REFERENTIEKADER REGIONAAL CRISISPLAN Een procesgestuurde crisisorganisatie

Transcriptie

1 REFERENTIEKADER REGIONAAL CRISISPLAN 2009 Een procesgestuurde crisisorganisatie

2 Het Referentiekader Regionaal Crisisplan 2009 Een procesgestuurde crisisorganisatie AANLEIDING De laatste jaren is er forse kritiek geweest op de rampenbestrijding en crisisbeheersing in Nederland. Hoewel erkend wordt dat gemeenten en regio s stappen hebben gezet om de (voorbereiding op) crisisbeheersing te verbeteren, is het tegelijkertijd duidelijk dat ook nog veel moet gebeuren. Zowel vanuit het veld als vanuit Den Haag wordt geklaagd over planfixatie, bureaucratisering 1 en blinde vlekken 2. De minister concludeert dan ook dat de huidige plannen een doel op zich zijn geworden en dat ze niet automatisch worden doorvertaald naar een operationele multidisciplinaire organisatie. De huidige plannen worden daarom vervangen door een Regionaal Beleidsplan en een Regionaal Crisisplan. De twee plannen worden genoemd in de nieuwe Wet Veiligheidsregio s en verder beschreven in een Besluit Veiligheidsregio s. Hiermee wordt de vrijblijvendheid en de diversiteit in planvorming aangepakt. Uit inspecties en controles van IOOV, maar ook uit evaluatierapporten van incidenten en oefeningen blijkt dat het veelal misgaat bij de beschikbaarheid van sleutelfunctionarissen voor leiding en coördinatie en de multidisciplinaire afstemming en informatievoorziening. Ook het Landelijk Beraad Crisisbeheersing komt tot deze conclusie 3. De kwaliteit van de voorwaardenscheppende processen is achtergebleven waardoor de kwaliteit en effectiviteit van het totale systeem van rampenbestrijding en crisisbeheersing onvoldoende is geborgd. Vanaf het rapport Melding en Opschaling, Informatie en Communicatie bij Acute Rampen 4 dat in 2001 is opgesteld, is verschillende keren gewezen op de gebrekkige kwaliteit van de volgende processen: Melding en alarmering; Op- en afschaling; Leiding en coördinatie; Informatiemanagement Kenmerkend voor deze processen is niet alleen dat ze een noodzakelijke randvoorwaarde zijn voor het effectief kunnen functioneren van de rampenbestrijding en crisisbeheersing, maar ook een multidisciplinair karakter hebben. Het zijn dus deze processen die de gezamenlijke bestrijding van grootschalige incidenten mogelijk maken. OPDRACHT Het fundament onder het huidige systeem voor rampenbestrijding en crisisbeheersing is gebaseerd op het Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding 5. In dit handboek worden 25 rampenbestrijdingsprocessen beschreven binnen de clusters bron- en emissiebestrijding; geneeskundige hulpverlening; rechtsorde en verkeer en bevolkingszorg. Als procesverantwoordelijken fungeren de klassieke partners in rampenbestrijding en crisisbeheersing: brandweer, politie, geneeskundige hulp bij ongevallen en rampen (GHOR) en de gemeente(n). Ook worden in het handboek de contouren beschreven van de hoofdstructuur voor de incidentbestrijding procedure (GRIP). Kenmerkend aan het Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding is dat de voorwaardenscheppende processen niet afzonderlijk worden beschreven. Sinds januari 2007 is door het projectteam Referentiekader Regionaal Crisisplan, samen met het veld, gewerkt aan het opstellen van een referentiekader voor het Regionaal Crisisplan. De doelstelling is het ontwerp van een eenduidige basis voor het ontwerpen, implementeren, borgen, leren en verbeteren van de multidisciplinaire proces- en organisatiestructuur in elke Veiligheidsregio, die te alle tijde kan worden uitgerold voor een legitieme respons op grootschalige of bijzondere incidenten cq crises. 1 State of the art LBCB, 2005, Meerwaarde in plaats van meer werk 2 Algemene Doorlichting Rampenbestrijding, IOOV State of the art LBCB, 2006, Basisvereisten crisismanagement, de decentrale normen benoemd 4 MOICAR, Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding, Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding, Ministerie van BZK,

3 OPLOSSINGSRICHTING Wat opvalt bij de geschetste problemen in de rampenbestrijding, is dat het probleem niet ligt in de uitvoering. Politieagenten, brandweermensen, geneeskundige hulpverleners en gemeenteambtenaren voeren hun werk goed en professioneel uit. Het gaat vooral mis in de aansturing en ondersteuning van deze uitvoerende capaciteiten. Anders gezegd: er is een managementprobleem. De knelpunten leiding & coördinatie en informatiemanagement verwijzen daar specifiek naar. Indirect hebben melding & alarmering en op- & afschaling daar ook mee te maken; het gaat immers om het (doen) leveren van de juiste kwaliteit en kwantiteit aan personele en facilitaire voorzieningen, op de juiste plaats en op de juiste tijd. In essentie draait alles om de vraag: wie bestuurt wat? In het bedrijfsleven is een adequate en efficiënte bedrijfsvoering voorwaarde om als organisatie de door haar beoogde prestaties (producten/diensten) te leveren aan de klant. Daarom worden er binnen commerciële organisaties werkzaamheden geclusterd in organisatieonderdelen en worden er duidelijke afspraken gemaakt over rollen, taken en bevoegdheden per onderdeel en per functie. Zo n organisatiestructuur geeft inzicht aan de vorm en werking van de organisatie, waardoor het adequaat berekend is op haar taken. Een organisatiestructuur 6 wordt opgebouwd uit drie onderdelen: een organieke, functie- en personele structuur. De organieke structuur beschrijft de vorm van organisatorische eenheden (entiteiten) binnen een organisatie. Deze structuur kennen we als het organisatieschema of de hark met daarin bijvoorbeeld weergegeven de divisies, sectoren, afdelingen en teams. De functiestructuur (of het functiegebouw) beschrijft alle voorkomende functies binnen de organisatie. Hierin is ook inbegrepen een beschrijving van bevoegdheden, verantwoordelijkheden, benodigde kennis en vaardigheden. Het is gebruikelijk de laatste twee verder uit te werken in een competentieprofiel voor de betreffende functie. De personele structuur beschrijft de personele bezetting van functies. Hierbij gaat het om de aantallen en functieniveaus per organisatieonderdeel. Bij het inrichten van een nieuwe organisatie dient de personele bezetting geënt te zijn op het capaciteitsvraagstuk: welke kwaliteit en kwantiteit is nodig om een zeker resultaat te kunnen bereiken. PROCESGESTUURDE ORGANISATIES Een organisatie heeft structuur nodig, wil het niet verzanden in chaos. Een structuur alleen is echter niet genoeg. Het kan namelijk heel duidelijk zijn welke afdelingen, functies, functieniveaus, taken en bevoegdheden er zijn, maar als er niet wordt samengewerkt valt de hele organisatie om. Ook maakt zo n structuur niet duidelijk welke resultaten de organisatie wil behalen en hoe die behaald moeten worden. Processen maken dit wél inzichtelijk; het zijn ketens van activiteiten in onderlinge samenhang, logisch geordend en gericht op het bereiken van resultaat (output). Een procesmodel geeft een globaal overzicht van alle activiteiten (vrij vertaald: werkzaamheden) in een organisatie, terwijl een procesbeschrijving laat zien waaruit een enkele activiteit bestaat, wat het moet opleveren en met welke andere activiteiten het samenhangt. Op die manier worden naast de organisatorische structuren ook de processtructuren zichtbaar. Dat biedt vervolgens de mogelijkheid om aan procesmanagement te doen: het beheersen, beïnvloeden en controleren, naar onze hand zetten en als het even kan voorspelbaar maken van de processen 7. Een procesgestuurde organisatie bestaat uit vijf elementen: 1. Resultaten Een proces ontleent zijn bestaansrecht aan wat het oplevert (de output). In feite draait alles om het resultaat. Zo wordt er bij het ontwerp van een proces van achter naar voren geredeneerd: welk resultaat moet er opgeleverd worden en welke activiteiten zijn er nodig om dat te bereiken? Het werken met processen is feitelijk niets anders dan het sturen op resultaten. Aan elk resultaat worden doelstellingen of normen verbonden. Deze worden eetbaar gemaakt via prestatie-indicatoren (PI). 6 The art of management, deel 1 en 2, dr. Marcel Nieuwenhuis Handboek ontwerpen met Ordening Methodiek Processen 3

4 Het Referentiekader Regionaal Crisisplan 2009 Een procesgestuurde crisisorganisatie 2. Activiteiten Elk proces is een keten van activiteiten. Dit zijn enkelvoudige processtappen, handelingen of bewerkingen. De werkstroom in een proces bevat alleen relevante activiteiten; elke stap moet een duidelijke relatie hebben met het eindresultaat. Als processen uit veel activiteiten bestaan, worden deze geclusterd in subprocessen of nog kleinere eenheden. 3. Mensen Mensen verrichten een deel van de activiteiten binnen een proces. Zij worden beschouwd als actoren met een bepaalde rol. De verdeling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van die actoren is cruciaal voor een effectief en efficiënt procesverloop. Een ander belangrijk aandachtspunt is het vakmanschap van de betreffende actor. Er moet steeds een evenwicht gevonden worden tussen hetgeen de processen voorschrijven en hetgeen de actor op basis van eigen inzicht en vakmanschap zelf kan bepalen. Uitgangspunt is daarbij dat processen de minimale hoeveelheid voorschriften bevatten en dat maximaal geïnvesteerd wordt in het vakmanschap van mensen. Voor de uitvoerende rollen geldt dat men het vakmanschap niet moet gaan beschrijven in procedures. Men moet het hoe van activiteiten alleen beschrijven als het echt nodig of kritisch is. 4. Middelen Onder middelen worden machines, informatievoorziening, documenten en overige faciliteiten (huisvesting, materieel) verstaan, die binnen de processen zelfstandig activiteiten verrichten of door actoren gebruikt worden om activiteiten mee te verrichten. 5. Kaders Het begrip kaders wordt gebruikt voor alle randvoorwaarden, vereisten (normen), plannen en ontwikkelingen die van buiten binnenkomen en bij de besturing van het proces een rol spelen. Daarbij valt te denken aan kwaliteitscriteria of normen waaraan het eindresultaat moeten voldoen of aan kaders (geld) voor de inzet van mensen en middelen. Processen hebben een onderlinge samenhang en beïnvloeden elkaar. Een sprekend voorbeeld daarvan is het Droste cacao-effect. Op het cacaobusje staat een verpleegster met een dienblad in haar hand. Op dat dienblad staat hetzelfde cacaobusje met weer dezelfde verpleegster en hetzelfde cacaobusje. Deze samenhang en verbondenheid treedt ook op bij een proces. Zo kan de output (het resultaat) van het ene proces (activiteit) het begin vormen van een ander proces. Ook de mensen en middelen die nodig zijn voor een proces, komen voort uit andere processen. Denk in dit geval aan ondersteunende processen, terwijl normen en kaders voortkomen uit besturende processen. Zelfs het verbeteren van al die processen is het resultaat van een letterlijk verbeterproces. Voor al deze processen geldt dat ze bestaan uit dezelfde structuur: resultaten, activiteiten, mensen, middelen en kaders. ALGEMEEN GELDENDE PROCESSEN Een inmiddels algemeen geaccepteerd uitgangspunt is dat er in elke organisatie drie hoofdsoorten processen zijn: primaire op de klant gerichte processen, ondersteunende processen en besturende processen. Deze basisindeling is een generiek sjabloon waarbinnen elke organisatie zijn eigen variaties kent. Primaire processen zijn daarbij het meest onderscheidend, omdat ze direct te maken hebben met de daadwerkelijke en unieke productie en levering van diensten en goederen aan een klant. Te denken valt aan het bestrijden van brand of emissie van gevaarlijke stoffen, het afzetten van het brongebied, het met ambulances vervoeren van gewonden en het evacueren van mensen. Besturende en ondersteunende processen, die ten dienste staan aan de primaire processen, zijn echter nauwelijks onderscheidend en bij vrijwel alle organisaties in hoofdlijnen hetzelfde opgebouwd. Bron: The Art of Management, Nieuwenhuis

5 BESTURENDE PROCESSEN Besturende- of managementprocessen zijn generiek binnen organisaties en omvatten alle activiteiten betreffende besluitvorming, plannen, controleren, evalueren en bijsturen. Deze processen zijn onder te verdelen in drie besturende niveaus: 1. Strategisch niveau (richten) Strategische besturing geeft richting aan de organisatie. Welke nieuwe resultaten moeten we op termijn als organisatie neerzetten? En wat betekent dat voor onze mensen. Moeten we ze nieuwe kennis en vaardigheden gaan aanleren of moeten we nieuwe mensen werven? Welke middelen hebben we nodig, in termen van informatievoorziening en nieuwe faciliteiten. In welke richting moeten we de structuur en cultuur gaan aanpassen en met welke ketenpartners (leveranciers) gaan we strategische allianties aan? Een greep uit de vragen die aan de orde zijn bij strategische besturing. Het antwoord op deze vragen in termen van doelstellingen, maatregelen en scenario s wordt een strategie genoemd. Het strategisch niveau stuurt het tactische niveau aan. 2. Tactisch niveau (inrichten) Tactische besturing gaat over het inrichten van de organisatie. Waar op strategisch niveau besluiten zijn genomen voor de richting van de komende periode, gaat het hier om de vertaling van die keuzes in consequenties voor de organisatie. Welke resultaten gaan we precies halen en met wie maken we daar afspraken over? Hoe koppelen we mensen en middelen aan de verschillende resultaatgebieden. Welke planningen horen daarbij? Het tactisch niveau stuurt op zijn beurt weer het operationele niveau aan. Bron: The Art of Management, Nieuwenhuis Operationeel niveau (verrichten) De operationele besturing betreft het verrichten, de feitelijke uitvoering van de primaire, ondersteunende en verbeterprocessen. Dit is het operationeel management. De drie besturende niveaus laten de gelaagdheid in een organisatie zien, ofwel hoe de aansturing is georganiseerd op staf- en commandovoeringsniveau. De verbinding tussen deze niveaus wordt gelegd doordat het ene niveau een opdracht (of werkkader) verstrekt aan het andere niveau. Deze rapporteert vervolgens aan het eerste niveau terug via een situatierapport. Het doel, de inhoud, procesrollen, prestatieindicatoren (kwaliteit), benodigde hulpmiddelen en wettelijke vereisten van deze besturingsproducten kunnen worden beschreven via de methode van procesen productbeschrijvingen, welke ontleend wordt aan de Ordeningsmethodiek Processen (OMP). Een voorbeeld van zo n geschakelde besturingsrelatie op het gebied van crisisbeheersing is die tussen burgemeester als opperbevelhebber, de operationeel leider en de leider Commando Plaats Incident. 5

6 Het Referentiekader Regionaal Crisisplan 2009 Een procesgestuurde crisisorganisatie ONDERSTEUNENDE OF SECUNDAIRE PROCESSEN Voor een goede aansturing van de organisatie op genoemde drie niveaus zijn ondersteunende of secundaire processen van levensgroot belang. Deze processen zijn gericht op het leveren van producten en diensten aan de organisatie zelf, aan interne klanten. Zonder deze ondersteunende processen valt er weinig te sturen, omdat zij bijvoorbeeld zorgen voor mensen, middelen, informatie en facilitaire voorzieningen. Er zijn verschillende ondersteunende processen te benoemen, maar voor het Referentiekader Regionaal Crisisplan zijn informatiemanagement en resourcemanagement het belangrijkst: informatiemanagement is het plannen, uitvoeren, controleren en bijsturen van activiteiten, gericht op het tijdig en in de juiste kwaliteit verwerven, verwerken, veredelen en verstrekken van (technologische) informatie(voorzieningen); resourcemanagement is het plannen, uitvoeren, controleren en bijsturen van activiteiten, gericht op het tijdig en in de juiste kwaliteit en kwantiteit verwerven en ter beschikking stellen van personele en facilitaire voorzieningen, zoals huisvesting, services & middelen en ICT. Ondersteunende processen worden ook wel secundaire processen genoemd. Dit suggereert ondergeschiktheid aan besturende en primaire processen, maar niets is minder waar. Het coördineren van brandbestrijding, gewondenvervoer of afzetting van het brongebied is bijvoorbeeld onmogelijk als niet tijdig de juiste kwaliteit en kwantiteit personeel, faciliteiten en informatie worden geleverd. Organisaties zijn afhankelijk van deze ondersteunende processen, of zoals het Landelijk Beraad Crisisbeheersing zegt: Ze zijn randvoorwaardelijk voor het goed kunnen functioneren. Secundair houdt hier dan ook in dat het om ondersteunende processen gaat, die niet direct te maken hebben met primaire, klantgerichte activiteiten van een organisatie. In termen van crisisbeheersing gaat het dan om processen die niet direct te maken hebben met de daadwerkelijke hulpverlening en rampenbestrijding op straat. PLAN DO CHECK - ACT Zoals we hebben laten zien, zijn processen resultaatgericht. Het gaat om wat er uitkomt, de output. Als een proces niet het gewenste resultaat oplevert, dient er ingegrepen te worden in één van de vijf elementen waaruit een proces bestaat. Dit bijsturen gebeurt op basis van een regelkring die ten grondslag ligt aan ieder proces. In deze kring wordt permanent bewaakt of het beoogde resultaat ook daadwerkelijk bereikt wordt. Bron: The Art of Management, Nieuwenhuis 2006 De meest gebruikte regelkring bij processturing is de Deming-cirkel, vernoemd naar bedenker dr. W. Edwards Deming. De cyclus bestaat uit het formuleren van een plan, waarin de oplossingen van een probleem worden beschreven. Dat plan wordt uitgevoerd en na verloop van tijd geëvalueerd. Mocht blijken dat er verbeteringen mogelijk zijn, dan zal het plan worden aangepast en start de cyclus opnieuw. 6

7 INTEGRALITEIT Organisatiestructuur en procesmodel kunnen niet los van elkaar worden gezien. Samenwerken met andere hulpverlenende organisaties wordt verbeterd, omdat de dwarsverbanden in de organisatie zijn ingebed. Het procesdenken gaat uit van het te behalen resultaat. Door de hele organisatie heen, eventueel gecombineerd met externe partners, wordt gewerkt aan het tevreden stellen van de klant (horizontaal). Zonder goede organisatiestructuur hangen die werkverbanden echter als los zand aan elkaar. Een combinatie van deze twee manieren van denken is in onze optiek het beste van twee werelden. Het zorgt voor samenhang en inzicht in organieke eenheden, functionarissen en activiteiten binnen een organisatie, terwijl het te behalen resultaat voorop staat. Samenwerkingsverbanden worden daardoor makkelijker aangegaan en grenzen tussen organisaties vervagen. Het Referentiekader Regionaal Crisisplan geeft daarom richtlijnen voor het inrichten van een organisatiestructuur, waarbij de nadruk ligt op processen en de resultaten die daarmee behaald moeten worden. Het gaat immers om het waarborgen van adequate hulpverlening aan burgers ten tijde van een crisis. Het op deze manier omgaan met processen heeft de volgende voordelen: 1. Toename effectiviteit en efficiëntie Bij elk proces staat het resultaat centraal. Deze invalshoek garandeert effectiviteit (doelgerichtheid) door een permanente resultaatgerichtheid binnen alle activiteiten. Naast effectiviteit stijgt ook de efficiëntie. In elk proces wordt de inzet van mensen en middelen afgemeten aan de mate waarop zij bijdrage aan het beoogde resultaat. 2. Hogere overdraagbaarheid Door de eenduidige vastlegging zijn processen ook makkelijk overdraagbaar. Kennis kan snel en gemakkelijk worden overgedragen, bijvoorbeeld aan nieuwe medewerkers of collega s van andere hulpdiensten; ook wordt het zo makkelijk functionarissen van elkaar te lenen of multidisciplinair samen te werken, aangezien de processen de activiteiten om het resultaat te halen overal gelijk zijn. 3. Betere beheersbaarheid Processen zorgen ervoor dat de organisatie beter beheersbaar is. Het management stuurt op basis van vooraf vastgelegde normen, waaraan het resultaat moet voldoen. Processen vormen bovendien de basis voor allerlei vormen van zelfsturing op de werkvloer. De resultaten staan immers vast: met een team medewerkers is eenduidig afgesproken onder welke randvoorwaarden ze aan de slag kunnen. 4. Groter lerend vermogen Ten slotte versterken processen het lerend en corrigerend vermogen van een organisatie. De processen brengen immers alle activiteiten van een organisatie in beeld. Het leert mensen verder kijken dan de eigen werkplek, lokaliseert knelpunten in processen en in de samenwerking tussen afdelingen of organisaties. Doordat duidelijk is waar het wringt, kan het proces daarop worden aangepast. Aangezien er normen zijn vastgesteld voor het resultaat dat een proces moet behalen, kan gemeten worden of een proces verbetering of verslechtering laat zien. Een tweede verfijning binnen het begrip processen is die in abstractie, afhankelijk van de complexiteit: hoofdprocessen, processen, subprocessen en procedures. In een tabel: Indeling van processen naar soort en abstractie Hoofdproces Proces Subproces Procedures Besturend Primair Secundair 7

8 Het Referentiekader Regionaal Crisisplan 2009 Een procesgestuurde crisisorganisatie CAPACITEITENMODEL We hebben laten zien dat een organisatiestructuur en een procesmodel beide belangrijk zijn voor het op orde brengen van de Nederlandse crisisbeheersing. Voor een goede voorbereiding en reactie op crises is het noodzakelijk om te weten welke partijen in het veld er allemaal bij betrokken zijn. Het in samenhang brengen daarvan levert een organisatiestructuur op. In onze ogen moeten vervolgens processen beschreven worden, die ervoor zorgen dat er onderling dus multidisciplinair samengewerkt gaat worden. De organisatiestructuur en het procesmodel leggen we vervolgens figuurlijk over elkaar heen. Daardoor wordt het mogelijk processen aan organieke eenheden, functies en functionarissen te koppelen. Deze zijn vervolgens verantwoordelijk voor hún keten van activiteiten. Als dit eenmaal vastligt, is duidelijk wie waarvoor verantwoordelijk is en wie met wie samenwerkt. Met name op besturend en ondersteunend niveau is dit van belang, omdat het in de huidige systematiek van rampenbestrijding niet is geregeld en een tijdelijke rampenbestrijdingsorganisatie daardoor nooit goed kan functioneren. Bron: The Art of Management, Nieuwenhuis 2006 Zoals gezegd laat het capaciteitenmodel alle activiteiten (processen) in een organisatie zien en wie daarvoor verantwoordelijk zijn. Zo is eenvoudig te zien voor welke werkzaamheden welke organieke eenheden en functionarissen benodigd zijn. Bij een piekbelasting wordt daardoor snel inzichtelijk of de organisatie voldoende eigen deskundigen (capaciteiten) in huis heeft, of dat elders moet lenen. In het kader van crisisbeheersing betekent dit, dat een tijdelijke regionale crisisbeheersingsorganisatie op basis van dit capaciteitenmodel snel duidelijk heeft of een crisis met eigen capaciteiten (mensen en middelen) opgevangen kan worden, of dat ondersteuning van andere organisaties gewenst is. Aangezien het capaciteitenmodel gedetailleerd inzicht geeft in de opbouw en activiteiten (processen) van een organisatie, wordt het mogelijk een en ander kwalitatief op elkaar af te stemmen. In personele zin kunnen competentieprofielen opgesteld en gekoppeld worden aan functies in de organisatie. Het gaat dan om bijvoorbeeld kennis, ervaring en persoonlijke eigenschappen die iemand moet bezitten, om een functie te kunnen uitoefenen. Het Referentiekader Regionaal Crisisplan bevat referenties voor het opstellen van zulke competentieprofielen, waarbij het met name gaat om de kwaliteiten die benodigd zijn voor het kunnen uitvoeren van besturende en ondersteunende processen. Het referentiekader beoogt hiermee de huidige gebreken op dit vlak te niet te doen. Het vaststellen van vakinhoudelijke competenties per kolom blijft voorbehouden aan de desbetreffende beroepsorganisaties. SAMENGEVAT. De kernvraag - gelet op de geconstateerde knelpunten - is: wie bestuurt wat? De functieomschrijving van deze actor binnen het netwerk is gebaseerd op drie elementen: plaats binnen het netwerk, functienaam, taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden en daarvoor noodzakelijke kennis en vaardigheden. Dit vormt het uitgangspunt van de voorliggende referenties. 8