Onderzoek Wijkveiligheidsbeleid

Transcriptie

1 Onderzoek Wijkveiligheidsbeleid Rekenkamer Spijkenisse Februari 2013 Versie 0 2 pagina 1 van 33

2 Colofon De Rekenkamer heeft een onafhankelijke positie binnen de gemeente Spijkenisse. Zij adviseert de raad ten aanzien van zijn controlerende en kaderstellende rol. De Rekenkamer onderzoekt de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur. Doelmatigheid Bij dergelijk onderzoek gaan we na of de gewenste resultaten worden bereikt met zo weinig mogelijk middelen (personeel, geld). Doeltreffendheid Bij dit type onderzoek wordt nagegaan of de gewenste resultaten daadwerkelijk worden bereikt. Rechtmatigheid Bij onderzoek op dit terrein staat de vraag centraal of de uitvoering plaatsvindt volgens geldende wetten en regels. Bij de uitvoering van haar onderzoeken kijkt de Rekenkamer Spijkenisse altijd terug (wat is besloten, wat is gedaan), met als nadrukkelijk doel daarvan te kunnen leren voor de toekomst. De wijze waarop de Rekenkamer haar onderzoeken (en overige werkzaamheden) uitvoert is vastgelegd in het VisieDocument 2010 van de Rekenkamer. Samenstelling: de heer A.J. Geleijnse (voorzitter) de heer mr. drs. ing. M. van Vliet (plaatsvervangend voorzitter) de heer dr. G.T. Witte (lid) de heer drs. D.V.J. Massie (lid) de heer W.A. Fijan (lid) Contact: Post: Postbus AA Spijkenisse Telefoon: Website: (De gemeente / Rekenkamer) Versie 0 2 pagina 2 van 33

3 Inhoudsopgave Bestuurlijke nota 1. Inleiding p Doelstelling p Leeswijzer p Conclusie en aanbevelingen p Conclusie p Aanbevelingen p Reacties p Bestuurlijke reactie p Nawoord Rekenkamer p. 13 Nota van bevindingen 4. Onderzoek p Aanleiding p Onderzoeksaanpak p Probleemstelling p Uitgangspunten p Procedure en werkwijze p Bevindingen p Inleiding p Wijkveiligheidsbeleid 2009 tot medio 2012 p Gebiedsgerichte aanpak p Effectiviteit p Sturing p Financiën p. 30 A. Lijst van geïnterviewden p. 31 B. Geraadpleegde documenten p. 32 Versie 0 2 pagina 3 van 33

4 BESTUURLIJKE NOTA 1 Inleiding In het Collegeprogramma Versterken en beperken ( ) valt te lezen dat het gemeentebestuur in samenspraak met bedrijven, maatschappelijke organisaties en woningcorporaties het veiligheidsbeleid nader wenst uit te werken en uit te voeren. Het gemeentebestuur kondigt tevens aan in te zetten op het uitbouwen en versterken van de regierol. In het integrale veiligheidsbeleid zal naast handhaving van de openbare orde de nadruk komen te liggen ( ) op wijkveiligheid, jeugd ( ). Het activeren en betrekken van de bewoners is hierin een belangrijk aspect dat tot doel heeft bewoners met elkaar te verbinden en de leefbaarheid in de wijken te vergroten. Deze bredere doelstelling heeft tot gevolg dat wijkveiligheid niet primair onder de verantwoordelijkheid valt van de portefeuillehouder Openbare Orde & Veiligheid - de burgemeester maar in handen is gelegd van de wethouder die verantwoordelijk is voor het beheer van de openbare ruimte, het wonen en de wijken. Het Collegeprogramma meldt de term wijkveiligheid alleen nog te willen gebruiken als een merknaam en het wijkveiligheidsbeleid in de loop van de tijd te willen koppelen aan de wijkontwikkelingsplannen. In de wijkontwikkelingsplannen zal het gaan om het verwezenlijken van een integrale aanpak waarin fysieke maatregelen, sociaal beheer, welzijn, zorg, volkshuisvesting, (buurt)economie en veiligheid in samenhang worden gebracht. De focus komt te liggen op gebiedsgerichte aanpakken en bestaat uit integrale koppeling tussen sociale en fysieke activiteiten en maatregelen teneinde de leefbaarheid en veiligheid in de wijken te bevorderen. Intensieve samenwerking tussen de rayons, politie, woningcorporaties is noodzakelijk evenals de inschakeling van het jongerenwerk en het opbouwwerk bij het versterken van de wijkveiligheid. 1.1 Doelstelling De Rekenkamer Spijkenisse heeft een praktijkgericht onderzoek verricht naar het wijkveiligheidsbeleid met nadruk op de periode 2009 tot medio De thema s waarop het onderzoek zich richtte waren: de regierol, de aard van de gedane interventies en genomen maatregelen, de totstandkoming van de keuzes van de gebieden/wijken, de samenwerking tussen de deelnemende partijen, de effectiviteit, de controleerbaarheid zowel qua beleid (doelbereiking) en financiële inzichtelijkheid. Het is van belang het wijkveiligheidsbeleid c.q. de gebiedsgerichte aanpak te evalueren om vast te kunnen stellen wat de succes-, faal- en risicofactoren zijn en wat er verbeterd zou kunnen worden. Daarom zoomt het rekenkameronderzoek in op de rol van de gemeente (bestuur, diensten, afdelingen en rayons, inclusief jongeren- en opbouwwerk) en de andere spelers: wijkpolitie en woningcorporaties. De volgende vraag is leidraad geweest bij het onderzoek: Op welke wijze heeft het wijkveiligheidsbeleid qua inhoud, organisatie, coördinatie en uitvoering binnen de gemeente Spijkenisse in de periode 2009-(medio)2012 gestalte gekregen en wat zijn de meewerkende en tegenwerkende factoren bij de totstandkoming en implementatie van het wijkveiligheidsbeleid? 1.2 Leeswijzer De bestuurlijke nota bevat de voornaamste conclusies en aanbevelingen. De resultaten van het onderzoek die als basis dienen voor de conclusies in de bestuurlijke nota komen aan de orde in de nota van bevindingen. In de nota van bevindingen (hoofdstukken 4 en 5) wordt het wijkveiligheidsbeleid geëvalueerd op basis van een korte terugblik op de periode , waarna de gebiedsgerichte aanpak, aspecten van effectiviteit, sturing en financiën de revue Versie 0 2 pagina 4 van 33

5 passeren. Tevens is de onderzoeksverantwoording in de nota van bevindingen opgenomen. Samen vormen de bestuurlijke nota en de nota van bevindingen het totale onderzoeksrapport. 2 Conclusies en aanbevelingen 2.1 Conclusies In zijn algemeenheid constateert de Rekenkamer op basis van o.a. de leefbaarheidsmonitor ( ) dat de gemeente Spijkenisse op het terrein wijkveiligheid/leefbaarheid het per definitie niet slecht scoort. Op de meeste terreinen zijn de scores in de loop van de jaren voldoende tot ruim voldoende en is er op de meeste onderdelen leefbaarheid, openbare orde, veiligheid, samenleving en betrokkenheid - doorgaans sprake (zie paragraaf 4.1. aanleiding ) van stabilisering en lichte vooruitgang. Ofschoon de scores gemiddeld een halve punt (0,4 tot 0,5) achterblijven op het landelijke gemiddelde, doet Spijkenisse het vergeleken met vergelijkbare gemeenten, d.w.z. in grootte en problematiek, niet slecht. Zo menen overigens ook de meeste bij dit Rekenkameronderzoek betrokken geïnterviewden. Niettemin zijn er naar het oordeel van de Rekenkamer enkele kritisch zaken en punten, waarop het gemeentebestuur de aandacht zal behoren te vestigen om het wijkveiligheidsbeleid (gebiedsgerichte aanpak) tot een groter succes te maken. In de onderstaande conclusies gaat de Rekenkamer aan de hand van het verrichtte onderzoek in op de meest cruciale aspecten. Wat is de door de gemeente Spijkenisse gehanteerde definiëring van wijkveiligheidsbeleid? Wat houdt het beleid precies in, wat valt er wel en niet onder? De Rekenkamer heeft in het onderzoek geen specifieke definitie/omschrijving van wijkveiligheidsbeleid/gebiedsgerichte aanpak kunnen vaststellen. Behoudens globale duidingen als het bevorderen van bewonerstevredenheid en veiligheidsgevoelens als doel is niet duidelijk wat er beleidsmatig wel of niet precies onder wordt verstaan en mag worden gerekend. In de interviews en bestudeerde stukken wordt verwezen naar zeer breed interpreteerbare concepten en begrippen als integraal, sociaal, economie, fysiek en handhaving die geen nadere definiëring en operationalisering krijgen. Wat houden deze concepten in relatie tot wijkveiligheid/gebiedsgerichte aanpak precies in? Enkele voorbeelden: valt jeugdoverlast wel of niet onder wijkveiligheid (jeugdoverlast wordt in de stukken vaak losgekoppeld van wijkveiligheid)? Is sociaal tot aan de voordeur of tot achter de voordeur? Voor de raad is het derhalve lastig vast te stellen of doelen in het kader van het wijkveiligheidsbeleid/gebiedsgerichte aanpak effectief en efficiënt bereikt zijn. Zeer verwarrend acht de Rekenkamer dat het wijkveiligheidsbeleid plaats heeft gemaakt voor een gebiedsgerichte aanpak terwijl de term wijkveiligheid als merknaam in allerlei stukken en zelfs in de communicatie naar buiten toe (bijvoorbeeld in de Nieuwsbrieven en zelfs nog in de meest recent verschenen Gemeentegids, ) volop wordt gebezigd. Zo ook is in ogen van de Rekenkamer niet scherp, wat nu precies bepaalt (welke navolgbare en te controleren indicatoren) of een wijk, buurt of een paar straten vallen onder het begrip actiegebied of aandachtsgebied of beheergebied. Hoe is de organisatie, coördinatie en uitvoering van wijkveiligheid vormgegeven? Wijkveiligheid is sedert 2009 nadrukkelijk anders vormgegeven. Wijkveiligheidsbeleid was tot 2009 een naast de lijnorganisatie operend projectbureau. In 2009 vond actualisatie van het beleid plaats en is de keuze gemaakt voor een meer gebiedsgerichte aanpak en werd wijkveiligheid opgenomen in, in plaats van naast, de lijnorganisatie onder verantwoordelijk van een Versie 0 2 pagina 5 van 33

6 ketenregisseur. Deze omslag is gepaard gegaan met een fors krimp in formatieplaatsen: van 6,7 naar 1,9 fte. De Rekenkamer constateert: 1. Dat de al dan niet terechte opheffing van wijkveiligheid oude stijl heeft geleid tot enige wrevel onder de samenwerkingspartners. Dit oud zeer zingt min of meer onderhuids zachtjes door in de huidige samenwerking (met name tussen beleid en uitvoering), leidt tot een zeker wantrouwen en botsende humeuren; 2. Dat de rol, de functie, de taakopvatting en de positie van de regisseur binnen het wijkveiligheidsbeleid gelet op de (krappe) omvang van de toegekende formatie binnen de lijnorganisatie niet eenvoudig is en als vrij complex mag worden geduid. Welke, al dan niet succesvolle, maatregelen en interventies zijn er genomen? Wat werkt, wat werkt niet? Hoe komen de beleidskeuzes tot stand? De Rekenkamer stelt vast dat de gebiedsgerichte aanpak door de partners als redelijk succesvol wordt gezien, hoewel over de totstandkoming van de keuzes van die gebieden verschillende opvattingen bestaan (zie paragraaf 5.3 Gebiedsgerichte aanpak ). Er is een groot aantal, uiteenlopende, maatregelen getroffen en diverse interventies hebben plaatsgevonden. Overigens valt een deel van de maatregelen en interventies onder het gewone, lopende, beleid van wijkonderhoud en wijkbeheer. In vrijwel alle gesprekken (zie paragraaf 5.4 Effectiviteit ) wordt buurtpreventie als een good practices opgevat. Ook de inzet van het opbouwwerk en het outreachende jongerenwerk werpt, volgens zeggen, vrucht af. Vrijwel eensluidend is het negatief kritische oordeel over de inzet van gedragscampagnes en hondenpoepbeleid. Beide worden in het kader van wijkveiligheid/gebiedsgerichte aanpak door de professionele gesprekspartners als weinig zinvol gezien, omdat het primair draait om beeldvorming (imago) en er niet of nauwelijks op wordt gehandhaafd. Wat zijn de meewerkende en tegenwerkende factoren bij de samenwerking en implementatie (proces en wisselwerking) van het wijkveiligheidsbeleid/gebiedsgerichte aanpak? Hoe hebben de gemeentelijke en externe (sociale) partners de sturing en het beleid van het wijkveiligheidsbeleid vanuit hun eigen professionaliteit ervaren? De Rekenkamer constateert dat de samenwerking op uitvoeringsniveau naar het oordeel van de geïnterviewde deelnemende partners naar tevredenheid verloopt. In onderlinge afstemming heeft en neemt iedere uitvoeringspartner al naar gelang de problematiek zijn verantwoordelijkheid. Tegelijkertijd stelt de Rekenkamer op basis van de rayonverslagen vast dat de rayonbijeenkomsten om allerlei moverende redenen nogal wisselend en niet altijd even frequent worden bezocht door de uitvoeringspartners. Dit geldt ook voor de aanwezigheid van de ketenregisseur wijkveiligheid. Het verkleint niet de door de meeste gesprekspartners aan de frontlijn ervaren afstand tussen beleid en uitvoering. De aansturing vanuit het stadhuis wordt daardoor deels als topdown ervaren, bovendien niet altijd aansluitend bij de praktijk: te zeer gericht op incidenten en te weinig structureel. Naar bevinding van de Rekenkamer functioneert de lijnorganisatie - na opheffing van het projectbureau in nog niet geheel optimaal, waardoor er onnodige verwarring en onduidelijkheden over inhoud, verantwoordelijkheid en financiën ontstaan. Door de bundeling van expertise en bestaande instrumenten bij de gebiedsgerichte aanpak is het klaarblijkelijk niet klip en klaar hoe wijkveiligheid beleidsmatig moet worden gezien en geïnterpreteerd. Uit de stukken en gesprekken maakt de Rekenkamer op dat op het terrein van gezamenlijke kennisdeling, kenniscirculatie, leerpraktijken, ten aanzien van de meewerkende en tegenwerkende factoren bij wijkveiligheid/gebiedsgerichte aanpak (het van elkaar leren, uitwisselen van best practices en worst practices) een slag te maken is als was het maar omdat sommige vraagstukken rayonoverstijgend zijn. Versie 0 2 pagina 6 van 33

7 Is het wijkveiligheidsbeleid/gebiedsgerichte aanpak in voldoende mate te controleren door de raad? Wie de programmabegrotingen, jaarstukken, kadernota s, bestuursrapportages en relevante beleidsstukken erop naslaat zal constateren dat lastig is vast te stellen wat de reële kosten (en opbrengsten) zijn voor de gemeente Spijkenisse, los van de totale kosten inclusief de inzet (wijk)politie en inbreng van woningcorporaties. Het ontbreekt aan een handzaam totaal overzicht. De gemeentelijke stukken geven een tamelijk summier overzicht van wat er bereikt en gedaan is. Een raadslid zal bijvoorbeeld voor wat betreft de kosten onder het kopje wijkveiligheid of gebiedsgerichte aanpak in de programmabegroting weinig specifieks aantreffen, hetgeen als een belemmering is voor de controlerende en kaderstellende taak van de raad mag worden beschouwd. 2.2 Aanbevelingen In het besef dat bezuinigingen en de aankomende financiële krapte de mogelijkheden en oplossingsrichtingen voor het gemeentebestuur beperken doet de Rekenkamer Spijkenisse toch de volgende aanbevelingen ter versterking van het wijkveiligheidsbeleid: 1. Formuleer in samenspraak met de interne en externe partners een heldere en afgeperkte definitie van wijkveiligheid. Geef concrete de kaders aan wat wel en niet onder wijkveiligheid (gebiedsgerichte aanpak) precies mag worden gerekend (ook qua budget) en koppel daaraan vooral duidelijke haalbare en uitvoerbare doelstellingen. Op zich kan een dergelijke exercitie al tot kostenbesparing leiden. Met andere woorden: Stel een integraal beleidskader op (de wijkontwikkelingsplannen bieden hiervoor een nuttige handvatten) met een concrete uitwerking van doelen en acties, waarin wordt aangegeven en verwoordt wat de verwachtingen en verantwoordelijkheden zijn van de participerende partners. 2. Om de sluimerende onvrede de afstand tussen beleid en operationele uitvoering weg te nemen is het vervolgens nodig duidelijk te maken dat wijkveiligheid een samenstel is van diverse expertises en instrumenten waarbij samenwerking en met name samenhang tot resultaat moet leiden. Een verbeterde interdisciplinaire kenniscirculatie binnen en tussen de pijlers alsmede tussen beleid en uitvoering is hiertoe een belangrijke voorwaarde. Een betere bewustwording van spanningsvelden en mogelijk tegengestelde belangen draagt bij aan effectievere aanpak en een win-win situatie voor alle deelnemende partners. 3. Omdat wijkveiligheid in belangrijke mate handelt over leefbaarheid in wijken en buurten komt het de Rekenkamer voor, dat doelgerichte kwalitatieve evaluaties als meet- en (bij)sturingsinstrument belangrijker kunnen zijn dan de kwantitatieve momentopname in de Lemon-enquête. Naar indruk van de Rekenkamer wordt er overigens op het terrein van veiligheids- en leefbaarheidsenquêtes dubbel (kostbaar) werk gedaan. Diverse ministeries hebben de afgelopen jaren de leefbaarheid in steden en wijken gepeild en gemeten. Zo heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de zogeheten leefbarometer: 4. Wijkveiligheid (gebiedsgerichte aanpak) valt bestuurlijk gezien (zie de verscheidene programmabegrotingen) grotendeels binnen het programma Openbare Orde & Veiligheid maar heeft in principe een belangwekkende link zowel qua inhoud als begrotingstechnisch met programma s als jeugd, wonen, openbaar beheer enzovoort. In de programmabegrotingen wordt dit niet als zodanig geduid. De Rekenkamer adviseert dit in het belang van de kaderstellende en controlerende taak van de gemeenteraad wel te doen. Versie 0 2 pagina 7 van 33

8 5. De rol van de ketenregisseur wijkveiligheid is (voor wat betreft de onderzochte periode) niet voor iedereen duidelijk. Meer helderheid hierover zou kunnen leiden tot beter beeld en invulling van ieders bijdrage in het totaal van wijkveiligheid. 6. De positionering van de stuurgroep wijkveiligheid bestaande uit bestuurders, directies en aansturing politie komt in de periode 2009 tot medio 2012 naar het oordeel van Rekenkamer niet duidelijk over. De stuurgroep lijkt los te staan van wezenlijke zaken als wonen en zorg. In dit opzicht kan de stuurgroep ten aanzien van wonen en zorg (wijkontwikkeling) een meer functionele en initiërende rol in spelen. 7. De totale kosten en baten van wijkveiligheid (de gebiedsgerichte aanpak) worden onder het kopje wijkveiligheid en begrotingen en verantwoordingen, niet in kaart gebracht. De Rekenkamer beveelt aan dit in ieder geval wat de gemeentelijke inzet (en eventueel die van de politie en woningcorporaties) aangaat wel te doen, omdat kosten en baten een afwegingskader zijn voor de gemeenteraad om beleid al dan niet te continueren. 8. Onderzoek de mogelijkheid om wijkveiligheid (gebiedsgerichte aanpak) volledig te incorporeren in integrale wijkontwikkelingsplannen. 3. Reacties 3.1 Bestuurlijke reactie U constateert op basis van o.a. de uitkomsten van de leefbaarheidsmonitor dat de gemeente Spijkenisse op het terrein van wijkveiligheid/leefbaarheid per definitie niet slecht scoort. Op de meeste terreinen zijn de scores in de loop van de jaren voldoende tot ruim voldoende en is er op de meeste onderdelen doorgaans sprake van stabilisering en lichte vooruitgang. Ofschoon de scores gemiddeld een halve punt (0,4 0,5) achterblijven op het landelijk gemiddelde, doet Spijkenisse het niet slecht, vergeleken met vergelijkbare gemeenten, d.w.z. in grootte en problematiek. Wij herkennen ons in dit geschetste beeld en zullen blijven inzetten op navenante, en waar mogelijk, hogere scores. Niettemin zijn er naar uw oordeel enkele kritische zaken en punten waarvoor u de aandacht vraagt met het doel het Wijkveiligheidsbeleid tot een groter succes te maken. Definiëring Wijkveiligheidsbeleid Wij kunnen ons herkennen in uw constatering dat u geen specifieke definitieomschrijving van het wijkveiligheidsbeleid/gebiedsgerichte aanpak heeft kunnen vaststellen in uw onderzoek, als de gebiedsgerichte aanpak wordt aangemerkt als opvolger van het tot 1 januari 2009 gevoerde Wijkveiligheidsbeleid. Tot 1 januari 2009 was het Wijkveiligheidsbeleid onder meer gericht op de dertien wijkveiligheidswijken die integraal dertien maatregelenplannen voor deze wijken hebben voortgebracht. Deze maatregelenplannen hebben zich in hoofdzaak gericht op fysieke aanpassingen in de buitenruimte, die in samenspraak met partners en bewoners tot stand zijn gekomen. De totstandkoming van een maatregelenplan kende een vooraf vastgestelde procesgang en looptijd. Voor twee gebieden binnen de dertien wijkveiligheidswijken is integraal extra aandacht en inzet op projectmatige wijze geleverd gedurende een langere periode. Er zijn projecten ontwikkeld zoals Buurtpreventie, Buurtbemiddeling en de gedragscampagnes. Deze projecten zijn in 2010 onder de merknaam Wijkveiligheid in de lijnorganisatie ondergebracht en maken onderdeel uit van de reguliere dagelijkse dienstverlening. Per 1 januari 2009 heeft een bijsturing op het uitvoeringsbeleid van Wijkveiligheid plaatsgevonden. Deze bijsturing heeft als doelstelling dat integrale aandacht en inzet vanuit het Wijk- Versie 0 2 pagina 8 van 33

9 veiligheidsbeleid zich niet hoofdzakelijk beperken tot een grotendeels fysieke aangelegenheid, maar de sociale, economische en veiligheidscomponenten hierin tevens een plaats krijgen. En, de integrale aandacht en inzet juist daar te laten plaatsvinden, waar wenselijk dan wel noodzakelijk. Opgemerkt moet worden dat voortschrijdend inzicht ervoor heeft gezorgd dat de scheidslijn tussen een actie- en aandachtsgebied gaandeweg is opgeheven, en alleen nog gesproken wordt van een aandachtsgebied. De overige gebieden zijn beheergebieden die op basis van de maatregelenplannen van voor 2009, in het kader van het Wijkveiligheidsbeleid, worden bediend door Wijkbeheer. De bijsturing op het uitvoeringsbeleid heeft geleid tot vaststelling van begrensde gebieden voor de gebiedsgerichte aanpak. De al lopende integrale beleidsmatige en operationele inzet op overlastreductie en het bevorderen van de veiligheidsbeleving binnen Spijkenisse heeft zich verder ontwikkeld. De bijsturing in 2009 op het uitvoeringsbeleid heeft geen wijziging aangebracht in het beleidskader van het Wijkveiligheidsbeleid. Voor overlastreductie en het bevorderen van de veiligheidsbeleving binnen Spijkenisse is vanuit het Wijkveiligheidsbeleid o.a. te noemen de bijdrage aan het Uitvoeringsprogramma Integraal Veiligheidsbeleid op de velden Veilige Woon en Leefomgeving en Jeugd en Veiligheid. Het collegeprogramma vermeldt dat deze velden met voorrang worden opgepakt. De gebiedsgerichte aanpak is onderdeel van het veld Veilige Woon en Leefomgeving. De groepsaanpak Beke voor problematische jeugdgroepen is onderdeel van het veld Jeugd en Veiligheid. Het Uitvoeringsprogramma Integraal Veiligheidsbeleid is een bundeling van maatregelen en interventies van diverse beleidsterreinen. Wijkveiligheid als merknaam wordt vanaf 2009 gehanteerd voor daar waar overlast en veiligheidsbeleving in de woon- en leefomgeving in het geding zijn. Wel moet hier de kanttekening worden geplaatst dat het Wijkveiligheidsbeleid niet van alles, kan en mag zijn. De gebiedsgerichte aanpak kan dus niet aangemerkt worden als opvolger van het Wijkveiligheidsbeleid, maar maakt deel uit van het Wijkveiligheidsbeleid. Organisatie, coördinatie en uitvoering De bijsturing op het uitvoeringsbeleid van het Wijkveiligheidsbeleid in 2009 kan voorstelbaar niet hebben bijgedragen aan een relatief snel vormend helder beeld bij de door u geïnterviewden over het te betreden pad voor het Wijkveiligheidsbeleid. Een bijsturing vraagt om tijd en ruimte. We zijn ons hiervan bewust. Het projectbureau Wijkveiligheid werd ervaren als het gezicht van het Wijkveiligheidsbeleid. De (organisatorische) omslag in 2009 (opheffen projectbureau) heeft, zoals u opmerkt, enige wrevel bij geïnterviewden gewekt. Het projectbureau leverde onder meer een helder gekaderde procesgang en had een brede overlegstructuur. De overlegstructuur drukte gaandeweg op de beschikbare capaciteit van de organisatie en partners en had op momenten invloed op de voortgang. In de loop van 2009 is op het daartoe geëigende niveau met de partners gezocht naar oplossingen. Dit heeft geresulteerd in het onderbrengen van de overlegstructuur Wijkveiligheid in de bestaande overlegstructuren van de lijnorganisatie. Ketenregie Wijkveiligheid vindt plaats op de gebiedsgerichte aanpak en bij opschaling in overlastsituaties, waar de operationele uitvoering vraagt om een meer intensievere en specifieke aanpak. De ketenregisseur draagt niet de eindverantwoordelijkheid, maar deelt deze met betrokken professionals. Een ketenregisseur faciliteert, draagt zorg voor (integraal) budget, bewaakt de afgesproken procesgang en gezamenlijk vastgestelde beoogde resultaten. Waar nodig doet een ketenregisseur een beroep op externe expertise en verricht specifiek onderzoek. Versie 0 2 pagina 9 van 33

10 Voor een helder beeld moet worden opgemerkt dat bij bijdragen aan bijvoorbeeld het Uitvoeringsprogramma Integraal Veiligheidsbeleid, de rol van ketenregisseur zich transformeert tot coproducent op beleidsniveau. Wat werkt, wat niet, hoe komen beleidskeuzes tot stand De Rekenkamer constateert dat de gebiedsgerichte aanpak door de partners als redelijk succesvol wordt gezien, dit met de kanttekening dat over de totstandkoming van de keuzes van die gebieden bij de geïnterviewden verschillende opvattingen bestaan. De gemaakte keuzes zijn destijds op het daartoe geëigende niveau tot stand gekomen. De Rekenkamer heeft vastgesteld dat een groot aantal, uiteenlopende maatregelen getroffen zijn en diverse interventies hebben plaatsgevonden. Zij merkt terecht op dat een deel hiervan onder het gewone, lopende beleid van Wijkbeheer valt. Wij willen hieraan toevoegen dat de corporaties, politie en andere beleidsvelden ook bijdragen aan de gebiedsgerichte aanpak. Voor 2009 was bij het opstellen van de maatregelenplannen de bijdrage van Wijkbeheer de belangrijkste factor voor de realisatie ervan. De bijdrage van Wijkbeheer en partners en het bundelen door het projectbureau Wijkveiligheid van reeds voorgenomen en nieuwe maatregelen in een maatregelenplan is efficiënt gebleken. Afstemming en overleg tussen partners, middels genoemde bundeling, zorgde voor het tegengaan van onnodige extra investeringen en tijdverlies. Nadeel was dat het brede bewonerscontact niet vastgehouden kon worden, omdat het zich beperkte tot twee bewonersbijeenkomsten. In de gebiedsgerichte aanpak komt een bundeling van maatregelen en interventies op fysiek, sociaal, economie en veiligheid, grotendeels gaande het proces van de gebiedsgerichte aanpak clustergewijs tot stand. De kaders bij de opstart van een gebiedsgerichte aanpak worden bij collegebesluit vastgesteld. Het voordeel van de gebiedsgerichte aanpak is dat er vooraf geen afgebakende procesgang en looptijd is vastgesteld. Het is maatwerk binnen de mogelijkheden van alle betrokken partijen. Bewonersbetrokkenheid kan zich verdiepen en gedeelde verantwoordelijkheid kan zich in de gezamenlijke optrek ontwikkelen. Een gebiedsgerichte aanpak beslaat een periode van 2 tot 4 jaar. De Rekenkamer constateert een positieve waardering van geïnterviewden voor Buurtpreventie, de inzet van het opbouwwerk en het outreachende jongerenwerk. Wij zijn verheugd over deze constatering. Minder waardering is er van geïnterviewden voor de gedragscampagnes en het hondenpoepbeleid. Er zijn sinds 2009 twee gedragsbeïnvloedende thema's geprogrammeerd. Snelheid in het verkeer en Hondenpoep. Snelheidsmetingen worden door inbreng van bewoners en professionals uitgevoerd en waar nodig wordt een maatregel getroffen. Slechts in een enkel geval heeft een snelheidsmeting een aanpassing noodzakelijk gemaakt. De uitkomsten van snelheidsmetingen worden gepubliceerd op de gemeentepagina en de gemeentelijke website. Uit respons van bewoners is op te maken dat dit thema veelal wordt gewaardeerd. Gedragsbeïnvloeding op het thema Hondenpoep is een lastige materie. Het staande hondenpoepbeleid is geen onderdeel van het Wijkveiligheidsbeleid, wel is de ergernis (sociale component) over hondenpoep aanleiding voor het Wijkveiligheidsbeleid om met betrokken professionals naar mogelijke oplossingen voor deze ergernis te zoeken. Dit kan bijvoorbeeld mogelijk leiden tot een beleidswijziging of tot bijstelling in de opzet van een gedragscampagne. Met betrekking tot uw vraag waar het geheel van het Wijkveiligheidsbeleid voor staat, willen wij verwijzen naar de toelichting op de definiëring van het Wijkveiligheidsbeleid. Te maken keuzes op beleidsmatig en uitvoeringsniveau worden in samenspraak met organisatie en partners gemaakt. Versie 0 2 pagina 10 van 33

11 Meewerkende en tegenwerkende factoren, samenwerking, afstand beleid en uitvoering. De Rekenkamer constateert dat de samenwerking op uitvoeringsniveau naar het oordeel van de geïnterviewden naar tevredenheid verloopt. Ook hier zijn wij verheugd dit te vernemen. De Rekenkamer constateert een zekere afstand tussen beleid en uitvoering. U haalt de verslagen van de rayonteams Oost en West aan en constateert onder meer de afwezigheid van de ketenregisseur. Voor de gebiedsgerichte aanpak wordt een projectgroep uit merendeels leden van een rayonteam, binnen een rayonteam, geformeerd. In een projectgroep neemt de ketenregisseur plaats. Voor inzet vanuit het Wijkveiligheidsbeleid met betrekking tot overlastreductie wordt zonodig met de benodigde uitvoeringspartners uit het desbetreffende rayon een werkgroepje ingesteld dat zich opheft bij beëindiging van de inzet. De ketenregisseur is betrokken bij het werkgroepje. Wij zijn ons ervan bewust dat er afstand tussen beleid en uitvoering kan worden ervaren. Hierin staat een specifiek beleidsterrein niet alleen. Partners, werkzaam in de operationele uitvoering, geven inhoud en uitvoering aan gezamenlijk vastgestelde uitvoeringskaders. Opgemerkt moet worden dat vanaf 2009 dit niet meer Spijkenisse breed betreft, maar daar waar wenselijk of noodzakelijk. Voor wat betreft het meer abstracte (integrale) beleidsmatige deel worden door de organisatie de door de partners voorgedragen medewerkers betrokken. Vermeld moet worden dat het hier divers beleid betreft waar Wijkveiligheid een plaats heeft. De uitnodiging voor bijdragen van partners vindt dus veelal niet meer direct herkenbaar vanuit het Wijkveiligheidsbeleid plaats. Controle Wijkveiligheidsbeleid. U constateert dat het lastig is vast te stellen wat de kosten en opbrengsten van het Wijkveiligheidsbeleid zijn. Vanaf 2009 tot en met 2012 hebben middelen uit divers lopend beleid, bijdragen van corporaties en de Stadsregio en het resterend budget Wijkveiligheid, na opheffing van het projectbureau, het Wijkveiligheidsbeleid financieel gedekt. Het collegeprogramma stelt dat Wijkveiligheid als merknaam wordt gecontinueerd. Er is dus sinds 2009 geen extra toegevoegd Wijkveiligheidsbudget. De kosten en opbrengsten (externe bijdragen) worden afgedekt en verwerkt in divers lopend beleid in de lijnorganisatie. Dit heeft als gevolg dat de kosten en opbrengsten meanderen door een aantal programmabegrotingen. Het resterende budget Wijkveiligheid, na opheffing van het projectbureau, is van 2009 tot en met 2012 aangewend voor nog uit te voeren maatregelen uit de dertien maatregelenplannen van voor Daarnaast heeft financiële dekking plaatsgevonden van een aantal maatregelen voor de gebiedsgerichte aanpak Snoekenveen Baarsveen en de DC Mees-/Kwakstraat e.o. Het resterende budget Wijkveiligheid, na opheffing van het projectbureau, is hiermee uitgeput. De gebiedsgerichte aanpak Groenewoud Hoog wordt afgedekt door lopend beleid en het tijdelijk lopend budget Sterrenmethodiek. De Sterrenmethodiek is in 2009 opgegaan in de gebiedsgerichte aanpak als analyse-instrument. Voor inzet vanuit het Wijkveiligheidsbeleid in het kader van overlastreductie en het bevorderen van de veiligheidsbeleving Spijkenisse breed wordt waar nodig een beroep gedaan op lopend beleid, partners of de Stadsregio. Aanbevelingen 1. Uw aanbeveling met betrekking tot het gezamenlijk formuleren van een integraal beleidskader voor het Wijkveiligheidsbeleid betekent dat een nieuw beleidskader gezamenlijk Versie 0 2 pagina 11 van 33

12 moet worden vastgesteld. Het beleidskader heeft echter in 2009 geen wijzigingen ondergaan, wel heeft bijsturing op het uitvoeringsbeleid plaatsgevonden. Zaak is dat het uitvoeringsbeleid van het Wijkveiligheidsbeleid door de bijsturing in 2009 verheldering behoeft, iets wat uit uw onderzoek naar voren is gekomen. Uw onderzoek is gestart in september Er is ruim een jaar verstreken, de organisatie is in forse beweging en het eerste wijkontwikkelingsplan verkeert nog in een afrondende fase. Het heeft door deze lopende ontwikkelingen de voorkeur het beleidskader van het Wijkveiligheidsbeleid te continueren. Dit om te voorkomen dat opgeworpen belemmeringen door een nieuw beleidskader insnijden op de nabije toekomst. 2. Uw aanbeveling over de door u geconstateerde sluimerende onvrede (afstand tussen beleid en operationele uitvoering) bij de geïnterviewden heeft aandacht. De lijst van geïnterviewden richt zich grotendeels op partners in de operationele uitvoering. De lijst vermeldt enkele, door u aangemerkte, sleutelfiguren van het beleidsdeel waaronder de beleidsmedewerker wijkontwikkelingsplannen. De beleidsmedewerker van de wijkontwikkelingsplannen heeft in het huidige Wijkveiligheidsbeleid geen rol in de praktijk van het Wijkveiligheidsbeleid. Gezien de integraliteit van het Wijkveligheidsbeleid zijn twee geïnterviewde beleidsmedewerkers voor een meer compleet beeld en oordeel, over het gevoerde Wijkveiligheidsbeleid in de periode 2009 tot medio 2012, mogelijk te weinig. 3. Wijkveiligheid richt zich op de leefbaarheid waar (veiligheids)beleving een subjectief gegeven is. Er wordt integraal gewerkt met o.a. doelgerichte kleinschalige enquêtes, naast bijvoorbeeld de Spijkenisse breed afdekkende Lemon en de relatief nieuwe Gebiedsscan Plus. Uw aanbeveling ten aanzien van het gebruik van de Leefbarometer wordt onderzocht op mogelijke efficiency en effectiviteit. 4. Uw aanbeveling om het Wijkveiligheidsdeel in relevante programmabegrotingen te benoemen wordt onderzocht en waar mogelijk wordt gehoor aan uw aanbeveling gegeven. 5. De aanbevolen verduidelijking over de rol van de ketenregisseur is zich, door de reeds verstreken periode tussen de door u gehouden interviews en de door u aangeboden conceptrapportage, gaandeweg grotendeels aan het verhelderen. 6. De stuurgroep Wijkveiligheid heeft op thema's van het Wijkveiligheidsbeleid aansluiting gevonden bij de bestaande overlegstructuren, zoals het platform Wonen. Voor een gebiedsgerichte aanpak wordt overleg gevoerd tussen bestuurder, corporatiedirecties en het aansturingsmanagement van de politie. 7. Uw aanbeveling voor het opstellen van een kosten baten plaatje met betrekking tot gemeentelijke inzet voor het Wijkveligheidsbeleid (en eventueel corporaties en politie) voor een afwegingskader voor de gemeenteraad om beleid op basis van kosten en baten te continueren, wordt onderzocht op de mogelijkheden om een zo compleet mogelijk integraal overzicht te leveren. Het huidig Wijkveiligheidsbeleid kent voor wat betreft de gemeentelijke inzet één formatieplaats en integrale inzet op beleidsmatig en operationeel niveau middels lopend beleid. 8. Uw aanbeveling om de gebiedsgerichte aanpak (deel uitmakend van het Wijkveiligheidbeleid) te incorporeren in wijkontwikkelingsplannen wordt onderzocht. Ter aanvulling van uw onderzoeksgegevens wordt vermeld dat de formatie voor het Wijkveiligheidsbeleid begin 2011 is teruggebracht naar 1 formatieplaats ketenregie. De wethouder Wijkveiligheid heeft geen gespreksverslag ontvangen en heeft hierdoor geen reactie hierop kunnen Versie 0 2 pagina 12 van 33

13 leveren. Het ambtelijk wederhoor heeft plaatsgevonden op de conceptrapportage waar conclusies en aanbevelingen nog niet in opgenomen waren. 3.2 Nawoord Rekenkamer De Rekenkamer dankt het college voor zijn inhoudelijke reactie op het conceptrapport. De Rekenkamer signaleert dat het college de bevindingen en conclusies in belangrijke mate onderschrijft en tevens voorziet van een nadere en een verhelderende toelichting per onderdeel (deelvraag). Voor wat betreft de reactie op de aanbevelingen constateert de Rekenkamer met instemming dat deze grotendeels worden ondersteund en de meeste op uitvoering nader zullen worden onderzocht. Uiteraard is de Rekenkamer benieuwd naar de uitkomsten en de verdere ontwikkeling (toekomst) van het wijkveiligheidsbeleid in Spijkenisse en zal daarom ook de vinger aan de pols houden. Het college drie opmerkingen gemaakt waarop de Rekenkamer kort wil ingaan. De Rekenkamer erkent dat voor een nog completer en vollediger beeld inzake het wijkveiligheidsbeleid meer actoren hadden kunnen worden geïnterviewd. Naar overtuiging van de Rekenkamer had dit mogelijkerwijs geleid tot een wat scherper en evenwichtiger beeld maar vrijwel zeker niet tot andere conclusies en aanbevelingen. Hetgeen overigens blijkt uit het feit dat het college het merendeel van de conclusies onderschrijft en de aanbevelingen overneemt. Het feit dat de wethouder Wijkveiligheid geen verslag heeft ontvangen naar aanleiding van het reflectiegesprek en daardoor verder niet inhoudelijk heeft kunnen reageren, betreurt de Rekenkamer. Ergens is in de communicatie iets misgegaan, waarvoor excuus. Tot slot. Dat de ambtelijk wederhoor heeft plaatsgevonden op basis van een rapportage (Nota van Bevindingen) zonder conclusie en aanbevelingen klopt en is conform de procedure. Door de Rekenkamer is in deze procedureel juist gehandeld. De ambtelijk wederhoor vindt uitsluitend plaats op grond van de feitelijke bevindingen (en eventuele correcties van aantoonbare onjuistheden). Pas na deze wederhoor worden de conclusies getrokken en de aanbevelingen opgesteld en toegevoegd aan het conceptrapport dat vervolgens voor een bestuurlijke reactie naar het college is gezonden. Versie 0 2 pagina 13 van 33

14 4. ONDERZOEK 4.1 Aanleiding De overheid stelt zich ten doel de leefbaarheid en veiligheid in wijken van steden structureel te verbeteren onder meer door de samenwerkingsverbanden tussen de gemeenten, woningcorporaties, politie, welzijnswerk, bewonersorganisaties, sportorganisaties, scholen en bedrijfsleven te verbeteren en te versterken. De afgelopen jaren is in veel gemeenten op het terrein van die samenwerking geëxperimenteerd met het oog op het verhogen van de wijkveiligheid, dat wil zeggen, het vergroten van de objectieve en subjectieve veiligheid. Landelijk gezien zijn er vele miljoenen euro s gestoken in de herovering van wijken waar de aanpak van veiligheid, integratie, jeugd, onderwijs en armoede prioriteit behoeven. 1 Probleemwijken of probleemgebieden kenmerken zich door: onveiligheid, hoge verhuisgeneigdheid (bewoners trekken weg uit de wijk), gebrek aan sociale binding, complexe sociale problematiek, opvoedingsproblemen, jongerenoverlast, werkloosheid en criminaliteit. Daarmee hangen weer problemen samen zoals gebrek aan eigen smoel van woonblokken en buurtjes, de aanwezigheid van een groot aantal nationaliteiten, te weinig diversiteit in de woningvoorraad enzovoort. Er worden doorgaans vier dimensies onderscheiden die van doen hebben met wijkveiligheid: 1. De fysieke kwaliteit van de woonomgeving; 2. Het aanwezige voorzieningenniveau; 3. De sociale kwaliteit van de woonomgeving; 4. De veiligheidsbeleving van bewoners. 2 Het vergroten van de wijkveiligheid bestaat uit het ontwikkelen en toepassen van een scala aan interventies van preventieve, normerende, handhavende en repressieve aard. De sturing van wijkveiligheidsbeleid loopt uiteen van een klassieke top-down benadering naar procesbenadering en van sturing van beleidsnetwerken (netwerkmanagement) tot ketenaanpak. Veel energie is en wordt gestoken in het nut en de noodzaak van de regierol (wie, met wie, hoeveel en waar). Voor een effectieve aanpak is een zekere ontbureaucratisering van (gemeentelijke) diensten en instellingen nodig om greep te krijgen op de werkelijkheid in wijken en buurten: dat wat zich afspeelt op straat en achter de voordeuren. We zien in Nederland allerlei varianten en accentverschillen de revue passeren. 3 Ook de gemeente Spijkenisse kent geruime tijd - vanaf een wijkveiligheidsbeleid en wijkveiligheidsplannen. De vooruitgang en achteruitgang worden onder andere door middel van enquêtes en andere instrumenten regelmatig in kaart gebracht. De resultaten van de leefbaarheidsmonitor zien er niet onverdeeld ongunstig uit. Zij het dat Spijkenisse op de meeste terreinen onder het landelijk gemiddeld scoort met name voor wat betreft de beleefde veiligheidsaspecten in de eigen buurt (zie tabel II: veiligheidsgevoel, criminaliteit en overlast van personen) en bewonersbetrokkenheid (zie: tabel III). In de onderstaande tabellen staan de rapportcijfers over de jaren heen weergegeven, waaruit blijkt dat de meeste thema s met klei- 1 Zie bijvoorbeeld de studie ten behoeve van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) van: G. Engbersen, E. Snel & A. Weltevrede (2005). Sociale herovering in Amsterdam en Rotterdam. Eén verhaal over twee wijken, Amsterdam: Amsterdam University Press; WRR (2005) Vertrouwen in de buurt, Amsterdam: Amsterdam University Press. 2 E. Straatman (2010). Stad en beleid. Groningen/Houten: Noordhoff Uitgevers; T. Lupi (2005), Buurtbinding. Sociale Cohesie in Nederland, Amsterdam: Aksant; P. Tops (2007), Regime verandering in Rotterdam. Hoe een stadsbestuur zichzelf opnieuw uitvond, Amsterdam/Antwerpen: Atlas (een boek geheel gewijd aan lokaal veiligheidsbeleid). 3 T. Witte (2012). Buurt- en gebiedsgericht werken, in: H. van Ewijk, F. Spierings & R. van Wijnen, Activeren en verbinden. Basisboek sociaal werk, Amsterdam: Boom/Lemma, p Versie 0 2 pagina 14 van 33

15 ne fluctuaties stabiel scoren. Vooruitgang is vooral waar te nemen bij de fysieke thema s (zie: tabel I) sinds Tabel I Oordeel leefbaarheid en diverse thema s (gemiddeld rapportcijfer) landelijk totaal oordeel 7,1 7,2 7,2 7,2 7,2 7,2 7,0 7,5 openbare voorzieningen 6,8 6,8 6,7 6,7 7,0 6,9 7,2 6,9 woning voorraad 7,0 7,1 7,0 7,1 7,0 7,0 6,9 7,3 groenvoorzieningen 5,7 5,9 6,2 6,4 6,2 6,5 6,5 6,3 woonomgeving 6,0 6,2 6,3 6,4 6,3 6,4 6,4 6,6 overlast door vuil en stank 5,6 5,8 5,9 6,0 5,8 5,9 6,2 6,4 speelvoorzieningen 5,6 5,8 6,1 6,1 6,0 6,1 6,1 6,0 Tabel II Beoordeling thema s openbare orde en veiligheid in de eigen buurt (gemiddeld rapportcijfer) landelijk overlast activiteiten *) 8,4 8,3 veiligheidsgevoel 6,7 6,7 6,8 6,8 6,9 7,0 7,0 7,5 criminaliteit 6,5 6,4 6,6 6,5 6,5 6,6 6,6 7,1 overlast van personen 6,0 6,1 6,3 6,1 6,2 6,1 6,3 6,8 *) de vraagstelling is in 2010 veranderd, waardoor vergelijking met voorgaande jaren niet mogelijk is Tabel III Beoordeling thema s samenleving en betrokkenheid bij de buurt (gemiddeld rapportcijfer) landelijk etnische samenstelling 6,2 6,1 6,2 6,2 6,2 6,4 6,3 6,5 buurtbetrokkenheid 5,5 5,6 5,7 5,8 5,8 5,8 5,8 6, De bovenstaande tabellen zeggen weinig over de toestand per wijk/buurt, die kunnen nogal verschillen, maar evenmin zeggen ze iets over: het wijkveiligheidsbeleid zelf, de koers van het beleid, de aansturing van het beleid en de onderlinge samenwerking tussen de interne (gemeentelijke) en externe partners. Zeker ook omdat het beleid, de koers en de organisatie rond wijkveiligheid in Spijkenisse in 2009 een forse verandering heeft ondergaan. In zekere zin is er sprake van een trendbreuk, waarop we in deze rapportage zullen ingaan. Zoals in de Inleiding is vermeld kondigt het gemeentebestuur in het Collegeprogramma Versterken en beperken aan: samen met anderen het veiligheidsbeleid in Spijkenisse gestalte te willen geven en de regierol te willen uitwerken. Wat het wijkveiligheidsbeleid precies is, wat er wel of niet onder moet worden verstaan en valt, is uit het Collegeprogramma lastig op te maken, omdat de term wijkveiligheid naar buiten toe alleen nog als een merknaam wordt gebruikt en het wijkveiligheidsbeleid deel gaat uitmaken van integrale wijkontwikkelingsplannen. De Versie 0 2 pagina 15 van 33

16 focus ligt op gebiedsgerichte aanpakken en bestaat uit sociale en fysieke activiteiten/maatregelen om de leefbaarheid en veiligheid in probleemgebieden te bevorderen. 4.2 Onderzoeksaanpak De Rekenkamer Spijkenisse heeft een kortlopend praktijkgericht onderzoek verricht naar het wijkveiligheidsbeleid met nadruk op de periode 2009 tot medio Echter, de knip die het gemeentebestuur in het gevoerde wijkveiligheidsbeleid in 2009 maakte heeft onder andere voor de organisatie (inrichting), coördinatie en uitvoering van de wijkveiligheid dusdanige consequenties gehad dat de Rekenkamer Spijkenisse er niet aan kon ontkomen toch enigszins terug te blikken op de periode vóór 2009 om de verschillen in het beleid te kunnen duiden. De thema s binnen het wijkveiligheidsbeleid waarop het onderzoek zich richtte zijn: de regierol, de aard van de gedane interventies en genomen maatregelen, de totstandkoming van de keuzes van de gebieden/wijken waarop het wijkveiligheidsbeleid zich richt, de samenwerking tussen de deelnemende partijen, de karakteristieken van en voorwaarden voor succesvolle aanpak en de controleerbaarheid zowel qua beleid (doelbereiking) als financiën. Het is nuttig en leerzaam om de beleidsinitiatieven van de gemeente Spijkenisse ter bevordering van de wijkveiligheid te evalueren en te analyseren. Op basis daarvan kan worden vastgesteld wat de meewerkende en tegenwerkende factoren in het wijkveiligheidsbeleid zijn en wat er in de praktijk verbeterd zou kunnen worden. Daarom zoomt het Rekenkameronderzoek in op de rol van de gemeente (bestuur, diensten, afdelingen en rayons, inclusief jongeren- en opbouwwerk) en de andere spelers: wijkpolitie en woningcorporaties. 4.3 Probleemstelling De volgende onderzoeksvraag is de rode draad geweest bij de uitvoering van het onderzoek: Op welke wijze heeft het wijkveiligheidsbeleid qua inhoud, organisatie, coördinatie en uitvoering binnen de gemeente Spijkenisse in de periode 2009-(medio)2012 gestalte gekregen en wat zijn de meewerkende en tegenwerkende factoren bij de totstandkoming en implementatie van het wijkveiligheidsbeleid? Uit de onderzoeksvraag zijn de navolgende deelvragen afgeleid: 1. Wat is de door de gemeente Spijkenisse gehanteerde definiëring van wijkveiligheidsbeleid? (wat houdt het beleid precies in, wat valt er wel en niet onder, wie is verantwoordelijk). 2. Hoe is de organisatie, coördinatie en uitvoering van wijkveiligheid vormgegeven? 3. Welke, al dan niet succesvolle, maatregelen en interventies zijn er genomen (Wat werkt, wat werkt niet) en hoe komen de beleidskeuzes tot stand? (Wie zijn en worden daarbij betrokken). 4. Wat zijn de meewerkende en tegenwerkende factoren bij de samenwerking en implementatie (proces en wisselwerking) van het wijkveiligheidsbeleid? 5. Hoe hebben de gemeentelijke en externe (sociale) partners het wijkveiligheidsbeleid vanuit eigen professionaliteit ervaren en wat valt eraan te innoveren? 6. Is het wijkveiligheidsbeleid in voldoende mate te controleren door de raad en waarom? 4.4 Uitgangspunten Voor het onderzoek naar het wijkveiligheidsbeleid heeft de Rekenkamer Spijkenisse geen specifiek normen- en of toetsingskader gehanteerd maar zich wel globaal laten leiden door enkele Versie 0 2 pagina 16 van 33

17 uitgangspunten/handreikingen die zijn afgeleid uit en staan beschreven in het Kernbeleid veiligheid. Handreiking voor gemeenten van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) 4. Het zijn aspecten die volgens de VNG aandacht behoeven bij het formuleren en uitvoeren van veiligheidsbeleid en derhalve deels toepasbaar zijn op het wijkveiligheidsbeleid. Het betreft kort samengevat de volgende uitgangspunten, die impliciet door de Rekenkamer in het onderzoek zijn meegenomen als oriëntatiepunten/denkkader en min of meer een vertaling hebben gekregen in de vorengenoemde (paragraaf 4.3) deelvragen: - Visie op wijkveiligheidsbeleid (aanleiding, strategische doelstellingen). Vanuit een duidelijke visie kunnen: partijen worden betrokken/gemobiliseerd, de lijnen van het beleid uitgestippeld en typen van maatregelen geselecteerd. Bij strategische doeleinden gaat het erom welke situatie wordt nagestreefd; - Uitgangspunten van het wijkveiligheidsbeleid (het al dan niet hanteren van uitgangspunten bij de ontwikkeling van het beleid en de beleidsuitvoering, deelname strategische partners, verbindingen met onderscheidende flankerende beleidsprocessen.) Met andere woorden, de vuistregels en principes die gehanteerd zijn in de beleidsvoering en die met elkaar het recept tot actie vormen; - Prioriteiten in het wijkveiligheidsbeleid (aanwezigheid van hoofdlijnen en meetbare criteria, totstandkoming van keuzes van prioriteiten) Van belang is, aldus de handreiking van de VNG, te weten welke criteria zijn toegepast bij vaststellen van prioriteiten omdat dit het uitvoeringsproces controleerbaar maakt en tevens bepalend is welke maatregelen en aanpakken nodig zijn; - Integraliteit, samenhang en samenwerking (concrete doorbreking van beleidsvelden en beleidsmatige afweging, wederzijdse versterking. Gevoel over helderheid van samenhang en keuzes en doorvertaling). Dit zijn belangwekkende elementen voor de realisering van wijkveiligheid. Zonder duidelijkheid over de gezamenlijke ambities/aanpak en een heldere doorvertaling naar het sectoraal beleid, de wijkaanpak en afstemming op het beleid van de deelnemende partners - het leggen van dwarsverbanden - loopt de uitvoering stroef of mogelijkerwijs zelfs vast; - Organisatorische borging (binnen het ambtelijk apparaat, interne en externe afstemming, politiek-bestuurlijke inbedding rol van de raad, vastleggen afspraken, planning & control, communicatie, capaciteit & middelen, regie over het beleid). Partijen moeten elkaar kunnen ontmoeten, elkaar kunnen aanspreken en van elkaar kunnen leren. Bewaking van voortgang en effecten een systematiek van planning en control zijn hierbij van belang, evenals de invulling en uitvoering van de regierol. 4.5 Procedure en werkwijze De Rekenkamer heeft de volgende werkwijze toegepast bij het in kaart brengen van de antwoorden op de onderzoeksvraag en deelvragen. Dit gebeurde in tien stappen, waarin het accent ligt op de bestaande en aan wijkveiligheid deelnemende instituties: 1. Een korte literatuurverkenning naar relevante landelijke publicaties inzake wijkveiligheid, leefbaarheid, wijkaanpak en sociale herovering. 2. Leefbaarheidsmonitor Spijkenisse (Lemon) en de leefbaarheidmeter van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) inzake Spijkenisse - geraadpleegd. 4 VNG (2003), Kernbeleid veiligheid. Handreiking voor gemeenten, Den Haag: VNG Uitgeverij, p Het Kernbeleid veiligheid kent vijf thema s: 1. Veilige woon- en leefomgeving, 2. Bedrijvigheid en veiligheid, 3. Jeugd en veiligheid, 4. Fysieke veiligheid, 5. Integriteit en Veiligheid. De gemeenteraad van Spijkenisse heeft aangegeven focus te willen leggen op de thema s 1 en 3 (Kadernota Integraal Veiligheidsbeleid , gemeente Spijkenisse). Versie 0 2 pagina 17 van 33

18 3. Relevante commissie- en raadstukken, het Collegeprogramma, programmabegrotingen, jaarverslagen, verslagen van Task Force de Akkers (uit 2009) en nieuwsbrieven Wijkveilig bestudeerd. 4. Een inventariserend gesprek gevoerd met de (ambtelijk) regisseur wijkveiligheid, waarin tevens is gevraagd de Rekenkamer een lijst aan te leveren van te interviewen relevante personen (partners). 5. Op basis van de vorenstaande vier stappen is een topiclijst met vragen opgesteld voor het voeren van halfgestructureerde vraaggesprekken. 6. Met enkele uitvoerende - operationele - partners aan de frontlijn (rayonmanagers, jongerenwerkers, opbouwwerker, woningcorporaties en wijkpolitie) zijn op basis van de topiclijst gesprekken gevoerd. Daarna zijn de interviews uitgewerkt en ter goedkeuring, verbetering en aanvulling voorgelegd aan de gesprekspartners. 7. De naar voren gekomen bevindingen zijn vervolgens weer getoetst aan de hand van de inhoud van de verslagen die worden (zijn) opgesteld naar aanleiding van de rayonteambijeenkomsten van de rayons West en Oost (2010 en 2011) waaraan de in stap 6 genoemde partners doorgaans deelnemen (wijkveiligheid en veiligheid zijn vaste agendapunten tijdens de rayonvergaderingen die ongeveer per rayon één keer per twee maanden plaatsvinden). 8. De Rekenkamer heeft in een drietal gebieden een eigen (fysieke) wijkschouw uitgevoerd: Meesstraat/Kwakstraat, Snoekenveen/Baarsveen en Akkers-centrum. 9. Vervolgens zijn er gesprekken gevoerd met enkele sleutelfiguren uit het beleidsdeel (het stadhuis) van wijkveiligheid: twee regisseurs, waaronder de regisseur Wijkveiligheid, de regisseur Jeugd, Participatie & Veiligheid en de beleidsmedewerker wijkontwikkelingsplannen. De keus hiertoe werd medebepaald door de gemeenteraad van Spijkenisse gelegde focus op de thema s Veilige Woon- en leefomgeving en Jeugd & Veiligheid (zie: voetnoot 4). De gespreksverslagen zijn ter goedkeuring, verbetering en aanvulling aan hen voorgelegd. 10. Tot slot heeft een apart afrondend reflectiegesprek plaatsgevonden met de verantwoordelijk wethouder beheer van de openbare ruimte, wonen, wijkgerichte aanpak en wijkveiligheid, waarin de portefeuillehouder zijn visie kon gegeven op de onderwerpen inhoud, organisatie, coördinatie en uitvoering wijkveiligheid. Versie 0 2 pagina 18 van 33

19 5. Bevindingen 5.1 Inleiding Vanaf 2002 werden in de gemeente Spijkenisse via een interactieve aanpak samen met bewoners, woningcorporaties en politie wijkveiligheidsplannen opgesteld. Sinds 2006 beschikt iedere wijk in Spijkenisse over een wijkveiligheidsplan waarin een maatregelenplan - op basis van onder andere door bewoners aangegeven prioriteiten is opgenomen. Er zijn dertien wijkveiligheidsplannen. De acties en maatregelen uit deze plannen zijn inmiddels grotendeels uitgevoerd. De wijkveiligheidsplannen hebben tevens aanleiding gegeven tot stadsbrede (overkoepelende) projecten als gedragscampagnes, buurtpreventie en buurtbemiddeling. In 2009 heeft een actualisatie van het beleid plaatsgevonden en werd besloten het wijkveiligheidsbeleid meer specifiek te richten op een zes- tot achttal begrensde probleemgebieden binnen het totale geheel van de wijkveiligheidsplannen. Het zijn gebieden die in aanmerking komen voor een versnelde revitalisering, omdat de leefbaarheid en veiligheid daar onder druk staan (de zgn. actiegebieden) of dreigt te komen (de zgn. aandachtsgebieden). Onder het motto wijkaanpak is maatwerk is de integraal gebiedsgerichte aanpak geïntroduceerd. Het betekent inzetten daar waar nodig is en of gewenst met het uitgangspunt dat buurten en wijken zo beter en grondiger - effectief - kunnen worden aangepakt. De gebieden die niet vallen onder het kopje revitalisering aangeduid als beheergebieden worden op basis de eerder genoemde maatregelenplannen op onderhoudsniveau door de rayons van Wijkbeheer bediend. Bij deze koersverandering speelde ook een rol dat in de periode vóór 2009 in de loop van de tijd de nadruk te zeer was komen liggen op fysieke maatregelen, terwijl wijkleefbaarheid eveneens van doen heeft met sociale, economische en veiligheidsaspecten. Of zoals één van de geïnterviewden zich herinnert: De kleur van de steentjes rond Akkerhof of welke soort bomen er geplaatst moest worden, werd als het ware een steeds belangrijker item. Zoals eerder gemeld richt het wijkveiligheidsbeleid zich na 2009 in brede zin op een samengaan van fysieke-, sociale-, economische- en veiligheidscomponenten; daarbinnen zijn overlastbestrijding en het bevorderen van veiligheidsbeleving belangrijke speerpunten. Een opvallend en opmerkelijk element is dat het begrip wijkveiligheid sindsdien alleen als merknaam wordt aangewend. Wijkveiligheid werd niet als meer het exclusieve eigendom van een in zekere zin zelfstandig functionerend projectbureau binnen de gemeentelijke organisatie beschouwd. Wijkveiligheid was namelijk tot 2009 een project, naast de lijnorganisatie. Als project kwam (wijkveiligheid) echter in de loop van der jaren verder van de lijnorganisatie te staan. Hierdoor werd het steeds moeilijker om activiteiten/maatregelen van Wijkveiligheid binnen reguliere jaarplanningen van afdelingen een plek te laten krijgen. Gekozen is daarom Wijkveiligheid onderdeel te laten uitmaken van de lijnorganisatie en hierdoor de verantwoordelijkheid van de organisatie te laten zijn en niet alleen van het toenmalige projectbureau. Met andere woorden: wijkveiligheid is een product geworden binnen en van de (gemeentelijke) reguliere dienstverlening. De keuze voor een gebiedsgericht beleid en het nadrukkelijk incorporeren van (wijk)veiligheid als één van de componenten van de leefbaarheid in wijken betekenden dat het zelfstandig opererende projectbureau Wijkveiligheid kon verdwijnen. Begin 2009 is besloten wijkveiligheid op te nemen in de lijnorganisatie van het gemeentelijke apparaat en de producten (activiteiten en maatregelen) tot onderdeel te maken van de dagelijkse dienstverlening en de verant- Versie 0 2 pagina 19 van 33

20 woordelijkheid van de deelnemende partijen binnen en buiten de gemeentelijke organisatie. Voor dit nieuwe concept werd in 2009 een ketenregisseur wijkveiligheid aangesteld die geacht wordt tussen alle betrokken partijen en (lijn)organisaties te staan en tot taak heeft deze in een zo vroeg mogelijk stadium te betrekken bij de ontwikkeling van (nieuwe) projecten en activiteiten. De regisseur signaleert problemen, bewaakt processen en levert een bijdrage aan wijkveiligheid gelieerde dienstverlening en producten zoals buurtpreventie, buurtbemiddeling en het integraal veiligheidsbeleid. De regisseur neemt deel aan uiteenlopende bestuurlijke en ambtelijke overleggen en heeft een adviserende functie. De omvang van de huidige gemeentelijke formatie wijkveiligheid is vergeleken met de bezetting van het voormalige projectbureau met circa 70 procent zeer fors gekrompen oftewel teruggebracht van 6,7 naar 1,9 fte. De formatie bestaat momenteel uit: een regisseur, een communicatieadviseur en enige administratieve ondersteuning. Er waren diverse reden voor het opheffen van het projectbureau Wijkveiligheid: 1. Het projectbureau werd te autonoom; 2. De samenwerking liep stroef. Alle partijen hadden eigen doelen, meningen, belangen en een aandeel in de besluitvorming; 3. Er ontstond een zekere weerstand tegen de integrale aanpak van wijkveiligheid omdat het soms weinig concreet was. Sommige partners voelden zich minder betrokken bij bepaalde onderdelen van de integrale wijkveiligheidsaanpak. De overgang, vooral de wijze waarop, van het oude naar het nieuwe concept heeft enige wrevel veroorzaakt bij enkele partijen, vooral personen, met als consequentie een nog altijd in de interviews merkbaar wantrouwen en ongenoegen tussen enkele partijen, vooral tussen beleid en uitvoering. Daarnaast speelt een verschil van visie op wat het wijkveiligheidsbeleid in de praktijk zou moeten inhouden, wat het is, een zekere rol. Samengevat: In 2009 heeft een actualisatie van het wijkveiligheidsbeleid plaatsgevonden en is besloten het beleid te richten op een beperkt aantal begrensde probleemgebieden, waar de leefbaarheid en veiligheid onder de druk staan. De nadruk ligt op het treffen van een gecombineerde aanpak van fysieke-, sociale-, economische- en veiligheidsmaatregelen. Ook werd de organisatie anders ingericht. De term wijkveiligheid wordt vanaf 2009 alleen nog gebruikt als merknaam. Niet bij alle partijen is deze als abrupt ervaren koerswijziging goed gevallen. 5.2 Wijkveiligheidsbeleid 2009 tot medio 2012 Uit de door de Rekenkamer bekeken de programmabegrotingen, jaarverslagen, bestuursrapportages, kadernota s en stukken waarop de raad zich qua kaderstelling en controle moet baseren, treedt een diffuus beeld naar voren over wat wijkveiligheid is en waar het wijkveiligheidsbeleid uit bestaat. Bij de diverse programmaonderdelen (Openbare Orde & Veiligheid, Beheer & Openbare Ruimte, Sport Cultuur & Welzijn enzovoort) komen verspreid zaken aan de orde die directe of indirecte raakvlakken hebben met (wijk)veiligheid. Wijkveiligheid wordt als term verscheidene keren in de stukken gebruikt maar niet specifiek en apart uitgewerkt. Wat er wel of niet onder moeten worden verstaan is niet duidelijk, althans er is in de ogen van de Rekenkamer lastig een coherent beeld te geven. Dat komt eveneens pregnant naar voren uit de afgenomen interviews. Hieronder geven we een reeks uitspraken weer, naar aanleiding van het gespreksonderwerp wijkveiligheidsbeleid in Spijkenisse. Het wijkveiligheidsbeleid ( ) omvat een grote hoeveelheid aan onderwerpen en onderwerpjes (vlekjes). Dat is lastig te beantwoorden. Wijkveiligheidsbeleid gaat volgens mij over het beïnvloeden van subjec- Versie 0 2 pagina 20 van 33