De digitale kloof en/in elektronische dienstverlening: een catch-22?

Transcriptie

1 46 Chiara De Caluwé, Pieter Verdegem & Wouter Van Dooren* De digitale kloof en/in elektronische dienstverlening: een catch-22? Dit artikel onderzoekt hoe de digitale kloof en elektronische dienstverlening met elkaar verzoend kunnen worden in overheidsdienstverlening. Case studies in enkele Vlaamse en Nederlandse frontlijnorganisaties laten zien hoe in de praktijk omgegaan wordt met het vraagstuk van dienstverlening in de informatiemaatschappij. Conclusie is dat een multichannel-management toelaat om een inclusieve dienstverlening te realiseren, die zowel efficiëntiewinsten als hogere klanttevredenheid kan opleveren. Introductie Informatie- en communicatietechnologieën (ICT) zijn sinds het einde van de twintigste eeuw alomtegenwoordig geworden, zowel in het publieke als in het private leven. Hetzelfde geldt voor wat betreft het belang van ICT voor de overheid (Bekkers & Homburg, 2007; Jaeger, 2003; West, 2004). Overheden willen met behulp van het inzetten van ICT zowel de interne processen als de externe relatie met burgers en bedrijven verbeteren. Efficiëntie, effectiviteit en klantgerichtheid zijn hierbij sleutelwoorden en verwijzen naar de hoop dat de elektronische dienstverlening vooral een betere dienstverlening zal zijn (Millard, 2008). Zowel in het onderzoek maar ook in de praktijk staan vaak de technische aspecten van e-government centraal (OESO, 2008: 14; Reddick, 2005: 39). Dit is een eerste pijnpunt in de ontwikkeling van de elektronische dienstverlening. Tegelijkertijd constateren we dat de belofte om een efficiënte en klantgerichte overheid te worden, zich niet automatisch vertaalt in meer aandacht voor de eindgebruiker van de e-governmenttoepassingen (Bertot & Jaeger, 2006: 163; Gauld, Goldfinch & Horsburgh, 2010). Het tweede pijnpunt in de ontwikkeling van e-government is dat te veel aandacht ligt op * Chiara De Caluwé is verbonden aan de onderzoeksgroep Management & Bestuur van de Universiteit Antwerpen, Departement Politieke Wetenschappen. Correspondentie: Sint-Jacobstraat 2, 2000 Antwerpen, België, tel: +32 (0) , chiara.decaluwe@ua.ac.be). Dr. Pieter Verdegem is verbonden aan het Departement of Informatics and Media van Uppsala University en aan de Onderzoeksgroep voor Media & ICT (MICT) van de Universiteit Gent. Correspondentie: Kyrkogårdsgatan 10, Uppsala, Zweden, tel: , pieter. verdegem@im.uu.se. Prof. dr. Wouter Van Dooren is verbonden aan de onderzoeksgroep Management & Bestuur van de Universiteit Antwerpen, Departement Politieke Wetenschappen. Correspondentie: Sint-Jacobsstraat 2, 2000 Antwerpen, België, tel: +32 (0) , wouter.vandooren@ua.ac.be.

2 Chiara De Caluwé, Pieter Verdegem & Wouter Van Dooren 47 bestaande diensten en hoe deze via ICT aangeboden kunnen worden. Het gevolg is dat gebruikersnoden genegeerd worden, wat vervolgens zorgt voor slechts geringe adoptie van de elektronische diensten door de burgers. Naast de hierboven genoemde pijnpunten is ook de problematiek van de digitale kloof een belangrijke hinderpaal in het succes van e-government. De digitale kloof heeft betrekking op verschillen in de toegang tot en het gebruik van nieuwe media en ICT (van Dijk, 2005). Burgers die geen toegang hebben tot basis-ict-infrastructuur of die niet over de vaardigheden beschikken om met de computer of het internet aan de slag te gaan, worden daardoor extra benadeeld. Dikwijls zijn het sociaal zwakkere groepen die vaker geen toegang hebben tot ICT of een gebrek aan vaardigheden hebben waardoor ze geen voordeel kunnen halen uit de elektronische toepassingen (De Haan, 2004; van Dijk, 2006). Nochtans hebben deze groepen het meest aan ondersteuning vanuit de overheid of de publieke dienstverlening. De uitbreiding van de elektronische overheidsdienstverlening kan met andere woorden een nieuwe bron van uitsluiting worden (Selwyn & Facer, 2007). En in tegenstelling tot private ondernemingen, kunnen overheidsdiensten niet zelf kiezen wie hun doelgroep is. Het verschil tussen private en publieke organisaties is dat deze laatste alle burgers moeten kunnen bereiken (Carter & Bélanger, 2005; Pieterson, 2009; Hung, Chang & Yu, 2006). Het vraagstuk hoe de elektronische publieke dienstverlening succesvol uit te bouwen in de hedendaagse informatiemaatschappij, kan als een catch-22 gezien worden. Enerzijds kan een sterke uitbreiding van het aanbod van e-government potentieel de digitale kloof vergroten of zorgen voor nieuwe digitale kloven. Anderzijds, indien de verdere uitbouw van de e-dienstverlening moet wachten tot wanneer de digitale kloof verkleind/gedicht is, dan dreigen de overheden de veronderstelde voordelen hiervan mis te lopen en dreigt het hele e-governmentgebeuren sterke vertraging op te lopen. Het moet duidelijk zijn dat beide problematieken niet los van elkaar gezien kunnen worden. Om de publieke e-dienstverlening uit te bouwen, moet de digitale kloof worden aangepakt. Maar net het aanbod van nieuwe elektronische diensten kan een hefboom zijn om nieuwe gebruikers te overtuigen om ICT en het internet te gaan gebruiken. Dit artikel onderzoekt hoe de digitale kloof en e-dienstverlening met elkaar verzoend kunnen worden. De centrale onderzoeksvraag luidt dan ook: Hoe kunnen we het gebruik van elektronische dienstverlening stimuleren en tegelijkertijd bewerkstelligen dat de digitale kloof niet groeit of, in tegendeel, zelfs (deels) kan worden verkleind? De onderzoeksvraag wordt bestudeerd aan de hand van een vergelijkende landenstudie van Vlaanderen en Nederland, waarbij specifieke doelgroepenorganisaties als cases onderzocht werden. In het eerste, conceptuele, deel worden de centrale kernbegrippen, digitale kloof en e-dienstverlening, verder toegelicht. Vervolgens gaan we dieper in op de methodologische opzet van de studie. Nadien rapporteren we over de

3 48 Tijdschrift voor Communicatiewetenschap 40 [1] 2012 vergelijkende casestudie tussen Vlaanderen en Nederland. Aan de hand van de resultaten van het onderzoek presenteren we beleidsaanbevelingen om het beleid inzake de digitale kloof en e-government beter op elkaar af te stemmen. Een kernbegrip in de conclusie is het intelligent inzetten van het zogenaamde multichannelmanagement. Concreet willen we publieke organisaties adviseren niet louter verschillende diensten via verschillende dienstverleningskanalen aan te bieden. Beter is om actief te schakelen tussen kanalen op basis van de doelgroepen die aan bod komen. Terreinverkenning en theoretische achtergrond De digitale kloof De digitale kloof verschijnt medio jaren negentig van de twintigste eeuw op de beleidsagenda in de Verenigde Staten. Het begrip wordt voor het eerst gebruikt in de rapporten van de National Telecommunication and Information Administration (NTIA). De definitie van de digitale kloof heeft het in de beginjaren quasi exclusief over het aspect toegang tot ICT. Men omschrijft het als: the divide between those with access to new technologies and those without (Verdegem, 2009: 39; Gunkel, 2003: 501). Het onderliggende (technologisch-deterministische) uitgangspunt van de vroege concepties omtrent de digitale kloof (zowel in het onderzoek als in de beleidsvoering zelf) is dat het verschaffen van toegang tot ICT automatisch leidt tot het verkleinen, en uiteindelijk het verdwijnen van de digitale kloof (van Dijk, 2006: 222). De digitale kloof als concept en als problematiek evolueert evenwel sinds het ontstaan ervan. Vanaf het begin van de 21 ste eeuw wordt het niet langer beschouwd als een probleem van toegang maar ook verschillen in vaardigheden om met de technologie om te gaan of in gebruik zelf worden gezien als de kern van de problematiek van digitale ongelijkheden (Attewel, 2001; Hargittai, 2002; Steyaert, 2000; van Deursen & van Dijk, 2009). Deze evolutie maakt duidelijk dat toegang tot de technologie niet automatisch leidt tot zinvol gebruik; gebruikers hebben hier immers een adequaat niveau van informationele en technische competenties voor nodig (van Dijk, 2005; Gauld et al., 2010: 178). Bovenstaande maakt duidelijk dat niet alleen het denken maar ook het onderzoek naar de digitale kloof een evolutie heeft doorgemaakt. Het vroege digitalekloofonderzoek baseerde zich voornamelijk op de diffusietheorie van Rogers (1995), wat een theoretisch kader biedt om de acceptatie van technologie te bestuderen op basis van een beperkt aantal karakteristieken van het product (ICT) zelf. Daarnaast stipuleert Rogers dat de verspreiding (diffusie) van technologie binnen de samenleving afhangt van de sociale, economische en persoonlijke kenmerken van de consumenten evenals hun informatiekanalen om kennis rond de nieuwe innovatie te krijgen (Rogers, 1995). De aanvaarding en brede acceptatie van ICT is dus een sociaal proces. Heel wat (communicatie)wetenschappelijk onderzoek spitst zich toe op de invloed van hulpbronnen op het gebruik van nieuwe technologie. Met name sociale,

4 Chiara De Caluwé, Pieter Verdegem & Wouter Van Dooren 49 cognitieve en materiële hulpbronnen blijken hierbij een grote impact te hebben (van Dijk & Hacker, 2000). Sociale hulpbronnen verwijzen naar het sociaal netwerk waarop een individu beroep kan doen. Bakardjieva (2005: 99) spreekt in dit geval over warm experts terwijl Stewart (2007: 551) hen local experts noemt. Naast sociale hulpbronnen zijn ook cognitieve facetten belangrijk. Dit verwijst naar de vaardigheden en geletterdheid van een individu en het belang hiervan voor de digitale kloof (Sourbati, 2009). In dit kader wordt ook verwezen naar het concept de digitale kloof van de tweede graad. 1 Financiële middelen maar ook tijd zijn materiële of economische factoren die meebepalen in hoeverre individuen gebruik maken van ICT. Ondanks dat het financiële niet de enige verklaring is voor het gebrek aan toegang tot/het gebruik van ICT, mag het belang ervan niet onderschat worden (Verdegem & Verhoest, 2009). Het moet evenwel duidelijk zijn dat een ongelijke verdeling van hulpbronnen zorgt voor een ongelijke verdeling van toegang tot en het gebruik van digitale media in onze maatschappij. In dit kader kunnen een aantal kwetsbare doelgroepen opgesomd worden voor wie het meer waarschijnlijk is dat zij in aanraking zullen komen met digitale ongelijkheden. Vaak gaat het om een combinatie van sociaaleconomische en sociaaldemografische parameters: mensen met een laag inkomen, lager opgeleiden, inactieven, allochtonen en ouderen (Van Ingen, De Haan & Duimel, 2007; Moreas, 2007; van Deursen, van Dijk & Ebbers, 2006; Dimaggio, Hargittai, Celeste & Shafer, 2004). Zij hebben structureel minder toegang tot bijvoorbeeld een computer en internet. Hun niet-gebruik kan op termijn resulteren in exclusie of uitsluiting uit de maatschappij (van Dijk, 2007). Wat is de situatie anno 2011? Er is nog steeds sprake van een digitale kloof in Vlaanderen. De computer en het internet hebben bij 77 procent van de gezinnen de huiskamer veroverd (Studiedienst Vlaamse Regering (SVR), 2010). De Nederlandse overheid kan opmerkelijk betere cijfers voorleggen: de penetratiegraad van computer en internet in gezinnen schommelt immers rond 92 procent (Centraal Bureau voor Statiek (CBS), 2010). Deze cijfers wijzen op een duidelijk verschil tussen Nederland en Vlaanderen. De uitdaging van de digitale kloof van de eerste graad (toegang) is alvast groter in Vlaanderen. De situatie op het vlak van de digitale kloof van de tweede graad is minder eenduidig in te schatten. Er bestaat relatief weinig onderzoek met betrekking tot de ICT-vaardigheden van Vlaamse burgers. De oriëntatie van de Nederlandse overheid ligt (al jaren) sterker op het versterken van de ICT-vaardigheden van de burgers. Ongelijke vaardigheden en een verschil in het gebruik van ICT worden immers een steeds urgenter thema. Zeker om gebruik te kunnen maken van de elektronische dienstverlening, is het noodzakelijk dat burgers minimale vaardigheden bezitten (van Deursen & van Dijk, 2009b). De elektronische dienstverlening Er circuleren verschillende definities van e-government in beleidsdocumenten en wetenschappelijke publicaties (Helbig, Gil-Garcia & Ferro, 2009: 90). West (2004) definieert e-government als the delivery of government information and services online

5 50 Tijdschrift voor Communicatiewetenschap 40 [1] 2012 through the internet or other digital means (West, 2004: 16). Gil-Garcia en Pardo (2005) omschrijven het als the intensive and generalized use of information technology in government for the provision of public services, the improvement of management effectiveness and the promotion of democratic values and mechanisms (Gil-Garcia & Pardo, 2005: 187). Deze definitie betrekt ook e-democracy, maar dit valt buiten het bereik van dit artikel. De dienstverleningsfocus van het artikel zet de relatie tussen de overheid als dienstverlener en de burger als klant centraal. De OESO definieert de elektronische dienstverlening als het gebruik van informatie en communicatietechnologie, in het bijzonder het internet, als een middel om een betere overheid te worden (OESO, 2003: 11). De elektronische dienstverlening biedt overheden de kans om zowel de relatie met de burger als de eigen, interne processen te verbeteren (Bekkers & Thaens, 2002). Het bereik van de dienstverlening verbreedt door het aanbieden van online diensten, wat vervolgens gepaard gaat met de verwachting dat het aantal gebruikers en bereikte doelgroepen daardoor zal toenemen. E-government herbergt de belofte om overheidsdienstverlening meer klantgericht en vraaggestuurd te maken, maar dit vertaalt zich (nog) niet in de aandacht voor de gebruiker in e-governmenontwikkeling (Bertot & Jaeger, 2006: 163; Gauld et al., 2010). De interne werking kan eveneens baat hebben bij de ontwikkeling van elektronische toepassingen. De interne efficiënte en management effectiveness kan gevoelig verhoogd worden door de koppeling tussen front- en backoffices en backoffices onderling. Efficiëntiewinsten kunnen op termijn leiden tot een daling van het kostenplaatje van de publieke dienstverlening (Heeks, 1999: 13-14; Margetts, 2009). Aangezien de elektronische dienstverlening gebruik maakt van ICT-toepassingen, is het logisch dat er een aantal evidente links bestaan tussen e-government enerzijds en de digitale kloof anderzijds. Een van de belangrijkste uitdagingen is ervoor te zorgen dat de elektronische dienstverlening beschikbaar en bereikbaar is of wordt voor alle burgers. Ebbers, Pieterson en Noordman (2008) identificeren in dit kader drie doelgroepen met betrekking tot elektronische dienstverlening. De informatieelite zijn actieve informatiezoekers met een sterke motivatie en de nodige vaardigheden om digitale media te gebruiken. De elektronische middenklasse, de tweede groep, bestaat uit de grote meerderheid van de bevolking. Ze hebben wel toegang tot de digitale media voor een aantal (specifieke) doeleinden, in de eerste plaats entertainment en enkele eerder eenvoudige toepassingen. De derde en laatste groep zijn de digitaal ongeletterden. In deze groep zitten de ouderen (65+), de lager opgeleiden, de gezinnen met lagere inkomens en de etnische minderheden. Deze groepen ontberen de motivatie, middelen en vaardigheden (of een combinatie ervan) om de computer en het internet te gebruiken (Ebbers et al., 2008: 190). De ongelijke verdeling van hulpbronnen speelt voornamelijk bij de digitaal ongeletterden. Voor de grote middengroep zullen de productkenmerken van doorslaggevend belang zijn. Burgers maken een inschatting in welke mate het gebruik van elektronische dienst-

6 Chiara De Caluwé, Pieter Verdegem & Wouter Van Dooren 51 verlening zal bijdragen tot een betere uitkomst, met andere woorden wat het gepercipieerde nut of voordeel is (Rogers, 1995; Davis, 1989). Daarnaast zullen ze ook beoordelen hoe makkelijk het gebruik van elektronische diensten is. Ook hier is er opnieuw een belangrijke sociale component. Het individu zal overwegingen van anderen laten meespelen, namelijk in welke mate het individu denkt dat vanuit de sociale omgeving verwacht wordt dat elektronische diensten gebruikt zullen worden (Venkatesh, Morris, Davis & Davis, 2003: ; Verdegem, 2009). E-government vormt een extra kanaal binnen het dienstenaanbod, maar is tot dusver nog geen substituut voor andere kanalen. Traditionele en meer geavanceerde ICT-kanalen worden dus naast elkaar gebruikt om dienstverlening te realiseren beter bekend als multichanneling (Kottler & Armstrong, 2010: 370; Pieterson, 2009). Echter, kanalen louter parallel positioneren zal niet de verhoopte efficiëntiewinsten opleveren (Dugdale, Daley, Papandrea & Maley, 2005). Pieterson en van Dijk (2006) en Pieterson, Teerling, Klievink, Lankhorst, Janssen en Boekhoudt (2007) presenteren in hun kanalenonderzoek multichannel-management als een doorgedreven kanalenstrategie. Multichannel-management kan dus gezien worden als de effectieve en efficiënte inzet van kanalen voor de communicatie, interactie, transactie en distributie van diensten en producten naar klanten (Pieterson et al., 2007: 7). Multichannel-management bouwt onder meer verder op inzichten uit de media richness theory van Daft en Lengel (1986). Deze theorie tracht de geschiktheid van kanalen op basis van een viertal kenmerken in te schatten: de mogelijkheid tot feedback, verbaal of non-verbaal aanbieden van de boodschap, de mate van personalisering en de aanpassing van de boodschap aan de ontvanger. Het persoonlijke kanaal wordt op basis van deze kenmerken naar voor geschoven als het meest informatierijke kanaal, en daarom het meest geschikte medium om complexe en ambigue problemen te behandelen (Daft & Lengel, 1986: 560; Teerling, de Vos, van den Wijngaert, Boekhoudt & Ebbers, 2009: 7; Pieterson, 2009). De channel expansion theory (Carlson & Zmud, 1995), een uitbreiding op de media richness theory, stelt dat de ervaring met een bepaald kanaal de perceptie van de rijkheid van een kanaal beïnvloedt. Traditionele kanalen zijn al veel langer in gebruik, dus burgers hebben daarmee ervaring kunnen opbouwen (Pieterson et al., 2007: 17). De inzichten uit de literatuur maken duidelijk dat er belangrijke gemeenschappelijke uitdagingen zijn voor de digitale kloof en e-government in de informatiemaatschappij. Net de link tussen beide problematieken (zie ook Helbig et al., 2009) zorgt ervoor dat beide thema s met elkaar verbonden zijn zoals in een catch-22. Om ervoor te zorgen dat de elektronische dienstverlening niet resulteert in een nieuwe digitale kloof zijn een aantal aspecten belangrijk. Voorbeelden daarvan zijn een grondige doorlichting van de noden van burgers, aandacht voor de geletterdheid en vaardigheden, en een goed begrip over toegang en gebruik van elektronische diensten (Bertot & Jaeger, 2008; van Dijk et al., 2008; Verdegem & Verleye, 2009; OESO, 2005). De overheid zou in principe moeten weten welke diensten de burger

7 52 Tijdschrift voor Communicatiewetenschap 40 [1] 2012 online zou willen gebruiken, welke de noodzakelijke vaardigheden en capaciteiten zijn om met de informatie en de elektronische toepassingen te kunnen omgaan en wat de specifieke voorkeuren zijn ten aanzien van het eigenlijke gebruik van diensten (Bertot & Jaeger, 2008, Verdegem & Hauttekeete, 2010). De literatuur met betrekking tot multichannel-government voegt daar aan toe dat de kenmerken van de kanalen, de aard van de dienstverlening en eerdere ervaring met een bepaald kanaal eveneens belangrijke determinanten zijn. Methodologische opzet De resultaten die in dit artikel worden gepresenteerd zijn verzameld in het kader van een kwalitatieve SBOV 2 -studie. De onderzoeksopzet bestond erin om publieke organisaties te bevragen die vanuit hun dienstverlenende functie in contact komen met burgers of klanten. Het direct contact met burgers maakt hen tot zogenaamde frontlijnorganisaties (of in het Engels: frontoffice). Zij zijn voor een deel het gezicht van de overheid, omwille van hun grote bereikbaarheid en nabijheid voor burgers. De missie van frontlijnorganisaties is in de eerste plaats het verzorgen van kwalitatieve diensten aan burgers, maar precies in het kader van de uitbouw van de elektronische dienstverlening is de problematiek van de digitale kloof uitermate relevant voor deze organisaties. De deelnemende organisaties werden geselecteerd op basis van de purposive (doelgericht) samplingtechniek, een aanpak die wel vaker gehanteerd wordt in kwalitatief onderzoek (Mortelmans, 2007: 150). Doelgericht samplen vertrekt van een aantal criteria met het doel diepgaand inzicht te verwerven in het thema en een antwoord te krijgen op de probleemstelling. Centraal in de steekproef staat het selecteren van informatierijke cases die toch voldoende variatie geven (Ritchie et al. in Mortelmans, 2007). Aan het variatiecriterium werd in deze studie tegemoetgekomen door zowel Vlaamse als Nederlandse cases te kiezen. Bovendien werden zowel regionale (Vlaanderen), landelijke (Nederland) als lokale (Vlaanderen & Nederland) frontlijnorganisaties onder de loep genomen. Informatierijkheid wordt ingebouwd door net die organisaties te selecteren die een duidelijke dienstverlenende functie hebben, die met voor de digitale kloof kwetsbare doelgroepen in contact komen en die toepassingen van elektronische dienstverlening aanbieden. Het onderzoek waarover in dit artikel gerapporteerd wordt, werkt met case studies, wat logischerwijs resulteert in een beperkte N. De doelstelling van het onderzoek is dan ook niet om representatieve uitspraken te kunnen doen over het hele veld van overheidsorganisaties die enige vorm van e-government aanbieden. 3 Eerder willen we op basis van interviews met verantwoordelijken van zorgvuldig geselecteerde frontlijnorganisaties enerzijds bepaalde tendensen blootleggen (wat zijn de belangrijkste drempels en drijfveren voor de uitbouw van een succesvolle e-governmentaanpak?) en anderzijds het comparatieve karakter van dit onderzoek niet uit het oog

8 Chiara De Caluwé, Pieter Verdegem & Wouter Van Dooren 53 Tabel 1 Overzicht vergelijkende case studies en doelgroepen Vlaanderen Nederland Doelgroepen Vlaamse Dienst voor Arbeidsbemiddeling en begeleiding (VDAB) Afdeling Studietoelagen Contactpunt Vlaamse Infolijn Openbaar centrum voor Maatschappelijk Welzijn (OCMW) Gent UWV WERKbedrijf Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) Dienst Publiek en Communicatie (Postbus 51) Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SoZaWe) Utrecht Inactieven, lage inkomens, laag opgeleiden, allochtonen Lage inkomens, studenten, gezinnen Alle burgers Lage inkomens, laag opgeleiden, allochtonen, inactieven, ouderen verliezen (zijn er verschillen in de aanpak en benadering tussen Vlaamse en Nederlandse organisaties?). Acht organisaties werden geselecteerd uit Vlaanderen en Nederland. Door soortgelijke cases te selecteren in Vlaanderen en Nederland, kunnen we de data vergelijken en best practices rond de inrichting van dienstverlening detecteren. De keuze voor Nederland wordt ingegeven door de hogere computer- en internetpenetratie onder gezinnen in vergelijking met Vlaanderen. De verwachting is dat dit zich ook zal vertalen in een voorsprong op het gebruik van elektronische toepassingen in de alledaagse dienstverlening. In de empirische fase werden interviews georganiseerd met achttien verantwoordelijken van de verschillende organisaties. Ter voorbereiding daarvan (bijvoorbeeld met het oog op het testen van de interviewgids) werden ook een aantal verkennende gesprekken met experten in het veld gehouden. De data in het empirische luik zijn afkomstig uit kwalitatieve, semigestructureerde interviews met het strategisch kader van de organisaties zoals opgelijst in tabel 1. De respondenten zelf zijn leidinggevende ambtenaren, met andere woorden mensen die actief zijn met strategie rond de (elektronische) dienstverlening. De keuze om respondenten te rekruteren in het strategische kader was een heel bewuste afweging. Publieke managers stippelen immers de beleidsdoelstellingen en het daarbij horende dienstverleningsconcept mee uit. De perceptie van de managers op de problematieken van de digitale kloof en elektronische dienstverlening heeft bijgevolg een impact op de probleemdefiniëring en de technische, sociale, en organisatorische antwoorden op deze uitdagingen (Helbig et al., 2009). Het semigestructureerde interview omvatte een afgebakende set van onderwerpen waarover de respondenten wordt gevraagd om toelichting en feedback te geven. Dit vragenprotocol biedt de respondent de nodige ruimte om zijn verhaal te vertellen, maar alle respondenten worden op ongeveer dezelfde manier benaderd met dezelfde vragen in dezelfde bewoordingen. Dit heeft tot voordeel dat de antwoorden vergelijkbaar worden (Wengraf, 2001: 5; Mortelmans, 2007: 217). Vragen behandelden onder meer

9 54 Tijdschrift voor Communicatiewetenschap 40 [1] 2012 het beleid rond de digitale kloof van de overheid en in de organisatie, de visie rond de ontwikkeling van elektronische dienstverlening binnen de overheid en de organisatie, de inzet van kanalen in het dienstverleningsproces en de ontwikkeling van een multichannel-aanpak. De interviews werden uitgevoerd door één persoon en duurden gemiddeld anderhalf tot twee uur. De inductieve data-analyse gebeurde aan de hand van de analyst-constructed typology (Marshall & Rossman, 1999, 154; Patton, 1990). De uitgeschreven interviewtranscripten werden een eerste keer doorgelezen, zonder aantekeningen of proefcodes toe te kennen. In een tweede lezing werd de data doorgenomen met het doel de belangrijkste tekstdelen te identificeren en te labelen. Via herhaaldelijke lezing werden de belangrijkste patronen, categorieën en thema s bestendigd, een inductief proces dat leidde tot clusters van intern consistente codes. Deze codes zijn dus gebaseerd op de data, maar niet noodzakelijk zo verwoord door de respondenten (Marshall & Rossman, 1999; King, 1999). De digitale kloof en/in e-government bij Vlaamse en Nederlandse frontlijnorganisaties In dit empirische luik presenteren we de belangrijkste resultaten van het onderzoek. In elk van de behandelde cases werd nagegaan in welke mate de dienstverlenende organisaties in hun beleid en strategie de link leggen tussen de problematiek van de digitale kloof enerzijds en de uitbouw van e-government anderzijds. Een tweede aspect van de analyse behandelde het inzetten van diverse kanalen. Meer specifiek werd nagegaan in welke mate verschillende kanalen worden ingezet voor specifieke doelgroepen en diensten. In de analyse wordt ook ingegaan op het specifieke beleid inzake de digitale kloof en e-government. Aandacht voor de digitale kloof Om inzicht te verwerven in de concrete beleidsambities van de verschillende overheden rond de digitale kloof en elektronische dienstverlening, werden verschillende beleidsdocumenten doorgenomen. Onder meer de regeerakkoorden, beleidsnota s en beleidsbrieven, kamerstukken en toelichtingsdocumenten werden onderzocht op hun specifieke verwijzingen naar thema s als de digitale kloof en e-government. Deze documenten werden geselecteerd omdat ze representatief zijn voor het beleid dat de overheid wil voeren. Daarnaast werden deze documenten aangevuld met een aantal reflecties opgetekend in de verkennend gesprekken en de eigenlijke interviews. Door zowel het formele beleid van de overheid als de dagelijkse praktijk in de frontlijnorganisaties onder de loep te nemen, willen we nagaan in hoeverre de beleidskeuzes een weerslag hebben op de concrete acties rond de digitale kloof en e- government in de dienstverlening.

10 Chiara De Caluwé, Pieter Verdegem & Wouter Van Dooren 55 Het beleid in Vlaanderen rond de digitale kloof wordt uitgestippeld door verschillende ministers. De belangrijkste ambities staan verwoord in het regeerakkoord en de beleidsnota s en -brieven van de ministers (Vlaamse regering, 2009). De beleidsplannen blijven relatief vaag, daar concreet uitgewerkte actiepunten ontbreken. Gezien de reikwijdte van de problematiek is het enerzijds positief dat verschillende beleidsdomeinen verwijzen naar en expliciet aandacht hebben voor de digitale kloof. Het nadeel, anderzijds, is dat een geïntegreerde aanpak van een transversaal thema als de digitale kloof ontbreekt, waardoor er sprake is van fragmentatie. Het Digitale Actieplan Vlaanderen is een initiatief dat de krachten wil bundelen om de digitale kloof te dichten en een informatiemaatschappij op te bouwen. Hoewel het regeerakkoord melding maakt van een nieuw Digitaal Actieplan, is tot dusver nog geen initiatief genomen (Vlaamse regering, 2009). Middenveldorganisaties die werken rond de digitale kloof zijn dan ook kritisch over de beleidseffectiviteit. Ze geven aan dat er een aantal goede initiatieven worden gelanceerd, maar dat visie en duurzaamheid ontbreekt (Mariën, Van Audenhove, Vleugels, Bannier & Pierson, 2010). Concrete beleidsinitiatieven van hoe bijvoorbeeld de digitale kloof van de tweede graad (cfr. supra) moet worden aangepakt, blijven achterwege. Het regeerakkoord van het kabinet-rutte maakt geen enkele referentie aan de digitale kloof (Rijksoverheid, 2010). De geringe formele beleidsaandacht betekent echter niet dat de Nederlandse overheid geen initiatief heeft genomen om de kloof te dichten. In 2000 startte de Rijksoverheid met de zogenaamde digitale trapvelden. Het project had als doelstelling ICT-voorzieningen te voorzien in achterstandswijken waar buurtbewoners op laagdrempelige wijze toegang hebben tot en kennis kunnen maken met digitale media. ICT-bedrijven werden aangespoord om de opbouw van een digitaal trapveld mee mogelijk te maken (Van den Steenhoven, 2004). De eenmalige subsidie liep in 2004 ten einde, maar digitale trapveldjes die in de wijk echt het verschil konden maken, bestaan nog steeds. De Nederlandse overheid speelt nu echter in op de dieper wordende digitale kloof, namelijk de toegenomen ongelijkheid in vaardigheden en gebruik van ICT. Het publiekprivaat meerjarenprogramma Digivaardig & Digibewust ( ), dat voortborduurt op het programma Digibewust (2006), heeft als doel het stimuleren van projecten die de vaardigheden van Nederlandse burgers willen verbeteren. Er is expliciet gekozen voor een open programma, waar zowel de overheid, het middenveld als het bedrijfsleven de handen in elkaar slaan. Omwille van de snelle ontwikkelingen in ICT en de complexe problematiek, was initiatiefnemer en toenmalige staatssecretaris van Economische Zaken Heemskerk van mening dat de overheid de problematiek niet geïsoleerd moet aanpakken (Programmabureau Digivaardig & Digibewust, 2009). Onder meer verschillende overheidsorganisaties die rechtstreeks met burgers in contact komen, zetten projecten op touw om hun klanten digitaal vaardiger en bewust te maken.

11 56 Tijdschrift voor Communicatiewetenschap 40 [1] 2012 Het beleid in Vlaanderen steunt op een aantal gefragmenteerde ambities, waardoor de vertaling naar de praktijk op zich laat wachten. Een concreet voorbeeld is het plan om een Centrum voor Mediawijsheid op te zetten (dit initiatief staat reeds verschillende jaren in de beleidsnota s maar concrete uitwerking ontbreekt). Het gebrek aan een coherente aanpak zorgt voor een eerder moeizame afstemming tussen de verschillende maatschappelijke partners en ondermijnt de beleidseffectiviteit. Het (huidige) Nederlandse overheidsbeleid rond de digitale kloof is relatief beperkt, maar we kunnen wel vaststellen dat het belangrijkste programma een breed opgezet initiatief is dat steun zoekt bij alle maatschappelijke partners. Het initiatief om leiding op te nemen wordt evenwel bij verschillende verantwoordelijken gelegd. Samenvattend kunnen we stellen dat de huidige regeringen in Vlaanderen en Nederland de digitale kloof niet hoog op de beleidsagenda zetten. De cases in ons onderzoek hebben vanuit hun dienstverlenende functie geen specifieke of duidelijk omschreven opdracht rond de digitale kloof. Enkel het Contactpunt Vlaamse Infolijn vormt hierop een uitzondering. Haar missie bevat de duidelijke opdracht om alle overheidsinformatie bereikbaar te houden voor alle burgers. Zolang er sprake is van een digitale kloof en niet alle mensen hun weg vinden in de digitale wereld, zal het Contactpunt Vlaamse Infolijn overheidsinformatie aanbieden via de traditionele kanalen. De functie als opvangnet kadert binnen de digitale kloof van de eerste graad: toegang verzekeren. De missie van de Nederlandse Dienst Publiek & Communicatie de overheidsinformatiedienst verschilt met die van Contactpunt Vlaamse Infolijn. De dienst waarborgt toegang via de traditionele kanalen, maar zonder de uitdrukkelijke opdracht om als opvangnet voor de digitale kloof op te treden. De overige organisaties die aan bod kwamen in deze studie, willen vanuit hun dienstverlenende opdracht hun diensten toegankelijk houden voor alle doelgroepen. Bij de deelnemende Vlaamse en Nederlandse organisaties worden zowel het loket als de telefoon nog steeds ingezet om doelgroepen te bereiken. Maar de digitale kloof evolueerde voorbij het toegangsissue. Vaardigheden om online (publieke) diensten te kunnen gebruiken, spelen hierbij een belangrijke rol. Niet iedereen weet immers het internet te gebruiken voor zaken die aansluiten bij de specifieke noden (Hargittai, 2002; van Deursen & van Dijk, 2009a; 2009b). Aandacht voor de digitale kloof van de tweede graad kan zich op verschillende manieren uiten: van extra aandacht voor laagdrempelige en gebruiksvriendelijke websites tot het doorverwijzen van doelgroepen naar specifieke trainingsprogramma s. Het Openbaar Centrum voor Maatschappelijk Welzijn (OCMW) Gent toont zich van alle acht de frontlijnorganisaties het sterkst betrokken bij deze digitale kloof van de tweede graad. De organisatie wil de maatschappelijke integratie van individuen bevorderen, zodoende beschouwt ze competenties om met ICT om te gaan als een belangrijk aandachtspunt. De lokale OCMW-dienstencentra, waar informatieve, recreatieve en vormende activiteiten worden aangeboden, voorzien zowel fysieke toegang tot als vaardigheidstraining met de computer en het internet. In Nederland organiseert de dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SoZaWe)

12 Chiara De Caluwé, Pieter Verdegem & Wouter Van Dooren 57 Utrecht dergelijke initiatieven niet. SoZaWe helpt burgers met een laag inkomen om in hun eigen levensonderhoud te voorzien. Vroeger waren er in de gemeente Utrecht de digitale trapveldjes, maar er is geen samenwerking tussen SoZaWe en de nog bestaande digitale trapveldjes. Wel is SoZaWe Utrecht zich ervan bewust dat met het toenemende aanbod inzake elektronische dienstverlening het gebruik extra gefaciliteerd dient te worden door bijvoorbeeld in de loketruimte een computer met internetverbinding te voorzien. Alle onderzochte organisaties erkennen het nut van begeleiding, maar ze voegen er meteen aan toe dat real-time -bijstand geen sinecure is. Het Contactpunt Vlaamse Infolijn probeert met de 1700 infomobiel via direct contact een stuk begeleiding in te bouwen, maar de capaciteit ervan is beperkt. De 1700 infomobiel is een overheidsloket op verplaatsing die buurten, markten en evenementen aandoet om de publieke dienstverlening naar de burgers te brengen. De medewerkers van de infomobiel kunnen burgers stap voor stap bijstaan met bijvoorbeeld een online aanvraag. UWV WERKbedrijf een Nederlandse organisatie die werkzoekenden tracht te koppelen aan vacatures en werkgevers aan cv s richt workshops in over het gebruik van de website, met het doel mensen bewust te maken van de mogelijkheden. De Vlaamse tegenhanger de arbeidsbemiddelingsorganisatie VDAB biedt werkzoekenden opleidingen aan om met computer en internet te leren omgaan. De Nederlandse Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) met als primaire taak onderwijsnummers, tegemoetkomingen van studiekosten, lesgelden, studentenkaarten en studiefinanciering verstrekken startte een experiment waaruit blijkt dat begeleiding helpt om mensen net dat extra duwtje in de rug te geven om de overstap naar de online toepassing te maken. De afdeling Studietoelagen van de Vlaamse overheid werkt samen met een aantal partners om begeleiding bij de elektronische aanvraag aan te bieden. De afdeling startte eveneens met het project intermediair, waarbij volmacht kan gegeven worden aan de dienstverlener om de studietoelage digitaal aan te vragen. Opvallend is het verschil in inschatting tussen onze Vlaamse en Nederlandse respondenten over de invloed van de digitale kloof op elektronische dienstverlening. De Nederlandse organisaties nuanceren de mogelijke impact, en beschouwen de digitale kloof niet echt als een obstakel om elektronische dienstverlening verder te ontwikkelen. De vier Vlaamse overheidsorganisaties zijn meer voorzichtig in deze. De vrees dat doelgroepen niet met elektronische diensten om kunnen gaan, leeft sterker. In tegenstelling tot hun Nederlandse tegenhangers, kiezen de Vlaamse organisaties er nog niet uitdrukkelijk voor om het elektronische kanaal als prioritair te presenteren in de dienstverlening. Dit verschil in visie weerspiegelt zich het duidelijkst bij de sociale diensten. Het Vlaamse OCMW draagt binnen de eigen werking op verschillende manieren bij aan het verkleinen van de digitale kloof. OCMW s in Vlaanderen worden meer en meer erkend als belangrijke partners in de strijd tegen de digitale kloof. Bij de sociale lokale dienst in Nederland is die aan-

13 58 Tijdschrift voor Communicatiewetenschap 40 [1] 2012 dacht veel geringer en krijgt het elektronische kanaal een prioritaire plaats toegewezen in het nieuwe dienstverleningsconcept. Een respondent van de sociale dienst stelt dat het wel meevalt met het aantal digibeten en dat niet-gebruikers niet noodzakelijk gelijkgesteld mogen worden met digibeten. Ook andere Nederlandse frontlijnorganisaties beschouwen de digitale kloof niet als een uitdaging of een rem om elektronische diensten te ontwikkelen. De bevraagde Nederlandse managers gaan ervan uit dat elke burger in theorie zij het zelf, zij het via een intermediair de weg naar het elektronische kanaal zal vinden. Mogelijkerwijs vormt de hogere penetratiegraad van de computer/het internet een verklaring voor dit verschil tussen Nederland en Vlaanderen (SVR, 2010; CBS, 2010). Maar ook de specifieke impulsen van het e- governmentbeleid kunnen een onderliggende factor zijn. Aandacht voor elektronische dienstverlening Het internet biedt de overheid een nieuw middel om te communiceren en interageren met de burgers (Tolbert & Mossberger, 2006: 354; Thomas & Streib, 2003). Aanvankelijk leefde het optimistische (maar ook utopische?) idee dat het elektronische kanaal alle andere kanalen snel zou vervangen, maar van dat idee zijn de beleidsmakers ondertussen afgestapt. Het beleid in Vlaanderen en Nederland is erop gericht de dienstverlening voor alle burgers bereikbaar te houden via verschillende kanalen. Het internet wordt niet beschouwd als een substituut voor andere dienstverleningskanalen, maar neemt een complementaire positie in (Pieterson et al., 2007: 1; Thomas & Streib, 2003). Toch zien we dat er zeker in Nederland een sterke tendens is om het elektronische kanaal naar voor te schuiven als voorkeurskanaal in de dienstverlening. Verschillende visieplannen zagen sinds eind vorige eeuw het levenslicht. In 2009 startte de Rijksoverheid met het Nationaal Uitvoeringsplan e-overheid en dienstverlening (NUP). Het plan beoogde de uitbouw van een basisinfrastructuur, waarbij een aantal geprioriteerde basisvoorzieningen werden ontwikkeld die de randvoorwaarden voor goed elektronisch verkeer tussen overheid en burger uitmaken. In 2011 ging de opvolger i-nup (overheidsbrede implementatieagenda dienstverlening e-overheid) van start met als belangrijkste doelstelling het daadwerkelijk implementeren en in gebruik nemen van de ontwikkelde voorzieningen. Met het NUP en i-nup ontwikkelen alle Nederlandse overheden een gemeenschappelijke visie op dienstverlening: één overheid creëren, die makkelijk en toegankelijk is (Rijksoverheid, 2011). Deze plannen zetten de elektronische dienstverlening op de agenda van elke overheidsorganisatie in Nederland en creëren politieke steun om voluit de kaart van elektronische dienstverlening te trekken. Er wordt onder meer gewerkt aan een loket voor burgers met toegankelijke en vindbare informatie en een stelsel van basisregistraties. Dit is een bestand met veelgebruikte basisgegevens zoals adressen en persoonsgegevens die overheidsorganisaties kunnen consulteren (Rijksoverheid, 2011). In Vlaanderen is de elektronische overheid minder prominent aanwezig in de beleidsagenda. De beleidsnota Bestuurszaken formuleert enkele strategische doel-

14 Chiara De Caluwé, Pieter Verdegem & Wouter Van Dooren 59 stellingen rond e-government (Bourgeois, 2009), maar een overkoepelend visieplan naar Nederlands voorbeeld is er niet. Het Vlaamse e-governmentdecreet uit 2008 geeft het raamwerk weer voor gegevensuitwisseling via authentieke bronnen. CORVE, de coördinatiecel Vlaamse e-government, stroomlijnt de verschillende e- processen binnen de Vlaamse overheid. Er is echter geen groot gecentraliseerd budget voorzien voor e-government, zodat overheidsagentschappen en -departementen zelf worden geresponsabiliseerd om elektronische applicaties uit te bouwen. Het MAGDA-platform werd ontwikkeld om gegevensdeling tussen organisaties te faciliteren. Het is op dit moment echter nog niet mogelijk om alle authentieke brongegevens uit te wisselen via dit platform, zodat organisaties de facto gedwongen zijn naar andere oplossingen te zoeken. We kunnen stellen dat de ontwikkeling een incrementele logica volgt. E-government wordt in Vlaanderen eerder vanuit technisch oogpunt benaderd (OESO, 2008), terwijl het in Nederland als een organisatievraagstuk wordt geframed. De Nederlandse en Vlaamse overheid vertrokken elk van een ander uitgangspunt in de ontwikkeling van de elektronische overheid. De Nederlandse Rijksoverheid kiest voor een grootse aanpak met een gemeenschappelijke visie gekoppeld aan een uitvoeringsprogramma voor alle overheidsniveaus. De Vlaamse overheid kiest voor een stapsgewijs proces waarbij organisaties zelf vaak beslissen hoe e-government zich zal ontwikkelen. Vertaalt deze technisch-organisatievraagstukbreuklijn zich ook naar de cases? We zien dat het belang van het elektronische kanaal verschilt van organisatie tot organisatie. In Vlaanderen was VDAB een pionier in het uitbouwen van een elektronische dienstverlening (en andere alternatieve kanalen, zoals sms-dienstverlening). De organisatie zet voluit in op laagdrempelige en gebruiksvriendelijke digitale dienstverlening. Vlaamse burgers kunnen eveneens hun studietoelage online aanvragen. Het Contactpunt Vlaamse Infolijn heeft een eigen website waar eerder statisch informatie wordt aangeboden. Het OCMW Gent heeft nog geen sterke e-governmentpoot. De belangrijkste reden die de organisatie aanhaalt, is het voortdurende contact met de meest zwakke sociale groepen in de maatschappij, wat hen eerder tot voorzichtigheid noopt om al te sterk in te zetten op elektronische dienstverlening. In Nederland is DUO de sterkste koploper op vlak van elektronische dienstverlening, maar ook UWV WERKbedrijf kan terugvallen op een uitgebreid e-governmentprogramma. Net zoals bij het Vlaamse Contactpunt Vlaamse Infolijn, zijn de online applicaties van de informatiedienst Publiek & Communicatie eerder statisch. De sociale organisatie, SoZaWe Utrecht, heeft de minst uitgebouwde dienstverlening tot nu toe, maar er is een hele nieuwe basisinfrastructuur in opbouw. Samen met de steden Amsterdam, Rotterdam en Den Haag wordt gewerkt aan een gezamenlijke backoffice. De Nederlandse organisaties zien het elektronische kanaal als prioritair en bouwen hun organisatie verder uit volgens dit principe. De managers van deze overheidsorganisaties kunnen in zekere mate als voluntaristisch omschreven worden en zien

15 60 Tijdschrift voor Communicatiewetenschap 40 [1] 2012 de toekomst elektronisch. In Vlaanderen kiest enkel VDAB voor prioritering van het elektronische kanaal in de dienstverlening. De andere organisaties opteren voor een strategie waar elk kanaal een evenwaardige functie toebedeeld krijgt. De agendasetting van de Nederlandse Rijksoverheid zet de organisaties op de goede weg. De concrete doelstellingen van het NUP- en i-nup-programma creëren een zekere need-forchange, zodat organisaties geprikkeld worden om mee te stappen in de e-overheidprojecten. De onderzochte diensten worden aangespoord om de organisatie uit te bouwen met een sterke klemtoon op elektronische dienstverlening, evenwel zonder de traditionele kanalen helemaal uit het oog te verliezen. Ze krijgen ook de nodige beleidsdiscretie of autonomie om aanpassingen binnen de organisatie door te voeren. Wat de onderzochte organisaties met de meest vooruitstrevende ideeën rond elektronische dienstverlening, zoals DUO, UWV WERKbedrijf en VDAB, gemeen hebben is de aanwezigheid van een change agent die een visie ontwikkelde en verandering aanstuurde. De managers van deze organisaties geven aan dat de wil tot vernieuwing en het creëren van een draagvlak voor verandering belangrijke voorwaarden zijn om de verregaande hervormingen die met de elektronische overheid gepaard gaan, te implementeren. De strategische positie van de change agents en de steun van het management, stelden hen in staat om de doelstellingen van de elektronische overheid in te bedden in de bredere organisatiedoelstellingen. Organisaties die veel hebben geïnvesteerd in het elektronische kanaal en daardoor een stevig uitgebouwd aanbod e-diensten hebben, geven aan dat de omslag naar een elektronische overheid veranderingsmanagement vergt. Een change agent van UWV WERKbedrijf verwoordde het als volgt: je verandert de genetica van de organisatie. Immers, zo blijkt althans uit de empirie om effectief de verwachte voordelen van de elektronische overheid in te lossen, moet er sprake zijn van een geïntegreerde dienstverlening, waar organisatiedoelstellingen, kanalen en het dienstverleningsaanbod op elkaar afgestemd te zijn. UWV WERKbedrijf, DUO en VDAB hebben allemaal die stap gezet om na het aanbieden van e-diensten, ook de effectieve voordelen voor klanten en efficiëntiewinsten voor organisatie te verhogen, beter bekend als multichannel-management. Multichannel-management: de brug tussen de digitale kloof en e-government? Het louter digitaliseren van het dienstverleningsaanbod zal de verwachtingen van e- government niet inlossen (Bellamy, 2003; Pieterson & van Dijk, 2006). De overheid moet er bovendien op toezien dat zolang de digitale kloof niet gedicht is en dit in zekere mate nooit zal gebeuren er steeds alternatieve kanalen beschikbaar blijven voor contact en informatie (Thomas & Streib, 2003). Multichannel-toegang tot publieke diensten wordt daarom meer en meer erkend als een noodzaak om alle doelgroepen in de samenleving ten dienste te staan (Lenk & Traunmüller, 2007: 12). Multichanneling veronderstelt dat de burger de keuzevrijheid heeft tussen ver-

16 Chiara De Caluwé, Pieter Verdegem & Wouter Van Dooren 61 schillende kanalen (Pieterson et al., 2007: 5). Met die keuzevrijheid zal de burger kiezen voor het kanaal dat voor hem of haar de hoogste relatieve waarde heeft (Europese Commissie, 2004). Wil het elektronische aanbod een alternatief zijn voor de traditionele kanalen, dan moeten minimaal de intrinsieke voordelen, zoals een snellere en efficiëntere dienstverlening, gerealiseerd worden. Immers, de twee pijlers waarop multichannel-management steunt zijn efficiëntiewinsten voor de organisatie en een effectievere dienstverlening voor de burgers (Pieterson, 2009). Een belangrijk facet in de realisatie hiervan is het begrip kanaalsturing. Kanaalsturing betekent het kanaalgedrag van klanten beïnvloeden door hen naar het voor de klant en de organisatie meest gewenste kanaal te dirigeren (Teerling et al., 2009: 10). Organisaties beschikken over verschillende instrumenten, zoals juridische of financiële prikkels, gerichte communicatie of het product zelf om klanten te sturen (Bressers & Hoogerwerf, 1991; van den Heuvel, 1998; Teerling et al., 2009). Het beleidsniveau in Vlaanderen stelt enkele mogelijke voordelen van e-government in het vooruitzicht, maar ze worden niet in een multichannel-verhaal gekaderd. Multichanneling komt in de beleidsnota s en -brieven enkel aan bod bij het Contactpunt Vlaamse Infolijn, het multikanaalloket voor informatie van de Vlaamse overheid (Peeters, 2009). Het beleid in Vlaanderen geeft geen specifieke impuls aan organisaties om in te zetten op multichannel-management. Multichannel-management is daarentegen wel sterk verankerd in het Nederlandse beleid. Enkele overheidsprogramma s bijvoorbeeld Gemeente heeft Antwoord verwijzen naar de nood aan het openhouden van verschillende kanalen. Daarbij wordt er op gewezen dat waar kan self service bij burgers moet aangemoedigd worden (Commissie Jorritsma, 2005; Pieterson et al., 2007: 34). De Nederlandse organisaties kiezen er dus voor om verschillende kanalen open te houden, maar formuleren tegelijkertijd de ambitie om zo veel mogelijk klanten richting het digitale kanaal te sturen. De vier Vlaamse frontlijnorganisaties uit het onderzoek, realiseren de facto multichanneling: er is sprake van een parallelle positionering van kanalen. Het Contactpunt Vlaamse Infolijn wil vanuit haar specifieke informatieopdracht geen onderscheid maken tussen de verschillende kanalen. Het elektronische kanaal krijgt op dit moment geen voorkeur. Het OCMW Gent heeft een eerder beperkte elektronische dienstverleningspoot, dus zet ook niet in op kanaalsturing. De manager van OCMW Gent ziet eerder toekomst in een aantal proactieve dienstverleningsmogelijkheden. De burger of klant moet dan zelf een minimum aan gegevens aanleveren, omdat gekende gegevens reeds worden ingevuld. De afdeling Studietoelagen wou meer actieve sturing naar de doelgroepen doen, maar dit idee stuitte op weerstand bij verschillende stakeholders. De organisatie werkt samen met de e-governmentcel van de Vlaamse overheid aan een project waarbij de studietoelage op termijn automatisch toegekend zou worden aan rechthebbenden. Enkel VDAB zoekt actief de onderlinge samenhang tussen kanalen en sturing tussen kanalen en organisatiedoelstellingen op. VDAB sluit daarmee aan bij een multichannel-management dat

17 62 Tijdschrift voor Communicatiewetenschap 40 [1] 2012 in Nederland al breder ingang vindt. De organisatie stimuleert actief klanten om zo veel mogelijk via de digitale weg diensten af te handelen. DUO, UWV WERKbedrijf, SoZaWe Utrecht en Dienst Publiek & Communicatie hebben net als hun Vlaamse tegenhangers meerdere kanalen beschikbaar voor de publieke dienstverlening. De publieksvoorlichting via Postbus 51 van de Dienst Publiek & Communicatie gebeurt ofwel elektronisch ofwel via de telefoon. De organisatie percipieert het internet als het belangrijkste kanaal. Als wegwijzerorganisatie binnen de overheid, doet de dienst Publiek & Communicatie geen transacties met burgers, waardoor de e-dienstverlening zich beperkt tot het statisch aanbieden van informatie. UWV WERKbedrijf kiest resoluut voor elektronische dienstverlening, gekoppeld aan de strategie om zo veel mogelijk mensen richting het elektronische kanaal te verleiden. In elk niet-elektronisch contact wijst de dienstverlener onder meer op de mogelijkheden van het internet. SoZaWe geeft aan dat de dienst nu opgebouwd is uit verschillende kokertjes die naast elkaar werken. Daarom heeft de organisatie onder impuls van de gemeente een nieuw geïntegreerd dienstverleningsconcept ontwikkeld, met als uitgangspunt wat digitaal kan, gaan we digitaal doen. Burgers die een gesprek of verdieping nodig hebben, kunnen terecht aan de balie. Maar omdat SoZaWe Utrecht werkt met klanten die vaak niet erg vertrouwd zijn met de computer en het internet, blijven alle traditionele kanalen bereikbaar. De best practice rond multichannel-management is echter terug te vinden bij DUO. De organisatie zette in op een elektronische dienstverleningsaanbod dat sterke voordelen heeft ten opzichte van de traditionele kanalen (= zachte kanaalsturing) (Teerling et al., 2009). Met de specifieke strategie juiste klant op het juiste kanaal worden klanten, afhankelijk van hun vraag en achtergrond, via de voor hen en de organisatie meest efficiënte weg geleid. Burgers worden bovendien ook tot elektronisch gebruik gestimuleerd door de bereikbaarheid van de traditionele kanalen te verminderen (= harde kanaalsturing) (Pieterson et al., 2007). DUO heeft een multichannel-unit die de strategie ondersteunt met onder meer onderzoek naar wie de klanten zijn en wat ze willen. Via proefprojecten wordt geëxperimenteerd met nieuwe diensten en begeleiding van minder vaardige burgers. Het uitgebalanceerde multichannel-management van de organisatie resulteert in een kostenefficiënte en tegelijk klantgerichte werking. Multichannel-management kent bij de Nederlandse organisaties alvast enige inbedding. Er wordt nagedacht hoe mensen gestimuleerd kunnen worden gebruik te maken van het elektronische kanaal. De case van DUO toont aan dat de beloftes van e-government wel degelijk vervuld kunnen worden, zonder dat het noodzakelijk de digitale kloof vergroot. Belangrijke determinanten zijn onder meer een goed inzicht in de wensen en behoeften van de klanten, de eigenlijke kenmerken van het kanaal en de aard van de diensten. Aangezien kanaalsturing het voordeel voor de klanten wil maximaliseren, is onderzoek naar vaardigheden van klanten, hun kanaalgedrag en -gebruik nodig. Via gericht management moet overeenstemming gezocht wor-

18 Chiara De Caluwé, Pieter Verdegem & Wouter Van Dooren 63 den tussen de aard van de diensten, kanalen, doelstellingen en wensen van de burger. Discussie Er is nog steeds sprake van een digitale kloof in Vlaanderen (Moreas, 2007; Mariën et al., 2010). Tegelijkertijd ontwikkelt de elektronische dienstverlening zich verder, maar de uitwerking is tot dusver nog weinig vraaggestuurd (van Deursen & van Dijk, 2005: 8-9; van Deursen et al., 2006; Verdegem, 2009; OESO, 2005). Burgers maken nog relatief weinig gebruik van diensten die echte transacties beogen, de elektronische burger raadpleegt voornamelijk informatiediensten (Thomas & Streib, 2003; Gauld et al., 2010). Er is dus ook een kloof tussen aanbod en vraag van elektronische diensten (Pieterson & van Dijk, 2006). Een goede koppeling van de inzichten rond de digitale kloof en e-government kan ervoor zorgen dat de beloftes die de elektronische dienstverlening propageert, worden waargemaakt én dat er tegelijkertijd wordt vermeden dat de digitale kloof vergroot (Helbig et al., 2009). De digitalekloofliteratuur geeft aan dat omwille van verschillende sociale, cognitieve en materiële hulpbronnen (van Dijk, 2003), er een aantal specifieke kwetsbare doelgroepen zijn in de samenleving die de toegang en/of vaardigheden ontbreken om met digitale media om te gaan. Deze digitale kloof blijkt een van de belangrijkste hinderpalen te zijn in de uitbouw en het succes van elektronische dienstverlening. Immers, aan de vraagzijde van het elektronische aanbod zijn er groepen burgers die in een structurele nadeelpositie verkeren omdat ze de toegang en/of vaardigheden ontbreken. De elektronische dienstverlening van de overheid moet evenwel streven naar maximale bereikbaarheid en toegankelijkheid voor alle burgers. De ontwikkelde typologie van Ebbers et al. (2008) in drie doelgroepen voor elektronische dienstverlening op basis van motivatie, toegang en vaardigheden is daarom interessant. Het laat toe om strategieën per doelgroep te ontwikkelen om het gebruik van e-diensten te stimuleren. Per doelgroep kan gezocht worden naar de juiste mix van prikkels en begeleiding. E-government heeft een aantal intrinsieke kenmerken die daadwerkelijk voordelen kunnen opleveren voor burgers, zelfs voor kwetsbare doelgroepen. Zij doen immers vaak een beroep op diensten van de overheid. Het theoretische luik van dit artikel bracht ons zodus enkele belangrijke inzichten rond het uitbouwen van de elektronische dienstverlening die de hand reikt naar de problematiek van de digitale kloof. Het is in eerste instantie van belang dat politici en beleidsmakers een accuraat beeld hebben van de digitale kloof en e-government en de raakvlakken tussen beide problematieken zien. Hun perceptie zal immers bepalen welke beleidsoplossingen worden uitgewerkt als antwoord op deze problematieken (Helbig et al., 2009). Het effect van agendasetting en visievorming wordt geïllustreerd door het Nederlandse

19 64 Tijdschrift voor Communicatiewetenschap 40 [1] 2012 e-governmentbeleid. Doordat de overheid een aantal keuzes maakt, wordt er voor de Nederlandse organisaties een draagvlak gecreëerd om voluit de kaart van elektronische dienstverlening te trekken. In Vlaanderen ontbreekt een dergelijke overheidsbrede aanpak en zijn het de agentschappen en departementen zelf die de belangrijkste ontwikkelingen bepalen. Meer visievorming over de noodzaak aan koppeling tussen kanalen, doelgroepen en diensten, is een eerste stap in een strategie die de catch-22 tegengaat. Het internet is een dienstverleningskanaal waarvan men hoopt dat het een efficiëntiewinst kan beogen in vergelijking met de traditionele dienstverlening. Bij de Nederlandse frontlijnorganisaties was dit een belangrijke drijfveer om het elektronische kanaal een prominente plaats te geven in de dienstverlening. Maar die positionering mag niet ten koste gaan van de kwaliteit van de dienstverlening voor de burger. Voor de niet-ict-vaardige burgers of mensen zonder toegang tot computer en internet mag elektronische dienstverlening geen nieuwe bron van uitsluiting vormen. Daarom lijkt het in eerste instantie opportuun om in te zetten op zogenaamde triggerdiensten. Met een triggerdienst wordt bedoeld dat de overheid investeert in een aantal eenvoudige elektronische diensten die mensen nieuwsgierig maken naar elektronisch gebruik en in eerste instantie zo veel mogelijk vaardige burgers aanspreekt. Het zijn diensten die voor de burger een voordeel opleveren en voor de overheid efficiëntiewinsten kunnen realiseren. Op basis van theoretische inzichten kunnen we een aantal voorwaarden formuleren waaraan een triggerdienst moet voldoen. De aard van de dienst moet in de eerste plaats eenvoudig zijn. De media richness theory toonde aan dat het elektronische kanaal zich immers het beste leent voor weinig complexe diensten (Daft & Lengel, 1986). Aan het elektronische kanaal moet een duidelijk voordeel verbonden zijn ten opzichte van de traditionele variant, zoals een snellere dienstverlening en proactief reeds gekende gegevens invullen. Bovendien wordt de keuze voor de triggerdiensten ingegeven door de wensen en behoeften van burgers. Aan deze strategie ligt een subtiele kanaalsturing ten grondslag die zich in eerste instantie op de relatief internetvaardige burgers richt. De strategie wil in een eerste fase de vaardige en middelvaardige doelgroep zo veel mogelijk richting het elektronische kanaal verleiden, want zij beschikken over de nodige basisvaardigheden (Ebbers et al., 2008). Hoe meer burgers zich online kunnen beredderen, hoe meer ruimte er vrijkomt aan de traditionele kanalen om kwetsbare doelgroepen op te vangen. Mogelijkerwijs ontstaat er meer tijd voor begeleiding en het introduceren van de computer/het internet in de contactmomenten aan de traditionele kanalen. Een goed doordacht multichannel-management laat dus toe om de klanten naar het meest effectieve en efficiënte kanaal te leiden en elektronische dienstverlening als een kanaal met toegevoegde waarde te presenteren. Het kan indien goed uitge-

20 Chiara De Caluwé, Pieter Verdegem & Wouter Van Dooren 65 bouwd efficiëntiewinsten voor de overheid opleveren en een betere dienstverlening voor burgers realiseren zonder dat dit leidt tot een situatie waarbij groepen burgers dreigen uitgesloten te worden. Conclusie Dit artikel illustreert dat frontlijnorganisaties in Vlaanderen en Nederland in hun dienstverlening op verschillende manieren rekening houden met de digitale kloof. De aandacht gaat voornamelijk uit naar de digitale kloof van de eerste graad. Frontlijnorganisaties willen de dienstverlening bereikbaar houden en daartoe voorzien ze vaak fysieke toegang tot het elektronische kanaal. De digitale kloof van de tweede graad, die verwijst naar gebruik en vaardigheden, is veel minder een aandachtspunt. Verder onderzoek is nodig om beter te kunnen inschatten hoe het is gesteld met de vaardigheden van burgers in Vlaanderen. In Nederland wordt dergelijk onderzoek naar digitale vaardigheden wel gevoerd door onder meer de Universiteit Twente (van Deursen & van Dijk) en stimuleert het overheidsprogramma Digivaardig & Digibewust projecten die inzetten op het verbeteren van de vaardigheden. Ook elektronische dienstverlening krijgt een duidelijke plaats toebedeeld, al bestaan er tussen de organisaties verschillen in welke mate de elektronische dienstverlening op punt staat. Bij de sociale diensten is het aanbod van elektronische dienstverlening opmerkelijk minder sterk uitgebouwd dan bij de andere organisaties. Factoren zoals de aard van de dienstverlening en de doelgroepen zijn dus een extra hinderpaal. Vooralsnog kenmerkt de elektronische overheid zich niet als een vraaggestuurde overheid, nochtans een van de beloften van e-government. Ons onderzoek toont aan dat de digitale kloof en e-government zich niet noodzakelijk verhouden als een catch-22. Multichannel-management laat de burger de keuze tussen verschillende kanalen. Door de kanalen af te stemmen op elkaar en op de aard van de dienstverlening, kan de overheid via een subtiele kanaalsturing streven naar een toegevoegde waarde in de dienstverlening alsook efficiëntiewinsten boeken. In een eerste fase kunnen kwetsbare doelgroepen van de digitale kloof zo veel mogelijk opgevangen worden via de traditionele kanalen. Als vaardige doelgroepen waar dit mogelijk is zo veel mogelijk richting het digitale kanaal worden geduwd, komt er immers meer ruimte vrij om via de traditionele kanalen de meer kwetsbare doelgroepen te begeleiden. Het onderzoek identificeerde enkele kritische succesfactoren voor de transitie naar een multichannel-management. Een eerste faciliterende factor is de politieke agendasetting van de elektronische overheid. Wanneer de elektronische overheid als transversaal thema aanwezig is op de politieke agenda, wordt er voor de organisaties een need-for-change en politieke steun gecreëerd in de uitbouw van e-government