regels over de bescherming van de natuur (Wet natuur) MEMORIE VAN TOELICHTING INHOUDSOPGAVE

Transcriptie

1 regels over de bescherming van de natuur (Wet natuur) MEMORIE VAN TOELICHTING INHOUDSOPGAVE Hoofdstuk 1. Inleiding 3 2. Visie herijking stelsel natuurwetgeving Verbondenheid van economie, ecologie en samenleving Bemoeienis overheid, nationaal en internationaal Spanningsveld tussen verschillende belangen Noodzaak stelselwijziging; kabinetsinzet Betekenis voor dit wetsvoorstel Korte inhoud wetsvoorstel Hoofdlijnen internationale verplichtingen Hoofdlijnen huidige natuurwetgeving Voorgeschiedenis en hoofdlijnen bestaande wetten Recente stappen verbetering wetgeving Bescherming gebieden Inleiding Aanwijzing gebieden en bepaling instandhoudingsdoelstellingen Kaders richtlijnen selectie en aanwijzing gebieden Kaders richtlijnen wijziging gebiedsaanwijzing Kaders richtlijnen instandhoudingsdoelstellingen Huidige implementatiepraktijk Nederland Regeling in wetsvoorstel Instandhoudingsmaatregelen Kaders richtlijnen instandhoudingsmaatregelen Implementatiepraktijk Nederland: algemeen Implementatiepraktijk Nederland: beheerplannen Regeling in wetsvoorstel Passende maatregelen Kaders richtlijnen passende maatregelen Huidige implementatiepraktijk Nederland Regeling in wetsvoorstel 6.5. Passende beoordeling plannen en projecten Kaders richtlijnen passende beoordeling Huidige implementatiepraktijk Nederland Regeling in wetsvoorstel Programmatische aanpak Beschermde natuurmonumenten en landschapsgezichten Bescherming soorten Inleiding Algemene beschermingsregimes soorten Europese en internationale kaders Huidige implementatiepraktijk Nederland Regeling in wetsvoorstel Strikt beschermingsregime waar internationaal verplicht Flexibel beschermingsregime voor andere soorten Schadebestrijding, faunabeheer, jacht en middelen Inleiding 98 Blz.

2 Internationale kaders Huidige wetgeving Regeling in wetsvoorstel Wijzigingen ten opzichte van huidige beschermingsregime Exoten Inleiding Internationale kaders Huidige wetgeving Definitie en afbakening in wetsvoorstel Regeling in wetsvoorstel Bezit van en handel in bedreigde soorten Inleiding Internationale kaders Huidige wetgeving Regeling in wetsvoorstel Vereenvoudiging Bescherming houtopstanden Inleiding Huidige wetgeving Voorgestelde wettelijke regeling Natuurbeleidsplan Monitoring Besluitvormingsprocedures en beroep Integratie besluitvorming Rechtsbescherming Handhaving Algemeen Strafrechtelijke handhaving Bestuurlijke handhaving Financiën, bedrijfseffecten, gevolgen uitvoering Financiële bepalingen Financiële gevolgen PM Bedrijfseffecten PM Gevolgen uitvoering PM Zienswijzen PM Artikelsgewijze toelichting 138 Bijlagen I. Transponeringtabel bestaande natuurwetgeving II. Tansponeringstabel Vogel- en Habitatrichtlijn

3 3 HOOFDSTUK 1. INLEIDING Het onderhavige wetsvoorstel geeft uitvoering aan het regeerakkoord Vrijheid en verantwoordelijkheid dat ten grondslag ligt aan de vorming van dit kabinet. 1 Overeenkomstig het regeerakkoord wordt met dit wetsvoorstel een betere verbinding tussen ecologie en economie nagestreefd. Het wetsvoorstel strekt tot het verwijderen van regels die niet onmiddellijk voortvloeien uit internationale verplichtingen, tot vereenvoudiging van het wettelijke stelsel en tot vermindering van de regeldruk. Taken en bevoegdheden worden waar mogelijk naar de provincies gedecentraliseerd, waarmee wordt aangesloten bij de kerntaak die de provincies hebben op het vlak van natuur en hun regisseursrol in het landelijk gebied. Een optimale aansluiting bij - andere onderdelen van - het omgevingsrecht wordt nagestreefd. De handhaving, onder meer ten aanzien van de handel in bedreigde diersoorten, wordt versterkt. Een en ander geschiedt met inachtneming van de kaders van de internationale verdragen op het vlak van biodiversiteit en de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn. 2 Met het wetsvoorstel geeft het kabinet mede invulling aan de toezegging aan de Tweede en de Eerste Kamer om te komen met een voorstel voor een nieuwe Wet natuur, waarin de bestaande stelsels van de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en Faunawet en de Boswet worden geïntegreerd en vereenvoudigd. 3 Het traject voor het wetsvoorstel is gestart onder het vorige kabinet. 4 Voor het opstellen van het wetsvoorstel is onder meer gebruik gemaakt van: - het eindrapport van de evaluatie van de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en Faunawet en de Boswet, getiteld Over wetten van natuur, Evaluatie van de natuurwetgeving: bevindingen en beleidsconclusies ; 5 - het in vervolg op de motie van het lid Jacobi (PvdA) 6 door het Planbureau voor de Leefomgeving uitgevoerde onderzoek naar de effecten van de huidige wetgeving op de verbetering van de natuur en biodiversiteit; 7 - het rapport van de Commissie Huys (PM over de stikstofaanpak); 8 1 Kamerstukken II , , nr. 15, blz. 49, punt 28 onder a. 2 Vogelrichtlijn: richtlijn nr. 2009/147/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 30 november 2009 inzake het behoud van de vogelstand (PbEU 2010, L 20). Habitatrichtlijn: richtlijn nr. 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206). 3 Kamerstukken II.. Kamerstukken I.. 4 Zie o.m. het door de toenmalige Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit op 24 juni 2009 tezamen met het kabinetsstandpunt aan de Tweede Kamer toegezonden plan van aanpak (Kamerstukken II 2008/09, , nr. 10). 5 Door de toenmalige Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aan de Tweede kamer tezamen met het kabinetsstandpunt toegezonden bij brief van 11 juli 2008 (Kamestukken II 2007/08, , nr. 1). 6 Kamerstukken II 2008/09, , nr PM. 8 PM.

4 4 - de inbreng voor het door de Eerste Kamer georganiseerde rondetafelgesprek over het natuurbeleid van (PM begin 2011); 9 - het op verzoek van de Tweede Kamer door het Planbureau voor de Leefomgeving samen met prof. C.W. Backes en prof. A.A. Freriks c.s. opgestelde rapport Natura 2000 in Nederland, juridische ruimte, natuurdoelen en beheerplanprocessen ; 10 - het op verzoek van de Tweede Kamer opgestelde rapport Stikstofdepositie en Natura 2000; een rechtsvergelijkend onderzoek ; 11 - PM Elverding III; - PM de resultaten van twee cocreatiesessies in 2010 met de betrokken maatschappelijke organisaties over soortenbescherming en exotenbeleid en van verschillende consultatierondes van maatschappelijke organisaties; 12 - de bevindingen ten aanzien van het wetsvoorstel van de Commissie van Wijzen o.l.v. prof. mr. P.C.E. van Wijmen. In deze memorie van toelichting wordt achtereenvolgens ingegaan op de visie achter de herijking van het natuurwetstelsel (hoofdstuk 2), de korte inhoud van het wetsvoorstel (hoofdstuk 3), de hoofdlijnen van de internationale verplichtingen op het vlak van biodiversiteit (hoofdstuk 4) en de hoofdlijnen van de vigerende natuurwetgeving (hoofdstuk 5). Vervolgens worden behandeld het voorgestelde stelsel voor gebiedsbescherming (hoofdstuk 6), het voorgestelde stelsel voor soortenbescherming (hoofdstuk 7) en het voorgestelde stelsel voor de bescherming van houtopstanden (hoofdstuk 8). In de hoofdstukken 5, 6, 7 en 8 wordt tevens ingegaan op de verhouding tot - andere onderdelen van - het omgevingsrecht. Daarna komen aan de orde het natuurbeleidsplan (hoofdstuk 9), de invulling van de monitoring van de effecten van het natuurbeleid en van de uitvoering van de wetgeving (hoofdstuk 10) en de wijzigingen die dit wetsvoorstel met zich brengt voor besluitvormingsprocedures en beroep (hoofdstuk 11) en voor de handhaving (hoofdstuk 12), alsook de effecten voor het bedrijfsleven en de verschillende overheden, inclusief de financiële aspecten (hoofdstuk 13). Vervolgens worden de commentaren in het kader van de maatschappelijke consultatieronden besproken (hoofdstuk 14). Afgesloten wordt met de artikelsgewijze toelichting (hoofdstuk 15). De memorie van toelichting gaat vergezeld van twee bijlagen. Bijlage I bevat tabellen die de relatie tussen de voorgestelde nieuwe wetsartikelen en de bestaande bepalingen uit de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en Faunawet 9 Handelingen I PM. 10 Op 13 april 2011 door de Minister van Infrastructuur en Milieu aan de Tweede Kamer toegezonden (Kamerstukken II 2010/11, , nr. 2.) 11 Rapport van prof. dr. Ch. W. Backes e.a., door de Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie op PM toegezonden aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II PM). 12 PM: presentatie aan het platform maatschappelijke organisaties in mei IAK + internetconsultatie.

5 5 en de Boswet inzichtelijk maken. Bijlage II bevat transponeringstabellen met betrekking tot de omzetting van de bepalingen van de Vogel- en Habitatrichtlijn. HOOFDSTUK 2. VISIE HERIJKING STELSEL NATUURWETGEVING 2.1. Verbondenheid van economie, ecologie en samenleving Goed natuurbeheer en het op peil houden van de biodiversiteit is één van de uitgangspunten van het regeerakkoord. Natuur vertegenwoordigt een grote waarde, niet alleen in zichzelf maar ook vanwege alles wat natuur de samenleving biedt. Bij het maatschappelijke belang gaat het behalve om de recreatieve waarde van natuur, in termen van genot, rust en ontspanning, ook om de diensten die natuur levert: culturele diensten (gezondheid, cultuurhistorie), productiediensten (voedsel, hout, zoet water en biomassa) en regulerende diensten (waterveiligheid, waterhuishouding, CO2-opslag). Deze recreatieve waarde en diensten vertegenwoordigen mede belangrijke economische waarden. Meer specifiek voor de landbouw vertegenwoordigt natuur een economisch belang als bron van teeltmateriaal en als bron van middelen voor bevruchting en gewasbescherming. Voor de visserij is het economisch belang nog zichtbaarder, waar natuur dient als leef-, fourageer- en paaigebied voor de vissen. Zij brengt de mens veiligheid, voorziet in zijn basisbehoeften en draagt bij aan zijn gezondheid en aan goede sociale relaties. Bovendien is de aanwezigheid van natuur belangrijk voor een aantrekkelijke leefomgeving en daarmee een voorwaarde voor een gunstig vestigingsklimaat voor - internationaal opererende - ondernemingen. Het behoud van natuur is van wezenlijk belang voor een duurzame samenleving en voor een vitale economie, op korte en lange termijn Bemoeienis overheid, nationaal en internationaal Natuur is als gevolg van het steeds intensievere gebruik van de aarde door de mens mondiaal onder grote druk is komen te staan en de biodiversiteit loopt mondiaal sterk terug. De Europese en internationale biodiverseitsdoelstellingen zijn nog niet binnen bereik en de achteruitgang van biodiversiteit, zeker van internationaal belangrijke biodoversiteit, zal in de komende jaren niet worden gestopt. Duidelijk is ook dat ecosystemen en soorten zich niet aan landsgrenzen houden en dat zij deel uitmaken van een groter samenhangend biogeografisch verband. De handel in exemplaren van bedreigde soorten heeft eveneens een internationaal karakter. Veel natuur zeeën, oceanen, poolgebieden - is bovendien niet territoriaal tot een land te rekenen. Effectieve natuurbescherming vergt 13 Zie ook: Planbureau voor de leefomgeving 2010, Wat natuur de mens biedt. Ecosysteemdiensten in Nederland; VN, Millennium Ecosystem Assessment 2005.

6 6 dus internationale samenwerking, wat zijn weerslag heeft gevonden in tal van internationale verdragen. Een voorbeeld is het Verdrag inzake de biologische diversiteit (Rio de Janeiro, 1992), dat tot stand is gekomen onder de vlag van de Verenigde Naties. Dit verdrag erkent de waarde van natuur en maakt verdragspartijen verantwoordelijk voor bescherming van de biodiversiteit en duurzaam gebruik van haar bestanddelen. Een ander voorbeeld is de Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde in het wild levende dier- en plantensoorten (Washington, 1973), ook wel het CITES-verdrag genoemd, ziet op de bescherming van bepaalde in het wild levende dier- en plantensoorten tegen overmatige exploitatie tengevolge van de internationale handel. Op het niveau van de Europese Unie bestaat sinds het Verdrag van Maastricht (1992) de verplichting om de bescherming van het milieu, waaronder natuur, tot een integrerend onderdeel te maken van alle beleidssectoren. De ambitie van de Raad van Ministers van de Europese Unie is om biodiversiteitsverlies en achteruitgang van ecosystemen in de Europese Unie in 2020 tot staan brengen. 14 Daarvoor is de uitvoering van de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn van belang, die voorziet in de instelling en bescherming van een samenhangend ecologisch netwerk op Europese schaal (Natura 2000) en in de bescherming van de in het wild levende flora en fauna op het Europese grondgebied. Ook zet de Europese Unie in op versterking van de economische waardering van natuur en op integratie van het belang van natuur in andere beleidsterreinen, waaronder landbouw, voedselzekerheid en ruimtelijke ordening. De kwetsbaarheid van natuur en de noodzaak tot internationale samenwerking is de reden dat de overheid zich de zorg voor de bescherming van de natuur heeft aangetrokken. Deze bescherming heeft twee componenten. Ten eerste zorgt de overheid voor actieve bescherming van natuur, door met publieke middelen natuurgebieden en leefgebieden van planten en dieren in Nederland te ontwikkelen en te beheren. Ten tweede zorgt de overheid voor passieve bescherming van natuur, door met wetgeving en planologische instrumenten ervoor te zorgen dat mensen in hun handelen rekening houden met de belangen van de natuur. Het gaat dan om voorwaarden die een duurzaam gebruik van biodiversiteit en ecosysteemdiensten moeten verzekeren, om scheiding van ruimtelijke functies, om het verbieden van schadelijke handelingen en het voorzien in effectieve mogelijkheden voor toezicht en handhaving. In de hoofdstukken 3 e.v. van deze memorie van toelichting wordt nader ingegaan op de geldende internationale verplichtingen, die uiteraard voor het Neder- 14 Raadsconclusies, Biodiversiteit: Post 2010 (PM).

7 7 landse natuurbeleid kaderstellend zijn. Deze kaders zijn niet alleen van belang voor natuurwaarden en de daaraan verbonden eerder genoemde economische en maatschappelijke waarden; zij zijn ook van belang uit een oogpunt van een internationaal gelijk speelveld voor ondernemingen Spanningsveld tussen verschillende belangen Hoewel verbondenheid van natuur, economie en samenleving haast een natuurlijk gegeven is, constateert het kabinet dat deze waarden in de praktijk in Nederland onderling niet zelden spanning vertonen. Dat is begrijpelijk in een situatie van een beperkte landoppervlakte, die intensief wordt benut en waarop veel verschillende functies moeten worden gecombineerd: wonen, bedrijvigheid, infrastructuur, recreatie en natuur. Het blijkt in de praktijk soms moeilijk deze functies in te vullen op een wijze die recht doet aan de maatschappelijke en economische behoeften van dit moment en die tegelijk het belang van natuur voor de langere termijn veilig stelt. Voor de economie, werkgelegenheid en mobiliteit belangrijke projecten en ruimtelijke ontwikkelingen worden soms vertraagd of vergen kostbare aanpassingen in verband met de eisen die uit een oogpunt van natuurbescherming worden gesteld. Daarbij spelen ook een rol de strikte uitleg die door het Europese Hof van Justitie wordt gegeven aan het voorzorgsbeginsel in samenhang met de bescherming van Natura 2000-gebieden 15 en de beperkte uitzonderingsgronden voor afwijking van het beschermingsregime van de Vogel- en Habitatrichtlijn voor vogels en voor de strikt beschermde soorten genoemd in bijlage IV van de laatstgenoemde richtlijn. Het kabinet stelt ook vast dat het natuurbeleid niet altijd meer aansluiting vindt bij de samenleving en zich soms teveel alleen op de ecologische kant richt. Een en ander maakt dat natuur in de praktijk soms als een technocratische hindermacht wordt ervaren en dat het maatschappelijk draagvlak voor natuurbeleid onder druk staat. Dat komt uiteindelijk de natuur niet ten goede Noodzaak stelselwijziging; kabinetsinzet Voor veel problemen die zich in de praktijk voordoen, kunnen buiten de wetgeving en binnen de geldende beleidskaders oplossingen worden gevonden. Te denken valt aan versterking van de communicatie door de overheid over het natuurbeleid en nog betere betrokkenheid van het maatschappelijk veld bij het operationeel maken en uitvoeren van dat beleid. 16 Voorts kan gedacht worden aan een betere voorbereiding van projecten en plannen door de initiatiefnemers, 15 HvJ 7 september 2004, zaak C-127/02 (Kokkelvisserij), ro 43 en 44; HvJ 10 januari 2006, zaak C-98/03 (Commissie tegen Duitsland, ro 40; HvJ 20 oktober 2005, zaak C- 6/04 (Commissie tegen Verenigd Koninkrijk), ro 54.

8 8 door eerder en beter de natuuraspecten in beeld te brengen en daarmee rekening te houden. 17 De databestanden van de Stichting gegevensautoriteit natuur bieden daarvoor ondersteuning. Antwoorden kunnen ook worden gevonden in het vooraf versterken van natuurwaarden in Natura 2000-gebieden en van leefgebieden van kwetsbare soorten, zodat projecten daarvoor minder snel gevolgen hebben. 18 Dit soort oplossingsrichtingen - die ook nadrukkelijk de aandacht van het kabinet hebben - zijn belangrijk, maar niet voldoende. Het kabinet vindt het noodzakelijk om meer fundamenteel naar het natuurbeleid, de uitvoering daarvan en de wetgeving te kijken, en daarbij ook de rol van de overheid tegen het licht te houden. Inzet van het kabinet is een kleine en krachtige overheid en meer ruimte voor de samenleving. Het kabinet gelooft in een overheid die alleen doet wat zij moet doen, liefst zo dicht mogelijk bij de burger. Het huishoudboekje van de Staat moet daarbij in balans komen. De ambities gaan verder dan vermindering van de omvang van de overheid en vermindering van de bestuurlijke drukte door een heldere taakverdeling tussen overheden. Zij hebben ook betrekking op vermindering van de regeldruk op de samenleving. Het kabinet zet daarbij in op het oplossen van concrete problemen en verdere administratieve lastenverlichting voor burgers en bedrijven. Wetgeving op het vlak van omgevingsrecht wordt vereenvoudigd en gebundeld. Er moet ruimte zijn voor ondernemerschap. Het kabinet wil een omslag in het denken over natuur. Natuurwaarden moeten een veel vanzelfsprekender onderdeel zijn van afwegingen die burgers en ondernemers maken. Bewoners en gebruikers in de streek moeten meer betrokken worden en zich meer betrokken voelen bij de zorg voor en het beheer van hun natuur. Dat kan ook leiden tot creatieve en praktische oplossingen in het natuurbeleid. Een natuurbeleid met nieuw elan, minders regels en minder overheidsmiddelen is de ambitie van dit kabinet. Deze ambitie heeft gevolgen voor de invulling van alle aspecten van het natuurbeleid. Deze ambitie heeft onder meer gevolgen voor de wijze waarop invulling wordt gegeven aan het beheer en de ontwikkeling van natuur. De ecologische hoofdstructuur (EHS) wordt herijkt gerealiseerd, onder meer door grensverlegging en strategische inzet van ruilgronden. Daarbij geldt een maximale inzet op beheer en een minimale inzet op verwerving. 19 Het beheer kan ook doelmatiger, door samenwerking van terreinbeherende organisaties en particulieren. Voor het le- 16 PM: Elvering? 17 PM Zie IBO natuurwetgeving I en II. Zie Elverding? Zie VROM-raad? 18 PM Zie voor Natura 2000 Schaalsprong Almere IJmeer/Markermeer; zie voor soorten: leefgebieden benadering. 19 Kamerstukken II, , 30825, nr. 69. PM actualiseren op basis van deelakkoord natuur.

9 9 veren van diensten op het gebied van natuur en landschap aan de samenleving worden agrarische ondernemers beloond. Bij de inrichting en het beheer van Natura 2000-gebieden wordt gekozen voor een nuchtere en realistische aanpak, waarbij het ambitieniveau voor de eerste beheerplanperiode wordt afgestemd op wat redelijkerwijs haalbaar en betaalbaar is. 20 Verder kan bij de uitvoering van het Natura 2000-beleid ook in samenhang met de passieve bescherming via vergunningen (zie hierna) een doelmatiger en doeltreffender beheer worden gerealiseerd en tegelijk meer ruimte voor bedrijven en infrastructuur en dergelijke worden gevonden, door bijvoorbeeld samenvoeging van bepaalde Natura 2000-gebieden, door beter werkbare doelstellingen voor soorten - zoals ganzen en bepaalde meeuwensoorten - die overvloedig voorkomen en door een programmatische aanpak van de gebiedsoverschrijdende stikstofproblematiek. 21 De ambities hebben ook consequenties voor de wetgeving. De internationale verplichtingen, met name de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn, gelden als uitgangspunt voor de wettelijke normstelling. De rek en ruimte binnen deze richtlijnen worden optimaal benut en uitgangspunt bij de uitvoering van deze richtlijnen is dat maatregelen haalbaar en betaalbaar moeten zijn en dat economie en ecologie in evenwicht zijn. Uitgangspunt is dat strikt nationaal ingegeven regels worden geschrapt. De natuurwetgeving wordt gebundeld en vereenvoudigd en de administratieve lastendruk verminderd. Waar mogelijk wordt aangesloten bij regelgeving, afwegingskaders, planvorming en besluitvorming elders in het ruimtelijke domein en bij de voornemens om te komen tot snellere en effectievere besluitvorming in dat verband. 22 In het ruimtelijke domein meer specifiek de rijksstructuurvisie op grond van de Wet ruimtelijke ordening en de op grond van die wet vast te stellen algemene maatregel van bestuur ter verzekering van de doorwerking van rijksbeleid - zal ook een slag worden geslagen door ontstapeling van de beschermingsregimes voor de onderscheiden gebiedscategorieën. Het regeerakkoord heeft voorts gevolgen voor de vraag welke bestuurslaag ten principale verantwoordelijk is voor het natuurbeleid. Bij de verhoudingen tussen bestuurslagen geldt volgens het regeerakkoord onder meer het principe je gaat erover of niet. Het regeerakkoord stelt vast dat de kerntaken van provincies liggen op de gebieden ruimte, economie en natuur. De provincie is in het licht van de schaal van de gebieden en van de problematiek die hier aan de orde is, in het licht van de noodzakelijke aansluiting op het beleid in andere provincies en in het licht van de betrokkenheid en schaal van voor de uitvoering relevante organisaties - zoals terreinbeheerders en waterschappen - de dichtst bij de bur- 20 Brief aan de TK PM Zie o.m. februari en meibrief N2000.

10 10 ger liggende bestuurslaag die in aanmerking komt voor een regierol bij gebiedsgericht beleid en de uitvoering daarvan. Het zijn bij uitstek de provincies die op gebiedsniveau de relevante afwegingen van de aan de orde zijnde ruimtelijke, economische en natuurbelangen kunnen maken. In het gebiedsgerichte beleid waaronder het natuurbeleid - zal daarom decentralisatie en taakverschuiving van het Rijk naar de provincies plaatsvinden. De provincies krijgen daarvoor extra autonome middelen, onder meer in de vorm van de middelen die onderdeel uitmaken van het investeringsbudget landelijk gebied (ILG), dat na doorvoering van ombuigingen en herijking van de EHS naar de provincies zal worden gedecentraliseerd. 23 Het zijn ook de provincies die op gebiedsniveau met inzet van het ruimtelijke ordeningsinstrumentarium zorg zullen dragen voor de uiteindelijke begrenzing en benoeming van de wezenlijke kwaliteiten voor de herijkte Ecologische Hoofdstructuur. Daarnaast hadden de provincies al de nodige taken en bevoegdheden op grond van de natuurwetgeving, onder meer op het vlak van vergunningverlening en de vaststelling van beheerplannen in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998 en op het vlak van beheer en schadebestrijding in het kader van de Flora- en Faunawet, en beschikken zij over het zogenoemde landinrichtingsinstrumentarium van de Wet inrichting landelijk gebied dat op dwingende wijze ter ondersteuning van de fysieke inrichting van gebieden bestaande eigendommen kan herverkavelen. Het ligt in de rede om deze lijn in de natuurwetgeving verder door te trekken, zodat de provincies behalve de financiële middelen ook de taken en bevoegdheden verkrijgen om hun regierol in het landelijke gebied op optimale wijze waar te kunnen maken. Waar normen worden gesteld moeten deze ook worden gehandhaafd. Op dat punt kan versterking en modernisering van het handhavingsinstrumentarium in de natuurwetgeving plaatsvinden. In het regeerakkoord is op het vlak van het natuurbeleid specifiek de bestrijding van de illegale handel in bedreigde diersoorten en producten genoemd, maar ook daarbuiten is uiteraard een adequate handhaving essentieel. In Europees en internationaal verband wil het kabinet tot slot - komen tot een gelijk speelveld voor ondernemingen en tot werkbare kaders, ook waar het maatregelen ter bescherming van de biodiversiteit betreft. Verduurzaming van het Europese beleid en integratie van aspecten van biodiversiteit in dat beleid is de inzet, zoals het kabinet heeft aangegeven met betrekking tot de Europese biodiversiteitsstrategie. 24 Dat geldt ook voor het toekomstige Gemeenschappelijke Landbouw Beleid (GLB), waarin meer aandacht moet uitgaan naar het 22 PM verwijzing Elverding, CHW etc. 23 PM verwijzing wetsvoorstel decentralisatie ILG.

11 11 duurzame beheer van natuurlijke hulpbronnen als water, biodiversiteit en bodem. Inzet van het kabinet bij de vormgeving van het nieuwe GLB is het vervangen van directe betalingen aan agrariërs door doelgerichte betalingen langs deze lijn. 25 Ook bij de formulering van het nieuwe Gemeenschappelijk Visserijbeleid zijn verduurzaming en biodiversiteit aspecten die op integrale wijze moeten worden meegenomen Betekenis voor dit wetsvoorstel Een deel van de hiervoor weergegeven ambities van het kabinet in het bijzonder het deel dat betrekking heeft op het wettelijke normenkader voor natuurbescherming en de decentralisatie van taken naar de provincies noopt ook tot een fundamentele herziening van de huidige natuurwetgeving. Deze herziening is ook al noodzakelijk omdat de verschillende wetswijzigingen van de afgelopen jaren niet heeft bijgedragen aan de samenhang en transparantie van de stelsels. Het onderhavige wetsvoorstel geeft uitvoering aan de herziening en bundelt tegelijk de Natuurbeschermingswet 1998, Flora- en Faunawet en Boswet tot één wettelijk kader. In het navolgende hoofdstuk wordt ingegaan op de hoofdlijnen van het wetsvoorstel. HOOFDSTUK 3. KORTE INHOUD WETSVOORSTEL De hoofdlijnen van het voorgestelde wettelijke systeem ten behoeve van de bescherming van gebieden, soorten en houtopstanden zijn de volgende. Gebieden (hoofdstuk 2 wetsvoorstel) - Het wetsvoorstel beperkt zich tot het stellen van kaders voor gebieden die op grond van internationale verplichtingen moeten worden beschermd: de Natura 2000-gebieden als bedoeld in de Vogel- en Habitatrichtlijn. De wettelijke kaders sluiten nauwkeurig aan op de formuleringen in de richtlijnen. - De huidige regels over beschermde natuurmonumenten en de mogelijkheid om beschermde landschapsgezichten (Natuurbeschermingswet 1998) en beschermde leefomgevingen (Flora- en Faunawet) aan te wijzen zijn de weerslag van nationaal beleid en komen te vervallen. Desgewenst kunnen provincies door middel van het instrumentarium van de Wet ruimtelijke ordening aan de betrokken gebieden planologische bescherming bieden. - Voor de Natura 2000-gebieden gelden uitsluitend nog instandhoudingsdoelstellingen die onmiddellijke voortvloeien uit de Vogel- en Habitatrichtlijn. In- 24 PM Europese biodiversiteitstrategie + kabinetsstandpunt. 25 Kamerstukken II, , 28625, nr PM

12 12 standhoudingsdoelstellingen die enkel nationaal zijn bepaald en ontleend zijn aan de doelen voor beschermde natuurmonumenten worden geschrapt. - Waar door de externe werking van Natura 2000 knelpunten ontstaan, kan gekozen worden voor een programmatische aanpak, zoals deze thans al mogelijk is voor de stikstofproblematiek. - Bij de vormgeving van beschermingsmaatregelen wordt meer flexibiliteit geboden dan thans het geval is. De vergunningplicht wordt beperkt tot die situaties waarin de Habitatrichtlijn voorziet in een vereiste voorafgaande toestemming door het bevoegde gezag, namelijk bij projecten met mogelijk significant negatieve gevolgen voor Natura 2000-gebieden. De uitwerking in omvang, ruimte en tijd van de instandhoudingsdoelstellingen voor Natura 2000-gebieden en afspraken over instandhoudingsmaatregelen hoeven niet per se in een beheerplan te worden opgenomen; dat kan ook in een ander formeel stuk (plan, visie, programma) waarin samenhangend overheidbeleid is neergelegd dat (mede) betrekking heeft op het betrokken gebied (bijv. provinciaal milieuplan of beheer- en ontwikkelplan rijkswateren). Dwingende maatregelen ter bescherming van het gebied kunnen individueel en generiek worden vormgegeven. - De doorwerking van beheerplannen wordt versterkt, zowel waar het de verplichting voor overheden betreft om maatregelen waarmee zij hebben ingestemd daadwerkelijk en tijdig te nemen, als waar het de doorwerking van ruimtelijke aspecten in bestemmingsplannen betreft (zie hierna bij aansluiting omgevingsrecht ). - Ook zijn instrumenten opgenomen waarmee aan de praktijk zoveel mogelijk duidelijkheid kan worden verschaft, zoals het vaststellen rekenmodellen en het aanwijzen van projecten waarbij significante effecten op voorhand zijn uitgesloten. - Buiten het aanwijzen van Natura 2000-gebieden en beheerplannen voor in het bijzonder rijkswateren en defensieterreinen, zijn de provincies bevoegd gezag voor de te nemen beschermingsmaatregelen (PM). Soorten (hoofdstuk 3 wetsvoorstel) - Er wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen soorten waarvoor op grond van de Vogel- en Habitatrichtlijn en internationale verdragen een strikt beschermingsregime heeft te gelden en soorten waarvoor een flexibeler beschermingsregime kan gelden. - Voor de strikt beschermde soorten geldt overeenkomstig de Vogel- en Habitatrichtlijn en het Verdrag van Bern 27 - een nee, tenzij -regime: in beginsel geldt een verbod op het opzettelijk vangen en doden e.d. van exemplaren van die soorten, tenzij ontheffing is verleend. Er wordt nauwkeurig aangesloten bij de verboden en de limitatief aangegeven ontheffingsgron- 27 Verdrag. PM

13 13 den van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Het gaat bij de strikt beschermde soorten om circa 700 vogelsoorten en 100 andere dier- en plantensoorten. Anders dan in de huidige Flora- en faunawet zijn niet-opzettelijke handelingen niet langer strafbaar. Bij vogels zijn verstoringen bovendien niet langer strafbaar als de staat van instandhouding niet in gevaar komt. - Voor andere dier- en plantensoorten (bijvoorbeeld: vuursalamander, ringslang, grote modderkruiper, vliegend hert) wordt het bestaande nee, tenzij - regime van de Flora- en faunawet vervangen door een ja, mits - regime: activiteiten zijn toegestaan, maar de initiatiefnemer moet er wel voor zorg dragen dat de staat van instandhouding van deze soorten door zijn activiteit niet in het geding komt. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan het Biodiversiteitsverdrag Door voorgaande maatregelen wordt het wettelijke systeem niet alleen veel inzichtelijker, er zal in praktijk ook veel minder dan nu het geval is een ontheffing nodig zijn om bepaalde activiteiten te verrichten. Het zal ook minder vaak voorkomen dat een project moet worden stilgelegd wanneer er onvoorzien een beschermd exemplaar wordt aangetroffen. - Er komt meer ruimte voor het bestrijden van schade en overlast, door het bejaagbaar maken van meer soorten (grauwe gans, Canadese gans en kolgans, smient en wild zwijn) en door meer bestrijdingsmogelijkheden voor exoten. - Bestaande nationale regels inzake de handel en het bezit van beschermde soorten vervallen als zij niet bijdragen aan een effectieve bestrijding van illegale handel. Geschrapt worden onder meer de individuele bezitsontheffingen (in plaats daarvan gelden algemene regels) en bepaalde administratieverplichtingen voor particulieren. Bij de uitvoering van CITES staat ééndocument-principe voorop. - De provincies hebben op grond van de bestaande wetgeving vooral taken op het vlak van beheer en schadebestrijding. De minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie heeft thans evenwel nog steeds een belangrijke rol bij de uitvoering van het stelsel, bijvoorbeeld ten aanzien van de ontheffingverlening van de soortenbeschermingsbepalingen ingeval van ruimtelijke ingrepen. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het voorgestelde nieuwe stelsel van soortenbescherming komt bijna volledig bij de provincies te liggen (PM). - De regels over het prepareren van dode exemplaren van beschermde soorten (w.o. preparateursexamen, ringenregeling), en het bezit ervan en de handel erin, zijn louter ingegeven door nationaal beleid, en worden met dit wetsvoorstel afgeschaft. Houtopstanden (hoofdstuk 4 wetsvoorstel)

14 14 - Voor houtopstanden blijven de thans al in de Boswet opgenomen meldplicht en herplantplicht ingeval van houtkap bestaan, evenals de geldende ontheffingverlening. In aanvulling daarop wordt in het wetsvoorstel evenwel een generieke uitzondering op de meld- en de herplantplicht opgenomen, ingeval de houtkap plaatsvindt met het oog op natuurontwikkeling. - Thans liggen de formele bevoegdheden in het kader van de uitvoering van de regels met betrekking tot de houtopstanden goeddeels bij de minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. Veel daarmee verband houdende feitelijke werkzaamheden geschieden evenwel door de provincies. In het nieuwe stelsel komen ook de formele bevoegdheden bij de provincies te liggen. Besluitvormingsprocedures en beroep (hoofdstukken 5 en 11 wetsvoorstel) - De besluitvormingsprocedures (voorbereidingsprocedure, termijn beslissing e.d.) en de procedure voor beroep bij de bestuursrechter verschilden in de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en Faunawet en de Boswet. In het wetsvoorstel zijn deze procedures gelijk getrokken. Bij een activiteit die besluiten vergt in het kader van meer beschermingsregimes (gebieden, soorten, houtopstanden) is zo een samenhangende belangenafweging geborgd en is sprake van één loket (zie ook hierna onder het kopje aansluiting omgevingsrecht ). - Het beroep tegen besluiten - met uitzondering van de bestuurlijke boetes (PM) - is beperkt tot een instantie: de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, waardoor snel duidelijkheid wordt verkregen en procedures worden verkort. Alleen waar de natuuraspecten worden meegenomen in de omgevingsvergunning, is - ingevolge de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht - sprake van beroep in twee instanties. Handhaving (hoofdstuk 7 wetsvoorstel) - Naast de in de huidige wetgeving bestaande handhavingsmogelijkheden wordt de mogelijkheid van bestuurlijke boetes gëintroduceerd voor overtredingen van administratieve verplichtingen in het kader van de regels over de handel in bedreigde diersoorten. Daarnaast zal gebruik kunnen worden gemaakt van de mogelijkheid van afdoening via de bestuurlijke strafbeschikking (Wet OM-afdoening). Hierdoor wordt een adequatere en snellere reactie op wetsovertredingen mogelijk wordt. - Voor een betere bestrijding van de illegale handel in bedreigde soorten en producten daarvan wordt bovendien een basis gecreëerd voor uitwisseling van databestanden bij de relevante toezichthouders en opsporingsdiensten om gerichter en effectiever onderzoek mogelijk te maken. 28 Verdrag. PM

15 15 Aansluiting omgevingsrecht De natuuraspecten moeten in een zo vroeg mogelijk stadium worden betrokken bij de totstandkoming van ruimtelijke plannen en projecten. De commissie Elverding wees in haar rapport uit 2008 al op het belang van investering in het voortraject. Met het oog daarop wordt in dit wetsvoorstel voorzien in integratie van de natuurtoetsen in andere planvorming en besluitvorming van het omgevingsrecht: - voor locatiegebonden ingrepen waarvoor een Natura 2000-vergunning of een soortenontheffing vereist is, maakt de natuurtoets onlosmakelijk onderdeel uit van de omgevingsvergunning; - beheerplannen voor Natura 2000-gebieden kunnen anders dan in de huidige wetgeving het geval is - worden geïntegreerd met andere plannen, programma s en visies voor hetzelfde gebied (zie hiervoor onder het kopje gebieden ); - een effectieve en doelmatige doorwerking van de ruimtelijke aspecten van de beheerplannen in bestemmingsplannen kan worden verzekerd door het desbetreffende deel als provinciaal inpassingsplan aan te merken; - de voor plannen en projecten verplichte passende beoordeling kan onderdeel uitmaken van de milieueffectrapportage. De keuze is aan de initiatiefnemer, die daardoor van geval tot geval kan beslissen wat in de gegeven specifieke omstandigheden het snelst of het best is. In de huidige wetgeving is ten aanzien van plannen nog sprake van een verplichte koppeling; - voorzien wordt in integratie van het natuurbeleidsplan in het milieubeleidsplan. Reikwijdte Het wetsvoorstel bestrijkt de onderwerpen die nu worden geregeld in de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en faunawet en de Boswet. Regimes van algemene aard die eveneens van belang zijn voor de bescherming van natuur, zoals de ruimtelijke ordening, vallen hier buiten. Dat betekent bijvoorbeeld dat de bescherming van de ecologische hoofdstructuur, die via bestemmingsplannen wordt verwezenlijkt, buiten dit wetsvoorstel valt. HOOFDSTUK 4. HOOFDLIJNEN INTERNATIONALE VERPLICHTINGEN Voor het stelsel van de nationale natuurwetgeving en de inhoud daarvan zijn diverse Europese en internationale verplichtingen leidend. De achtergrond en inhoud daarvan worden op hoofdlijnen in dit hoofdstuk behandeld. In de hoofdstukken 6 en volgende worden deze verplichtingen meer in detail uitgewerkt bij de behandeling van de onderscheiden beschermingsregimes.

16 16 Vogelrichtlijn De Vogelrichtlijn stamt uit Zij kwam tot stand als reactie op de toenemende bezorgdheid over de achteruitgang van de populaties van in het wild levende vogels in Europa als gevolg van vervuiling, verlies aan habitats en schadelijk handelen door de mens. De richtlijn geeft erkenning aan het feit dat wilde vogels, waaronder vele trekvogels, een gemeenschappelijk erfgoed van de Europese volkeren vormen en dat voor de instandhouding van vogelsoorten internationale samenwerking nodig is. Het belang van de totstandkoming van een richtlijn voor de instandhouding van vogelsoorten was evenwel niet alleen ingegeven uit biodiversiteitsoogpunt, maar kende ook een economisch motief. Instandhouding werd ook nodig geacht voor de verwezenlijking van een verbetering van de levensomstandigheden en een harmonieuze ontwikkeling van de economische activiteiten in de Europese gemeenschap, zoals blijkt uit de overwegingen van de richtlijn, zoals deze luidden vóór de nieuwe gecodificeerde tekst uit Omdat het verlies aan leefgebieden voor vogels en de aantasting van de kwaliteit van die gebieden een ernstige bedreiging vormen voor het behoud van de vogelstand, voorziet de richtlijn in de verplichting van lidstaten om leefgebieden voor vogelsoorten, met inbegrip van trekvogelsoorten, te beschermen. Hiertoe dienen naar aantal en oppervlakte voor de instandhouding van bedreigde vogelsoorten en trekvogels meest geschikte gebieden als speciale beschermingszones te worden aangewezen (artikel 4 van de Vogelrichtlijn). Deze speciale beschermingszones worden voorop gezet bij de maatregelen die de lidstaten op grond van de artikelen 2 en 3 van de richtlijn ten behoeve van bescherming maar ook herstel en verbetering van populaties, biotopen en leefgebieden voor de vogels op hun grondgebied moeten treffen. Sinds 1994 zijn deze gebieden met een speciaal beschermingsregime een integraal onderdeel van het ecologisch netwerk Natura 2000 (zie hierna onder het kopje Habitatrichtlijn ). Ook buiten de speciale beschermingszones moeten maatregelen worden getroffen. Het gaat dan niet alleen om de passieve bescherming van de artikelen 5 en volgende van de richtlijn, maar ook om actief handelen van de lidstaten. Bij de passieve bescherming waarin de Vogelrichtlijn in de artikelen 5 en volgende voorziet gaat het om het verbieden van activiteiten die direct schadelijk zijn voor exemplaren van de beschermde vogelsoorten, zoals het opzettelijk doden of vangen van vogels, de vernietiging van hun nesten en het wegnemen van hun eieren. Ook activiteiten zoals de handel in levende of dode vogels is in beginsel verboden, maar voorzien is in een aantal uitzonderingen. Dit regime geldt overal, dus niet alleen in beschermde gebieden. De richtlijn erkent jacht als een legitieme activiteit en voorziet in regels van de

17 17 uitvoering van de jacht op vogels (artikel 7, bijlage II), zodat de staat van instandhouding van bejaagbare soorten niet in het geding komt. Tot die regels behoren onder meer een verplichting, om ervoor te zorgen dat geen vogels worden bejaagd tijdens de perioden waarin zij op hun kwetsbaarst zijn, zoals bij de terugkeer naar broedgebieden, de voortplanting en het grootbrengen van jongen. Ook verplicht de richtlijn de lidstaten ertoe alle vormen van niet-selectieve en grootschalige doden van vogels te verbieden (artikel 8, bijlage IV). Hoewel de bescherming van de vogelsoorten het uitgangspunt is van de Vogelrichtlijn, noemt zij de sociaaleconomische aspecten expliciet als aspecten waarmee rekening moet worden gehouden bij de toepassing van het beschermingsregime. Artikel 2 schrijft voor dat de lidstaten alle nodige maatregelen moeten nemen om de populaties van in het wild levende vogelsoorten op een niveau te houden of te brengen dat met name beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele vereisten. Daarbij dienen de lidstaten tevens rekening te houden met economische en recreatieve eisen. In artikel 9 worden op het strikte beschermingsregime mede met het oog op bepaalde sociaal-economische en publieke belangen uitzonderingen toegelaten, indien er geen andere bevredigende oplossing bestaat. Habitatrichtlijn De Habitatrichtlijn is in 1992 vastgesteld. Zij heeft tot doel om de instandhouding van natuurlijke habitats, planten- en diersoorten van communautair belang, te beschermen, in aanvulling op de bescherming van vogels en hun leefgebieden via de Vogelrichtlijn. Bescherming is volgens de overwegingen van de richtlijn nodig, omdat de natuurlijke habitats op het Europese grondgebied van de lidstaten steeds meer achteruitgaan en omdat een toenemend aantal wilde soorten ernstig bedreigd is. Een Europese aanpak is daarbij aangewezen, omdat de bedreigde habitats en soorten tot het natuurlijk erfgoed van de gemeenschap behoren en de bedreiging voor hun voortbestaan vaak van grensoverschrijdende aard is. Met het oog op de bescherming van natuurlijke habitats en soorten van communautair belang dienen door de lidstaten speciale beschermingszones te worden aangewezen, zodat er een coherent Europees ecologisch netwerk tot stand wordt gebracht Natura Zoals hiervoor gemeld maken de speciale beschermingszones voor vogelsoorten daar integraal onderdeel van uit. Het communautaire regime voor de bescherming van gebieden die behoren tot Natura 2000 bestaat uit drie componenten: het treffen van de nodige instandhoudingmaatregelen voor die gebieden (artikel 6, eerste lid, Habitatrichtlijn en artikel 4, eerste en tweede lid, van de Vogelrichtlijn), het treffen van passende maatregelen om verslechteringen van habitats en significante verstoringen van soorten in

18 18 die gebieden te voorkomen (artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn), en een apart toetsingskader voor nieuwe plannen en projecten die mogelijk de natuurwaarden van gebieden aantasten (artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn). Het beschermingsregime van artikel 6 strekt zich uit tot potentieel schadelijke factoren ìn en buiten het Natura 2000-gebied. Dat laatste wordt ook wel aangeduid als de externe werking van Natura Voor de beschermde dier- en plantensoorten opgenomen in bijlage IV bij de richtlijn geldt net als voor vogels - ongeacht of zij zich binnen of buiten een Natura 2000-gebied bevinden - een strikt beschermingsregime. Dit regime, neergelegd in de artikelen 12 en volgende van de Habitatrichtlijn, grijpt, zoals ook bij de vogels het geval is, aan bij de individuen van de soort. Net als in de Vogelrichtlijn wordt in de Habitatrichtlijn het waarborgen van de biologische biodiversiteit als doelstelling voorop gezet. Wel dient bij de op grond van de richtlijn genomen maatregelen rekening te worden gehouden met de vereisten op economisch, sociaal en cultureel gebied. Binnen het regime ter bescherming van gebieden zit deze ruimte vooral in de te treffen instandhoudingsmaatregelen om een gunstige staat van instandhouding voor de habitats en soorten te bereiken. Het gaat daarbij niet alleen om passieve bescherming, maar ook om actieve maatregelen gericht op behoud, herstel en zonodig verbetering binnen een redelijke termijn. Bij die maatregelen kunnen sociaal-economische aspecten worden meegewogen. Ook bij de op grond van artikel 6, tweede lid, te treffen preventieve passende maatregelen om achteruitgang van de kwaliteit van de habitats en significante verstoring van soorten in de Natura 2000-gebieden te voorkomen is ruimte om rekening te houden met sociaal-economische aspecten. Voor nieuwe projecten en plannen die de natuurwaarden van de gebieden mogelijk kunnen aantasten, geldt een apart, strikter regime. Dat is nodig vanwege de ernst van de mogelijke gevolgen van deze plannen en projecten, waardoor de realisering van de doelstelling van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn in het geding kan komen. Juist omdat deze plannen en projecten belangrijk kunnen zijn vanuit economisch, sociaal, cultureel, regionaal of lokaal perspectief, en doorgang wenselijk of zelfs nodig is, voorziet artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn voor deze plannen en projecten in een zorgvuldige beoordelingsprocedure en een gepast afwegingskader. Aan dit regime ligt het voorzorgbeginsel ten grondslag. Dergelijke plannen en projecten kunnen alleen worden toegestaan als uit een passende beoordeling op voorhand zekerheid is verkregen dat de natuurlijke kenmerken van een gebied niet worden aangetast. Alleen ingeval van dwingende redenen van groot openbaar belang kan een uitzondering worden toegelaten, maar alleen als er geen alternatieven zijn en adequate compensatie voor de aangetaste natuurwaarden wordt geboden.

19 19 Ook voor het soortenregime van de Habitatrichtlijn zijn uitzonderingen op verboden mogelijk. Alleen wanneer er geen andere oplossing bestaat en op voorwaarde dat de afwijking geen afbreuk doet aan het streven de populaties van de betrokken soort in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan kunnen ingevolge artikel 16 voor aldaar limitatief opgesomde belangen, waaronder bepaalde sociaal-economische en publieke belangen, afwijkingen worden toegelaten. Verdragen In internationaal perspectief dragen de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn ertoe bij dat de doelstellingen van relevante internationale verdragen worden gerealiseerd, omdat zij op Europees niveau invulling geven aan de internationale verplichtingen voor instandhouding en bescherming van gebieden en soorten. In het bijzonder kunnen worden genoemd: het Verdrag inzake biologische diversiteit (Rio de Janeiro). 29 Dit verdrag voorziet in een algemene verplichting om voor zover mogelijk en passend, een stelsel van beschermde gebieden in te stellen om de biologische diversiteit te behouden en in de verplichting om de instandhouding van levensvatbare populaties van soorten in hun natuurlijke leefomgeving te bevorderen. De Europese Unie is toegetreden tot het verdrag. 30 de Overeenkomst inzake watergebieden van internationale betekenis, in het bijzonder als verblijfplaats voor watervogels (RAMSAR). 31 Deze overeenkomst is gericht op de bescherming van waterrijke gebieden ( wetlands ). het Verdrag inzake de bescherming van trekkende wilde diersoorten (Bonn). 32 Dit verdrag heeft de bescherming van trekkende diersoorten tot doel. het Verdrag inzake het behoud van wilde dieren en planten en hun natuurlijke leefmilieu in Europa (Bern). 33 Dit verdrag heeft als doel de instandhouding van in het wild voorkomende dier- en plantensoorten en de daarbij behorende leefmilieus. De Europese Unie is ook partij bij dit verdrag. het Verdrag inzake de bescherming van het mariene milieu in het noordoostelijk deel van de Atlantische Oceaan (OSPAR, 1998). Dit verdrag heeft tot doel om het maritieme milieu te beschermen in de Noord-Oostelijke Atlantische Oceaan. De EU is partij bij dit verdrag juni 1992, Trb. 1993, Besluit nr. 93/626/EEG van de Raad van 25 oktober 1993, betreffende de sluiting vanhet Verdrag inzake biologische diversiteit is (PbEG 1993 L 309) februari 1971, Trb. 1975, juni 1979, Trb. 1980, 145 en Trb. 1981, Verdrag van Bern, 19 september 1979, Trb. 1979, 175.

20 20 CITES-verordening 34 De Europese CITES-verordening stelt regels over de handel levende en dode dieren en planten van soorten die met uitsterven worden of kunnen worden bedreigd. Deze regels gelden ook voor delen en afgeleide producten van die dieren of planten. Het doel van deze regelgeving is om ervoor te voorkomen dat er dier- en plantensoorten met uitsterven worden bedreigd als gevolg van de vangst en exploitatie ten behoeve van de internationale handel. Met deze verordening wordt tevens uitvoering gegeven aan de internationale Overeenkomst inzake de internationale handel in bedreigde soorten van wilde dieren en planten uit HOOFDSTUK 5. HUIDIGE NATUURWETGEVING 5.1. Voorgeschiedenis en hoofdlijnen bestaande wetten De huidige natuurwetgeving heeft een lange voorgeschiedenis. In eerste instantie diende zij primair voor de implementatie van nationaal natuurbeleid. In de loop der tijd is het accent steeds meer verschoven naar de internationale verplichtingen, waar het bestaande nationale beleid op werd aangepast. Natuurbeschermingswet 1998 De Natuurbeschermingswet 1998, en haar voorgangster uit 1968, regelen de aanwijzing en bescherming van gebieden vanwege hun natuurwaarden. De oude Natuurbeschermingswet, die op 1 januari 1968 in werking trad, maakte het mogelijk om terreinen en wateren die van algemeen belang zijn vanwege hun natuurwetenschappelijke betekenis of hun natuurschoon, aan te wijzen als staatsnatuurmonument of beschermd natuurmonument. Hiermee werd uitvoering gegeven aan nationaal natuur- en landschapsbeleid. In de jaren zeventig van de vorige eeuw was aanwijzing van gebieden voornamelijk aan de orde bij een acute, al dan niet dreigende, aantasting van de natuurwaarden van een gebied. Dit als aanvulling op de verwerving van natuurgebieden door de Staat of particuliere organisaties, gevolgd door eigen beheer, een andere belangrijke pijler van het Nederlandse natuurbeschermingsbeleid. Eerst in de jaren tachtig van de vorige eeuw veranderde het nationale beleid voor de aanwijzing van gebieden, als gevolg van nieuwe kennis over processen in de natuur, over de invloed van toekomstige ontwikkelingen en gewijzigde inzichten, en werden meer gebieden aangewezen als nationaal natuurmonument. 34 Verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad van de Europese Unie van 9 december 1996 inzake de bescherming van in het wild levende dier- en plantesoorten door controle op het