Onderzoeksopzet. Sturing en beheersing van grote projecten. Rekenkamer Diemen

Transcriptie

1 Onderzoeksopzet Sturing en beheersing van grote projecten Rekenkamer Diemen

2 Inhoudsopgave 1 Een onderzoek naar grote projecten / Waarom dit onderzoek? / Doel- en vraagstelling 5 2 Uitgangspunten onderzoek / Onderscheid tussen interne en externe sturing op grote projecten / De samenhang tussen interne en externe sturing 8 3 Uitvoering onderzoek / Fase 1: Startbijeenkomst / Fase 2: Analyse kaders projectmatig werken / Fase 3: Reconstructie en beoordeling uitvoering / Fase 4: Rondetafelbijeenkomst raadsleden / Fase 5: Rapportage 12 4 Onderzoeksteam en planning / Onderzoeksteam / Planning onderzoek 13 Bijlage 1 Normenkader 14

3 Contactpersoon onderzoek grote projecten Peter Joosten T E. Kenmerk RA Datum 31 augustus 2011

4 1 Een onderzoek naar grote projecten De Rekenkamer Diemen heeft voor de tweede helft van 2011 een onderzoek geprogrammeerd naar de sturing en beheersing van grote projecten. In de kennismakings- en inventarisatieronde, die wij in het voorjaar van 2011 gehouden hebben onder de fracties, kwam dit onderwerp als urgent naar voren. Naar aanleiding van ons vooronderzoek en een gesprek met de coördinator van het Team Projecten, heeft de rekenkamer besloten tot onderzoek over te gaan / Waarom dit onderzoek? In onze oriënterende gesprekken bespeurden we nieuwsgierigheid naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van de gemeente bij grote projecten. Vraagpunten zijn bijvoorbeeld: Is het projectmatig werken voldoende ingebed in de organisatie om (grote) projecten adequaat te sturen en beheersen? Is de informatievoorziening aan de raad slim, tijdig en slank ingericht? Uit eerdere onderzoekservaringen weten wij dat dergelijke vragen bij veel gemeenteraden leven. Zeker nu de goede tijden voorbij zijn, groeit de interesse van raadsleden voor de wijze waarop gemeenten grote projecten inrichten en beheersen. Kostenbeheersing en tijdigheid van informatievoorziening zijn voor raadsleden cruciaal om de kaderstellende en controlerende rollen bij grote projecten krachtig in te vullen. Via een rekenkameronderzoek is de balans op te maken: is de sturing en beheersing aan de maat of zijn verbeteringen beslist nodig? Reikwijdte van het onderzoek Uit de motivatie volgt dat het onderzoek plaatsvindt op twee niveaus, namelijk de beleidskaders en de toepassing hiervan in de praktijk. In de uitvoering van het onderzoek komen deze niveaus duidelijk tot uitdrukking. Ten eerste gaan we na in hoeverre projectmatig werken is vastgelegd en ingebed binnen de gemeentelijke organisatie. Vervolgens brengen wij bij drie casussen (projecten) in kaart hoe de gemeente uitvoering geeft aan deze algemene kaders. Bieden deze kaders voldoende waarborgen voor een doelmatige en doeltreffende uitvoering? En wat gebeurt er in de praktijk? Daarna proberen we beide niveaus (de uitkomsten van het casusonderzoek en de analyse over de algemene beleidskaders) te verbinden en zodoende aanwijzingen te geven over hoe de gemeente Diemen omgaat c.q. om zou moeten gaan met grote projecten. 1 De selectiecriteria vindt u in het Reglement van Orde van de Rekenkamer Diemen. Onderzoeksopzet grote projecten Rekenkamer Diemen 4

5 Selectie casussen Op 25 augustus 2011 sprak de rekenkamer met de auditcommissie over deze onderzoeksopzet inclusief de casusselectie. Ter voorbereiding op deze consultatie hadden we drie projecten voorgeselecteerd om uiteindelijk twee projecten definitief te selecteren. Het verzoek van de auditcommissie aan de rekenkamer was om alle drie de projecten te onderwerpen aan een praktijktoets. Elk project bevat namelijk een specifiek, inhoudelijk aspect dat de auditcommissie relevant vindt om mee te nemen in het onderzoek. De rekenkamer honoreert dit verzoek. Per project lichten we één aspect van projectbeheersing in het bijzonder uit. Zodoende biedt ieder project een eigen meerwaarde aan het beantwoorden van de centrale vraagstelling én blijft de uitvoering van het onderzoek beheersbaar. Hieronder volgt de beargumenteerde selectie: / Nieuwbouwwijk Plantage De Sniep: Project omvat de realisatie van appartementen, eengezinswoningen, bedrijfsruimten en een Brede School. Samenwerking met Bouwfonds Ontwikkeling en Dura Vermeer. Het eerste deelplan (88 woningen) is in 2010 opgeleverd. De huidige kredietcrisis heeft tot vertraging in de ontwikkeling geleid en daarmee tot lagere opbrengsten voor de gemeenten (afgeboekte waardevermindering grondexploitatie / verliesvoorziening in 2010: ). Dit project kent een lange doorlooptijd en is een omvangrijk project. Daarom besteden wij nadrukkelijke aandacht aan de wijze van omgaan met (dis)continuïteit bij Plantage De Sniep (bijvoorbeeld als gevolg van wijzigingen in de samenstelling van gremia uit de projectstructuur). / Catalpa: dit project betreft de realisatie van een kinderdagverblijf in samenwerking met de woningstichting De Key. De verwachte afronding van het project is eind In deze casus richten wij ons, in het bijzonder, op het onderwerp externe communicatie. Aanleidingen hiervoor zijn dat de gemeente Diemen over dit project vele burgerreacties ontving en dat de uitvoering tegelijkertijd een samenwerking is met een woningstichting. / Nieuwbouw Berkenstede: Dit project betreft de sloop en nieuwbouw van een verzorgingstehuis/seniorenwoningen. In samenwerking met diverse stichtingen en de provincie. Eind 2009 is het project afgerond, wat in staat stelt om alle fasen van een project te reconstrueren. Temeer omdat de indruk bestaat dat het project goed is verlopen. 1.2 / Doel- en vraagstelling De doelstelling van het onderzoek luidt als volgt: Inzicht bieden in de wijze waarop er in de gemeente Diemen sturing en controle bij grote projecten plaatsvindt. Inzicht te verkrijgen in de doelmatigheid en de doeltreffendheid van (risico)beheersing bij grote projecten. Gerelateerd aan deze doelstelling formuleert de rekenkamer aan het einde van het traject aanbevelingen over hoe de gemeente de sturing en controle op grote projecten kan verbeteren. Deze aanbevelingen zijn zowel gericht op het beleidskader ten aanzien van projectmatig werken, als op de uitvoering in de praktijk. De centrale vraag luidt: Welke waarborgen zijn er in de praktijk voor een adequate sturing, informatievoorziening en beheersing van grote projecten en in welke mate functioneert dit doelmatig en doeltreffend? 2 Bron: Uitkomsten controle op de Jaarrekening 2010, Verslag van bevindingen voor de raad, door Ernst & Young, d.d. 27 april Onderzoeksopzet grote projecten Rekenkamer Diemen 5

6 De centrale vraag hebben wij uitgewerkt in acht deelvragen. Deze deelvragen delen wij in naar de twee niveaus beleid en uitvoering. Tabel 1. Deelvragen per niveau Niveau Beleid Uitvoering Bijbehorende vraag 1. Welke kaders hebben college en raad vastgesteld voor de wijze waarop sturing en verantwoording plaatsvindt ten aanzien van grote projecten? 2. Welke voorschriften bevatten deze kaders over de interne rolverdeling tussen de raad, het college en de ambtelijke organisatie? 3. Welke voorschriften bevatten deze kaders over de sturing op externe partijen? 4. In hoeverre zijn deze kaders ingebed in de gemeentelijke organisatie (zowel bestuurlijk als ambtelijk)? 5. Op welke wijze geven college en raad invulling aan de voorbereiding van grote projecten? 6. In hoeverre wordt de uitvoering van grote projecten door het college adequaat beheerst? 7. In hoeverre worden afwijkingen in de uitvoering van grote projecten teruggekoppeld aan de raad? 8. Is in de informatievoorziening, sturing en beheersing een verbinding gelegd met de algemene kaders ten behoeve van navolgbaarheid en transparantie? Onderzoeksopzet grote projecten Rekenkamer Diemen 6

7 2 Uitgangspunten onderzoek In dit hoofdstuk maken wij inzichtelijk welke uitgangspunten in het onderzoek leidend zijn. Op basis van deze uitgangspunten hebben wij een normenkader opgesteld. Dit vindt u in bijlage / Onderscheid tussen interne en externe sturing op grote projecten In onze visie op sturing en beheersing op grote projecten bestaat er een onderscheid tussen interne en externe sturing op grote projecten. Bij interne sturing staan de taakverdeling en verantwoordingsprocessen tussen raad, college en ambtelijke organisatie centraal. Bij externe sturing gaat het om het afsluiten van overeenkomsten en contracten met externe partijen, en het toezicht houden op een correcte uitvoering van de bepalingen in deze overeenkomsten. Figuur 1 maakt het onderscheid tussen interne en externe sturing inzichtelijk. Figuur 1. Interne en externe sturing op grote projecten Gemeente Sturing Sturing Raad Controle College van B&W Controle Ambtelijke organisatie Sturing uitvoering en verantwoording Externe organisatie Binnen de gemeente Gemeente (opdrachtgever) Extern (opdrachtnemer) Interne projectsturing De linkerkant van de bovenstaande figuur geeft de interne sturing op grote projecten van de gemeente weer. Interne sturing houdt in dat de raad de kaders stelt waarbinnen een project uitgevoerd dient te worden. Concreet dient de raad te bepalen welke doelen gerealiseerd moeten worden en hoe dit moet gebeuren. Alleen bij een duidelijke definiëring vooraf van de inhoudelijke doelstellingen (kwaliteit), de beschikbare middelen of verwachte opbrengst (geld) en de planning (tijd) kan de raad achteraf controleren in hoeverre het college het project conform afspraak realiseert. De raad kan deze kaders bijvoorbeeld vastleggen in een nota van uitgangspunten, een bestemmingsplan of een projectplan. Het college werkt de door de raad vastgestelde kaders vervolgens uit in een aantal prestatie-indicatoren en bepaalt vervolgens hoe deze kaders gerealiseerd dienen te worden (met inzet van welke middelen). Deze uitwerking van het college is gebaseerd op een zorgvuldige risicoanalyse. Vervolgens is het college, binnen de door de raad gestelde kaders, bevoegd tot het doen van privaatrechtelijke handelingen en het aangaan van privaatrechtelijke verbintenissen. Dit mag alleen zolang het college de raad consulteert bij verbintenissen die mogelijk verstrekkende gevolgen hebben voor de gemeente, en zolang het college de raad informeert wanneer het buiten de door de raad gestelde kaders treedt. De daadwerkelijke uitvoering belegt het college vaak bij de ambtelijke organisatie, waarna college en raad verantwoordingsinformatie ontvangen over de mate waarin het project wordt uitgevoerd conform de beoogde doelstellingen. Onderzoeksopzet grote projecten Rekenkamer Diemen 7

8 Externe projectsturing De rechterkant van de bovenstaande figuur maakt de externe sturing op grote projecten inzichtelijk. Met externe sturing doelen wij op de rolverdeling tussen gemeente en externe partijen. Hierbij gaat het erom dat de gemeente (delen van) het (intern vastgestelde) projectplan uitbesteedt aan externe partijen, zoals een aannemer of een projectontwikkelaar. In de door ons geselecteerde casussen vervult de gemeente de rol van opdrachtgever en de externe partij de rol van opdrachtnemer. Namens de gemeente kan de raad, het college of de ambtelijke organisatie (vanuit een mandaatregeling) optreden als opdrachtgever. De gemeente maakt vanuit deze rol afspraken met de externe organisatie over de te leveren prestaties. Vervolgens dient zij erop toe te zien dat deze prestaties daadwerkelijk worden geleverd volgens deze afspraken. 2.2 / De samenhang tussen interne en externe sturing In de praktijk hangt de kwaliteit van de interne sturing op grote projecten nauw samen met de kwaliteit van de externe sturing op deze projecten. Dit wordt in de eerste plaats duidelijk in de voorbereiding van het project (de initiatieffase) en de besluitvorming. In deze fase moet de gemeente helder krijgen wat zij wil bereiken, hoe zij dit wil bereiken en hoeveel geld zij hiervoor beschikbaar wil stellen. Dit is primair een intern proces (in samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie), hoewel de gemeente zich hierin uiteraard kan laten adviseren door een externe partij. Vervolgens moet zij echter - bij gunning of samenwerking met een externe partij - waarborgen dat deze interne wensen op adequate wijze worden door vertaald in externe (prestatie)afspraken. Met andere woorden: de gemeente moet vooraf zekerstellen dat zij krijgt wat zij wil. In de tweede plaats wordt de samenhang tussen interne- en externe sturing op grote projecten zichtbaar in de uitvoeringsfase, waarin controle en verantwoording over de voortgang van het project plaatsvindt. Om als gemeente intern te kunnen sturen op de correcte uitvoering van een project, moet zij waarborgen dat zij juiste, tijdige en volledige informatie van de externe partijen ontvangt. Hiervoor dienen raad en college te zorgen voor een goede kwaliteit van de interne informatievoorziening, maar ook voor een goede informatievoorziening naar- en van externe partijen. Dit kan door vast te leggen hoe de gemeente invulling wil geven aan projectmatig werken, hoe verantwoordelijkheden zijn belegd en welke informatie op welk moment beschikbaar moet zijn. Ook het inrichten van een goede projectorganisatie (stuurgroep, projectgroep) is hiervoor van belang. Met andere woorden: de gemeente moet tussentijds en achteraf zekerstellen dat zij heeft gekregen wat zij wil. Het door ons opgestelde concept-normenkader in bijlage 1 bevat normen voor de toetsing van zowel de interne en externe sturing. De kwaliteit van deze sturing toetsen wij door allereerst te kijken naar hoe deze in opzet is geregeld (beleidskaders/richtlijnen zoals: mandaatregeling, handboek projectmatig werken, handboek extern opdrachtgeverschap e.d.). Vervolgens gaan wij voor de drie geselecteerde casussen na hoe het in de praktijk met de kwaliteit van deze beide vormen van sturing op grote projecten is gesteld. Onderzoeksopzet grote projecten Rekenkamer Diemen 8

9 3 Uitvoering onderzoek Wij voeren het onderzoek uit in vijf fasen. 3.1 / Fase 1: Startbijeenkomst We beginnen het onderzoek met een startbijeenkomst met de ambtelijke organisatie. Tijdens deze bijeenkomst geven wij uitleg over de inhoud en planning van het onderzoek, zodat betrokkenen (gemeentesecretaris en betrokken medewerkers/projectleiders van het Team Projecten van de gemeente Diemen) weten hoe het onderzoek van de rekenkamer eruit komt te zien en wat er van de ambtelijke organisatie wordt gevraagd. Ook maken we tijdens deze bijeenkomst afspraken over het opvragen van dossiers en het plannen van de interviews. Fase 1 Resultaat / Onderlinge werkafspraken en verwachtingen zijn vastgesteld / Ambtelijke organisatie is op de hoogte en kent informatievraag Gehanteerde methode / Startgesprek met de ambtelijke organisatie Periode / September / Fase 2: Analyse kaders projectmatig werken In de tweede fase onderzoeken wij de kaders die raad en college hebben vastgesteld voor de wijze waarop projecten in de gemeente plaats dienen te vinden. Het betreft hier een documentenanalyse van de kaders die zowel betrekking hebben op de interne sturing (rolverdeling raad, college en ambtelijke organisatie) als op de externe sturing (vanuit de gemeente naar externe partijen). Wij denken hierbij in ieder geval aan de volgende documenten, voor zover deze aanwezig zijn: / de Financiële Verordening; / de Organisatieverordening; / de budgethoudersregeling en/of het mandaatbesluit; / een kader- of handboek voor projectmatig werken; / het inkoop- en aanbestedingsbeleid; / interne protocollen en handleidingen voor de informatiehuishouding. In de analyse van deze documenten brengen wij onder andere in beeld in hoeverre de rolverdeling tussen raad, college en ambtelijke organisatie is gedefinieerd. Ook gaan wij na of er heldere voorschriften bestaan over het werken met projectplannen en voortgangsrapportages, en of duidelijk is omschreven hoe de projectorganisatie ingericht dient te worden (inclusief de sturing op externe partijen). Specifieke aandacht gaat hierbij uit naar de vraag op welke wijze de gemeente risico s ten aanzien van grote projecten (het niet halen van de beoogde planning, het overschrijden van het beschikbaar gestelde budget) wenst tegen te gaan. De documentenanalyse vullen wij aan met een oriënterend interview met de beleidsmedewerker die de relevante kaders voor projectmatig werken heeft opgesteld (wij gaan ervan uit dat dit de coördinator Team Projecten is). In dit gesprek bespreken wij de nog openstaande vragen die uit de documentenanalyse naar voren zijn gekomen. Daarnaast gaan wij in dit gesprek na in hoeverre de bestudeerde kaders in samenwerking met betrokken partijen tot stand zijn gekomen, en wat de gemeente eraan gedaan heeft om het bestaan hiervan te communiceren naar alle medewerkers. Gezien de geplande doorlooptijd en uit oogpunt efficiëntie vindt de uitvoering van fasen 1 en 2 zoveel mogelijk parallel aan elkaar plaats. Onderzoeksopzet grote projecten Rekenkamer Diemen 9

10 Fase 2 Resultaat / Relevante kaders voor interne en externe sturing op projecten zijn inzichtelijk gemaakt / Een eerste inventarisatie van de vraag of deze kaders zijn ingebed in de gemeentelijke organisatie Gehanteerde methode / Documentenanalyse / Oriënterend interview Periode / September 2011 Beantwoording onderzoeksvragen / 1 t/m / Fase 3: Reconstructie en beoordeling uitvoering In de derde fase van het onderzoek reconstrueren we de toepassing van beleidsuitgangspunten over projectmatig werken in drie casussen. Hiervoor maken wij allereerst gebruik van een documentenanalyse. Wij onderzoeken welke specifieke kaders aan de onderzochte projecten ten grondslag liggen, en of deze zijn uitgewerkt in specifieke projectplannen. Vervolgens gaan wij na in hoeverre er sprake is van een adequate uitvoering van deze kaders en projectplannen. Tot slot maken wij inzichtelijk of en wanneer college en raad over de uitvoering zijn geïnformeerd. Wij bestuderen hierbij in ieder geval: / door de raad vastgestelde kaders waar het project een bijdrage aan dient te leveren; / projectplannen; / college- en raadsbesluiten over de projecten; / overeenkomsten en contracten met externe partijen; / voortgangsrapportages (ambtelijk en bestuurlijk); / relevante brieven en s; / raadsstukken en -notulen. De documentenanalyse vullen wij in deze fase aan met een aantal interviews aan de hand waarvan wij de reconstructie en beoordeling van de geselecteerde casussen afronden. In totaal houden we negen interviews (drie per casus), namelijk met: / een duo-interview met de betrokken projectleider en zijn/haar direct leidinggevende; / de verantwoordelijke wethouder voor de geselecteerde casus; / de belangrijkste externe opdrachtnemer. Het gesprek met de betrokken projectleider en zijn/haar direct leidinggevende is bedoeld voor een toelichting op de feitenreconstructie (op basis van de documentanalyse), alsook om na te gaan in hoeverre de rolverdeling binnen de ambtelijke organisatie duidelijk is belegd (ambtelijk opdrachtgever en ambtelijk opdrachtnemer). In het gesprek met de wethouder bespreken wij de knelpunten die in het project naar voren zijn gekomen, hoe hier op gehandeld is en hoe de raad hierover is geïnformeerd. Wij toetsen deze informatievoorziening hierbij aan de door de raad zelf vastgestelde eisen. De gesprekken met de externe opdrachtnemer helpt ons om de blik van buiten naar binnen in het onderzoek brengen. We bevragen de opdrachtnemers op hun ervaringen met de gemeente als opdrachtgever. De gesprekken zijn niet bedoeld om de taken en kwaliteit van het werk van de opdrachtnemers te onderzoeken. De opdrachtnemers zijn niet verplicht mee te werken aan het onderzoek van de rekenkamer. Onderzoeksopzet grote projecten Rekenkamer Diemen 10

11 Fase 3 Resultaat / Inzicht in de kwaliteit van de interne en externe sturing op grote projecten Gehanteerde methode / Documentenanalyse / Interviews (9) Periode / Oktober november 2011 Beantwoording onderzoeksvragen / 4 t/m / Fase 4: Rondetafelbijeenkomst raadsleden In deze fase houden we een rondetafelbijeenkomst met een groep raadsleden. De bijeenkomst is bedoeld om een gesprek te voeren over de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Op basis van de reconstructie van de onderzochte casussen bespreken we met deelnemende raadsleden op welke momenten de raad welke informatie had, en op welk moment hij meer had willen weten. Ook bespreken we hierbij wat de raad met de informatie die hij wel kreeg, tijdens het project heeft gedaan. Aan het einde van de bijeenkomst vragen we de raadsleden om voor zover mogelijk hun opinie te veralgemeniseren (zijn de casussen exemplarisch voor wat er normaliter gebeurt?), en zich uit te spreken over de waarborgen die het huidige beleid hiervoor biedt. Wij hebben goede ervaringen met het houden van rondetafelbijeenkomsten met raadsleden voor rekenkameronderzoeken. Het succes van een dergelijke bijeenkomst ligt echter vooral aan de opkomst en inzet van de deelnemende raadsleden. Wij als rekenkamer zullen proberen een situatie te creëren waarbij raadsleden zich vertrouwd voelen richting de rekenkamer en andere raadsleden informatie te delen en ervaringen uit te wisselen. Op die manier levert dit informatie op voor het onderzoek en creëert het bij de raadsleden draagvlak voor een goede behandeling en doorwerking van de conclusies en aanbevelingen van het onderzoek. Om de opkomst te bevorderen, zullen wij in direct in de startfase met de griffier afspraken maken over een datum en tijdstip dat aansluit op een regulier vergadermoment. Fase 4 Resultaat / Inzicht in de informatievoorziening richting de raad, en de rolinvulling van de raad met betrekking tot sturing en controle op grote projecten Gehanteerde methode / Rondetafelbijeenkomst raadsleden Periode / 17 november 2011 Beantwoording onderzoeksvragen / 4 t/m 8 Onderzoeksopzet grote projecten Rekenkamer Diemen 11

12 3.5 / Fase 5: Rapportage In deze laatste fase van het onderzoek stellen wij de Nota van Bevindingen op, waarin alle feitelijke bevindingen staan opgenomen. Deze Nota leggen we voor aan de organisatie voor het ambtelijk wederhoor. Na verwerking van de ambtelijke reactie maken wij de Nota van Bevindingen definitief, en stellen wij de Bestuurlijke Nota op met daarin de conclusies en aanbevelingen. Het complete rapport wordt vervolgens aan de raad aangeboden. Het college reageert, middels een separate brief aan de raad, op de conclusies en aanbevelingen. Fase 5 Resultaat / Korte en bondige eindrapportage, waarin de centrale vraag en deelvragen beantwoord worden / Conclusies en aanbevelingen / Publicatie rapportage en toelichting aan de raad Periode / November december 2011 Onderzoeksopzet grote projecten Rekenkamer Diemen 12

13 4 Onderzoeksteam en planning 4.1 / Onderzoeksteam Voor de uitvoering van dit onderzoek heeft Rekenkamerdirecteur Geeske Wildeman de onderzoekers Hans Oostendorp (projectleider) en Peter Joosten aangehaakt. Hans Oostendorp is een ervaren projecten onderzoeksleider die verantwoordelijk was voor tientallen onderzoeks- en adviestrajecten. Hij werkt sinds 2003 voor gemeenten en is gespecialiseerd in doelmatigheids- en doeltreffendheidsbevordering. Op dit moment voert Hans in de gemeente Franeker een vergelijkbaar onderzoek naar grote projecten uit. Peter Joosten is naast onderzoeker, ook de vaste secretaris van de Rekenkamer Diemen. Hij was tevens onderzoeker in het eerste onderzoek naar de kwaliteit van raadsvoorstellen. 4.2 / Planning onderzoek In onderstaande tabel geven wij inzicht in de planning van het onderzoek. Wij koersen erop het onderzoek nog dit jaar, in 2011, te publiceren en het liefst in de raad te presenteren. Tabel 2. Planning van het onderzoek Onderzoeksfasen Planning Fase 1: Startbijeenkomst September 2011 Fase 2: Analyse kaders projectmatig werken September 2011 Fase 3: Reconstructie en beoordeling uitvoering Okt nov 2011 Fase 4: Rondetafelbijeenkomst raadsleden 17 november 2011 Fase 5: Rapportage - Ambtelijk wederhoor November Presentatie/toelichting December 2011 Onderzoeksopzet grote projecten Rekenkamer Diemen 13

14 Bijlage 1 Normenkader Dit normenkader laat zien welke normen wij voor dit onderzoek in de gemeente Diemen hanteren. Deze normen zijn gebaseerd op de door ons geformuleerde uitgangspunten (zie hoofdstuk 2). Normen over interne sturing op projecten De normen over interne sturing op projecten verdelen wij onder in normen over de kwaliteit van de kaderstelling (beleid) en sturing en controle de praktijk (uitvoering). Kaderstelling interne sturing op projecten (beleid) 1 De gemeente heeft algemene regels en richtlijnen opgesteld over de wijze waarop projecten intern worden ingericht en uitgevoerd. Meer specifiek heeft de gemeente Diemen regels en richtlijnen opgesteld die ingaan op: a. de inhoudelijke omschrijving van een project. Voorgeschreven dient te zijn welke elementen minimaal in de beschrijving van een project moeten terugkomen (doel, budget, tijdsplan etc.), wie deze projectomschrijving moet inzien of formeel moet goedkeuren en in welke (deel)plannen raad en/of het college expliciet dienen te worden gekend ter instemming (bijvoorbeeld specifieke projecten of deelprojecten waarmee een hoog bedrag is gemoeid). b. de inrichting van de projectorganisatie. Voorgeschreven dient te zijn hoe de sturing op het project eruit moet zien, wanneer een werkgroep en/of een stuurgroep ingericht moet worden, welke leden hier zitting in hebben en welke taken deze leden hebben. Ook moet duidelijk worden welke bevoegdheden door bestuur zijn gemandateerd of gedelegeerd en onder welke voorwaarden. Tot slot moet staan beschreven hoe de AO/IC is ingericht en in hoeverre er gebruik gemaakt wordt van projectaudits; c. de informatiestromen die vanuit de (ambtelijk) verantwoordelijke naar de verschillende betrokkenen (directie, college, raad) dienen te gaan. Voorgeschreven moet zijn op welke momenten (bij budgetoverschrijding, bij inhoudelijke knelpunten, bij overschrijding van termijnen enz.) welke betrokkenen door wie van welke informatie moeten worden voorzien. Uitvoering interne sturing in de praktijk (sturing en controle) 2 De wijze waarop de interne sturing in de praktijk wordt vormgegeven (blijkende uit de onderzochte casussen), voldoet aan de daaraan te stellen eisen, namelijk: a. de raad heeft vooraf duidelijke kaders voor het project geformuleerd, waarin minimaal een projectdefinitie, een probleemanalyse, het doel en de beschikbare (financiële) middelen staan aangegeven. Daarnaast staat aangegeven aan welke door de raad vastgestelde doelstelling het project moet bijdragen en welke alternatieven zijn overwogen. De geformuleerde doelen zijn toetsbaar (meetbaar, specifiek en tijdgebonden) geformuleerd. Tot slot is aangegeven binnen welke (financiële) bandbreedte het project uitgevoerd dient te worden; b. de door raad opgestelde kaders zijn uitgewerkt in een specifieke opdrachtomschrijving, waarin minimaal staat vastgesteld wie verantwoordelijk is voor de uitvoering, welke verantwoordelijkheidsverdeling van toepassing is en welke acties ondernomen dienen te worden. Daarnaast dient deze opdrachtomschrijving duidelijk te maken welke mijlpalen het project bevat en wanneer de raad geïnformeerd moet worden over de voortgang. Tot slot dient hier een omschrijving van de planning, scope en een financiële raming in te staan; c. de specifieke opdrachtomschrijving bevat een risico-inventarisatie waarin is aangegeven welke risico s met het project gemoeid zijn en welke beheersmaatregelen zijn ingesteld. Hierbij is gebruik gemaakt van een risicoclassificatie, waarbij de kans en de impact van de risico s als uitgangspunt zijn genomen; d. raad en/of college ontvangen tussentijds en achteraf periodieke voortgangsrapportages waarin minimaal eventuele knelpunten, dreigende budget- en termijnoverschrijdingen en de mate van doelrealisatie zijn opgenomen. Onderzoeksopzet grote projecten Rekenkamer Diemen 14

15 Normen over externe sturing op projecten Ook de normen over externe sturing verdelen wij onder in normen over de kwaliteit van de kaderstelling (beleid) en sturing en controle (uitvoering). Kaderstelling externe sturing op projecten (beleid) 3 De gemeente heeft regels en richtlijnen opgesteld over de wijze waarop projecten extern worden ingericht en uitgevoerd. Meer specifiek heeft de gemeente Diemen regels en richtlijnen opgesteld die ingaan op: a. de aard en inhoud van de contracten die de gemeente met externe partijen overeenkomt, waarin staat vastgelegd dat contractuele afspraken minimaal in dienen te gaan op de te behalen prestaties en beschikbare budgetten. Ook dient voorgeschreven te worden dat er een koppeling dient te bestaan tussen de door de gemeente beoogde doelen en het overeengekomen contract; b. de wijze waarop de (ambtelijk) verantwoordelijke dient toe zien op de prestaties van externe partijen waarmee de gemeente in het desbetreffende project samenwerkt. Voorgeschreven dient te zijn welke informatie de externe partij moet aanleveren en op welk moment; c. de wijze waarop externe verantwoordingsinformatie verwerkt dient te worden in relevante informatie voor interne opdrachtgevers (bijvoorbeeld de raad en/of het college). Uitvoering externe sturing in de praktijk (sturing en controle) 4 De wijze waarop aan externe sturing op projecten in de praktijk wordt vormgegeven (blijkende uit de drie onderzochte casussen), voldoet aan de daaraan te stellen eisen, namelijk: a. het projectplan maakt inzichtelijk welke externe partijen en beoogde doelgroepen in beeld zijn, hoe deze partijen betrokken zullen worden en hoe naar deze partijen gecommuniceerd dient te worden; b. de intern verantwoordelijke voor de externe opdracht (afdelingshoofd of verantwoordelijke) heeft vooraf een contract of opdrachtomschrijving opgesteld waarin minimaal staat vastgesteld wat de externe partij moet leveren (SMART geformuleerd), welke budget hij hiervoor krijgt en binnen welke termijn hij dit moet leveren; c. de intern verantwoordelijke voor de externe opdracht draagt er zorg voor dat hij periodiek op de hoogte blijft van: i. eventuele knelpunten die zich voordoen tijdens de uitvoering van de opdracht; ii. iii. iv. de mate waarin de kosten binnen de beschikbaar gestelde budgetten blijven; de vraag in hoeverre het vooraf beoogde tijdspad aangehouden wordt; de mate waarin het doel van het project reeds is gerealiseerd en welke stappen nog gezet moeten worden ter realisering. d. de intern verantwoordelijke voor de externe opdracht verwerkt de aan hem toegestuurde informatie in een verantwoordingsrapportage voor college en / of raad. Onderzoeksopzet grote projecten Rekenkamer Diemen 15