De waarde van normen

Transcriptie

1 Amsterdam, april 2006 Onderzoek in opdracht van het ministerie van Financiën De waarde van normen Essay over kosten-batenanalyse van milieubeleid Eindrapport prof. dr. Carl Koopmans

2 De wetenschap dat het goed is SEO Economisch Onderzoek doet onafhankelijk toegepast economisch onderzoek in opdracht van overheid en bedrijfsleven. Ons onderzoek helpt onze opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen. SEO Economisch Onderzoek is gelieerd aan de Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op de nieuwste wetenschappelijke methoden. We hebben geen winstoogmerk en investeren continu in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via promotietrajecten, het uitbrengen van wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken en congresbezoek. SEO-rapport nr. 892 ISBN-10: ISBN-13: Copyright 2006 SEO Economisch Onderzoek, Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld.

3 Inhoudsopgave Samenvatting...i 1 Inleiding MKBA en milieueffecten MKBA versus andere afwegingsmethoden Milieueffecten in MKBA s Waarderingsmethoden De invloed van normen op de economie Effect per soort norm Effecten op de economie Kwantificering van directe effecten Normen versus ander beleid Effectiviteit Efficiëntie Nulalternatief en discontering Het nulalternatief Discontering en risico s Conclusies... 31

4

5 DE WAARDE VAN NORMEN i Samenvatting Maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) wordt steeds vaker gebruikt om nieuwe infrastructuur en ander overheidsbeleid te beoordelen. Dit roept de vraag op of de MKBA aanpak ook kan worden toegepast op milieunormen. Dit rapport verkent de mogelijkheden. Daarbij beperken we ons tot gerichte normen, waarbij duidelijk is op welke sector en op welk aspect van productie of consumptie de norm zich richt. Van meer algemene normen kan pas een MKBA worden gemaakt als zij zijn vertaald in gerichte maatregelen. MKBA versus andere methoden In de praktijk worden MKBA, multicriteria-analyse (MCA) en kosten-effectiviteitsanalyse vaak gebruikt om kosten en effecten van overheidsbeleid tegen elkaar af te wegen. MKBA en MCA hebben als belangrijk voordeel boven kosten-effectiviteitsanalyse dat MKBA en MCA ook rekening houden met neveneffecten. MKBA is minder subjectief dan MCA, omdat de weging van effecten in een MKBA wordt ontleend aan markten (burgers/bedrijven). Het nadeel van MKBA dat vaak niet alle effecten kunnen worden gemonetariseerd, kan worden ondervangen door toevoeging van kwalitatieve informatie. De beste aanpak lijkt te zijn: een MKBA aangevuld met een expliciete en heldere weergave van effecten waarbij monetarisering niet mogelijk is. Milieubaten Veel mensen hebben de indruk dat MKBA alleen harde financiële grootheden meet, of deze grootheden een te groot gewicht geeft. Milieueffecten zouden hierdoor onvoldoende tot hun recht komen. Een MKBA omvat echter ook milieueffecten en andere zachte factoren, en tracht deze zo goed mogelijk in geld uit te drukken. Een MKBA is niet alleen geschikt om te beoordelen of een maatregel aantrekkelijk is voor Nederland als geheel. De methode kan ook worden gebruikt om de effecten voor afzonderlijke groepen en belangen (verdelingseffecten) in beeld te brengen. In het geval dat het niet lukt om belangrijke effecten in geld uit te drukken, kan MKBA toch een functie vervullen bij het identificeren en ordenen van niet-overlappende effecten. Wel bestaat er bij MKBA een presentatieprobleem, omdat de berekening van kosten en baten voor niet-deskundigen een black-box karakter heeft. Daarom is het van groot belang om de resultaten helder weer te geven. Daarbij dient ook veel niet-financiële informatie te worden geven: bij milieubeleid bijvoorbeeld de fysieke omvang van milieueffecten. Effecten die niet in geld kunnen worden uitgedrukt, moeten toch (kwalitatief) worden toegevoegd aan het financiële saldo, om te voorkomen dat dit saldo een scheef beeld geeft. Ook als niet alle effecten in geld kunnen worden uitgedrukt, geeft de MKBA een systematisch overzicht dat afwegingen beter mogelijk maakt. De waarde van natuur, belevingswaarden en andere zachte effecten dient bij voorkeur op basis van feitelijk gedrag (revealed preference) te worden bepaald. Directe enquêtevragen naar de waarde van effecten (CVM methode) leveren vaak onbetrouwbare antwoorden op. Als het onvermijdelijk is om enquêteresultaten te gebruiken, verdient de profielenmethode (conjoint analysis) de voorkeur.

6 ii Invloed op de economie Emissienormen leiden voor burgers en bedrijven tot lagere kosten dan normen die het productieproces vastleggen, omdat zij dan meer ruimte hebben voor optimalisatie. Ook de milieueffectiviteit is bij emissienormen vaak groter, omdat deze normen dichter aansluiten bij het milieuprobleem. De uitvoeringskosten voor de overheid zijn echter bij emissienormen vaak hoog. Normen kunnen leiden tot kostenverhoging (bijv. geluidsschermen) en/of productiebeperking (bijv. geluidsnormen Schiphol). Deze twee soorten effecten gaan gepaard met verschillende maatschappelijke kosten. Bij productiebeperking ontstaat soms een extra winst voor de producenten, omdat de beperking leidt tot een prijsverhoging. Milieunormen kunnen aangrijpen op verschillende markten, zoals de transportmarkt of de markt voor landbouwproducten. Vanuit deze direct beïnvloede markten worden de effecten doorgegeven naar andere markten. Dit doorgeven levert vaak geen grote additionele effecten op. Wel kunnen effecten optreden op de vestigingsplaats van bedrijven, bijvoorbeeld omdat andere landen minder strenge (milieu)normen kennen. Welvaartseconomisch gezien kan dit efficiënt zijn, maar het heeft natuurlijk ook een morele component (ongewenste verdeling). Vaak wordt gesteld dat milieubeleid leidt tot minder banen en een lagere productie. Op korte en middellange termijn (tot ca. 10 jaar) kunnen inderdaad negatieve bestedingseffecten optreden. De effecten van overheidsinterventies worden echter op langere termijn vaak weggenomen of sterk verminderd door de werking van de arbeidsmarkt. Een stijging van de werkloosheid leidt tot minder loonstijging, waardoor elders meer werkgelegenheid ontstaat (of behouden blijft). De sectorale verdeling van productie en werkgelegenheid verandert dan wel, maar er zijn in totaal per saldo niet minder banen. Wel zijn de werkenden minder productief, maar dit effect is een voorbeeld van een doorgegeven effect, dat niet mag worden dubbel geteld met de directe effecten. Alleen als er sprake is van internationale verplaatsing of van efficiëntie-effecten, treedt mogelijk een additioneel effect op. Effectiviteit en efficiëntie Bij het uitvoeren van een kosten-batenanalyse van normen is het een valkuil om te veronderstellen dat normen 100% effectief zijn. Overheidsbeleid raakt bijna nooit exact de doelgroep. Het beleid beïnvloedt doorgaans niet alle leden van de doelgroep, en vaak heeft het ook effecten voor burgers of bedrijven die niet tot de doelgroep behoren. Dit verschijnsel leidt tot een lagere effectiviteit en tot hogere kosten voor de getroffenen. Bovendien zijn er vaak handhavingsproblemen, hetgeen de effectiviteit verlaagt en de uitvoeringskosten verhoogt. Een MKBA ook van milieunormen moet hiermee rekening houden. Bij kosten-batenanalyses van normen moet rekening worden gehouden met heterogeniteit binnen de doelgroep. Normen leiden in theorie tot hogere kosten dan vergelijkbare heffingen en subsidies, omdat normen niet leiden tot de meest efficiënte verdeling van emissiereductie binnen de getroffen groep. Deze meerkosten van normen ten opzichte van economische instrumenten nemen toe naarmate de heterogeniteit van de getroffen groep groter is. Het doorrekenen van de kosten van normen voor een gemiddeld bedrijf of een gemiddelde burger kan leiden tot ernstige onderschatting van de werkelijke kosten.

7 SAMENVATTING iii Nulalternatief De uitkomsten van een MKBA worden sterk bepaald door de invulling van de beleidsalternatieven. Daarom moeten varianten met enorme knelpunten of zeer grote overheidsuitgaven bij voorkeur worden vermeden. Bijna elk beleid kan ten onrechte als rendabel worden gepresenteerd door het af te zetten tegen een nachtmerrie variant. Een voorbeeld is een nulalternatief waarin geen enkel milieubeleid zou worden gevoerd. Dit zou dan leiden tot ernstige gezondheidsproblemen. Een extreem projectalternatief als het verbieden van verkeer en het sluiten van fabrieken lijkt dan wellicht rendabel. Het is dan beter om in het nulalternatief beperkte milieumaatregelen op te nemen. Discontering en (milieu)risico s De wijze van disconteren van toekomstige effecten in MKBA s staat op gespannen voet met het begrip duurzaamheid. De in MKBA s gangbare discontering met (minstens) 4% per jaar leidt ertoe dat (milieu)baten in de verre toekomst nauwelijks meetellen. Uitgaande van duurzaamheid ligt een discontering van milieubaten met ca. 1% per jaar meer in de rede. Hieraan dient aandacht te worden besteed bij verdere verbeteringen van de OEI methode. Vermeden milieurisico s vormen een extra baat in een MKBA. De in de OEI-methode aanbevolen methoden om risico s in geld uit te drukken zijn in de praktijk niet goed toepasbaar bij milieurisico s, omdat sommige methoden belangrijke aspecten van deze risico s buiten beschouwing laten en andere methoden kunnen leiden tot overschatting. De waarde van deze risico s moet daarom worden afgeleid uit marktprijzen (revealed preference) of uit goed vormgegeven enquêtes (stated preference). Slot Uit dit rapport kan worden geconcludeerd dat MKBA geschikt is om de verschillende effecten van gerichte milieunormen systematisch in beeld te brengen, en om de effecten onderling vergelijkbaar te maken. Wel moeten sommige aspecten nader worden uitgewerkt, zoals de waardering van milieurisico s en de discontering van milieubaten.

8

9 DE WAARDE VAN NORMEN 1 1 Inleiding Overheden leggen vaak normen of grenswaarden op aan de maatschappij. Dit geldt op verschillende beleidsterreinen, waaronder het milieubeleid. De EU definieert bijvoorbeeld grenzen voor de hoeveelheid fijn stof in de lucht. Het rijk stelt doelen voor de CO 2 uitstoot in het jaar Provincies hanteren grenswaarden voor geluid bij het beoordelen van bestemmingsplannen. Gemeenten, ten slotte, leggen in milieuvergunningen bijvoorbeeld vast welke maatregelen bedrijven moeten nemen om stankhinder te beperken. De verschillende normen kunnen naast (milieu)voordelen ook negatieve effecten hebben, bijvoorbeeld omdat een bedrijf hogere kosten moet maken voor milieuvoorzieningen. Bij het opleggen van normen staat de overheid voor de taak om te beoordelen of de voordelen opwegen tegen de nadelen. Dit betreft een integrale afweging van ongelijksoortige effecten. Met dergelijke integrale afwegingen is de afgelopen jaren in Nederland veel ervaring opgedaan rond investeringen in infrastructuur. Na onverkwikkelijke discussies rond de Betuwelijn, de Hogesnelheidslijn-Zuid en andere projecten, is een standaardaanpak ontwikkeld, die bekend staat als OEI (Onderzoek Effecten Infrastructuur) 1. Daarbij wordt gebruik gemaakt van maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA), waarin ook milieueffecten worden meegenomen. Met deze nieuwe aanpak zijn de maatschappelijke kosten en baten van projecten een belangrijke factor geworden bij de selectie van investeringen in transportinfrastructuur. Ook bij andere soorten overheidsbeleid worden steeds vaker kosten-batenanalyses gemaakt 2. Binnen de overheid is OEI inmiddels een gevleugelde term. Deze ontwikkeling roept de vraag op of ook de vele normen die in het milieubeleid aan de orde zijn, kunnen worden beoordeeld met maatschappelijke kosten-batenanalyses. Deze vraag is overigens ook bij de EU aan de orde. Een rapport van het Centre for European Policy Studies (CEPS) geeft aan dat de gangbare Integrated Impact Assessment (IIA) weinig kwantitatief van aard is, en kan worden verbeterd door kosten-batenanalyse te gebruiken voor ingrijpende reguleringsvoorstellen 3. Het Ministerie van Financiën heeft SEO Economisch Onderzoek gevraagd om een eerste verkenning van de mogelijkheden. De verkenning heeft het karakter van een essay, waarin verschillende belangrijke aspecten aan de orde komen. Dit rapport is geen integrale leidraad voor 1 Eijgenraam, C.C.J., C.C. Koopmans, P.J.G. Tang en A.C.P. Verster (2000), Evaluatie van infrastructuurprojecten. Leidraad voor kosten-batenanalyse. CPB/NEI, Den Haag/Rotterdam (te downloaden van 2 Enkele voorbeelden zijn de kilometerheffing, stroomstoringen, de OV-chipkaart, de katalysator in auto s, windenergie, zelfregulering (versus wetgeving), onderzoeksssubsidies, verstedelijking en reïntegratie van werklozen. 3 Andrea Renda, Impact Assessment in the EU. The State of the Art and the Art of the State, Centre for European Policy Studies (CEPS), Brussel, p. 84.

10 2 HOOFDSTUK 1 kosten-batenanalyse van normen. Het opstellen van een dergelijke leidraad zou een nadere uitwerking vereisen. Algemene versus gerichte normen Normen kunnen worden onderscheiden in algemene en gerichte normen. Algemene normen geven randvoorwaarden of doelstellingen aan zonder te specificeren hoe de norm moet worden bereikt. Een voorbeeld is de Kyoto doelstelling voor de Nederlandse uitstoot van broeikasgassen, die stelt dat de totale jaarlijkse Nederlandse emissie in % lager moet liggen dan in Algemene normen worden vertaald in meer specifieke normen (zoals regulering van de energie-efficiëntie van nieuwbouwwoningen) of in andere concrete maatregelen (heffingen subsidies, voorlichting). De kosten en baten van algemene normen kunnen pas worden geschat als duidelijk is welke specifieke normen of andere maatregelen worden genomen, en op welke sector en op welk aspect van productie of consumptie de maatregelen zich richten. Daarom beperkt dit essay zich tot gerichte normen. Aangrijpingspunten van normen Normen kunnen worden geformuleerd voor een groot aantal zaken. Figuur 1.1 geeft aan hoe de verschillende soorten normen aangrijpen op het economische proces. In dat proces worden productiefactoren (arbeid, kapitaal, grondstoffen) gebruikt om in een productieproces (machines, gebouwen) producten en diensten te produceren. Dit leidt tot welvaart in een enge betekenis, gemeten via het bruto binnenlands product (BBP). Tevens leidt het productieproces echter tot emissies, die de milieukwaliteit ongunstig beïnvloeden. Dit leidt vervolgens tot immissies (milieuhinder, gezondheidsschade e.d.), die de welvaart (in een brede betekenis; incl. gezondheid e.d.) ongunstig beïnvloeden. Figuur 1.1 Verschillende soorten normen en hun aangrijpingspunten Inputnormen Installatie voorschriften Product normen Arbeid Kapitaal Grondstoffen Producten& diensten Emissies Productieprocessen BBP Milieukwaliteit Immissies Welvaart in brede zin Emissie normen Kwaliteits normen Hinder normen

11 INLEIDING 3 Milieunormen beogen deze negatieve welvaartseffecten te verkleinen of weg te nemen. Normen kunnen worden opgelegd voor: Inputs in het productieproces: arbeid, kapitaal en grondstoffen. Voorbeelden zijn het verbod op kinderarbeid en voorschriften voor het (niet) gebruiken van radioactieve stoffen. Het productieproces zelf: machines en gebouwen, inclusief het beheer daarvan. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om een rookverbod in bedrijfsruimtes, normen voor de energieefficiëntie van gebouwen en voorschriften voor het vervoer van gevaarlijke stoffen. De producten en diensten die worden geproduceerd, of aspecten daarvan, zoals bijvoorbeeld benzine (loodgehalte) of vuurwerk (hoeveelheid explosieve stof). De emissies die worden geproduceerd. Hierbij gaat het om emissies in een brede betekenis, inclusief bijvoorbeeld risico s. Voorbeelden zijn Europese normen voor de emissie van nieuwe auto s en voorschriften voor de emissies van afvalverbrandingsinstallaties. De milieukwaliteit. Voorbeelden zijn de inmiddels beruchte Europese normen voor luchtkwaliteit (o.a. fijn stof), de geluidsnormen rond Schiphol (totaal volume geluid) en de regels ten aanzien van het nitraatgehalte van grondwater (mestproblematiek). De blootstelling aan milieueffecten. Het betreft bijvoorbeeld de normen voor externe veiligheid (persoonsgebonden en groepsgebonden risico s) of voor de maximale geluidshinder bij woningen. Schaalniveau van beleid en effecten Normen kunnen gelden voor individuele bedrijven, een gemeente of provincie, Nederland of voor de gehele EU. De gevolgen van normen strekken zich vaak uit tot buiten het gebied waar zij gelden. Zo leiden de Nederlandse normen voor energie-efficiëntie van nieuwe woningen tot minder CO2-uitstoot. De gunstige gevolgen van deze emissiereductie (voor het broeikaseffect) doen zich in de hele wereld voor. Tegen deze achtergrond is het bij een MKBA van normen van belang om de verdeling van effecten over verschillende gebieden in kaart te brengen. Leeswijzer In hoofdstuk 2 van dit rapport bespreken we de maatschappelijke baten van milieunormen. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 nagegaan hoe normen de economie beïnvloeden. In hoofdstuk 4 worden normen vergeleken met andere vormen van overheidsbeleid. Hoofdstuk 5 beschrijft enkele praktische aspecten die van belang zijn bij het uitvoeren van een MKBA: de keuze van het nulalternatief en de discontering van toekomstige baten. Hoofdstuk 6, ten slotte, bevat conclusies.

12

13 DE WAARDE VAN NORMEN 5 2 MKBA en milieueffecten Dit hoofdstuk beschrijft de mogelijkheden om de milieueffecten van normen een goede plaats te geven in beleidsonderzoek. Eerst wordt maatschappelijke kosten-batenanalyse vergeleken met andere manieren om effecten tegen elkaar af te wegen (paragraaf 2.1). Vervolgens wordt ingegaan op de aard van een MKBA en op de rol die milieueffecten daar in spelen (2.2). Tot slot beschrijven we de mogelijkheden en beperkingen van verschillende waarderingsmethoden die kunnen worden gebruikt om milieueffecten in geld uit te drukken (2.3). 2.1 MKBA versus andere afwegingsmethoden Overheidsbeleid heeft vaak een groot aantal effecten, die bovendien een sterk verschillende aard hebben. Deze effecten betreffen bijvoorbeeld uitgaven door de overheid, kosten voor bedrijven, economische groei, werkgelegenheid, milieueffecten, gevolgen voor de inkomensverdeling et cetera. Het gaat doorgaans om zowel gewenste als ongewenste aspecten, die in verschillende eenheden zijn uitgedrukt. Deze effecten worden in beleidsnota s vaak niet altijd volledig - opgesomd, waarna een keuze volgt voor een bepaald type beleid. Vaak wordt welvaart gezien als iets dat uitsluitend financiële rijkdom betreft. In de welvaartseconomie betreft het echter alles wat ons welbevinden raakt en dat door economisch handelen (productie, consumptie, transacties) wordt beïnvloed. Zaken die niet onze financiële positie, maar wel ons welbevinden raken, worden door niet-economen vaak aangeduid als welzijn. Economen noemen dit gewoon welvaart. De welvaartseconomie ziet de verschillende effecten als zaken die een rol spelen in een sociale welvaartsfunctie. Het effect op de totale welvaart wordt daarin bepaald door de afzonderlijke effecten. Vaak wordt deze geformuleerd als Welvaart = F(U1, U2,..., UN) waarbij U1, U2,..., UN de nutsniveaus van individuen weergeven 4. De gedachte dat er een sociale welvaartsfunctie bestaat, kan op verschillende manieren worden uitgewerkt: De sociale welvaartsfunctie specificeren/invullen. Dit roept echter ernstige problemen op, omdat het nut van verschillende personen zeer moeilijk tegen elkaar kan worden afgewogen zonder arbitraire keuzes te maken. Bovendien geeft het impossibility theorem van Arrow aan dat een dergelijke welvaartsfunctie niet aan redelijke eisen van consistentie kan voldoen 5. In de praktijk wordt deze methode niet of nauwelijks toegepast. 4 J. Rouwendal en P. Rietveld, Welvaartsaspecten bij de evaluatie van infrastructuurprojecten. OEI-deelstudie, Ministeries van V&W en EZ, 2000 ( 5 K.J. Arrow, Social Choice and Individual Values, Wiley and Sons, New York, 1951

14 6 HOOFDSTUK 2 De effecten specificeren, maar ze niet tegen elkaar afwegen. Deze aanpak kent verschillende varianten en namen, zoals Community Impact Analysis en Scorecards. Deze aanpak heeft als voordeel dat ook niet kwantitatieve effecten kunnen worden meegenomen (in kwalitatieve beschrijvingen). Een nadeel is dat deze aanpak geen houvast biedt bij het onderling afwegen van effecten. Kosten-effectiviteitsanalyse (KEA). Hierbij staat één effect centraal, uitgedrukt is nietmonetaire eenheden. Dit effect wordt afgezet tegen de kosten die worden gemaakt om het effect te bereiken. Deze methode heeft als voordeel dat het centrale effect niet hoeft te worden gewogen tegen andere effecten. Een nadeel is dat eventuele andere effecten buiten beschouwing blijven. Multi-criteria analyse (MCA). Hierbij worden kwantitatieve effecten vermenigvuldigd met gewichten en vervolgens opgeteld. Een voordeel is dat alle kwantificeerbare effecten worden meegewogen, ook effecten die niet in geld kunnen worden uitgedrukt. Een ernstig nadeel van multi-criteria analyse is dat de gewichten geen objectieve basis hebben. Deze weerspiegelen als het goed is de voorkeuren van beleidsmakers. De uitkomsten van een MCA zijn daardoor een mengsel van onderzoeksresultaten en van deze voorkeuren. Dit maakt een MCA tevens vatbaar voor manipulatie: door te schuiven met gewichten kan naar een gewenste uitkomst worden toegewerkt. Maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA). In een MKBA worden de effecten zoveel mogelijk uitgedrukt in geld, en vervolgens opgeteld. De monetarisering is gebaseerd op voorkeuren (betalingsbereidheid) van de individuen die de effecten ondergaan (zie kader). De weging van effecten wordt dus bepaald door burgers en bedrijven; dit is tevens het grootste voordeel van MKBA. Een nadeel is dat vaak niet alle effecten in geld kunnen worden uitgedrukt. Daarnaast impliceert de weging op basis van betalingsbereidheid dat rijke mensen zwaarder wegen dan mensen met weinig geld. Hoewel dit het principe is waarop het grootste deel van de economie is gebaseerd, roept het bij besluitvorming door de overheid soms bezwaren op. De Nederlandse praktijk rond infrastructuurprojecten kan worden gekenschetst als een combinatie van beschreven methoden. Er moet een MKBA worden gemaakt, maar daarin dienen ook niet gemonetariseerde effecten expliciet te worden gepresenteerd (vergelijk de scorecard aanpak). Ook is er vaak sprake van een Trajectnota en/of een (verplichte) Milieueffectrapportage, waarin een groot aantal gevolgen van het project naar voren komt, vaak in combinatie met doelstellingen (scorecard) en waarin soms een MCA wordt uitgevoerd. In het milieubeleid wordt vaak gewerkt met kosten-effectiviteitsanalyse. MKBA en MCA hebben als belangrijk voordeel boven kosten-effectiviteitsanalyse dat MKBA en MCA ook rekening houden met neveneffecten, en daardoor een compleet beeld geven 6. MKBA is minder subjectief dan MCA, omdat de weging van effecten in een MKBA wordt ontleend aan 6 Zie over de verschillen tussen de verschillende methoden ook E. Lebret, K. Leidelmeijer, H.F.P.M. van Poll (eds) MCA en MKBA: structureren of sturen? Een verkenning van beslissingsondersteunende instrumenten voor Nuchter omgaan met Risico s, ) rapport /2005, RIVM, Bilhoven, 2005.

15 MKBA EN MILIEUEFFECTEN 7 markten (burgers/bedrijven). Het nadeel van MKBA dat vaak niet alle effecten kunnen worden gemonetariseerd, kan worden ondervangen door toevoeging van kwalitatieve informatie. De beste aanpak lijkt te zijn: een MKBA aangevuld met een expliciete weergave van effecten waarbij monetarisering niet mogelijk is. Betalingsbereidheid en compensatie Een belangrijke veronderstelling achter MKBA is het Hicks-Kaldor criterium. Volgens dit criterium is een beleidsmaatregel wenselijk als degenen die voordeel van het project ondervinden in staat zijn degenen die nadeel ondervinden financieel te compenseren. In dat geval wordt voldaan aan het Pareto principe: sommigen gaan er op vooruit, terwijl niemand erop achteruit gaat. Aan het Hicks-Kaldor criterium wordt voldaan als de betalingsbereidheid van de bevoordeelden om de voordelen te krijgen groter is dan de betalingsbereidheid van de benadeelden om de nadelen te voorkomen. De kern van een MKBA is daarom het in kaart brengen van de betalingsbereidheid van burgers en bedrijven. De compensatie is het Hicks- Kaldor criterium hoeft niet daadwerkelijk plaats te vinden. Aan het criterium wordt al voldaan als de compensatie in beginsel mogelijk is. 2.2 Milieueffecten in MKBA s 7 Er bestaat internationaal een trend om bij nieuwe beleidsvoornemens steeds vaker een maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) uit te voeren 8. Dit roept bij veel betrokkenen kritische vragen op. De indruk bestaat vaak dat MKBA alleen harde, financiële grootheden meet, deze grootheden een te groot gewicht geeft, of de milieueffecten niet (of te laag) waardeert 9. In deze paragraaf wordt geschetst wat de stand van zaken is bij het meenemen, waarderen en presenteren van zachte effecten in MKBA s en andere beleidsonderzoeken. Een integrale benadering De integrale benadering van de welvaartseconomie is geen gemeengoed in de beleidspraktijk. Vaak wordt een reeks onderzoeken naar de effecten van beleidsmaatregelen gestart, waarna afzonderlijk wordt gerapporteerd over de kosten, de economische effecten (economische effectrapportage), milieueffecten (MER) et cetera. Deze hokjesgeest leidt er toe dat een 7 De paragrafen 2.2 en 2.3 zijn in belangrijke mate gebaseerd op C. Koopmans Zachte beleidseffecten in maatschappelijke kosten-batenanalyses: hoe kan het beter?, Tijdschrift voor Politieke Ekonomie, 2006 (te verschijnen) 8 Since the 1960s CBA has enjoyed fluctuating fortunes, but is now recognised as the major appraisal technique for public investments and public policy. Citaat uit D. Pearce, G. Atkinson, S. Mourato, Cost-Benefit Analysis and the Environment. Recent Developments, OECD, Parijs, 2006, p Zie Renda, op.cit, p voor een overzicht van de discussie die hierover in de Verenigde Staten is gevoerd.

16 8 HOOFDSTUK 2 versnipperd beeld ontstaat. Bovendien zijn de verschillende studies vaak onderling niet goed vergelijkbaar, om twee redenen: Ze kennen vaak verschillende uitgangspunten (bijv. andere scenario s) en scopes (bijv. Europees dan wel regionaal). De uitkomsten zijn uitgedrukt in verschillende eenheden (euro s, tonnen emissies, aantallen voertuigen etc.) Er bestaan verschillende soorten beleidsonderzoeken die trachten om een integraal beeld te geven. De milieueffectrapportage brengt tenminste de natuur- en milieueffecten in kaart, maar voegt daar vaak gegevens over andere effecten en kosten aan toe. Dit ondervangt het eerstgenoemde probleem (verschillende uitgangspunten en scope van deelstudies). Het tweede probleem is daarmee echter niet ondervangen: de lezer wordt overspoeld met grote aantallen effecten, die bovendien lastig onderling te wegen zijn. De MKBA beoogt om niet alleen aan het eerste, maar ook aan het tweede bezwaar tegemoet te komen. Naar de mate dat het lukt om alle relevante effecten in geld uit te drukken, geeft de MKBA aan of het beleid per saldo aantrekkelijk is en hoe groot het relatieve belang van de verschillende effecten is. Een maatschappelijke kosten-batenanalyse beoogt dus nadrukkelijk om ook milieu- en natuureffecten in geld uit te drukken. Voor het waarderen van milieueffecten als emissies en geluid bestaan kengetallen, die dit mogelijk maken 10. Tot voor kort werden effecten op de natuur in MKBA s nauwelijks in geld uitgedrukt. Op dit punt is in 2004 een belangrijke stap vooruit gezet, in de vorm van een classificatie van natuureffecten, en aanknopingspunten voor de kwantificering en waardering van deze effecten 11. Bij de waardering van milieueffecten bestaan vaak grote bandbreedtes. Deze weerspiegelen onder meer onzekerheden over de uiteindelijke milieueffecten (bijv. het broeikaseffect). Niettemin kunnen soms zeer heldere conclusies worden getrokken. Zo bleek de verplichtstelling van de katalysator bij personenauto s vanaf ca maatschappelijk rendabel te zijn op basis van uitsluitend de in geld uitgedrukte effecten op NOx emissies. De bijkomende baten van het wegnemen van loodemissies konden niet worden gemonetariseerd, maar het was duidelijk dat de totale baten hoger waren dan de kosten 12. Als belangrijke effecten niet kunnen worden gekwantificeerd, is er geen sprake van een volledige MKBA, maar kan er vaak wel een systematisch overzicht van de verschillende effecten van beleid worden gegeven, waarbij deze effecten helder zijn gedefinieerd en geen onderlinge overlap vertonen. Het gaat daarbij niet alleen om een inventarisatie van monetaire en kwantificeerbare 10 J.P.L. Vermeulen et al, De prijs van een reis. De maatschappelijke kosten van het verkeer, CE/VU, CE, Delft, E.C.M. Ruijgrok, R. Brouwer en H. Verbruggen, Waardering van Natuur, Water en Bodem in maatschappelijke Kosten-batenanalyses. Aanvulling op de Leidraad OEI, Ministeries van V&W en EZ, december 2004 ( 12 Centraal Planbureau, Naar een efficiënter milieubeleid. Een maatschappelijk-economische analyse van vier hardnekkige milieuproblemen, Den Haag, 2000, p

17 MKBA EN MILIEUEFFECTEN 9 effecten, maar vooral om de systematische ordening in verschillende, niet-overlappende effecten waaraan kosten en baten zijn verbonden. Met een dergelijk generiek KBA kader wordt duidelijkheid gecreëerd over de gevolgen van beleid en wordt de afweging tussen kosten en baten van de verschillende alternatieven beter gestroomlijnd 13. In de praktijk worden belangrijke emissies zoals CO 2 en NO x in MKBA s vaak wel in geld uitgedrukt, maar andere milieueffecten (bijv. natuur) niet. Ook verdelingseffecten worden in MKBA s niet in geld uitgedrukt. In deze gevallen kan het saldo van de gemonetariseerde effecten expliciet worden afgewogen tegen het niet gemonetariseerde effect. Zo kan bij de Zuiderzeelijn worden berekend hoe hoog de maatschappelijke kosten zijn per baan die naar Groningen wordt verplaatst. Evenzo kan bij de A6/A9 wellicht nog eens worden nagegaan welke netto welvaartsverliezen gemoeid zijn met het aanleggen van een tunnel, en hoe hoog deze kosten zijn per hectare gespaard natuurgebied. Dit geldt ook voor vergelijkingen tussen beleidsterreinen. Zo kunnen bijvoorbeeld de netto kosten 14 van het voorkomen van verkeersdoden en gewonden worden vergeleken met de netto kosten van het voorkomen van doden en gewonden middels dijkverhoging. Verdelingseffecten De effecten voor specifieke groepen of aspecten zijn vaak voor politici (en daarmee ook voor beleidsambtenaren) belangrijker dan het saldo van kosten en baten 15. Daarom is het belangrijk om naast de totale kosten en baten ook de effecten voor verschillende groepen te laten zien. Dit biedt tevens mogelijkheden voor projectoptimalisatie. Als het totale saldo van kosten en baten positief is, maar de effecten voor sommige groepen (daarbinnen) negatief uitvallen, kan wellicht met compenserende maatregelen een meer evenwichtige verdeling worden bereikt. Heldere presentatie De MKBA geeft aan of een project rendabel is, maar heeft ook een black-box karakter: hoe de verschillende kosten en baten zijn berekend is vaak slechts voor enkele specialisten duidelijk 16. Ook zijn er vaak zachte, niet-gemonetariseerde effecten, die ontbreken in het kosten-baten saldo. Dit saldo gaat dan een eigen leven leiden, en de zachte effecten worden vergeten. In een aanvulling op de OEI-leidraad zijn verschillende aanbevelingen geformuleerd om de lezer meer inzicht te geven en om het kosten-baten beeld evenwichtig weer te geven : schrijf een samenvatting voor niet-deskundigen 13 Deze structurerende werking wordt ook benadrukt in Lebret et.al., op.cit.. 14 Met netto kosten wordt bedoeld : de bruto kosten (uitgaven) gecorrigeerd voor materiële baten en andere effecten die in geld kunnen worden uitgedrukt. 15 Verdeling van Effecten Infrastructuurprojecten. Aanvulling op de Leidraad OEI, Ministeries van V&W en EZ, 2004 ( 16 C. Koopmans, Heldere Presentatie OEI. Aanvulling op de Leidraad OEI, Ministeries van V&W en EZ, 2004 (

18 10 HOOFDSTUK 2 maak een samenvattende tabel op één bladzijde waarin alle effecten worden weergegeven, ongeacht of ze gemonetariseerd zijn of niet. Neem daarin naast financiële grootheden ook de bijbehorende fysieke cijfers op (uren tijdwinst, tonnen emissies etc.). Geef over niet-gemonetariseerde effecten andere informatie (bijv. kwalitatief). Geef het kosten-batensaldo steeds weer inclusief de niet gemonetariseerde effecten. Gebruik hiervoor aanduidingen als +? (onbekend maar positief effect) en -? (onbekend maar negatief effect). Met deze aanbevelingen is een stap vooruit gezet; de praktijk van de komende jaren zal moeten bewijzen in hoeverre nog verdere verbeteringen nodig zijn. 2.3 Waarderingsmethoden Soorten methoden Voor het waarderen van niet-financiële effecten bestaan verschillende methoden, die in drie groepen kunnen worden ingedeeld: revealed preference, stated preference, schadekosten en vermijdingskosten 17. De schadekosten methode brengt negatieve milieueffecten in kaart en tracht de schade die daaruit voortkomt in geld uit te drukken. In de praktijk is het echter vaak lastig om de schade in te schatten en te monetariseren. Een voorbeeld is het versterkte broeikaseffect. Daarbij bestaan onzekerheden over een groot aantal aspecten, zoals de invloed van menselijke emissies op de temperatuurstijging, de tijdschalen waarop de effecten zich voordoen, de invloed op het klimaat in afzonderlijke gebieden zoals West-Europa en de mate van zeespiegelstijging. Ook als de relatie tussen milieueffect en uiteindelijk effect wel bekend is, kan het moeilijk zijn om de waarde van het uiteindelijke effect te monetariseren, met name als het gaat om sterfgevallen of gezondheidsschade. Voor deze monetarisering moet dan één van de onderstaande methoden worden gebruikt. De vermijdingskosten benadering gaat na wat het zou kosten om een negatief effect weg te nemen of te compenseren. Deze methode kent echter het gevaar van overschatting. Als er langs een snelweg tienduizend huizen staan, geven de kosten van aanleg van een geluidsscherm wellicht een goede indicatie van de waarde van de vermeden geluidshinder. Als langs dezelfde weg slechts tien huizen staan, blijft het geluidsscherm even duur, en zijn de kosten van het scherm waarschijnlijk veel hoger dan de schade. Revealed preference methoden meten de waarde van effecten aan de hand van het gedrag van mensen of van waarnemingen van prijzen. Zo kan de waarde van een natuurgebied mede worden afgemeten aan de afstand die mensen bereid zijn om af te leggen om het gebied te bezoeken (reiskostenmethode). De positieve waarde van de ligging van een woning vlakbij een 17 Zie voor een soortgelijke, meer gedetailleerde indeling D.W. Pearce, A. Howarth, Technical Report on Methodology: Cost Benefit Analysis and Policy Responses, Report , RIVM, Bilthoven, mei 2000, p. 25.

19 MKBA EN MILIEUEFFECTEN 11 natuurgebied kan worden geschat aan de hand van de prijs van de woning (hedonic pricing). Daarbij zullen overigens econometrische technieken moeten worden ingezet om de invloed van verschillende andere relevante woningkenmerken te scheiden van de invloed van het natuurgebied. Bij stated preference onderzoek wordt de waarde van een effect geschat op basis van antwoorden op (enquête)vragen. Stated preference onderzoek heeft verschillende nadelen: de antwoorden zijn vaak afhankelijk van de wijze waarop de vraag wordt gesteld, zij kunnen strategisch gedrag weerspiegelen, gekleurd zijn door sociale wenselijkheid, of gebaseerd zijn op onjuiste beelden van de voorgelegde alternatieven. Dit geldt met name voor een veel gebruikte vorm van stated preference onderzoek: de Contingent Valuation Method (CVM). Daarbij wordt direct aan mensen gevraagd wat zij zouden willen betalen om een negatief effect te voorkomen (of een positief effect te bereiken). De bezwaren tegen stated preference in het algemeen, en tegen CVM in het bijzonder, gelden in mindere mate voor de profielen- of vignettenmethode (in het engels aangeduid als conjoint analysis of als choice modelling). Hierbij krijgen de respondenten kaartjes ( profielen ) met beschrijvingen van verschillende situaties, die zij op volgorde van aantrekkelijkheid leggen en/of met een rapportcijfer waarderen. De profielen verschillen in termen van milieueffecten, en in een of meer financiële grootheden. Bij deze methode wordt de financiële verandering realistischer ingevuld (bijv. hogere gemeentelijke belastingen), hetgeen de helderheid van de voorgelegde alternatieven, en daarmee de kwaliteit van de antwoorden, vergroot. Bovendien blijkt dat het op volgorde leggen van profielen (veel) minder vatbaar is voor sociaal wenselijke antwoorden dan een rechtstreekse vraag. Beoordeling In beginsel verdienen de schadekosten methode en de revealed preference methode de voorkeur, omdat zij harde informatie uit markten weerspiegelen. Bij de schadekosten methode zijn er echter vaak grote onzekerheden. Revealed preference onderzoek is nog niet in voldoende mate uitgevoerd. Zo bestaat er slechts een gefragmenteerd inzicht in de waarde van omgevingsfactoren voor de waarde van woningen en kantoren. Het verdient aanbeveling om deze samenhang nader te onderzoeken, en op basis daarvan kengetallen te bepalen die in MKBA s kunnen worden gebruikt. De revealed preference methode en de stated preference methode lijken deels complementair te zijn. Revealed preference onderzoek brengt weliswaar een belangrijk effect van natuur (het effect voor omwonenden) in beeld, maar geeft niet aan welke aspecten van de natuur belangrijk zijn. Als een woning bij een natuurgebied euro meer kost dan een vergelijkbare woning elders, kan de kosten-batenanalist daarmee aan het werk, maar de beleidsmaker (nog) niet. Hij of zij wil weten welke aspecten van het natuurgebied beschermd of gestimuleerd moeten worden: bomen, vogels, waterpartijen of bloemen? Om dit in beeld te krijgen is meer specifiek onderzoek nodig, waarbij stated preference soms onvermijdelijk is.

20 12 HOOFDSTUK 2 Belevingswaarden Recent heeft ook het onderwerp belevingswaarde veel aandacht gekregen. Daarbij is de vraag aan de orde of de beleving van mooie ontwerpen e.d. voldoende tot uiting komt in MKBA s. Tot nu toe spelen belevingswaarden in de MKBA praktijk nog nauwelijks een rol. Aangezien de belevingswaarden van een project een maatschappelijke bate vormen, verdienen belevingswaarden een plaats in MKBA s. Het operationaliseren van dit uitgangspunt is echter niet eenvoudig. Belevingswaarde is een containerbegrip, en pragmatische uitvoerders van MKBA s hebben handvatten nodig. Dit vereist dat belevingswaarden nader worden benoemd, en dat er een beschrijving is van een gereedschapskist van methoden voor monetarisering van verschillende effecten. Wellicht zal hieraan in de komende jaren worden gewerkt, naar analogie van de activiteiten rond natuureffecten in de afgelopen jaren.

21 DE WAARDE VAN NORMEN 13 3 De invloed van normen op de economie In dit hoofdstuk gaan we na op welke manier normen de werking van de economie beïnvloeden. In paragraaf 3.1 beschrijven we de invloed van het aangrijpingspunt van normen op de kosten. Paragraaf 3.2 gaat in op de wijze waarop de normen vervolgens binnen de economie doorwerken. Paragraaf 3.3, ten slotte, geeft aan hoe de kosten (of baten) van normen binnen het economische proces kunnen worden geschat. 3.1 Effect per soort norm Verschillende soorten normen (en ander beleid) hebben een uiteenlopende economische uitwerking, afhankelijk van hun aangrijpingspunt. Zo bieden normen voor productieprocessen (bronbeleid middels installatievoorschriften) bedrijven weinig ruimte voor optimalisatie: deze voorschriften bepalen direct hoe het productieproces er uit moet zien. Blootstellingsnormen (effectbeleid), daarentegen, bieden diverse mogelijkheden voor aanpassing: niet alleen via productieprocessen (bijv. voor Schiphol: stillere vliegtuigen), maar ook via het verminderen van het aantal gehinderden (sloop van woningen), beperking van de immissie (geluidsschermen), lagere emissies (bijv. door grotere vliegtuigen met een lagere geluidsemissie per passagier of door minder vluchten), of door beheersmaatregelen (andere uitvliegroutes). Doordat een keuze mogelijk is, kunnen de kosten worden beperkt, omdat doorgaans het alternatief met de laagste kosten of kleinste nadelen zal worden gekozen. Opvallend is dat normen die dichter bij de emissies en de gevolgen aangrijpen niet alleen vermoedelijk minder kosten met zich meebrengen, maar ook in beginsel effectiever zijn in termen van het verminderen van milieuhinder. Immers, bij normen die aangrijpen op andere punten in de keten staat de effectiviteit in termen van milieuhinder niet vast, omdat deze afhangt van gedragingen in andere schakels van de keten. Hiertegenover staat dat maatregelen (bijv. normen) in eerdere schakels van de keten vaak beter uitvoerbaar zijn, en minder transactiekosten met zich meebrengen. Het is bijvoorbeeld eenvoudiger om autofabrikanten te verplichten om zuinige auto s te leveren (productnormen), dan om de CO 2 emissie te normeren die voortkomt uit elke afzonderlijke auto die er rondrijdt. In de praktijk gaat het dus om een afweging tussen de milieueffectiviteit, de kosten voor de gereguleerden en de kosten voor de overheid. 3.2 Effecten op de economie De OEI-leidraad geeft aan dat bij een MKBA onderscheid moet worden gemaakt tussen directe, indirecte en externe effecten. De externe effecten zijn beschreven in hoofdstuk 2. Hier gaan we nader in op de directe en indirecte effecten.

22 14 HOOFDSTUK 3 Directe effecten Directe effecten zijn welvaartseffecten op de markt waarop het beleid aangrijpt. In de OEIleidraad is dat (vanzelfsprekend) de transportmarkt. Bij een MKBA van milieunormen ligt dit minder simpel. Uit figuur 3.1 valt af te leiden dat het kan gaan om de arbeidsmarkt, grondstoffenmarkten, de kapitaalmarkt, of om markten voor producten en diensten. De normen onderin de figuur grijpen aan op emissies e.d., die niet op markten worden verhandeld. Dit impliceert dat van geval tot geval zal moeten worden bepaald welke markt (het sterkst) wordt beïnvloed. Hiertoe kan de keten van figuur 3.1 van rechts naar links worden gevolgd: bij elke immissie of emissie moeten de producten (of diensten) worden gezocht waarvan de productie sterk bijdraagt aan het milieuprobleem. Tabel 3.1 geeft enkele voorbeelden. Tabel 3.1 Voorbeelden van normen en (sterkst) beïnvloede markt Norm Geluidhinder Schiphol Nitraat in grondwater Geluidhinder wegen Groepsrisico externe veiligheid Luchtkwaliteit Geurhinder Rookgassen afvalverbranding Directe effecten op Transportmarkten Markten voor landbouwproducten Transportmarkten Transportmarkten of productmarkten (van een fabriek) Transportmarkten Productmarkten van de bron (fabriek) Afvalmarkten Directe effecten komen tot uiting in kostenstijgingen en/of productiebeperkingen. Op de wijze waarop de maatschappelijke kosten (welvaartseffecten) kunnen worden geschat wordt nader ingegaan in paragraaf 3.3. Het vervolg van deze paragraaf gaat over indirecte effecten. Indirecte effecten Indirecte effecten 18 van infrastructuurprojecten ontstaan doordat kostenstijgingen en effecten op de omvang van de productie worden doorgegeven aan andere sectoren in de economie. Uiteindelijk komen de voordelen ook terecht bij consumenten, in de vorm van lagere prijzen voor goederen en diensten. Figuur 3.1 geeft een voorbeeld van dit doorgeven van effecten, voor beperking van de groei van Schiphol. Het transportkostennadeel komt terecht in de winsten van bedrijven en/of de prijzen die consumenten betalen. Daarbij wordt het nadeel niet automatisch groter. De OEI-leidraad vergelijkt dit met een steen die in een stille vijver wordt gegooid. Deze veroorzaakt wel steeds grotere ringen, maar de uiteindelijke stijging van het water is gelijk aan het volume van de steen. 18 Deze beschrijving van indirecte effecten is in belangrijke mate gebaseerd op de OEI-leidraad (op.cit.) en op een aanvulling daarop over indirecte effecten (J.P. Elhorst, A. Heyma, C.C. Koopmans en J. Oosterhaven Indirecte Effecten Infrastructuurprojecten: Aanvulling Leidraad OEI., Ministeries van V&W en EZ, 2004).

23 DE INVLOED VAN NORMEN OP DE ECONOMIE 15 Figuur 3.1 Het doorgeven van effecten Norm Prijzen Kosten Prijzen Winst Productie Werkgelegenheid Winst Productie Werkgelegenheid De OEI-leidraad wijst erop dat de effecten in verschillende sectoren niet zomaar bij elkaar mogen worden opgeteld, omdat dit leidt tot dubbeltelling. Wel kunnen er volgens de OEIleidraad extra voordelen of nadelen optreden tijdens het doorgeven van effecten, om twee redenen: 1. Als de markten die worden beïnvloed geen volledige concurrentie kennen, kunnen in principe additionele welvaartseffecten optreden. Dergelijke effecten kunnen positief of negatief zijn, afhankelijk van de vraag of zij bestaande imperfecties verkleinen of vergroten. Helaas bestaat voor de meeste markten geen kwantitatief beeld van de aard, omvang en oorzaken van bestaande imperfecties. 2. Als effecten landsgrenzen overschrijden, kunnen er internationale verschuivingen optreden. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om het doorgeven van kosten naar afnemers in andere landen. Dit is bijvoorbeeld het geval als Duitsers die de meerkosten dragen van eisen aan Nederlandse vrachtwagens. In een MKBA vanuit Nederlands perspectief zouden de door Duitsers gedragen kosten niet meetellen; in een MKBA vanuit Europees perspectief wel. De mate waarin kosten kunnen worden doorgegeven aan afnemers (in Nederland of in andere landen) hangt uiteraard af van de concurrentieverhoudingen. Er kunnen echter ook effecten optreden op de vestigingsplaatskeuze van bedrijven, bijvoorbeeld omdat andere landen minder strenge normen kennen (over de richting van dit effect bestaan uiteenlopende opvattingen; zie kader). Welvaartseconomisch gezien kan verplaatsing naar andere landen een efficiënt resultaat zijn als de omvang van de milieuhinder in andere landen kleiner is (bijvoorbeeld door een lagere bevolkingsdichtheid), of als de negatieve waarde van de milieuhinder in andere landen minder groot is (bijvoorbeeld door een lager inkomensniveau). Overigens kan toepassing van het laatstgenoemde argument er toe leiden dat milieuvervuilende productie sterk wordt geconcentreerd in arme landen. Dit is wellicht efficiënt in termen van totale welvaart, maar het heeft natuurlijk ook een morele component (ongewenste verdeling).

24 16 HOOFDSTUK 3 Begin jaren negentig heeft de Stuurgroep Regulerende Energieheffingen (commissie Wolfson) uitvoerig onderzoek laten doen naar de verplaatsingseffecten van energieheffingen 19. Het bleek dat een algemene (en hoge) energieheffing in Nederland tientallen procenten groei zou kosten, omdat een groot deel van de industriële productie op termijn zou verdwijnen. Ook bij een heffing in het gehele OESO-gebied werden substantiële verplaatsingseffecten gevonden. Alleen als grote energiegebruikers grotendeels werden vrijgesteld, traden deze effecten niet op. Normen kunnen ook positieve effecten hebben op de inzet van technologie. Daarnaast wordt vaak een effect verwacht op het ontwikkelen van nieuwe technologie. Gezien het feit dat vrijwel alle technologie in de wereld buiten Nederland wordt gecreëerd, moet op dit punt niet al te veel worden verwacht van Nederlands beleid. In de praktijk zal het beleid vaak leiden tot extra inzet van (elders) al bestaande technologie. Milieubeleid en concurrentiepositie: de Porter hypothese Porter en van der Linde stellen dat de concurrentiepositie van een land positief kan worden beïnvloed door een relatief streng milieubeleid, om twee redenen: Regulering signaleert inefficiënties in de productie. Hierbij kan de vraag worden gesteld of de overheid beter weet waar de inefficiënties zitten dan de bedrijven zelf; Regulering stimuleert innovatie, net als concurrentie. Overigens geldt voor zowel concurrentie als voor regulering dat te veel de innovatie juist beperkt: bedrijven die door zeer scherpe concurrentie of regulering - geen winst maken, zijn geneigd om zich sterk op de korte termijn te richten Volgens Porter en van der Linde worden de kosten voor bedrijven van goed vormgegeven milieu(regels) overtroffen door voordelen op langere termijn, zoals betere producten of een efficiënter productieproces. Zij geven voorbeelden van bedrijven waarvan de concurrentiepositie beter werd door hun reactie op milieubeleid, en tonen in sommige gevallen aan dat deze voordelen de kosten overtreffen. Zij betogen dat het gaat niet gaat om uitzonderingen maar om een algemeen patroon, maar tonen dit niet aan. Porter en van der Linde geven aan dat er in de wereld een toenemende vraag bestaat naar minder vervuilende en naar energie-efficiënte producten. Overheden zouden hierop kunnen inspelen door hun regulering hierop af te stemmen. Dit roept de vraag op waarom bedrijven niet uit eigen beweging op de marktvraag inspelen. Een impliciete veronderstelling van Porter en van der Linde lijkt te zijn dat overheden beter weten dan bedrijven in welke richting de markt zich beweegt. Hier kunnen ernstige vragen bij worden gesteld. In de praktijk blijkt dat de overheid het vaak mis heeft als het gaat om toekomstige marktontwikkelingen (bijv. Fokker, Betuwelijn). Bron: M.E. Porter en C. van der Linde, Toward a New Conception of the Environment- Copetitiveness Relationship, Journal of Economic Perspectives Vol 9 no.4, 1995, pp Stuurgroep regulerende Energieheffingen, Eindrapportage, Ministerie van Economische Zaken, 1991.

25 DE INVLOED VAN NORMEN OP DE ECONOMIE 17 Indirecte effecten op termijn klein door arbeidsmarkt Vaak wordt gesteld dat milieubeleid leidt tot minder banen en een lagere productie, als gevolg van kostenverhogingen of productiebeperking. Op korte en middellange termijn (tot ca. 10 jaar) kunnen inderdaad negatieve bestedingseffecten en werkgelegenheidseffecten optreden. De effecten van overheidsinterventies worden op termijn echter vaak weggenomen of sterk verminderd door de werking van de arbeidsmarkt. Een stijging van de werkloosheid leidt tot minder loonstijging, waardoor elders meer werkgelegenheid ontstaat (of behouden blijft). De sectorale verdeling van productie en werkgelegenheid verandert dan wel, maar er zijn in totaal per saldo niet minder banen. Er zijn dan per saldo op lange termijn - niet minder banen. Wel zijn de werkenden minder productief, maar dit effect is een voorbeeld van een doorgegeven effect, dat niet zomaar mag worden dubbel geteld met de directe effecten. Alleen als er sprake is van internationale verplaatsing of van efficiëntie-effecten, treedt mogelijk een additioneel effect op. Mede door de terugkoppeling via de arbeidsmarkt is het totaal van de additionele indirecte effecten van infrastructuurprojecten meestal kleiner dan 30% van het transportkostenvoordeel. Dit relativeert het belang van een diepgaande analyse van de indirecte effecten. Een dergelijke analyse is bovendien doorgaans tijdrovend. Ten slotte is er sprake van kennislacunes, bijvoorbeeld ten aanzien van de omvang van efficiëntie-effecten. Tegen deze achtergrond wordt bij MKBA s van infrastructuurprojecten vaak gekozen om de indirecte effecten niet afzonderlijk te onderzoeken, maar deze te schatten op 0 à 30% van de directe effecten. Deze benadering lijkt ook bij een MKBA van normen in veel gevallen geschikt. De additionele indirecte kosten zouden dan worden geschat op 0 tot 30% van de directe kosten. 3.3 Kwantificering van directe effecten Normen hebben, net als ander overheidsbeleid, primair invloed op de kosten van bedrijven en huishoudens en/of de productieomvang van bedrijven. In deze paragraaf gaan we na hoe de welvaartsverliezen die daaruit voortkomen, kunnen worden geschat. We beperken ons daarbij tot de directe effecten; de kwantificering van de indirecte en externe effecten is al in de vorige paragraaf behandeld. Allereerst zal moeten worden nagegaan of het gaat om een kostenverhoging of om een productiebeperking. De meeste normen leiden niet automatisch tot een beperking van de omvang van de productie, maar tot andere productiewijzen, productielocaties, grondstoffen etc. In al deze gevallen gaat het om een kostenverhoging. Zo kunnen bijvoorbeeld veel normen voor lokale hinder vaak worden bereikt door andere productielocaties, met mogelijk hogere kosten van transport of van grond. Van een productiebeperking is sprake als het voor bedrijven fysiek onmogelijk wordt om de gewenste productie te bereiken. De geluidsnormen rond Schiphol zijn hiervan een voorbeeld. Deze leiden ertoe dat, bij een verder groeiend vliegverkeer, op een zeker moment geen extra slots voor starts en landingen kunnen worden uitgegeven. Zelfs hier kan over verplaatsing worden nagedacht, met hogere kosten i.p.v. productiebeperking als gevolg. In het geval van Schiphol bestaan echter ook bij andere locaties (regionale luchthavens) beperkingen. Dit voorbeeld geeft aan dat het in de praktijk lastig kan zijn om onderscheid te