep heeft deze tekst deels ontleend aan de concept memorie van toelichting inzake het wetsvoorstel kwaliteitsbevordering rampenbestrijding d.d. 9 januari 2002, pag. 16 en Dit jaar heeft de betreffende werkgroep van het ICOV, onder voorzitterschap van dhr. E. Kal en met ondersteuning van een extern bureau, een aantal bijeenkomsten georganiseerd waarin de contouren zijn opgesteld voor de inhoud van het beheersplan, het toetsingskader en de bestuurlijke rapportage; op te leveren produkten zijn: de handreiking burap, de handreiking beheersplan en het toetsingskader provincie inclusief handreiking. Op het moment van afronden van deze scriptie zijn nog geen definitieve documenten beschikbaar. Wel kon worden beschikt over Powerpoint-presentaties die tijdens de bijeenkomsten zijn gehanteerd. In de documentatie van de bijeenkomst van 18 juni 2002 worden een aantal algemene kenmerken van het beheersplan genoemd waaronder: het is een beleidsplan, het is kaderstellend (hulpvraag, behoefte, inzet), wat en niet hoe (=organisatieplan), ambities gericht op realisatie, inclusief tijdspad en de omvang is maximaal 20 pagina s. 31 Het beheersplan wordt tussentijds geactualiseerd, indien gewijzigde omstandigheden daartoe aanleiding geven. Het bestuur van de regionale brandweer zendt het beheersplan binnen een maand na vaststelling toe aan gedeputeerde staten, en ter kennisneming ondermeer aan de CdK. 32 Concept MvT, pag

14 Bij algemene maatregel van bestuur kunnen criteria worden vastgesteld waaraan gedeputeerde staten ingevolge artikel 9 de kwaliteit van het beheersplan toetsen. Het ICOV werkt momenteel aan de ontwikkeling van de handreiking Regionaal Beheersplan inclusief een toetsingskader voor de provincies 33. Deze produkten (die vermoedelijk pas in het najaar 2002 in concept gereed zijn) zullen de basis moeten gaan vormen voor de op te stellen AMvB 34. Artikel 10d van het wetsvoorstel gaat in op de bestuurlijke rapportage. Het bestuur van de regionale brandweer rapporteert jaarlijks over de stand van zaken met betrekking tot de uitvoering van de beleidsmaatregelen (opgenomen in het beheersplan), en zendt deze aan de CdK. Het ICOV werkt momenteel ook aan de ontwikkeling van het format voor de bestuurlijke rapportage (burap; zie ook paragraaf 3.7). Gemeenten en het beheersplan De bijdragen van gemeentelijke diensten die een rol spelen bij de rampenbestrijding en de nazorg (zoals sociale dienst, openbare werken, burgerzaken en communicatie) vormen, volgens de concept toelichting op het wetsvoorstel, een apart aandachtspunt. Onder verwijzing naar het kabinetsstandpunt Vuurwerkramp wordt gesteld dat de betrokkenheid van deze diensten moet worden versterkt. Verder moet bevorderd worden dat gemeentelijke rampenplannen, rampbestrijdingsplannen en de gemeentelijke processen in regionaal verband worden afgestemd waarvoor de grondslag ligt in de Brandweerwet waarin wordt bepaald dat de regionale brandweer tot taak heeft de coördinatie bij de bestrijding van rampen en zware ongevallen voor te bereiden. Nadrukkelijk stelt de toelichting dat ook de bijdragen ten behoeve van de rampenbestrijding van deze gemeentelijke taken vallen onder de taak voorbereiding van de coördinatie van de regionale brandweer. Onder deze taak moet worden verstaan de voorbereiding van de technische coördinatie, ofwel de voorbereiding op de operationele leiding bij de rampenbestrijding. De verantwoordelijkheid voor de desbetreffende diensten blijft dus waar zij is, bij de gemeenten. Wel dienen de tijdens de rampenbestrijding te leveren prestaties door deze diensten onderdeel uit te maken van het regionaal beheersplan. De gemeenten zijn er voor verantwoordelijk dat de desbetreffende diensten die prestaties ook zullen kunnen leveren. In hoeverre de regionale brandweer de afzonderlijke gemeenten daarop kan aanpreken, is onderwerp van de eigen gemeenschappelijke regeling 35. Prestatie-afspraken Een planmatige opbouw van de (gewenste) organisatie van de rampenbestrijding behoeft een stapsgewijze aanpak. Het behoeft geen betoog dat de omvang van de organisatie in materieel en personeel opzicht, in kunde en kennis afhankelijk is van de aard en omvang van te bestrijden risico s. De op grond van artikel 3, derde lid, Wrzo genoemde risico-inventarisatie, biedt hiervoor een belangrijk aanknopingspunt. De optelsom van deze risico-inventarisaties zal op regionaal niveau moeten worden gewogen. Op basis van deze inventarisaties kan de hulpbehoefte, die de risico s met zich brengen, worden vastgesteld. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft hiervoor verschillende instrumenten ontwikkeld, zoals de Leidraad Maatramp en de Leidraad Operationele Prestaties. Het zal niet altijd mogelijk zijn om in de volledige hulpbehoefte en de daarbij benodigde inzetbehoefte te kunnen voorzien. Er zullen dan keuzes moeten worden gemaakt om het niveau van het hulpaanbod te bepalen Dit betreft een bestuurlijke keuze met betrekking tot de (nog te realiseren) prestaties van de onderscheiden betrokken organisaties ter voorbereiding op de rampenbestrijding zelf en de nazorg en omvat zowel de afspraken met betrekking tot de prestaties van de operationele diensten als die van de gemeentelijke diensten Zicht op voortgang, Vooruitgang in zicht, pag. 81. De evaluatie geeft aan dat in de regio s het gemis wordt gevoeld aan kaders voor bijvoorbeeld het regionaal beheersplan zodat duidelijker is wat de regio s nu eigenlijk precies op schrift moeten stellen. Wat dat betreft ontbreekt het de provincies nogal eens aan initiatief, hoewel het juist de provincie is die de beheersplannen moet gaan toetsen. 34 Concept inhoudsopgave regionaal beheersplan (bron: ICOV): inleiding, risico s in de regio, na te streven zorgniveau (hulpaanbod), pro-actie, preventie, preparatie, repressie, nazorg, bijzonderheden in de regio, kwaliteitsborging, sturing, financiën, knelpunten en oplossingsrichtingen, communicatie, activiteitenplan per jaar, slot, samenvatting, bijlagen. De inspectie OOV heeft een concept toetsingsfiche beheersplan ontwikkeld (conceptversie 2.0, mei 2002) waarin in tabellen de te toetsen onderwerpen zijn opgenomen. De hoofdpunten zijn: vaststelling/actualisering, inhoud, pro-actie/preventie, opleidings- en oefenprogramma, afstemming, verzending en resultaat toetsing provincie. 35 Concept MvT, pag Concept MvT, pag. 17 en

15 Pro-actie- en preventiebeleid In het kader van het pro-actie en preventiebeleid kunnen enkele risico s niet worden voorkomen of beperkt. In de vaststelling van de hulpbehoefte is dus impliciet besloten het resultaat van het (gemeentelijk) beleid met betrekking tot het voorkomen van rampen en zware ongevallen en het verminderen van de gevolgen van risico s. Om dit beleid te kunnen realiseren kunnen gemeenten afspraken maken op regionaal niveau. Ook deze afspraken zullen in het beheersplan worden vastgesteld. Het betreft dan alleen de taken van de regionale brandweer, de GHOR en de politie in dit kader. Van de onderscheiden besturen kan niet worden gevergd dat zij afspraken maken over beleidsterreinen, die niet tot hun competenties behoren en waarvoor geen verplichting bestaat om deze op regionaal niveau uit te voeren. In het kader van het pro-actie en preventiebeleid bevat het beheersplan derhalve alleen afspraken met betrekking tot de operationele prestaties van de brandweer, de GHOR en de politie. Het beheersplan is immers geen integraal veiligheidsplan. De prestaties van niet-operationele gemeentelijke diensten die van belang zijn voor het algemene veiligheidsbeleid, maar geen rechtstreeks verband houden met de rampenbestrijding (zoals het vergunningenbeleid met betrekking tot milieu, Bouw- en Woningtoezicht, Verkeer en Stadsontwikkeling) maken geen onderdeel uit van het beheersplan. Gelet op het bovenstaande omvat het beheersplan een vastgesteld hulpaanbod gebaseerd op een analyse van de aanwezige risico s, vastgestelde operationele prestaties en de daarvoor benodigde capaciteit van de brandweer, GHOR en politie, de regionaal afgestemde bijdragen van andere gemeentelijke diensten voorzover die een taak hebben bij de bestrijding van rampen en de nazorg, een vastgesteld beleid ten aanzien van de inzet van de brandweer, GHOR en politie in het kader van het pro-actie- en preventiebeleid en de daarvan af te leiden benodigde capaciteit, een vastgesteld beleid ten aanzien van de bestuurlijke en multidisciplinaire voorbereiding op de rampenbestrijding in de regio 37 en een vastgesteld oefenprogramma 38. Organisatieplannen In het beheersplan wordt het multidisciplinaire beleid met betrekking tot de (voorbereiding op de) rampenbestrijding vastgesteld met het oog op de waarborging van de samenhang in de organisatie en het kwaliteitsniveau van de rampenbestrijding in regionaal verband. De bijdragen die iedere discipline (brandweer, geneeskundige hulpverlening en politie) levert aan het realiseren van deze beleidsmaatregelen worden neergelegd in onderscheiden (monodisciplinaire) organisatieplannen. Dit betekent dat zowel de brandweer, de geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen als de regionale politie (ten aanzien van de rampenbestrijding) de organisatie, de taken, de werkwijzen, personeel, materieel, kwaliteitsniveau en verantwoordelijkheden vastleggen in een organisatieplan. De organisatieplannen worden vastgesteld door de onderscheiden besturen van de hulpverleningsdiensten Het rampenplan, rampbestrijdingsplan en de risico-inventarisatie Het wetsvoorstel geeft helder aan dat rampenbestrijding een verantwoordelijkheid is van de gemeente omdat de plaatselijke situatie heel bepalend is voor een adequate bestrijding van de ramp. Het lokale bestuur moet, vanwege de lokale kennis, de ruimte hebben om haar organisatie en de desbetreffende plannen af te stemmen op de plaatselijke situatie. Uit het rapport van de Algemene Rekenkamer blijkt dat alle gemeenten in Nederland een rampenplan hebben, maar dat veel van deze rampenplannen niet meer actueel zijn. In Volendam was het rampenplan niet veel meer dan een uitgebreide telefoonlijst; ook bleek dat de provincie geen gebruik had gemaakt van haar bevoegdheden terzake 40. Het actueel houden van het rampenplan is niet expliciet in de huidige Wrzo voorgeschreven. De huidige wet- en regelgeving is, volgens de Rekenkamer, onduidelijk over het vervolgtraject nadat rampenplannen door gedeputeerde staten zijn getoetst. Ook constateert de Rekenkamer dat concrete 37 Dit beleid omvat in ieder geval de afstemming van de inspanningen van de drie regionale hulpverleningsdiensten met betrekking tot de voorbereiding op zware ongevallen en rampen, alsmede de afspraken over bovenregionale en grensoverschrijdende samenwerking. 38 Concept MvT, pag. 18 en Concept MvT, pag Cafébrand nieuwjaarsnacht, eindrapport van de Commissie Alders blz. 135,

16 kwaliteitseisen ontbreken, zodat gemeenten geen hulpmiddel hebben ten behoeve van het inventariseren en analyseren van risico s. Als gevolg daarvan loopt de kwaliteit van de rampenplannen sterk uiteen 41. Volgens de toelichting bij het wetsvoorstel beschikken provincies evenmin over een uniform toetsingskader ten behoeve van de toetsing van de rampenplannen, waardoor de wijze en de kwaliteit van toetsen tussen de provincies verschilt 42. De Rekenkamer heeft ook geconstateerd dat (slechts) éénderde van de gemeenten een rampbestrijdingsplan heeft 43. Veel rampbestrijdingsplannen zijn, net als veel rampenplannen, niet meer actueel. De Rekenkamer constateerde dat, evenmin als voor de rampenplannen, de provincies over een uniform toetsingskader voor de toetsing van rampbestrijdingsplannen beschikken. Voorts stelde zij voor duidelijker de processtappen van vaststelling, toetsing, wijziging en actualisatie, in de wet neer te leggen. Ook ontbreekt het in veel gevallen aan een risico-inventarisatie ten behoeve van de planvorming. Het ontbreken van een wettelijke verplichting hiertoe wordt in kabinetsstandpunt Vuurwerkramp Enschede onderkend 44. Inhoud van het rampenplan Artikel 3 van het wetsvoorstel bepaalt dat het college van burgemeester en wethouders ten minste één maal per vier jaren 45 een rampenplan vaststellen, waarin: 1. risico s worden geïnventariseerd; 2. de organisatie, de verantwoordelijkheden, de taken en de bevoegdheden in het kader van de rampenbestrijding worden beschreven en 3. het beleid ten aanzien van het vaststellen van rampbestrijdingsplannen wordt vastgelegd 46. De risico-inventarisatie in het rampenplan bevat: a. een overzicht van de soorten rampen en zware ongevallen die de gemeente bedreigen en de mogelijke gevolgen daarvan; b. een overzicht van de risicovolle situaties binnen de gemeente waarbij zich een ramp of zwaar ongeval kan voordoen en de mogelijke gevolgen daarvan. Het in het rampenplan opgenomen beleid ten aanzien van het vaststellen van rampbestrijdingsplannen bevat in ieder geval een overzicht van rampen en zware ongevallen waarvan de plaats, aard en gevolgen voorzienbaar zijn en waarvoor een rampbestrijdingsplan wordt vastgesteld alsmede een termijn waarbinnen dat zal worden vastgesteld. In bijlage 5 is een overzicht opgenomen van de elementen die het rampenplan minimaal dient te bevatten ten aanzien van de organisatie, verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden. Toetsing van het rampenplan De gemeente zendt het rampenplan binnen een maand na vaststelling toe aan ondermeer Gedeputeerde Staten, en ter kennisneming aan de CdK. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen criteria worden vastgesteld waaraan GS de kwaliteit van het rampenplan toetsen. Indien gedeputeerde staten van oordeel zijn dat het rampenplan niet aan de wettelijke eisen voldoet, nodigen zij het college van b&w binnen drie maanden nadat het plan is vastgesteld uit het plan binnen een door hen vast te stellen termijn te wijzigen. Momenteel werkt de Interprovinciale Commissie Openbare Veiligheid (ICOV; het overleg van de OOV- 41 Zicht op voortgang, Vooruitgang in zicht, pag. 4. Aangeven wordt dat men moet oppassen met percentages goedgekeurde plannen e.d. aangezien dit niet bijdraagt aan kwaliteitsverhoging. Een fixatie op meer en gedetailleerder plannen dient voorkomen te worden. 42 Concept MvT, pag Zicht op voortgang, Vooruitgang in zicht, pag. 3. In de meeste regio s zijn de risico-inventarisaties (vaak in concept) gereed. Een heldere wettelijke basis voor risicobeleid ontbreekt waardoor het gevaar bestaat dat het om een eenmalige exercitie gaat. Verder is er het gevaar van overvraging van informatie aan gemeenten. 44 Concept MvT, pag Het rampenplan wordt tussentijds geactualiseerd, indien gewijzigde omstandigheden daartoe aanleiding geven. 46 Dit beleid bevat in ieder geval een overzicht van rampen en zware ongevallen waarvan de plaats, aard en gevolgen voorzienbaar zijn en waarvoor een rampbestrijdingsplan wordt vastgesteld alsmede een termijn waarbinnen dat zal worden vastgesteld. 16

17 functionarissen van de provincies) ondermeer aan een Algemeen toetsingskader voor de gemeentelijke rampenplannen 47. Het definitieve concept (op basis waarvan besluitvorming moet gaan plaatsvinden) zal naar verwachting in het najaar van 2002 gereed zijn evenals het (bijbehorende) toetsingskader (zie ook paragraaf 3.7). Actualisatie Het wetsvoorstel verplicht ertoe dat het rampenplan tenminste eens in de vier jaar opnieuw wordt vastgesteld. Ook wordt voorgeschreven dat, indien de omstandigheden daartoe aanleiding geven, de plannen moeten worden geactualiseerd. Op deze wijze ontstaat een cyclus van vaststelling en actualisering. De periode van vier jaar sluit aan bij de voorgenomen cyclus van het beheersplan en het organisatieplan, die eveneens eens in de vier jaar opnieuw moeten worden vastgesteld. Het sluit ook aan bij de periodieke gemeenteraadsverkiezingen. Indien de gemeentelijke plannen eens in de vier jaar moeten worden herzien, wordt de gemeenteraad tenminste één maal in haar zittingsperiode met deze plannen geconfronteerd. 48 De vierjaarlijkse vaststelling past derhalve ook bij het streven om de gemeenteraad nadrukkelijker bij het veiligheidsbeleid te betrekken 49. Rampbestrijdingsplannen De burgemeester stelt ten minste één maal per vier jaren de rampbestrijdingsplannen vast (artikelen 4 en 4a van het wetsvoorstel) 50. In het rampbestrijdingsplan is het geheel van de bij die ramp of dat zware ongeval te nemen maatregelen opgenomen. Het rampbestrijdingsplan wordt tussentijds geactualiseerd, indien gewijzigde omstandigheden daartoe aanleiding geven. De burgemeester zendt het rampbestrijdingsplan binnen een maand na vaststelling toe aan ondermeer de CdK. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen criteria worden vastgesteld waaraan de CdK de kwaliteit van het rampbestrijdingsplan toetst 51. Sinds 2001 wordt landelijk gewerkt met het Provinciaal Toetsingskader Rampbestrijdingsplannen dat is vastgesteld door de Commissarissen van de Koningin. Dit document bestaat uit het toetsingskader zelf en een procedure voor de toepassing daarvan 52. Verwacht wordt dat dit toetsingskader de basis zal vormen voor de op te stellen AMvB 53. Risico-inventarisatie Artikel 4 Wrzo wordt zodanig aangepast, dat de gemeente verplicht wordt ook de in de gemeente aanwezige risico s en de gevolgen daarvan te inventariseren. Deze risico-inventarisatie zal regelmatig moeten worden geactualiseerd. Ter ondersteuning hiervan ontwerpt het Ministerie van BZK, in overleg met gemeenten en provincies, een model risicokaart. Op basis van deze risicokaart kunnen gemeenten een risico-inventarisatie maken en vervolgens bezien voor welke rampen en zware ongevallen, waarvan de aard, plaats en gevolgen voorzienbaar zijn een rampbestrijdingsplan moet worden vastgesteld Stelsel van kwaliteitscriteria In het kabinetsstandpunt Vuurwerkramp wordt gesteld dat het rijk verantwoordelijk is voor de totstandkoming van een samenhangend stelsel van kwaliteitscriteria voor de rampenbestrijding; dit wordt ook wel de systeemverantwoordelijkheid genoemd. Om een adequate organisatie van de rampenbestrijding te realiseren bevordert het kabinet dat het proces van kwaliteitsverbetering wordt voortgezet en verankerd binnen de betreffende organisaties. Het is van belang dat de besturen in staat worden gesteld om elkaar aan te spreken op de uitoefening van hun verantwoordelijkheden. Het 47 In paragraaf 3.7, die handelt over het toezichtsarrangement, wordt hier nader op ingegaan. 48 Op dit moment stelt de gemeenteraad het rampenplan vast. Naar aanleiding van de dualisering van het lokale bestuur komt deze bevoegdheid te liggen bij het college van b&w. 49 Concept MvT, pag. 15. In het kabinetsstandpunt Vuurwerkramp is overigens ook aangegeven dat de rol van de gemeenteraad bij de voorbereiding van de rampenbestrijding moet worden versterkt. 50 Bij algemene maatregel van bestuur kunnen rampen en zware ongevallen worden aangewezen waarvoor een rampbestrijdingsplan wordt vastgesteld. 51 Indien de CdK van oordeel is dat het rampbestrijdingsplan niet aan de wettelijke eisen voldoet, nodigt hij de burgemeester binnen drie maanden nadat het plan is vastgesteld uit het plan binnen een door hem vast te stellen termijn te wijzigen. Indien de commissaris van de Koning van oordeel is dat het rampbestrijdingsplan niet meer actueel is, nodigt hij de burgemeester uit het plan binnen een door hem vast te stellen termijn te wijzigen. 52 Toelichting provinciaal toetsingskader rampbestrijdingsplannen versie 23 april 2001, pag Overigens hebben de gezamenlijke CdK s twee jaar geleden gezamenlijk al een toetsingskader vastgesteld voor de rampbestrijdingsplannen; dit toetsingskader wordt in april 2003 geëvalueerd. 17

18 rijk is niet aanspreekbaar op het lokale zorgniveau, maar heeft het initiatief genomen dat door het Landelijk Beraad Rampenbestrijding (LBR) een samenhangend stelsel van kwaliteitsnormen voor de rampenbestrijding wordt opgesteld. De kwaliteitsnormen hebben betrekking op de organisatorische aspecten van de rampenbestrijding en vormen een mogelijkheid voor de verantwoordelijke medeoverheden om het gewenste zorgniveau vast te stellen en te vertalen in operationele prestaties van de afzonderlijke disciplines bij de rampenbestrijding 54. Ook de beleidsnota geeft aan dat een samenhangend stelsel van kwaliteitscriteria zal worden ontwikkeld. Het Ministerie van BZK meldt, in het kader van de voorbereidingen op de Algemene doorlichting rampenbeheersing dat op dit moment voorbereidingen worden getroffen voor de ontwikkeling van een kwaliteitssysteem voor de rampenbestrijding. Waarbij wordt geconstateerd dat een specifiek kwaliteitssysteem gericht op de multidisciplinaire rampbestrijding door gemeente, brandweer, politie, en zorgsector (nog) niet bestaat 55. Volgens het ministerie van BZK heeft het Beraad tot nu toe niet een dergelijk verzoek ontvangen 56. Binnen het ministerie en in overleg met het LBR wordt deze periode wel nagedacht over de invulling van een samenhangend stelsel van kwaliteitscriteria: wat houdt dit in en hoe kan dit er uit zien? De eerste stap waar recentelijk toe besloten is, is dat het ministerie van BZK de procesregie om te komen tot een dergelijk stelsel ter hand zal nemen. Inmiddels wordt, ter invulling van deze rol, een plan van aanpak ontwikkeld. Volgens het ministerie wordt dit traject vanuit het veld met enige argwaan gevolgd; diverse organisaties (zoals de VNG) zijn bang dat dit traject lopende kwaliteitstrajecten en -systemen zal doorkruisen. Ten aanzien van een te ontwikkelen kwaliteitsstelsel heeft het ministerie geconstateerd dat er thans tientallen plekken zijn waar kwaliteitselementen te vinden zijn, bijvoorbeeld referentiekaders 57 ; vaak gaat het om beroepsgroepen c.q. belangenorganisaties die zelf criteria e.d. hebben ontwikkeld. Een lastige vraag is: wie bewaakt het geheel; het Rijk is niet voornemens om al deze normen te toetsen o.i.d. In het LBR (waar de meeste van deze organisaties in vertegenwoordigd zijn) wordt gewerkt aan stroomlijning. Het ministerie richt zich, voor wat betreft het beoogde samenhangende stelsel van kwaliteitscriteria vooral op de buitenste schil. Op dit moment is hier nauwelijks nog iets concreets over te zeggen; de ontwikkeling zal van onderaf moeten komen (bijvoorbeeld via benchmarks); feit is wel dat het rijk erg laat is met de ontwikkeling van het stelsel waardoor het aanbrengen van eenheid lastig zal worden. Een voorbeeld hiervan is het (nu al) ontstaan van regionale beheersplannen waardoor het lastig is om nu nog landelijke (bindende) criteria te gaan ontwikkelen (het maken van uniforme buraps wordt volgens het ministerie dan bijvoorbeeld al lastig). Vanuit de provincie Zuid-Holland wordt gewezen op de mogelijkheid van aansluiting bij het INK-model, net als de politie. Delen van INK zijn bruikbaar voor de rampenbestrijding; dit zou dan als een schil om alle organisaties heen gelegd kunnen worden waarbij dit dan alleen geldt voor de rampbestrijdingstaken zelf van de betreffende dienst Vuurwerkramp Enschede; Kabinetsstandpunt naar aanleiding van rapport Commissie onderzoek vuurwerkramp (Commissie-Oosting) en de 8 rijksinspecties, pag Opzet Algemene Doorlichting Rampenbeheersing; veelgestelde vragen, Website Ministerie van BZK, Bij de politie is als systeem voor totale kwaliteitszorg het INK-managementmodel ingevoerd. De brandweer heeft zich reeds voor dit systeem uitgesproken en ook bij gemeenten wordt steeds meer het INKmanagementmodel ingevoerd. De organisaties in de gezondheidszorg zijn op basis van de Kwaliteitswet zorginstellingen (1997) verplicht een kwaliteitssysteem in te voeren. Alle kwaliteitssystemen zijn tot nu toe gericht op de eigen organisaties. De Stichting Harmonisatie Kwaliteitsbeoordeling in de Zorgsector (Stichting HKZ) is belast met de ontwikkeling van een certificatieschema voor de GHOR. 56 Interview met dhr. M. Griens, regiocoördinator rampenbestrijding (tot voor kort tevens secretaris van het LBR), ministerie van BZK, directie Brandweer en Rampenbestrijding, Den Haag, 8 augustus 2002 (zie bijlage 2). 57 Bijvoorbeeld referentiekaders kwaliteitszorgsysteem van de GHOR, sommige gemeenten hebben (eigen) kwaliteitszorgsystemen. 58 Interview met dhr. Kal van de provincie Zuid-Holland op 13 augustus Overigens zijn de toetsingskaders voor rampenplannen, rampbestrijdingsplannen en beheersplannen niet gebaseerd op het INK-model. Een recente ontwikkeling is dat de provincie Zuid-Holland momenteel werkt aan de Integrale Veiligheids Scorekaart; dit is een permanente monitor (middels ICT) voor de stand van zaken met betrekking tot het veiligheidsbeleid waarmee gemeenten zelf kunnen beoordelen of hun veiligheidsplannen op orde zijn (CdK Franssen van Zuid-Holland maakt hier melding van in Toezicht op veiligheid is provincietaak in Binnenlands Bestuur, 14 juni 2002, pag. 9). 18

19 3.7..Het toezichtsarrangement Op basis van het wetsvoorstel wordt het toezicht op de rampenbestrijding door rijk, provincie en inspectie OOV uitgebreid. De toelichting op het wetsvoorstel spreekt van aanscherping van het toezicht 59. Zowel de provincie als het Rijk hebben hierin een taak. De provincie kan in het kader van haar toezichthoudende taak rechtstreeks in de planvorming ingrijpen, de inspectie heeft over de gehele linie van de brandweerzorg en de rampenbestrijding een signalerende taak 60. De Commissie Brouwer constateert als probleempunten de geringe toegevoegde waarde van de provincies en het tot nu toe ontbreken van een toetsingskader. Zo vraagt de commissie zich af wat de toegevoegde waarde zal zijn van 12 provincies in relatie tot 25 veiligheidsregio s. Anders dan rijk en gemeenten hebben provincies voorts beperkte taken en bevoegdheden op het gebied van de rampenbestrijding en daardoor ook een beperkte deskundigheid. Omdat ook het toezicht door rijk en inspectie wordt uitgebreid dreigt, volgens de commissie Brouwer, een overkill te ontstaan, is er verspilling van energie en wordt bureaucratie toegevoegd. De commissie pleit daarom voor een transparant en eenduidig toezichtsysteem 61. Het advies van de commissie Brouwer heeft op dit punt betrekkelijk veel reacties opgeroepen. Commissaris van de Koningin van Zuid-Holland Franssen, voorzitter van het IPO, is met de commissie van mening dat de provinciale taken en bevoegdheden op dit punt moeten worden uitgebreid. 62. Ook burgemeester Pop van Haarlem, tevens voorzitter van de commissie veiligheid van de VNG, is het met de commissie Brouwer eens en acht het juist onnodig dat de provincie een toezichthoudende taak krijgt 63. Toenmalig staatssecretaris G. de Vries heeft daarentegen aangegeven niet veel te voelen voor het door de commissie voorgestelde tweelagenmodel 64. De staatssecretaris wijst er op dat het toezicht van de provincie en het toezicht van de Inspectie, zoals opgenomen in het wetsvoorstel, niet gelijksoortig maar juist complementair zijn 65. De MvT van het wetsvoorstel ziet als bezwaar tegen de huidige wettelijke regeling met betrekking tot het toezicht van de provincie dat het geen adequaat eenduidig toetsingskader biedt. Om rampenplannen en rampbestrijdingsplannen, en straks ook de beheersplannen, adequaat te kunnen toetsen, is zo n eenduidig toetsingskader onontbeerlijk Het ontbreken van landelijk vastgestelde toetsingscriteria heeft tot gevolg dat gemeenten onvoldoende houvast hebben bij de vaststelling van de plannen en de provincies geen eenduidig beeld hebben ten aanzien van de eisen die zij mogen 59 Helft ondernemers worstelt met wet, H. Bais, Cashflow, september Dit artikel gaat in op de mate waarin ondernemers de wet naleven. Het schort zowel aan het willen als aan het kunnen. Het relatief zware toezicht zoals opgenomen in het wetsvoorstel roept de vraag op in hoeverre gemeenten willen en kunnen. Gemeenten niet alleen afrekenen op rampenplan, VNG-magazine, 15 februari 2002, pag. 19. In dit artikel wordt gewezen op de vrijblijvendheid voor gemeenten die jarenlang usance was in de rampenbestrijding, die de toenmalige staatssecretaris De Vries wil uitbannen. 60 Brief van de staatssecretaris van BZK G. de Vries aan de voorzitter van de Tweede Kamer d.d. 18 januari In deze brief wordt ingegaan op het huidige en toekomstige toezichtsarrangement. 61 Krachten bundelen voor veiligheid, Regionaal denken, lokaal doen, VNG-commissie Brouwer, mei 2002; paragraaf 3.3. De commissie doet in dat verband het volgende voorstel: De veiligheidsregio vormt hierbij het integratiekader voor lokale en regionale voorbereidingen, waaronder planvorming, opleiding en oefening en toerusting met mensen en middelen van de samenwerkende gemeenten, brandweer, geneeskundige hulpverlening en politie. Het rijk stelt vanuit zijn wettelijke systeemverantwoordelijkheid en bij wijze van minimum zorgniveau de normen vast op het gebied van de noodzakelijke prestaties en kwaliteit van de rampenbestrijdingsorganisatie waaraan moet worden voldaan, verschaft voorts de hiervoor noodzakelijke financiële middelen en voert tenslotte het toezicht uit en rapporteert daartoe aan de Tweede Kamer". 62 Toezicht op veiligheid is provincietaak, Binnenlands Bestuur, 14 juni 2002, pag. 9. De oplossing is volgens hem niet het slopen van een etage uit het huis van Thorbecke door de provincie buiten spel te zetten. Laten we het huis, uitgaande van de drie bestaande etages, eerst maar eens netjes opruimen en de kamers goed inrichten, aldus Franssen Het plan om de rijksinspectie OOV de rampenbestrijding en brandweerzorg op regionaal niveau te laten toetsen, vindt in Franssens ogen ook geen genade. Sterker nog: Rijksinspecties leveren veelal informatie op een detailniveau waarop het rijk niet kan sturen. Een sterker bestuurlijk toezicht van de provincie vereist daarom volgens de IPO-voorzitter een overheveling van inspectietaken van rijk naar provincie. 63 Pop: geen toezicht provincie bij rampenbestrijding, VNG-magazine, 29 maart 2002, pag. 6. Pop stelt dat controle op controle en toezicht op toezichthouder, dat is niet de weg naar een kwalitatief goede rampenbestrijding. Toch komt het wetsvoorstel daarop neer. 64 Rampenbestrijding verdient beter, Binnenlands Bestuur, 28 juni 2002, pag. 24. In dit artikel staan een aantal argumenten opgesomd voor rechtstreeks toezicht door het rijk. 65 Toespraak van staatssecretaris G. de Vries op de burgemeestersconferentie over veiligheidsbeleid en toezicht op 13 juni 2002 te Den Haag. 19

20 stellen aan de plannen 66. Het wetsvoorstel stelt dat het Landelijk Beraad Rampenbestrijding (LBR) thans een samenhangend stelsel van kwaliteitseisen voor de rampenbestrijding ontwikkelt op basis waarvan de provincies een toetsingskader om de plannen te toetsen, ontwikkelen (zie ook paragraaf 3.6). Het is de bedoeling dat op termijn deze eisen in een algemene maatregel van bestuur worden vastgelegd waartoe in het wetsvoorstel een delegatiebepaling is opgenomen. Op basis van dit stelsel zullen de gemeenten en de regio s hun plannen kunnen vaststellen en worden de provincies in staat gesteld om de kwaliteit van de voorbereiding op de rampenbestrijding te toetsen d.m.v. het toetsen van de beheersplannen, de rampenplannen en de rampbestrijdingsplannen 67. Zoals reeds in paragraaf 3.5 gemeld werkt de Interprovinciale Commissie Openbare Veiligheid (ICOV; het overleg van de OOV-functionarissen van de provincies) momenteel ondermeer aan een Algemeen toetsingskader voor de gemeentelijke rampenplannen. Het definitieve concept (op basis waarvan besluitvorming moet gaan plaatsvinden) zal naar verwachting in het najaar van 2002 gereed zijn evenals het (bijbehorende) toetsingskader 68. Ook het landelijke toezicht op de voorbereiding van de rampenbestrijding wordt geïntensiveerd. Zo wordt de informatievoorziening richting het rijk verbeterd door de rapportage over de (voorbereiding op de) rampenbestrijding in de provincie die de CdK jaarlijks aan de Minister van BZK zal uitbrengen. Daarnaast zal de Inspectie Openbare Orde en Veiligheid (inspectie OOV) haar werkzaamheden intensiveren. De wettelijke bepalingen ter zake worden aangescherpt en de personele capaciteit zal worden uitgebreid. Naar aanleiding van de ervaringen met het onderzoek naar de vuurwerkramp in Enschede zal deze inspectie, in samenwerking met andere relevante rijksinspecties, de kwaliteit van de rampenbestrijding op regionaal niveau gaan toetsen door middel van periodiek uitgevoerde algemene doorlichtingen en door thematische onderzoeken en hierover integraal rapporteren 69. In bijlage 6 is de nieuwe rapportagestructuur gevisualiseerd Concept MvT, pag Concept MvT, pag. 14. Het wetsvoorstel stelt ook dat de Staatssecretaris van BZK de provincies heeft verzocht een eenduidig uitgewerkt toetsingskader te ontwikkelen ter beoordeling van de regionale beheersplannen en de bestuurlijke rapportages van de regionale brandweren. Dit stelsel kan ook aanknopingspunten bieden voor de toetsing van rampenplannen en rampbestrijdingsplannen. De provincies hebben inmiddels een eerste aanzet tot een algemeen normenkader ten behoeve van de toetsing van rampenplannen en rampbestrijdingsplannen voorbereid. Zodra de criteria nader vorm hebben gekregen zullen deze criteria landelijk worden vastgesteld. De desbetreffende bepalingen voorzien in de mogelijkheid deze criteria bij algemene maatregel van bestuur vast te stellen. 68 Concept-Algemeen toetsingskader voor de gemeentelijke rampenplannen, bijlage 1 behorende bij de ICOVnotitie toetsingskader rampenplannen, versie 12 juni 2002; voorzitter van de betreffende ICOV-werkgroep is dhr. J. Sneep van de provincie Zuid-Holland (geïnterviewde; zie bijlage 2). Toegewerkt wordt naar een combinatie van de twee toetsingskaders die eerder zijn ontwikkeld door de provincies Zuid-Holland en Friesland. De provincie Zuid-Holland heeft al in 1998 een eigen toetsingssystematiek voor de rampenplannen van de Zuid-Hollandse gemeenten vastgesteld (al vanaf medio jaren 90 wordt echter gewerkt met een (steeds verder doorontwikkeld) toetsingskader). Reeds in 1998 is dit toetsingskader in het ICOV ingebracht; in die periode konden zich niet alle provincies hier in vinden; vaak werd de toetsing te gedetailleerd gevonden; naar aanleiding van de Vuurwerkramp en de Nieuwjaarsbrand is het toetsingskader aangepast. De provincie Zuid-Holland heeft behalve aan de inhoudelijke aspecten van het toetsingskader ook veel aandacht geschonken aan het (bijbehorende) auditproces bij gemeenten. Dhr. Kal (geïnterviewde; zie bijlage 2) wijst op het belang van een goede audit; de manier waarop dit plaatsvindt is van zeer groot belang voor daadwerkelijke verbetering. De provincie Zuid-Holland besteedt per gemeente drie dagen aan de audit (documentstudie, audit ter plaatse, verslaglegging, brief met aanbevelingen en afspraken). Er zouden ook provincies zijn die 20 gemeentelijke rampenplannen per ochtend toetsen. Uit een interview bij een gemeente bleek dat er ook provincies zijn die de toetsing uitbesteden aan externe (commerciële) bureaus. Dhr. Kal is van mening dat sinds de invoering van het toetsingskader en de audits er sprake is van beter functionerende rampenplannen. Daarnaast is hij van mening dat hier in het concept-boek toetsingskader te weinig aandacht aan is besteed. In het najaar 2002 gaat het concept-toetsingskader van het ICOV naar de Commissarissen van de Koningin. 69 Concept MvT, pag Dit schema is ontleend aan de documenten ten behoeve van de ICOV-werkgroep Bestuurlijke Rapportage Rampenbestrijding, bijeenkomst d.d. 28 mei Het schema dient te worden beschouwd als een concept. 20