De Collaborative Advantage van Publiek-Private Samenwerking?

Transcriptie

1 S De Collaborative Advantage van Publiek-Private Samenwerking? s.verweij@rug.nl stefanverweij Masterclass Public-Private Partnership, Nyenrode Business University, December 6 th 2016, 17:30h-19:30h, Breukelen, Netherlands

2 Collaborative Advantage? The popular idea that synergy is achieved when different organizations work together in partnership, producing outcomes they could not have achieved by acting alone Bronnen: Huxham (1996), Lank (2006) en Huxham & Vangen (2005)

3 Collaborative Advantage? Het idee van collaborative advantage en meerwaarde is populair! Innoveren doen we samen

4 Collaborative Advantage? Een mooi en populair idee maar: Wat is precies de collaborative advantage? Wat is de meerwaarde van samenwerking? Hoe meet je synergie?! En meerwaarde voor wie? En levert samenwerking echt meer op dan niet-samenwerking? Het bewijs daarvoor is zeer schaars (Bovaird, 2010)! In PPS is er vaak ook geen samenwerking maar juist collaborative inertia! Hoe kan in PPS samenwerking ontstaan en hoe kan het resulteren in meerwaarde?

5 Collaborative Advantage? Op papier (ex-ante, in contracten) lijkt de werkelijkheid vaak rooskleurig, maar de werkelijkheid ( als de schop de grond ingaat ) is weerbarstiger Het proefschrift is gratis te downloaden via of via ResearchGate

6 Collaborative Advantage? A2 Maastricht A15 MaVa Zie: Verweij, Teisman & Gerrits (2016) in Public Works Management & Policy

7 Collaborative Advantage? Primair A15 MaVa Primair A2 Maastricht Bron: Verweij, Teisman & Gerrits (2016) in Public Works Management & Policy het artikel is gratis te downloaden

8 Collaborative Advantage? Bronnen: Hodge & Greve (2007; 2009)

9 Korte Discussie

10 Korte Discussie Is PPS in de eerste plaats een contractvorm of een samenwerkingsrelatie? Definieert het contract of de samenwerking of dat er sprake is van PPS? Is een D&C-project PPS? PPS is bovenal een contractvorm PPS is bovenal samenwerking

11

12 Recent Onderzoek naar PPS Een review van 14 proefschriften, verschenen tussen 2012 en 2015 Nederland en Vlaanderen De proefschriften geven een overzicht van de PPS-praktijk en van hoe PPS wordt bestudeerd Disciplines van de proefschriften: Bestuurskunde, Economie & Planologie Bron: Hueskes, Koppenjan & Verweij (2016) in Bestuurskunde gratis versie te downloaden via ResearchGate

13 Recent Onderzoek naar PPS 14 proefschriften ( ) Universiteit Auteurs Universiteit Twente Hoezen (2012) Sanders (2013) Technische Universiteit Delft Lousberg (2012) Universiteit Maastricht Eversdijk (2013) Rijksuniversiteit Groningen Lenferink (2013) Verhees (2013) Leendertse (2015) Vrije Universiteit Brussel De Schepper (2014) Aerts (2015) Vrije Universiteit Amsterdam Reynaers (2014) Universiteit Antwerpen Willems (2014) Van den Hurk (2015) Katholieke Universiteit Leuven De Clerck (2015) Erasmus Universiteit Rotterdam Verweij (2015) Bron: Hueskes, Koppenjan & Verweij (2016) in Bestuurskunde gratis versie te downloaden via ResearchGate

14 Recent Onderzoek naar PPS De focus van de 14 onderzoeken ligt op: Lange termijn contracten (DBFM, DBFMO) Relatief weinig onderzoek naar D&C, Allianties, Joint Ventures Transport- en waterinfrastructuur Maar in mindere mate ook gebouwen (sport, scholen), havens, energieprojecten Bron: Hueskes, Koppenjan & Verweij (2016) in Bestuurskunde

15 Recent Onderzoek naar PPS Welke thema s staan centraal in de dissertaties? Publiek-Private Samenwerking Effectiviteit en Efficiëntie (N=11) Legitimiteit en Accountability (N=3) Aanbestedingsprocedures Transactiekosten Governance en Management Zie: Hueskes, Koppenjan & Verweij (2016) in Bestuurskunde

16 Aanbestedingsprocedures Nederland heeft internationaal een voorloperpositie betreffende innovatie in aanbestedingsprocedures Marktconsultaties, parallellisatie, verweving van planprocedures, competitieve dialoog Innovatie in aanbesteding heeft veel potentie Er wordt meer geïnnoveerd in oplossingsrichtingen Verhoging EMVI (nu: PKV) Maar Beperkte reductie van de transactiekosten (of zelfs toename transactiekosten) Beperkte dialoog tussen partijen Relevante proefschriften: Lenferink (2013) en Hoezen (2012)

17 Transactiekosten PPS resulteert in hogere transactiekosten! Voorbeeld: statistische analyse 172 infraprojecten Hoe kunnen de transactiekosten worden verlaagd? Minder spelers in laatste fase aanbesteding (niet 3 maar 2 spelers) Standaardisatie van contracten en procedures Maar pas op! Standaardisatie is maar beperkt mogelijk want projecten zijn uniek maatwerk is nodig! Relevante proefschriften: De Schepper (2014), De Clerck (2015) en Van den Hurk (2015)

18 Governance, Management 1 Algemene Rekenkamer (2013): strikt contractmanagement is nodig, o.a. vanwege vele contractveranderingen (cf. Verweij et al., 2015) Maar! Contracten belemmeren samenwerking om met dynamische stakeholderomgeving om te gaan! Contractmanagement is te strikt: metaplanning is noodzakelijk Publiek-private conflicten vragen om zacht management Bronnen: Hueskes, Koppenjan & Verweij (2016); Algemene Rekenkamer (2013) en Verweij, Van Meerkerk & Korthagen (2015) Relevante proefschriften: Verweij (2015), Verhees (2013) en Lousberg (2012)

19 Governance, Management 2 Er is dan ook steeds meer terughoudendheid en kritiek op het contractgeoriënteerde model van PPS We weten niet zeker of DBFM werkt of niet, want het bewijs is schaars Bewijs dat er wel is toont veelal aan: DBFM: samenwerking vaak beperkt (management naar de letter i.p.v. naar de geest van het contract) DBFM: inflexibel! We kunnen niet jaar in de toekomst kijken (contractveranderingen zijn onoverkomelijk) Bronnen, bijvoorbeeld: Reynaers & Verweij (2014) [download] en Verhees & Verweij (2016) [download] in ROmagazine

20 Governance, Management 3 Andere observaties Er wordt relatief weinig geleerd tussen projecten, leren is te ad hoc Er is te veel focus op het projectniveau. Welke kansen biedt PPS voor samenwerking op netwerkniveau, programmaniveau? Een agenda voor DBFM?! Het verzachten van DBFM, meer samenwerking? Het flexibiliseren van DBFM? Het verbreden van DBFM (bredere scope, het ontstijgen van het projectniveau)? Het verlaten van DBFM (op zoek naar andere vormen van PPS)? Relevante proefschriften: Aerts (2015) en Leendertse (2015)

21 Legitimiteit, Accountability Legitimiteit en accountability zijn (internationaal gezien) onderbelichte thema s in PPS-onderzoek Nederlands en Vlaams pionierswerk op deze thema s De resultaten zijn gemixt Democratische legitimiteit wisselt Willems: accountability paradox PPS is niet perse ondemocratisch, maar het hangt af van de inzet van de betrokken partijen Relevante proefschriften: Reynaers (2014), Willems (2014) en Sanders (2013)

22 Recent Onderzoek naar PPS Algemene conclusies uit de review PPS maakt niet automatisch de beloften waar; het hangt af van de inzet van zowel private als publieke betrokken partijen Vooral de zachte governance, management aspecten zijn daarbij van belang Theoretisch en methodologisch wordt er grotendeels in dezelfde vijver gevist - Meer (internationaal) vergelijkend onderzoek is nodig - Voorbij de single casus: meer kwantitatief onderzoek is nodig Bron: Hueskes, Koppenjan & Verweij (2016) in Bestuurskunde gratis download via ResearchGate

23 Discussie/Dilemma s Transactiekosten: hoe en hoe ver moet standaardisatie van contracten in PPS worden PPS zorgt voor legitimiteitsprobleem en beperkte accountability Legitimiteit, Accountability: hoe kan democratische legitimiteit worden gewaarborgd wanneer beslissingen over het hoe van de publieke dienstverlening aan de markt worden overgelaten? PPS verhoogt legitimiteit en accountability Standaardisatie van contracten en lagere transactiekosten Harde managementaspecten: het contract doorgevoerd? Maatwerk maar hogere transactiekosten Governance, Management: wat zijn de voordelen van contractgestuurd en relatiegestuurd management in PPS en hoe kunnen zij worden gecombineerd? Zachte managementaspecten: samenwerking

24

25 Collaborative Advantage Terug naar de discussie over collaborative advantage: how to get there? De centrale vragen zijn: 1. Wat is meerwaarde, synergie in PPSprojecten? 2. Hoe bereiken we meerwaarde? 3. Welke vorm van PPS is mogelijk het meest geschikt?

26 Wat is Meerwaarde? Eerst moeten we weten: wat is waarde in PPS? We kunnen een onderscheid maken naar: Publieke, private en sociale waarden Procedurele versus materiele waarden (Weihe, 2008) Infrastructuurwaarde versus gebiedswaarde Waarde op micro (personen), meso (organisaties) en macro (samenleving) niveau (Austin & Seitanidi, 2012) Gaat waarde over outputs, outcomes of performance?

27 Wat is Meerwaarde? Maar wat is meerwaarde?! Collaborative advantage is het idee dat je iets bereikt wat je zonder samenwerking niet had kunnen bereiken? Maar hoe meten we dat?! De counterfactual is immers niet beschikbaar What about VfM? VfM is maar een beperkte maat voor meerwaarde (cf. Stoker, 2006)

28 Bereiken van Meerwaarde Proposities uit de literatuur Het Institutioneel Ontwerp van een PPS moet: Een diverse compositie van de PPS stimuleren Heterogeniteit en cross-disciplinariteit dragen bij aan innovatief en probleemoplossend vermogen Intense en gevarieerde interactie in de PPS stimuleren Samenwerking vereist intense interactie en heterogene interactie om vroege lock-in en verstarring te voorkomen Een wijde scope stimuleren Payoff structuren en evaluatiecriteria moeten innovatie en out-of-the-box denken stimuleren Bronnen: Alexander (2006), Klijn & Koppenjan (2006) en Ostrom (1986)

29

30 Welke Vorm is Geschikt? Joint Venture Composition Interactions Scope Alliance (project) DBFMO DBFM

31 Welke Vorm is Geschikt? Joint Venture Composition Interactions Scope Similar to Alliance, but not contract-based; the JV can more determine own composition/diversity Similar to Alliance, but increased interaction because it concerns network transformation Quite strongly stimulated; the JV is independent and more focused on collaboration than determined goals in contract Alliance (project) Common in areadevelopment, for more complex projects, but still contract-based Interactions are stimulated due to risk sharing, but partners remain independent Wider scope is stimulated, but still determined by contract DBFMO Similar to DBFM, but actor(s) for O are now also involved Similar to DBFM, but possibly more interactions because of end-user involvement Similar to DBFM DBFM More actors involved due to lifecycle integration; the contract determines composition/diversity Stimulated through lifecycle integration, but interactions are limited due to division of risks (contracting-out) Wide scope not stimulated, because goals are predetermined and contractedout Bronnen: Leendertse (2015) en Verhees (2013)

32 Referenties Alexander (2006) Institutional design for sustainable development Algemene Rekenkamer (2013) Contractmanagement in DBFMO Austin & Seitanidi (2012) Collaborative value creation: A review of partnering between nonprofits and businesses. Part 2: Partnership processes and outcomes Bovaird (2010) A brief intellectual history of the public-private partnership movement Hodge & Greve (2007) Public-private partnerships: An international performance review Hodge & Greve (2009) PPPs: The passage of time permits a sober reflection Hueskes, Koppenjan & Verweij (2016) Publiek-private samenwerking in Nederland en Vlaanderen: Een review van veertien proefschriften Huxham (1996) Creating collaborative advantage Huxham & Vangen (2005) Managing to collaborate: The theory and practice of collaborative advantage Klijn & Koppenjan (2006) Institutional design: Changing institutional features of networks Lank (2006) Collaborative advantage: How organizations win by working together Leendertse (2015) Publiek-private interactie in infrastructuurnetwerken: Een zoektocht naar waardevolle marktbetrokkenheid in het beheer en de ontwikkeling van publieke infrastructuurnetwerken Ostrom (1986) An agenda for the study of institutions Reynaers & Verweij (2014) Kritisch kijken naar kansen: De schaduwzijden van DBFMO Rijkswaterstaat (2014) Innovatieagenda Rijkswaterstaat (2015) Marktvisie: Meerwaarde creëer je samen Stoker (2006) Public value management: A new narrative for networked governance? Verhees (2013) Publiek-private samenwerking: Adaptieve planning in theorie en praktijk Verhees & Verweij (2016) DBFM: Medicijn met bijwerkingen: Gezamenlijk risico's delen en stakeholders managen Verweij (2015) Once the shovel hits the ground: Evaluating the management of complex implementation processes of public-private partnership infrastructure projects with qualitative comparative analysis Verweij, Teisman & Gerrits (2016) Implementing public-private partnerships: How management responses to events produce (un)satisfactory outcomes Verweij, Van Meerkerk & Korthagen (2015) Reasons for contract changes in implementing Dutch transportation infrastructure projects: An empirical exploration Weihe (2008) Public-private partnerships and public-private value trade-offs